“民以食为天，食以安为先”。前不久，在十届全国人大常委会第三十一次会议上，备受瞩目的食品安全法草案提请会议审议。近些年来，各地食品安全事故频发，让人们对这部事关生命健康的法律寄予了更多的期望。
　　
　　食品事故矛头直指政府监管不力
　　
　　从冠生园陈馅月饼，到敌敌畏火腿；从黑心肉松，到双氧水浸泡的鱼翅；从含有苏丹红的红心鸭蛋，到抗生素超标的多宝鱼，一桩桩有关食品安全危机的事件触目惊心。
　　据国家卫生部透露：2007年中国内地疾病预防控制中心网络直报系统共收到食物中毒报告506起，中毒13288人，死亡25人。
　　“民以食为天，食以安为先”。近些年来，各地食品安全事故的频发，让许多人对于“自己究竟吃什么才安全”开始发愁。“10个消费者中就有6至7人给食品安全投了‘否决票’！”2006年底，国家食品药品监管局发布的《31个城市食品放心工程满意度调查报告》显示：大多数消费者对食品市场的安全状况感到不放心。
　　据悉，中国目前有关食品安全的立法，主要是1995年制定的食品卫生法。但近年来，食品安全问题的层出不穷，促使人们不断检讨现行法律的不足。
　　 “大规模恶性食品安全事件的背后一定有某个环节出了问题，政府监管缺失和执法不到位在某种程度上可以说是问题的症结所在。”十届全国人大代表、南昌大学生命科学与食品工程学院院长朱友林曾在人代会上直言。
　　国务院法制办主任曹康泰在十届全国人大常委会第三十一次会议上就食品安全法草案作说明时指出，产生这些问题的一个主要原因是，现行食品卫生安全制度和监管体制不够完善，表现在食品标准不完善、不统一，标准中一些指标不够科学；在规范、引导食品生产经营者重质量、重安全方面，还缺乏较为有效的制度和机制；食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任不明确、不严格，对生产经营不安全食品的违法行为处罚力度不够。
　　“为从制度上解决这些问题，更好地保证食品安全，有必要对现行食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法。”曹康泰说。
　　食品安全法草案针对政府监督不力的现状，在明确责任人、加大违法处罚力度等方面作出了规定。草案指出，地方各级人民政府在食品安全监督管理中未依照本法的规定履行领导、协调等职责，本行政区域内一年多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或者撤职的处分。
　　根据草案有关条款的规定，食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定职责或者滥用职权、造成后果的，依据情节轻重，由监察机关或者任免机关对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
　　
　　剑指多头执法弊病
　　
　　在食品安全管理领域，“政出多门、管理交叉、责任不明”的现象长期存在。据了解，目前我国涉及食品安全监管的部门有农业、质监、卫生、工商、药监、检验检疫、教育等多个部门，由于各部门间的职责分工较为粗放，界定不明确，各自的监管职能没有理顺，使这些部门在执法中存在责权不对称和职能交叉等情形。
　　“看似都在管，但一旦出现问题，国家又难以划分和追究相关部门的责任。”十届全国人大代表郭双威感叹。
　　不可否认，多头管理现象的存在，使每个执法部门都从本部门的利益出发，遇到有利益的事抢着执法，遇到安全事故则互相观望，这也是消费者指责执法部门常放“马后炮”的原因。可资佐证的是，国际上2005年2月18日发现苏丹红是有害物质，但我国有关部门大规模清查苏丹红行动则晚了近20天，充分暴露了执法的效率低下。
　　为了明确职责，避免部门间相互扯皮，草案强调执法的统一和协调。草案规定，县级以上地方人民政府对本行政区域内的食品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全监督管理协调机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作，依法组织查处食品安全事故；建立食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。
　　但是，草案的这些规定能否真正解决多头执法的弊病，不少代表和委员对此提出了质疑。“目前的草案，只是维持现行的监管体制，基本上不去触动现在的机构，听上去划分得很清楚，但实际上里面有很多交叉，所以我感觉，对这一条最好能下决心改进一下。”十届全国人大常委会委员金烈在审议中说。
　　“现在这种监管力量分散的体制，还导致了投资分散、协调量大，加重了国务院的负担。这个问题如果解决不了，食品安全法的制度设计就是再周到，在落实中也要打很大折扣。”十届全国人大常委会委员刘振伟指出，食品安全监管工作做得好的国家，如欧美的一些国家，监管部门都相对集中。法国、英国、德国、加拿大等国家，食品风险评估由一个部门做，主要是起协调作用，发挥专家的作用。执法由一个主要部门管，但中央与地方的职责分得比较清楚，都有管理边界。美国虽是多部门监管，但“纵向到底”，农业部管动物产品，食监局管植物产品，环保署管防腐剂、添加剂、保鲜剂等投入品和饮用水安全，从头管到尾，不交叉。刘振伟建议立法部门认真研究监管体制，彻底解决监管过于分散的问题。
　　曹康泰指出，为加强食品安全监管，现行食品安全监管体制需要适时加以调整。在现行食品安全监管体制作出调整之前，草案关于监管体制的规定，既要适用于现行监管体制，不至于对食品安全监管工作产生大的影响，同时也要为下一步改革留有余地。因此，草案对食品生产、流通和餐饮服务监管部门只作泛指性表述。
　　“给改革留有余地”，曹康泰对草案的说明不由得让人联想到近期受到广泛关注的“大部制”改革。3月15日，十一届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。根据新的国务院机构设置，国家食品药品监督管理局将由卫生部管理。这次行政体制改革将在多大程度上改善食品管理的现状，让我们拭目以待。
　　
　　标准繁多，门槛过低
　　
　　鉴定苹果有几套标准？答案是，既有国家标准，又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、外观等级标准等，让人无可适从。
　　食品标准为大众所关注，然而目前我国食品标准多头重复、相互矛盾，造成了食品生产流通领域秩序混乱。据统计，我国制订完成的食品卫生标准达400余项，基本覆盖了食品从原料、添加剂到产品中涉及健康危害的各种卫生安全指标，也覆盖了食品生产经营各个环节的卫生要求。
　　“而现实运作中，对很多标准存在不同的理解，企业和监管部门之间经常发生争议。由于标准权威解释机构的缺失，当争议发生时，企业的正当权益常常无法得到保障。”十一届全国人大代表宗庆后代表坦言。
　　为解决这一问题，草案规定，由国务院授权的部门负责制定统一的食品安全国家标准；没有国家标准的，可以制定地方标准；除食品安全标准外，不得制定其他有关食品的强制性标准。
　　食品安全需要“从农田到餐桌”的每个环节都要做好保障工作。众所周知，食品生产和销售企业应该是食品安全的第一责任人。但是目前的情况是，我国虽然也有一些标准，但门槛过底。“不论是什么样的人，只要拿着资金都可以搞加工、搞销售，门槛太低。”十届全国人大代表吴明楼在草案审议时说。
　　来自有关部门的统计表明，我国目前约有100多万家食品生产加工单位，其中约70％是10人以下的家庭小作坊。一些小企业、小作坊加工设备落后，掺杂使假、滥用添加剂、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情况相当普遍。“不幸的是，执法部门的目光大都只盯着城市，而农村恰恰是最容易出问题的地方。”十届全国人大代表金连武对此感触良多。
　　草案规定，国家对食品生产经营实行许可制度，未经许可，任何单位和个人不得从事食品生产经营活动。
　　门槛提高了，安全系数加大了，但是以此谋生的“散户”又该何去何从。十届全国人大代表吴康民担忧，如果一刀切，一下子提高了食品供给的门槛，那么农村里那些小本经营的农民该怎么办。有关数据显示，目前，我国从事食品加工的大约有2600万户。“广大农民从事食品加工数量的比例如此之大，如果一下子采取禁止的办法，恐怕会有2000多万从业者，加上他的家里人，也就是超过1亿人的生计会出现问题。”吴康民说。
　　“在严格执行食品安全法的同时，怎么给那些从事食品加工的小企业和小作坊以及个体户一条生路？”吴康民表示，在农村，小商店、小作坊到处都有，很难监管，他们卖的东西不可能一一监管。如果把这些都禁止了，村里的人就没有地方去吃饭。这就需要全面地研究食品安全的问题，包括农村的就业问题、客商就餐问题等等。因此，吴康民建议，解决这个问题应该有宏观的视点，要提高到国务院的层次，全面研究解决，光这一部法律还是不够的。
　　根据农村的实际情况，草案规定，农民经营其自产的食用农产品，也可以不取得许可。同时，草案还规定，食品生产经营者生产经营的食品，有食品安全标准的，应当符合食品安全标准；没有食品安全标准的，应当无毒、无害，符合应有的营养要求。