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〔摘要〕
基于协同治理和技术创新理论，以杭州市开发并在全国推广的健康码为例，本文对疫情防控如何实现智慧治理进行了案例研究。我们将健康码的技术创新分为开发、成熟和扩散三个阶段，并同各个阶段的关键参与者进行深度访谈，对协同技术创新的发展过程进行了深描和过程追踪。研究发现，健康码的技术创新同地方政府、基层组织和各类企业共同构成的数字治理生态系统密不可分，而治理理念、支撑条件和组织能力则使其得以成功。在应急管理的状况下，诸如健康码这样的政府创新不断涌现。这是疫情防控的紧迫需要所倒逼出来的，即问题驱动的创新。即使问题很大，解决问题的突破口不一定要同样大，高性价比、敏捷而且短期见效的应急管理是有可能的。这给智慧城市等数字政府项目提供了启示。对健康码的案例分析仍然是初步的，我们期待未来研究可以继续对健康码及类似政府创新案例进行深入研究。
〔关键词〕
应急管理;新冠肺炎;健康码;数字治理;智慧城市;政府创新
〔中图分类号〕D669.4〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0107-10
一、引言
2019年底，新型冠状病毒感染的肺炎（新冠肺炎）在武汉爆发，在2020年初扩散到全国并席卷全球。全国各地都加强了传染病疫情防控，并在春节假期后尽快复工复产。除了“管制”压倒一切的湖北疫区，其他地区普遍面临“流动治理”的两难，即在疫情防控的同时平衡正常的人口流动和复工复产。〔1〕这意味着各级地方政府和基层组织要精确确定人员和企业的风险状况，并能够使相关信息在不同地区、不同层级和不同部门之间共享共用。
同2003年非典疫情相比，得益于大数据、物联网、云计算、人工智能等新兴技术的快速发展和广泛普及，新冠肺炎的疫情防控表现出了显著差别〔2〕。中国采取了“全社会、全政府”的防控措施，而这需要多方面的技术支持〔3〕。但是，技术创新要想支撑现代应急管理，需要快速响应新需求，便于部署推广，并在使用过程中保持弹性。在此次疫情防控中，以“智慧城市”为代表的大型数字治理项目普遍表现不佳，未能有效实现“平战转换”。与之相比，“健康码”这一自下而上的微创新却发挥了巨大作用。
在疫情防控初期，各地政府部門和基层组织普遍采取手工操作和人海战术，对流动的人口和复工复产的企业进行层层审批和逐级上报。这使基层组织陷入“表海”之中，基层干部沦为“表哥”“表姐”，不得不应付来自各个上级部门的信息报送任务。由于不同层级、地区和部门之间的数据不共享和信息不对称，致使正常的健康人员无法流动，合规的企业难以复工复产，也为基层工作制造了大量麻烦。
健康码是一项可以搭载在智能手机客户端（如微信或支付宝）上的小程序，个人可以实名认证并填报健康状况。平台端通过与手机漫游轨迹、密切接触人员等相关数据比对，可以对个人自主填报的信息进行校验，精准、动态地管理人员信息。健康人员可以凭借健康码作为身份识别系统，在适用地区“亮码通行”。基于健康码还可以开发企业复工管理系统和地区间数据互认，对企业复工复产情况和跨区域人员流动进行动态精准管理。
全国使用最广的一套健康码由阿里巴巴提供支撑，最早在2020年2月初杭州市余杭区出现，并很快扩散到全省和全国。哪些因素支撑了杭州市率先一批开发出健康码？为什么健康码可以如此快速地扩散，并在保障居民出行和企业复工上发挥巨大作用？这些问题对于我们理解应急管理中的技术创新和协同治理有重要意义，但现有关注大都限于新闻报道层面，尚缺乏深入的研究。针对这些问题，本文结合协同治理、政府创新等理论，基于一手深度访谈数据和二手公开新闻资料，回溯了“阿里健康码”从萌芽、成熟到扩散的全过程，并还原了基层、大小企业和政府部门在其中扮演的不同角色。
本文发现，健康码的成功同地方政府、基层组织和企业生态三者之间的协同治理密不可分。技术创新支撑下的跨部门协同，可以解释健康码的创新模式为何能如此敏捷并快速扩散，还能反映不同地区从治理理念、支撑条件到组织能力的不同特点。最后，本文反思了智慧城市等传统数字政府项目建设的模式，并归纳了其他城市今后应对类似挑战可以借鉴的经验。
二、理论框架
（一）协同治理与政府技术创新
健康码是一项典型的政府启动和企业主导的技术创新，因此协同治理和政府技术创新的相关理论同本文有关。政府创新指政府采用了新的理念、服务、技术、管理、治理等创新，是提升政府绩效的关键途径之一。〔4〕政府创新包括许多类型，如可以分为管理创新、技术创新、服务创新、组织创新、治理创新等。〔5〕最近的研究基于公共价值和合作视角，将公共服务创新从两个维度进行分类，包括创新的焦点（战略、能力和运营）和创新的位置（内部和外部），进而分为六类创新：使命创新、政策创新、管理创新、合作伙伴创新、服务创新和公民创新。〔6〕
在有关政府创新的研究中，会对其各个阶段进行考察，如产生、采用、实施和扩散等。政府创新包括从0到1的产生和从1到N的采用和扩散两个方面，而多数研究关注后者，对于政府创新从何而来和如何创新的缺乏深入研究。从1到N的采用和扩散包括两个方面，一方面是技术创新的不断迭代而产生的不同版本（如1.0版和2.0版），另一方面是技术创新从原创者扩散到其他采用者。本文重点关注政府创新的前端，也即创意的构思和创新的研发两个阶段，并简要探讨其初期应用和扩散问题。
健康码的核心是政府提议而企业研发的技术创新，其信息来源包括公民登记、企业填报和第三方数据，而服务对象则主要是政府部门、基层组织、企业和公民。参与健康码的研发和推广的企业既有初创的中小科技企业，也有阿里巴巴这样大规模的平台型互联网公司，二者发挥的作用是不同的。政府部门既要同各类企业合作创新，也要在健康码的推广过程中获得公民和企业的配合。因此，我们可以将健康码视为合作创新，这类似于“互联网+城市服务”，是基于企业技术平台的政府应用。〔7〕〔8〕 健康码背后政府、基层组织、企业和公民之间的合作至关重要，而这可以视为协同治理（collaborative governance）。协同治理指政府、非营利组织、企业、公民等利益相关者之间为了达到共同目的而建立的合作机制，如府际关系、跨部门合作、公私部门伙伴关系等都可以视为其表现。〔9〕在协同治理的“黑箱”中包括许多不可或缺的要素，如治理、管理、组织自主、相互依赖和规范等。〔10〕基于协同治理和政府创新理论，可以帮助我们考察健康码的创新受到哪些因素影响，其背后的合作又受到哪些因素驱动。
（二）应急管理与技术创新
应急管理对技术创新提出了不同的要求，首先是时间和资源上的压力。智慧城市等大型项目强调“顶层设计”，于是需要相当长一段时间的规划。传统的假设是如果问题是复杂而且相互交织的，那么一定得有“系统性的全面解决方案”。比如，2011年武汉的智慧城市总体规划耗时一年完成，共计20卷200余万字，阐述了交通、警务、医疗等应用场景的方方面面①。
不同于常态下面对的已知情景和确定问题，应急管理不可能有这么长的时间去做铺垫和准备，而且一定是有新情况不明确或者新问题解决不了。此时，原先大型系統反应迟缓，无法支撑基层的问题解决。比如，这些大型系统未能迅速响应社区一线的需求，各种信息很多还是手工填表录入再上传，在疫情防控时成为“伪信息化”。反而是健康码这样自下而上的创新，响应迅速、投入少、见效快、能快速复制并不断灵活调整。
更进一步的，传统应急管理的很多概念，还是借鉴于军事思维。对于有限时间内的局部灾害，可以实施“封城”这样的极端措施。但在越来越无法中断流动的时代，更多地区“一刀切”的管理代价过于高昂。技术创新让现代应急管理有了“平衡”多个目标的可能（既要控制疫情，又要保证复产复工），并且提出了新的业务逻辑（需要打通公安、交通、医院、社区等多个场景）。健康码就是响应这些新问题的创新，它的本质不是管制性的“填表抗疫”，而是服务性的“电子路条”。
由此可见，常态下的传统治理和应急时的协同治理，背后有不同的治理理念、支撑条件和组织能力（如表1所示）。传统治理下的智慧城市是自上向下的，服务于上层领导的决策，并强调前沿技术和大投入。而协同治理下的智慧抗疫则是自下而上的，致力于解决基层问题，并强调适宜技术和性价比。
三、数据与方法
（一）案例选取与数据来源
健康码作为一项自下而上的创新，在全国很多地方都有独立萌发的案例。我们选取最早一批起源、扩散最快而且覆盖最广的“阿里健康码”作为代表性案例。与此同时，我们也将其同以智慧城市代表的常态化数字治理模式进行对照，并同北京、成都等其他地区的健康码进行比较。
我们选取的相关访谈对象，包括基层政府实际参与抗疫的一线人员、创新源头的中小企业、阿里巴巴的工程师和政府事务代表以及大数据管理局等政府主管部门的代表。我们联系时均声明了身份，但是在进行焦点访谈时声明了以个人身份进行学术研究，不代表作者的所在机构。
在访谈中我们使用了开放式和封闭式问题相组合的方式，主题是预先选择的，围绕创新的时间线、其中关键的角色等进行探讨。但是，实际访谈的问题不是封闭的，特别是在涉及大公司和政府角色的时候。这可以更加全面地还原健康码是如何构思、开发和推广的，并为理解其背后的协同治理和技术创新提供线索。
除了深度访谈，我们还搜索了与健康码相关的新闻报道。由于健康码取得了巨大成功，相关媒体报道较多，一些记者也对开发团队进行了采访，为我们还原过程提供了佐证材料。
（二）案例追踪
本文采取个案研究中的过程追踪法，对案例从“余杭绿码”到“杭州健康码”“浙江健康码”直至走向全国的过程进行深描，并提炼可以解释案例的理论框架〔11〕。
因为这一创新成功后可见的落点是大企业和市一级政府，基层在科层制的隐性规则下倾向于淡化自身角色。初创企业更无法取得大企业一样的曝光度，只使用公开报道会产生严重的偏误。所以我们将深度访谈和新闻报道的数据进行汇总，回溯其从萌芽、开发、成熟到扩散的全过程。与此同时，我们对其中发挥作用的各个主体进行编码，并对其所发挥的具体作用进行分析。最后，基于这些质性分析，我们提炼了对健康码的开发和推广具有重要影响的治理理念、支撑条件和组织能力三个要素。
四、案例分析结果
（一）健康码的诞生和发展
虽然新冠肺炎在2019年12月被发现，但是直到2020年1月20日钟南山院士证实“人传人”后才受到高度关注。浙江省是湖北省以外新冠肺炎的“重灾区”，这同大量在湖北的浙江商人春节期间返乡过年有关。1月23日，浙江省在全国第一个启动了重大突发公共卫生事件一级响应。2月3日，为了阻断人员流动而诱发的疫情扩散，杭州市余杭区率先实施了小区封闭管理。2月4日，杭州市发布通告，进行有序的封闭式管理。
我们可以将健康码的技术创新分为三个阶段：萌发、成熟和扩散（如图1所示）。在我们的访谈中，受访者普遍将2月4日视为健康码开发带有分水岭意义的一天。这一天所发生的事情可以说是“惊险一跳”，可以视为历史制度主义所谓的“关键时刻”（critical junctures）〔12〕。在这一天之内，余杭区政府密集召开了一系列从研究到部署的会议，实现了从“填报表”到“通行码”的跨越，标志着这一创新的诞生。
1. 健康码的萌发
当时和全国其他地区一样，余杭区采取的防疫管理方法是卡口人员管控，填写纸质表格，然后逐级汇总。基层填表的压力和便利化的需求反映到了区里，根据公开报道，在2月4日当天下午的部署会议上，余杭区政府明确提出要建设一套数字化方案，强调“全人群覆盖、全流程掌办、全领域联防” ①。 我们的访谈发现，当天上午的研究会议更能揭示当地的治理思路。余杭区领导受到“郑州发布”微信公众号②的启发，提出能否做一个在线表单系统，用于追踪外来流动人口的分布，并“作为后续决策的依据”。除了要对来自湖北的人员进行严防严控，针对其他省内城市人员能否实现“一城一策”？会议安排余杭区数据资源管理局和区政法委研究，并组织了开发专班。“如果申报数据经过审核是真实的，能否作为电子通行证在全市范围内通用？”围绕这一想法，会商过程中提出了“红黄绿”三色、“绿码通行”的管理模式，这一标志后来也为全国其他健康码所效仿。
2月4日晚上，余杭区组建了10人协同开发团队，技术团队除了有媒体报道的阿里巴巴，其实还有当地一家小型科技企业“码全科技”。在12小时后，也即2月5日凌晨5点，码全科技的方案胜出，这就是“余杭绿码”的原型——一个带有初步审核功能的移动端H5网页。通过自主申报个人及行程信息，可以取代传统纸质证明和现场信息登记;同时还可以在后台数据库中进行真实性审核，判定有无疫区和高危人员接触史。自此“余杭绿码”也成为了一个真正意义上的治理创新，并上报杭州市与浙江省政府。
2. 健康码的成熟
在此之后，健康码进入第二阶段即创新的成熟期。2月7日凌晨2点，杭州市政府发布《關于杭州企业严格疫情防控有序推进复工的通知》，提出自2月10日起实行有序复工，并要建立全市统一的“企业员工健康码”平台。2月7日晚上9点半，在杭州市“企业员工健康码”数字平台的框架下，“余杭绿码”正式发布并上线运行。
截至2月8日晚上9点半，“余杭绿码”注册用户数33.5万，完成信息录人数26.9万，24小时用户访问量突破5564万次。《2018年杭州市余杭区国民经济和社会发展统计公报》显示，截至年末全区户籍人口109.86万人，而健康码在一天之内就覆盖了三分之一的人口。这一阶段的核心考验在于解决访问压力和后台审核效率，开始“进入不断加服务器死扛”的时期，包括区委书记在内，各方在“一个年薪上千万的钉钉群”内协作创新①。这时，阿里巴巴发挥了技术赋能作用，帮助修改此前码全科技的开发架构并改善性能，派出的30多人团队中包括了最优秀的架构师和程序员。
2月10日，余杭区各卡口开始启用“余杭绿码”，并且在阿里巴巴的平台（“支付宝”和“钉钉”）上线，人们可以亮码通行。杭州在春节期间连续运营和第一批复工复产的1462家企业，其员工都需要在“钉钉”企业复工平台上申请个人健康码。2月11日，“杭州健康码”在支付宝上线，其开发团队除了阿里巴巴，余杭区数管局的角色由杭州市数管局承担。在“余杭绿码”的基础上，它实现了跨不同数据库的自动审核，使用体验、审核速度、响应性能都有了显著提升。与此同时，它还加入了申诉机制，这标志着这一创新的基本成熟。
3. 健康码的扩散
在健康码萌发和成熟之后，它进入到第三个阶段，即在全省乃至全国的扩散。2月12日，在“健康码”从区级到市级完成验证的基础上，浙江省政府宣布由省大数据管理局牵头，在全省推行健康码。
2月17日，浙江省11个地级市均已在“浙里办”APP和支付宝上线健康码，成为全国首个健康码全覆盖的省份。余杭区成为杭州市复工最快的区，而浙江省的复工率又显著高于全国平均水平，背后同健康码的全覆盖不无关系。
与此同时，健康码在全国的扩散速度也在加快。2月24日，阿里“健康码”已在全国近200个城市上线。2月25日，全国复工率领先的18个省份中，有八成开通了健康码。3月2日，全国一体化政务服务平台防疫健康信息码在支付宝小程序上线，标志着这个创新正式走向全国。②
（二）健康码背后的驱动因素
为什么健康码能在杭州这样的地区萌发？如果基本原理和技术逻辑并不复杂，为什么其他地方没有能将健康码产品化？在健康码的扩散过程中，为什么有些地方做不下去，有些却能很快扩散全省？健康码有效地支撑了应急情况下的协同治理，我们从中可以归纳三个要素，它们与常态下社会治理的智慧城市项目形成了鲜明的对照，还能对解释不同地区健康码的差异提供启发。
1. 治理理念
对于协同治理下的智慧防疫而言，第一要素是治理理念。与智慧城市项目不同，健康码并不是人们常说的“技术驱动”，而是“理念驱动”下的产物。即使在后期，其所用到的也都是商业上的成熟技术，并没有智慧城市项目书中常见的前沿概念;相反，作为出发点的治理理念却有很大的不同。
以智慧城市为代表的大型工程项目，反映的是常态下传统社会治理的观念。它们面向常态下的静态管控，假设应用场景都是已知的，强调自上而下的完备设计。2018年，阿里云成功竞得“余杭城市大脑二期·社会治理项目”，项目总额1.11亿。但其实“余杭绿码”的开发并没有在这个项目的基础上进行，甚至连系统都没有部署在地方建设的政务云上。
健康码所反映的理念，面向的是流动的治理，解决的是突然出现的新挑战，强调自下而上的敏捷响应。健康码的需求来源于基层，在区一级层面一天内就完成了从研究到部署的讨论，并没有进行冗长的专家论证和顶层设计。虽然在新闻报道的口径中，“余杭绿码”是在“杭州企业员工健康码数字平台”的框架下“先期试点”。但是复盘实际的时间线，是余杭区先解决现实问题，然后才自下而上报送纳入杭州市框架的。在这个过程中，杭州市领导曾感叹：“怎么市大数据局没有做出来，而是区里先做出来？”支撑原型开发的初创企业，开发团队只有3个人;除去云服务器采购，开发费用不到50万。甚至由于事态紧急，合同流程都在系统上线后才开始走的。
即使作为当时杭州市疫情最严重的一个区，余杭区考虑的也不只是“管控”这一个维度。如何在控制疫情传播的同时，便利化居民日常出行和企业复工复产，这提出了原先智慧城市系统中没有的业务场景。如何在人员流动而不是封城的前提下，实现不同来源地“一城一策”的精准治理，这些需求是对技术创新最直接的拉动。健康码上线之后，余杭区也成为杭州市复工最快的区。作为对比，尽管北京第一时间就把基层治理动员起来，各种科技公司的支持生态也不可谓不强，但是类似健康码这样便利化的技术手段却没有率先诞生，北京市推动的“健康宝”直到3月1日才上线①，比杭州市晚了近一个月。 2. 支撑条件
对于协同治理下的智慧防疫，第二个要素是支撑条件，即需要有大小企业良好配合的生态系统。不同于“电子表单”等其他信息化的微创新，“健康码”对自主申报的信息会进行真实性核验。只有在这个基础上，把信息“表”变成通行“码”的便利化措施才是有意义的，而这是需要企业来开发实现的。
余杭区是阿里巴巴的纳税所在地，余杭区领导可以第一时间联系“钉钉”的负责人。虽然可以随时调动大企业，但是余杭区政府并没有排斥中小企业，此前一直通过社会治理项目与初创企业保持着密切合作，从而涵养了一个均衡的科技企业生态。
小企业的优势在于理解一线的业务需求，通过长期和基层组织的合作，对社会治理中业务逻辑和应用角色更加熟悉。“社区的卡口和基层的网格员是怎么工作的，我们的需求一说他就明白。”通过访谈我们还原了原型开发的12个小时，与公开报道中对大企业的强调不同，阿里巴巴团队和码全科技是同时进场的，而且余杭区政府选中的是码全科技开发的原型。
大企业人力成本更贵，对具体业务情境理解往往不如专业领域内的小企业，优势更多体现在赋能加速。正是依靠支付宝平台用户数据的积累，从“杭州健康码”开始不再需要手工填写姓名、身份证号和手机号码等数据，也不需要逐条申报最近14天的行程，这大大便利了用户，也增强了数据的可信度。而阿里巴巴的充沛云计算资源，也支撑了健康码千万级的并发访问。
特别是应急治理下的技术创新必须稳定、高效，而支撑健康码走过这一关的，是平台企业强大的中台能力。在“余杭绿码”的阶段，数据的真实性检验需要横跨不同的数据库，这个过程是由人工导出后再导入的，审核也需要相当长的时间。所以申报后第一时间得到的，是一个尚未验证的“灰码”，需要等待后台完成判定后才能“转绿”。但是，在“杭州健康码”的阶段，阿里巴巴为政府数据的跨库自动碰撞提供了云计算支持，基本可以实现实时审核并亮出健康码的颜色。
3. 组织能力
对于协同治理下的智慧防疫来说，第三个要素是组织的能力。常态下的传统社会治理是基于科层制的，强调自上而下的政策执行。在协同治理下的智慧防疫则更加重视网络联系，强调跨部门的协同并打破组织间壁垒。这种组织能力，在健康码走向成熟和扩散的过程中发挥着关键作用。其中最明显的体现，就是浙江省此前机构改革中设立，覆盖省市区三级的数据资源管理局。
在余杭区成立的“开发专班”中，除了政法委等关键机构，技术牵头单位就是余杭区数据资源管理局。作为一个刚成立一年的正处级单位，在其总共20多人的编制中，就引进了多名拥有北京大学、清华大学、法国高校的硕士和博士学位的人才。当然技术之外，智慧防疫的瓶颈更多在于数据打通，这更需要一个协调的枢纽〔13〕。一位受访者指出，原先余杭区智慧城市项目中，公安口虽然做过流动人口数据库，“但这次填报才发现好多人在原先的库里没有”。于是找过来，对借助健康码“合作很感兴趣”①。
区一级的“余杭绿码”只能调用有限的交通行程信息，相比之下通过市一级的协调，“杭州健康码”可以调用三大电信运营商的漫游数据，从而判断人员是否经过疫区或在其他高风险区域逗留。这是一个飞跃，大大丰富了人员的数据画像，简单的升级却符合流行病学最核心的规律。杭州市数据资源管理局还通过与相关业务部门的协同，贯穿了其他几个原先分割的数据系统，包括卫健委掌握的确诊和疑似病例、交通口掌握的密切接触范围、公安口掌握的流动人口数据等。②
健康碼的申诉和救济功能，也是在市一级的“杭州健康码”才加入的，这同样考验政府的组织能力。什么情况下红码隔离、什么情况下绿码通行这样的判定逻辑，直接影响当事人利益，本质上已经属于一种公共政策，需要政府遵循正当程序才能科学制定。没有智能手机的群体怎么办？如果老年人通过子女的手机代为申请，应该如何正确标记行程？这些问题不断涌现，都需要快速完成从基层到上级、从部门到部门的协调。数据的隐私和安全是关乎治理合法性的另一个重要问题，大部分有基础能力的地级市政府都履行了责任，要求健康码系统部署在政务云而不是企业的公有云上。
健康码的开发需要有牵头机构，如大数据局，但是协同仍然是核心，而不是重新树立“只有我说了算”的机构。从“余杭绿码”升级为“杭州健康码”用时4天，接下来一周内实现了全省覆盖，浙江其他城市政府顺应了这一技术扩散，更多把精力集中于协调并匹配治理政策。与之形成对照的是，成都市有很好的智慧城市建设基础，也有中电科这样有实力的大企业。但是，在其组织架构中“成都市网络理政中心”非常强势，强调必须在“统一”平台上线，不同意各业务条线“重复”开发。尽管2月初成都高新区也出现了类似余杭的创新，但市一级的“天府健康码”直到2月21日才完成上线。③
五、结论
（一）研究启示
本文对健康码的开发、成熟与扩散进行了过程追踪，并考察了其背后的关键因素，这包括治理理念、支撑条件和组织能力等因素。本文的研究显示，健康码代表了一种不同于智慧城市的数字政府建设模式，并揭示了应急管理时期的技术创新和协同治理需要采取不同模式。在治理理念方面，政府部门永远都会有不可预见的挑战，而多目标的平衡越来越重要，这需要将企业、基层组织等各方利益相关者都纳入协同治理的伙伴之中。在支撑条件方面，我们发现健康码这样的技术创新需要有大小企业相互配合的均衡创新生态系统，从而使各类企业能够优势互补和共同发展。在组织能力方面，我们发现如果政府主导技术路线选择等决策，可能既慢又不准。相对来说，政府部门应强化组织能力，通过大数据管理局等“枢纽型机构”来增进跨部门数据共享和业务协同。
本研究表明，类似健康码这样的技术创新既有先天优势，也有后天条件。杭州市拥有阿里巴巴及其带动的一大批科技创新型企业，这使当地政府能够更快地动员并获得企业支持，并维持较好的政商关系。“最多跑一次”改革和城市大脑等数字政府建设项目为不同层级、地区、部门和系统之间的数据共享奠定了基础，使健康码可以一经上线就能快速部署。浙江省的疫情防控压力较大，复工复产需求紧迫，这些问题倒逼当地政府必须想办法解决，并在这个过程中体现出诸多协同治理的理念。 在健康码的开发过程中，治理理念、支撑条件和组织能力三者缺一不可，并形成了一个相互强化的良性循环。反之，一些地区在上述三个方面存在不足，使良性循环无法运转起来，也使健康码这样的技术创新难以出现或可持续推进。地方政府部门特别是基层组织能够敏锐地感知和发现问题，并为企业开发和技术创新提出需求。小企业跑得快，能够在研发阶段根据一线反馈快速迭代;大企业所打造的数据和技术平台为后续的产品化提供了基础条件，能够支撑大范围推广普及。大数据管理局等部门在其中发挥协调作用，成为各个政府部门和企业之间的“粘合剂”。
（二）政策启示
在应急管理的状况下，诸如健康码这样的政府创新不断涌现。这是疫情防控的紧迫需要所倒逼出来的，即问题驱动的创新。更深一层的原因是，疫情防控的紧急状态下，此前需要层层审批的繁文缛节和趋于保守的组织文化都被瓦解，使创新更容易脱颖而出。这对于传统上对创新预设的那些前提条件，也是一次检验的机会。
尽管意识到智慧城市等数字政府项目需要反思，传统政策建议往往不外乎“继续加大投入”“加强顶层设计”“认识到长期过程”。但健康码的反例却证明：即使问题很大，解决问题的突破口不一定要同样大，高性价比、敏捷而且短期见效的应急管理是有可能的，这构成一个敏捷的“社会工程”〔14〕。虽然在智慧城市等项目的先期投入中，基础设施和数据库部分对健康码提供了很大的支撑，但这并非成功的充分条件，而招标实务中对“前沿技术”和“大企业主导”的迷信也是偏颇的。智慧城市等传统项目需要从健康码的成功中反思，做好数字治理的平战结合和平战转换。对于新一轮“数字基础设施”（新基建）的刺激计划而言，这也是重要的提醒。
最后，本文揭示了治理理念、支撑条件和组织能力，是健康码这样的技术创新之所以出现并取得成功的关键因素，地方政府值得在这些方面改进和提升。治理理念决定了政府是否会朝着健康码这样的创新方向去构思，支撑条件决定了技术创新能否实现，而组织能力则决定了技术创新能否走得更远更稳。为了应对今后类似的挑战，城市管理者需要进一步释放基层的创新活力，营造大小企业搭配均衡的创新生态，并优化组织结构和协同能力，使数字政府建设能够获得强有力的组织支持。
（三）研究局限与未来研究方向
本文对健康码的案例分析仍然是初步的，我们期待未来研究可以继续对健康码及类似政府创新案例进行深入研究。首先，随着健康码在全国扩散，也出现了“码上加码”问题，各地区的互认互通开始成为挑战。未来研究可以对健康码在全国扩散的过程及其驱动因素进行研究，并丰富政策扩散和技术创新文献。其次，还可以将杭州市的健康码同其他地区的进行更详细的对照，探究其背后的驱动因素和作用机制是否相同，并丰富我们对协同治理的理解。最后，健康码创新背后涉及政府官员、企业家和研发人员，他们的个人特征、动机、态度和能力也是值得关注的方面，未来研究可以考察他们在技术创新过程中所显现的“企业家精神”。
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【责任编辑：朱凤霞】
基于协同治理和技术创新理论，以杭州市开发并在全国推广的健康码为例，本文对疫情防控如何实现智慧治理进行了案例研究。我们将健康码的技术创新分为开发、成熟和扩散三个阶段，并同各个阶段的关键参与者进行深度访谈，对协同技术创新的发展过程进行了深描和过程追踪。研究发现，健康码的技术创新同地方政府、基层组织和各类企业共同构成的数字治理生态系统密不可分，而治理理念、支撑条件和组织能力则使其得以成功。在应急管理的状况下，诸如健康码这样的政府创新不断涌现。这是疫情防控的紧迫需要所倒逼出来的，即问题驱动的创新。即使问题很大，解决问题的突破口不一定要同样大，高性价比、敏捷而且短期见效的应急管理是有可能的。这给智慧城市等数字政府项目提供了启示。对健康码的案例分析仍然是初步的，我们期待未来研究可以继续对健康码及类似政府创新案例进行深入研究。
〔关键词〕
应急管理;新冠肺炎;健康码;数字治理;智慧城市;政府创新
〔中图分类号〕D669.4〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2020）04-0107-10
一、引言
2019年底，新型冠状病毒感染的肺炎（新冠肺炎）在武汉爆发，在2020年初扩散到全国并席卷全球。全国各地都加强了传染病疫情防控，并在春节假期后尽快复工复产。除了“管制”压倒一切的湖北疫区，其他地区普遍面临“流动治理”的两难，即在疫情防控的同时平衡正常的人口流动和复工复产。〔1〕这意味着各级地方政府和基层组织要精确确定人员和企业的风险状况，并能够使相关信息在不同地区、不同层级和不同部门之间共享共用。
同2003年非典疫情相比，得益于大数据、物联网、云计算、人工智能等新兴技术的快速发展和广泛普及，新冠肺炎的疫情防控表现出了显著差别〔2〕。中国采取了“全社会、全政府”的防控措施，而这需要多方面的技术支持〔3〕。但是，技术创新要想支撑现代应急管理，需要快速响应新需求，便于部署推广，并在使用过程中保持弹性。在此次疫情防控中，以“智慧城市”为代表的大型数字治理项目普遍表现不佳，未能有效实现“平战转换”。与之相比，“健康码”这一自下而上的微创新却发挥了巨大作用。
在疫情防控初期，各地政府部門和基层组织普遍采取手工操作和人海战术，对流动的人口和复工复产的企业进行层层审批和逐级上报。这使基层组织陷入“表海”之中，基层干部沦为“表哥”“表姐”，不得不应付来自各个上级部门的信息报送任务。由于不同层级、地区和部门之间的数据不共享和信息不对称，致使正常的健康人员无法流动，合规的企业难以复工复产，也为基层工作制造了大量麻烦。
健康码是一项可以搭载在智能手机客户端（如微信或支付宝）上的小程序，个人可以实名认证并填报健康状况。平台端通过与手机漫游轨迹、密切接触人员等相关数据比对，可以对个人自主填报的信息进行校验，精准、动态地管理人员信息。健康人员可以凭借健康码作为身份识别系统，在适用地区“亮码通行”。基于健康码还可以开发企业复工管理系统和地区间数据互认，对企业复工复产情况和跨区域人员流动进行动态精准管理。
全国使用最广的一套健康码由阿里巴巴提供支撑，最早在2020年2月初杭州市余杭区出现，并很快扩散到全省和全国。哪些因素支撑了杭州市率先一批开发出健康码？为什么健康码可以如此快速地扩散，并在保障居民出行和企业复工上发挥巨大作用？这些问题对于我们理解应急管理中的技术创新和协同治理有重要意义，但现有关注大都限于新闻报道层面，尚缺乏深入的研究。针对这些问题，本文结合协同治理、政府创新等理论，基于一手深度访谈数据和二手公开新闻资料，回溯了“阿里健康码”从萌芽、成熟到扩散的全过程，并还原了基层、大小企业和政府部门在其中扮演的不同角色。
本文发现，健康码的成功同地方政府、基层组织和企业生态三者之间的协同治理密不可分。技术创新支撑下的跨部门协同，可以解释健康码的创新模式为何能如此敏捷并快速扩散，还能反映不同地区从治理理念、支撑条件到组织能力的不同特点。最后，本文反思了智慧城市等传统数字政府项目建设的模式，并归纳了其他城市今后应对类似挑战可以借鉴的经验。
二、理论框架
（一）协同治理与政府技术创新
健康码是一项典型的政府启动和企业主导的技术创新，因此协同治理和政府技术创新的相关理论同本文有关。政府创新指政府采用了新的理念、服务、技术、管理、治理等创新，是提升政府绩效的关键途径之一。〔4〕政府创新包括许多类型，如可以分为管理创新、技术创新、服务创新、组织创新、治理创新等。〔5〕最近的研究基于公共价值和合作视角，将公共服务创新从两个维度进行分类，包括创新的焦点（战略、能力和运营）和创新的位置（内部和外部），进而分为六类创新：使命创新、政策创新、管理创新、合作伙伴创新、服务创新和公民创新。〔6〕
在有关政府创新的研究中，会对其各个阶段进行考察，如产生、采用、实施和扩散等。政府创新包括从0到1的产生和从1到N的采用和扩散两个方面，而多数研究关注后者，对于政府创新从何而来和如何创新的缺乏深入研究。从1到N的采用和扩散包括两个方面，一方面是技术创新的不断迭代而产生的不同版本（如1.0版和2.0版），另一方面是技术创新从原创者扩散到其他采用者。本文重点关注政府创新的前端，也即创意的构思和创新的研发两个阶段，并简要探讨其初期应用和扩散问题。
健康码的核心是政府提议而企业研发的技术创新，其信息来源包括公民登记、企业填报和第三方数据，而服务对象则主要是政府部门、基层组织、企业和公民。参与健康码的研发和推广的企业既有初创的中小科技企业，也有阿里巴巴这样大规模的平台型互联网公司，二者发挥的作用是不同的。政府部门既要同各类企业合作创新，也要在健康码的推广过程中获得公民和企业的配合。因此，我们可以将健康码视为合作创新，这类似于“互联网+城市服务”，是基于企业技术平台的政府应用。〔7〕〔8〕 健康码背后政府、基层组织、企业和公民之间的合作至关重要，而这可以视为协同治理（collaborative governance）。协同治理指政府、非营利组织、企业、公民等利益相关者之间为了达到共同目的而建立的合作机制，如府际关系、跨部门合作、公私部门伙伴关系等都可以视为其表现。〔9〕在协同治理的“黑箱”中包括许多不可或缺的要素，如治理、管理、组织自主、相互依赖和规范等。〔10〕基于协同治理和政府创新理论，可以帮助我们考察健康码的创新受到哪些因素影响，其背后的合作又受到哪些因素驱动。
（二）应急管理与技术创新
应急管理对技术创新提出了不同的要求，首先是时间和资源上的压力。智慧城市等大型项目强调“顶层设计”，于是需要相当长一段时间的规划。传统的假设是如果问题是复杂而且相互交织的，那么一定得有“系统性的全面解决方案”。比如，2011年武汉的智慧城市总体规划耗时一年完成，共计20卷200余万字，阐述了交通、警务、医疗等应用场景的方方面面①。
不同于常态下面对的已知情景和确定问题，应急管理不可能有这么长的时间去做铺垫和准备，而且一定是有新情况不明确或者新问题解决不了。此时，原先大型系統反应迟缓，无法支撑基层的问题解决。比如，这些大型系统未能迅速响应社区一线的需求，各种信息很多还是手工填表录入再上传，在疫情防控时成为“伪信息化”。反而是健康码这样自下而上的创新，响应迅速、投入少、见效快、能快速复制并不断灵活调整。
更进一步的，传统应急管理的很多概念，还是借鉴于军事思维。对于有限时间内的局部灾害，可以实施“封城”这样的极端措施。但在越来越无法中断流动的时代，更多地区“一刀切”的管理代价过于高昂。技术创新让现代应急管理有了“平衡”多个目标的可能（既要控制疫情，又要保证复产复工），并且提出了新的业务逻辑（需要打通公安、交通、医院、社区等多个场景）。健康码就是响应这些新问题的创新，它的本质不是管制性的“填表抗疫”，而是服务性的“电子路条”。
由此可见，常态下的传统治理和应急时的协同治理，背后有不同的治理理念、支撑条件和组织能力（如表1所示）。传统治理下的智慧城市是自上向下的，服务于上层领导的决策，并强调前沿技术和大投入。而协同治理下的智慧抗疫则是自下而上的，致力于解决基层问题，并强调适宜技术和性价比。
三、数据与方法
（一）案例选取与数据来源
健康码作为一项自下而上的创新，在全国很多地方都有独立萌发的案例。我们选取最早一批起源、扩散最快而且覆盖最广的“阿里健康码”作为代表性案例。与此同时，我们也将其同以智慧城市代表的常态化数字治理模式进行对照，并同北京、成都等其他地区的健康码进行比较。
我们选取的相关访谈对象，包括基层政府实际参与抗疫的一线人员、创新源头的中小企业、阿里巴巴的工程师和政府事务代表以及大数据管理局等政府主管部门的代表。我们联系时均声明了身份，但是在进行焦点访谈时声明了以个人身份进行学术研究，不代表作者的所在机构。
在访谈中我们使用了开放式和封闭式问题相组合的方式，主题是预先选择的，围绕创新的时间线、其中关键的角色等进行探讨。但是，实际访谈的问题不是封闭的，特别是在涉及大公司和政府角色的时候。这可以更加全面地还原健康码是如何构思、开发和推广的，并为理解其背后的协同治理和技术创新提供线索。
除了深度访谈，我们还搜索了与健康码相关的新闻报道。由于健康码取得了巨大成功，相关媒体报道较多，一些记者也对开发团队进行了采访，为我们还原过程提供了佐证材料。
（二）案例追踪
本文采取个案研究中的过程追踪法，对案例从“余杭绿码”到“杭州健康码”“浙江健康码”直至走向全国的过程进行深描，并提炼可以解释案例的理论框架〔11〕。
因为这一创新成功后可见的落点是大企业和市一级政府，基层在科层制的隐性规则下倾向于淡化自身角色。初创企业更无法取得大企业一样的曝光度，只使用公开报道会产生严重的偏误。所以我们将深度访谈和新闻报道的数据进行汇总，回溯其从萌芽、开发、成熟到扩散的全过程。与此同时，我们对其中发挥作用的各个主体进行编码，并对其所发挥的具体作用进行分析。最后，基于这些质性分析，我们提炼了对健康码的开发和推广具有重要影响的治理理念、支撑条件和组织能力三个要素。
四、案例分析结果
（一）健康码的诞生和发展
虽然新冠肺炎在2019年12月被发现，但是直到2020年1月20日钟南山院士证实“人传人”后才受到高度关注。浙江省是湖北省以外新冠肺炎的“重灾区”，这同大量在湖北的浙江商人春节期间返乡过年有关。1月23日，浙江省在全国第一个启动了重大突发公共卫生事件一级响应。2月3日，为了阻断人员流动而诱发的疫情扩散，杭州市余杭区率先实施了小区封闭管理。2月4日，杭州市发布通告，进行有序的封闭式管理。
我们可以将健康码的技术创新分为三个阶段：萌发、成熟和扩散（如图1所示）。在我们的访谈中，受访者普遍将2月4日视为健康码开发带有分水岭意义的一天。这一天所发生的事情可以说是“惊险一跳”，可以视为历史制度主义所谓的“关键时刻”（critical junctures）〔12〕。在这一天之内，余杭区政府密集召开了一系列从研究到部署的会议，实现了从“填报表”到“通行码”的跨越，标志着这一创新的诞生。
1. 健康码的萌发
当时和全国其他地区一样，余杭区采取的防疫管理方法是卡口人员管控，填写纸质表格，然后逐级汇总。基层填表的压力和便利化的需求反映到了区里，根据公开报道，在2月4日当天下午的部署会议上，余杭区政府明确提出要建设一套数字化方案，强调“全人群覆盖、全流程掌办、全领域联防” ①。 我们的访谈发现，当天上午的研究会议更能揭示当地的治理思路。余杭区领导受到“郑州发布”微信公众号②的启发，提出能否做一个在线表单系统，用于追踪外来流动人口的分布，并“作为后续决策的依据”。除了要对来自湖北的人员进行严防严控，针对其他省内城市人员能否实现“一城一策”？会议安排余杭区数据资源管理局和区政法委研究，并组织了开发专班。“如果申报数据经过审核是真实的，能否作为电子通行证在全市范围内通用？”围绕这一想法，会商过程中提出了“红黄绿”三色、“绿码通行”的管理模式，这一标志后来也为全国其他健康码所效仿。
2月4日晚上，余杭区组建了10人协同开发团队，技术团队除了有媒体报道的阿里巴巴，其实还有当地一家小型科技企业“码全科技”。在12小时后，也即2月5日凌晨5点，码全科技的方案胜出，这就是“余杭绿码”的原型——一个带有初步审核功能的移动端H5网页。通过自主申报个人及行程信息，可以取代传统纸质证明和现场信息登记;同时还可以在后台数据库中进行真实性审核，判定有无疫区和高危人员接触史。自此“余杭绿码”也成为了一个真正意义上的治理创新，并上报杭州市与浙江省政府。
2. 健康码的成熟
在此之后，健康码进入第二阶段即创新的成熟期。2月7日凌晨2点，杭州市政府发布《關于杭州企业严格疫情防控有序推进复工的通知》，提出自2月10日起实行有序复工，并要建立全市统一的“企业员工健康码”平台。2月7日晚上9点半，在杭州市“企业员工健康码”数字平台的框架下，“余杭绿码”正式发布并上线运行。
截至2月8日晚上9点半，“余杭绿码”注册用户数33.5万，完成信息录人数26.9万，24小时用户访问量突破5564万次。《2018年杭州市余杭区国民经济和社会发展统计公报》显示，截至年末全区户籍人口109.86万人，而健康码在一天之内就覆盖了三分之一的人口。这一阶段的核心考验在于解决访问压力和后台审核效率，开始“进入不断加服务器死扛”的时期，包括区委书记在内，各方在“一个年薪上千万的钉钉群”内协作创新①。这时，阿里巴巴发挥了技术赋能作用，帮助修改此前码全科技的开发架构并改善性能，派出的30多人团队中包括了最优秀的架构师和程序员。
2月10日，余杭区各卡口开始启用“余杭绿码”，并且在阿里巴巴的平台（“支付宝”和“钉钉”）上线，人们可以亮码通行。杭州在春节期间连续运营和第一批复工复产的1462家企业，其员工都需要在“钉钉”企业复工平台上申请个人健康码。2月11日，“杭州健康码”在支付宝上线，其开发团队除了阿里巴巴，余杭区数管局的角色由杭州市数管局承担。在“余杭绿码”的基础上，它实现了跨不同数据库的自动审核，使用体验、审核速度、响应性能都有了显著提升。与此同时，它还加入了申诉机制，这标志着这一创新的基本成熟。
3. 健康码的扩散
在健康码萌发和成熟之后，它进入到第三个阶段，即在全省乃至全国的扩散。2月12日，在“健康码”从区级到市级完成验证的基础上，浙江省政府宣布由省大数据管理局牵头，在全省推行健康码。
2月17日，浙江省11个地级市均已在“浙里办”APP和支付宝上线健康码，成为全国首个健康码全覆盖的省份。余杭区成为杭州市复工最快的区，而浙江省的复工率又显著高于全国平均水平，背后同健康码的全覆盖不无关系。
与此同时，健康码在全国的扩散速度也在加快。2月24日，阿里“健康码”已在全国近200个城市上线。2月25日，全国复工率领先的18个省份中，有八成开通了健康码。3月2日，全国一体化政务服务平台防疫健康信息码在支付宝小程序上线，标志着这个创新正式走向全国。②
（二）健康码背后的驱动因素
为什么健康码能在杭州这样的地区萌发？如果基本原理和技术逻辑并不复杂，为什么其他地方没有能将健康码产品化？在健康码的扩散过程中，为什么有些地方做不下去，有些却能很快扩散全省？健康码有效地支撑了应急情况下的协同治理，我们从中可以归纳三个要素，它们与常态下社会治理的智慧城市项目形成了鲜明的对照，还能对解释不同地区健康码的差异提供启发。
1. 治理理念
对于协同治理下的智慧防疫而言，第一要素是治理理念。与智慧城市项目不同，健康码并不是人们常说的“技术驱动”，而是“理念驱动”下的产物。即使在后期，其所用到的也都是商业上的成熟技术，并没有智慧城市项目书中常见的前沿概念;相反，作为出发点的治理理念却有很大的不同。
以智慧城市为代表的大型工程项目，反映的是常态下传统社会治理的观念。它们面向常态下的静态管控，假设应用场景都是已知的，强调自上而下的完备设计。2018年，阿里云成功竞得“余杭城市大脑二期·社会治理项目”，项目总额1.11亿。但其实“余杭绿码”的开发并没有在这个项目的基础上进行，甚至连系统都没有部署在地方建设的政务云上。
健康码所反映的理念，面向的是流动的治理，解决的是突然出现的新挑战，强调自下而上的敏捷响应。健康码的需求来源于基层，在区一级层面一天内就完成了从研究到部署的讨论，并没有进行冗长的专家论证和顶层设计。虽然在新闻报道的口径中，“余杭绿码”是在“杭州企业员工健康码数字平台”的框架下“先期试点”。但是复盘实际的时间线，是余杭区先解决现实问题，然后才自下而上报送纳入杭州市框架的。在这个过程中，杭州市领导曾感叹：“怎么市大数据局没有做出来，而是区里先做出来？”支撑原型开发的初创企业，开发团队只有3个人;除去云服务器采购，开发费用不到50万。甚至由于事态紧急，合同流程都在系统上线后才开始走的。
即使作为当时杭州市疫情最严重的一个区，余杭区考虑的也不只是“管控”这一个维度。如何在控制疫情传播的同时，便利化居民日常出行和企业复工复产，这提出了原先智慧城市系统中没有的业务场景。如何在人员流动而不是封城的前提下，实现不同来源地“一城一策”的精准治理，这些需求是对技术创新最直接的拉动。健康码上线之后，余杭区也成为杭州市复工最快的区。作为对比，尽管北京第一时间就把基层治理动员起来，各种科技公司的支持生态也不可谓不强，但是类似健康码这样便利化的技术手段却没有率先诞生，北京市推动的“健康宝”直到3月1日才上线①，比杭州市晚了近一个月。 2. 支撑条件
对于协同治理下的智慧防疫，第二个要素是支撑条件，即需要有大小企业良好配合的生态系统。不同于“电子表单”等其他信息化的微创新，“健康码”对自主申报的信息会进行真实性核验。只有在这个基础上，把信息“表”变成通行“码”的便利化措施才是有意义的，而这是需要企业来开发实现的。
余杭区是阿里巴巴的纳税所在地，余杭区领导可以第一时间联系“钉钉”的负责人。虽然可以随时调动大企业，但是余杭区政府并没有排斥中小企业，此前一直通过社会治理项目与初创企业保持着密切合作，从而涵养了一个均衡的科技企业生态。
小企业的优势在于理解一线的业务需求，通过长期和基层组织的合作，对社会治理中业务逻辑和应用角色更加熟悉。“社区的卡口和基层的网格员是怎么工作的，我们的需求一说他就明白。”通过访谈我们还原了原型开发的12个小时，与公开报道中对大企业的强调不同，阿里巴巴团队和码全科技是同时进场的，而且余杭区政府选中的是码全科技开发的原型。
大企业人力成本更贵，对具体业务情境理解往往不如专业领域内的小企业，优势更多体现在赋能加速。正是依靠支付宝平台用户数据的积累，从“杭州健康码”开始不再需要手工填写姓名、身份证号和手机号码等数据，也不需要逐条申报最近14天的行程，这大大便利了用户，也增强了数据的可信度。而阿里巴巴的充沛云计算资源，也支撑了健康码千万级的并发访问。
特别是应急治理下的技术创新必须稳定、高效，而支撑健康码走过这一关的，是平台企业强大的中台能力。在“余杭绿码”的阶段，数据的真实性检验需要横跨不同的数据库，这个过程是由人工导出后再导入的，审核也需要相当长的时间。所以申报后第一时间得到的，是一个尚未验证的“灰码”，需要等待后台完成判定后才能“转绿”。但是，在“杭州健康码”的阶段，阿里巴巴为政府数据的跨库自动碰撞提供了云计算支持，基本可以实现实时审核并亮出健康码的颜色。
3. 组织能力
对于协同治理下的智慧防疫来说，第三个要素是组织的能力。常态下的传统社会治理是基于科层制的，强调自上而下的政策执行。在协同治理下的智慧防疫则更加重视网络联系，强调跨部门的协同并打破组织间壁垒。这种组织能力，在健康码走向成熟和扩散的过程中发挥着关键作用。其中最明显的体现，就是浙江省此前机构改革中设立，覆盖省市区三级的数据资源管理局。
在余杭区成立的“开发专班”中，除了政法委等关键机构，技术牵头单位就是余杭区数据资源管理局。作为一个刚成立一年的正处级单位，在其总共20多人的编制中，就引进了多名拥有北京大学、清华大学、法国高校的硕士和博士学位的人才。当然技术之外，智慧防疫的瓶颈更多在于数据打通，这更需要一个协调的枢纽〔13〕。一位受访者指出，原先余杭区智慧城市项目中，公安口虽然做过流动人口数据库，“但这次填报才发现好多人在原先的库里没有”。于是找过来，对借助健康码“合作很感兴趣”①。
区一级的“余杭绿码”只能调用有限的交通行程信息，相比之下通过市一级的协调，“杭州健康码”可以调用三大电信运营商的漫游数据，从而判断人员是否经过疫区或在其他高风险区域逗留。这是一个飞跃，大大丰富了人员的数据画像，简单的升级却符合流行病学最核心的规律。杭州市数据资源管理局还通过与相关业务部门的协同，贯穿了其他几个原先分割的数据系统，包括卫健委掌握的确诊和疑似病例、交通口掌握的密切接触范围、公安口掌握的流动人口数据等。②
健康碼的申诉和救济功能，也是在市一级的“杭州健康码”才加入的，这同样考验政府的组织能力。什么情况下红码隔离、什么情况下绿码通行这样的判定逻辑，直接影响当事人利益，本质上已经属于一种公共政策，需要政府遵循正当程序才能科学制定。没有智能手机的群体怎么办？如果老年人通过子女的手机代为申请，应该如何正确标记行程？这些问题不断涌现，都需要快速完成从基层到上级、从部门到部门的协调。数据的隐私和安全是关乎治理合法性的另一个重要问题，大部分有基础能力的地级市政府都履行了责任，要求健康码系统部署在政务云而不是企业的公有云上。
健康码的开发需要有牵头机构，如大数据局，但是协同仍然是核心，而不是重新树立“只有我说了算”的机构。从“余杭绿码”升级为“杭州健康码”用时4天，接下来一周内实现了全省覆盖，浙江其他城市政府顺应了这一技术扩散，更多把精力集中于协调并匹配治理政策。与之形成对照的是，成都市有很好的智慧城市建设基础，也有中电科这样有实力的大企业。但是，在其组织架构中“成都市网络理政中心”非常强势，强调必须在“统一”平台上线，不同意各业务条线“重复”开发。尽管2月初成都高新区也出现了类似余杭的创新，但市一级的“天府健康码”直到2月21日才完成上线。③
五、结论
（一）研究启示
本文对健康码的开发、成熟与扩散进行了过程追踪，并考察了其背后的关键因素，这包括治理理念、支撑条件和组织能力等因素。本文的研究显示，健康码代表了一种不同于智慧城市的数字政府建设模式，并揭示了应急管理时期的技术创新和协同治理需要采取不同模式。在治理理念方面，政府部门永远都会有不可预见的挑战，而多目标的平衡越来越重要，这需要将企业、基层组织等各方利益相关者都纳入协同治理的伙伴之中。在支撑条件方面，我们发现健康码这样的技术创新需要有大小企业相互配合的均衡创新生态系统，从而使各类企业能够优势互补和共同发展。在组织能力方面，我们发现如果政府主导技术路线选择等决策，可能既慢又不准。相对来说，政府部门应强化组织能力，通过大数据管理局等“枢纽型机构”来增进跨部门数据共享和业务协同。
本研究表明，类似健康码这样的技术创新既有先天优势，也有后天条件。杭州市拥有阿里巴巴及其带动的一大批科技创新型企业，这使当地政府能够更快地动员并获得企业支持，并维持较好的政商关系。“最多跑一次”改革和城市大脑等数字政府建设项目为不同层级、地区、部门和系统之间的数据共享奠定了基础，使健康码可以一经上线就能快速部署。浙江省的疫情防控压力较大，复工复产需求紧迫，这些问题倒逼当地政府必须想办法解决，并在这个过程中体现出诸多协同治理的理念。 在健康码的开发过程中，治理理念、支撑条件和组织能力三者缺一不可，并形成了一个相互强化的良性循环。反之，一些地区在上述三个方面存在不足，使良性循环无法运转起来，也使健康码这样的技术创新难以出现或可持续推进。地方政府部门特别是基层组织能够敏锐地感知和发现问题，并为企业开发和技术创新提出需求。小企业跑得快，能够在研发阶段根据一线反馈快速迭代;大企业所打造的数据和技术平台为后续的产品化提供了基础条件，能够支撑大范围推广普及。大数据管理局等部门在其中发挥协调作用，成为各个政府部门和企业之间的“粘合剂”。
（二）政策启示
在应急管理的状况下，诸如健康码这样的政府创新不断涌现。这是疫情防控的紧迫需要所倒逼出来的，即问题驱动的创新。更深一层的原因是，疫情防控的紧急状态下，此前需要层层审批的繁文缛节和趋于保守的组织文化都被瓦解，使创新更容易脱颖而出。这对于传统上对创新预设的那些前提条件，也是一次检验的机会。
尽管意识到智慧城市等数字政府项目需要反思，传统政策建议往往不外乎“继续加大投入”“加强顶层设计”“认识到长期过程”。但健康码的反例却证明：即使问题很大，解决问题的突破口不一定要同样大，高性价比、敏捷而且短期见效的应急管理是有可能的，这构成一个敏捷的“社会工程”〔14〕。虽然在智慧城市等项目的先期投入中，基础设施和数据库部分对健康码提供了很大的支撑，但这并非成功的充分条件，而招标实务中对“前沿技术”和“大企业主导”的迷信也是偏颇的。智慧城市等传统项目需要从健康码的成功中反思，做好数字治理的平战结合和平战转换。对于新一轮“数字基础设施”（新基建）的刺激计划而言，这也是重要的提醒。
最后，本文揭示了治理理念、支撑条件和组织能力，是健康码这样的技术创新之所以出现并取得成功的关键因素，地方政府值得在这些方面改进和提升。治理理念决定了政府是否会朝着健康码这样的创新方向去构思，支撑条件决定了技术创新能否实现，而组织能力则决定了技术创新能否走得更远更稳。为了应对今后类似的挑战，城市管理者需要进一步释放基层的创新活力，营造大小企业搭配均衡的创新生态，并优化组织结构和协同能力，使数字政府建设能够获得强有力的组织支持。
（三）研究局限与未来研究方向
本文对健康码的案例分析仍然是初步的，我们期待未来研究可以继续对健康码及类似政府创新案例进行深入研究。首先，随着健康码在全国扩散，也出现了“码上加码”问题，各地区的互认互通开始成为挑战。未来研究可以对健康码在全国扩散的过程及其驱动因素进行研究，并丰富政策扩散和技术创新文献。其次，还可以将杭州市的健康码同其他地区的进行更详细的对照，探究其背后的驱动因素和作用机制是否相同，并丰富我们对协同治理的理解。最后，健康码创新背后涉及政府官员、企业家和研发人员，他们的个人特征、动机、态度和能力也是值得关注的方面，未来研究可以考察他们在技术创新过程中所显现的“企业家精神”。
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