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铁岭会计学院
2014年10月2日，国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），重申剥离融资平台的政府融资功能，并指出对企事业单位举借的债务，属于政府应当偿还的债务应纳入预算管理并可申请发行地方政府债券置换。近期，省财政厅也下发文件要求抓紧认真填报债务管理系统，锁定政府债务余额，分清政府债务责任。但是相关债务管理细则尚待出台，融资平台的债务如何陆续划转为政府债务亦不明确，须认真研究相关政策，保证政府投融资工作和地方性政府债务管理工作以及融资平台公司可持续健康发展。
一、债务清理甄别过程中需要研究的主要问题
按照财政部发布的预警结果，2013年末铁岭市本级一般债务率已超过风险预警线。根据国务院43号、45号和财政部351号文件精神，要依照2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务数据和截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务进行清理，以国务院批准的行政区划为准，经本级政府批准后逐级上报；省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额；锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，分类纳入预算管理，并按照信息公开要求及时向社会公开。
但是，相关债务管理细则尚待出台，融资平台的债务如何陆续划转为政府债务亦不明确，审计口径之外的债务是否允许纳入地方政府性债务管理也不清楚，财力口径、债务率、风险预警线尚待斟酌。因此，存量债务清理甄别和偿债责任划清，特别是审计口径之外的债务清理甄别和偿债责任划清，完善债务管理系统，建立与现代财政体制相适应的债务管理机制，将是促进政府投融资工作和地方性政府债务管理工作可持续健康发展的关键。
二、债务清理甄别过程中需要关注的几个问题
1.融资平台或将退出历史舞台或被兼并，或将转为经营性国有企业，成为由地方政府作为股东的国有资产运营实体。要探讨融资平台剥离政府融资功能后如何进行PPP操作，43号文件鼓励推广公私合营模式。PPP将是政府融资平台的发展机遇，平台公司、代建单位、其他资本各出资一部分，组建PPP项目公司，代政府进行基础设施建设。如一些自来水厂、污水处理厂、垃圾填埋场，地方政府可以转让给社会资本，一方面地方政府获得一定收益削减存量债务，另一方面这些经营性、准经营性基础设施运行效率会更高。
2.地方政府将权衡利弊尽可能多或少地将融资平台债务划定为政府债务。从融资平台的角度讲，希望有更多的债务划定为政府债务，这样剥离后的公司负担要轻一些，便于此后开展正常经营活动；如果分到政府债券额度太低，在融资平台不具有政府融资功能的前提下，分到的政府债券不仅不足以偿还存量债务，更不可能有剩余的资金用于新项目建设。
3.对地方政府债务实行规模控制和分类管理，硬化预算约束。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出，地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理，建立债务风险预警及化解机制。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可申请发行地方政府债券置换。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
4.地方政府性存量债务清理处置，可通过发行地方政府债券置换，并纳入预算管理和债务限额管理；但地方政府债券发行额度有限，难以保证地方性政府债务还本付息需要。财政部10月23日关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）指出：地方各级财政部门要按照2013年全国政府性债务审计认定的方法填报地方政府性债务管理系统，汇总本地区2014年底存量债务清理及甄别结果，经本级政府批准后逐级上报；省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额；锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。2015年12月31日前，对可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目（实行名录管理）后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道通过银行贷款、企业债券、中期票据等方式融资，推进项目建设，并纳入预算管理和债务限额管理。
5.发改委下发企业债审核细则，企业发债难度提升。2014年10月15日，国家发改委下发“企业债券审核新增注意事项”，这是根据9月26日发布的《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》（下称《意见》）制定的细则，提出申请发债企业需要补充的资料和数据。该意见称，区域全口径债务率超过100%的暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请，当地中期票据、短期融资、企业债余额超过GDP8%的将不再受理企业债发行，企业应收账款、其他应收账款、长期应收账款及在建工程等科目涉及金额合计超过净资产60%（前三项超过40%要重点关注）、政府有关部门违规调用资金或未履约付款等情况严重的企业也不予受理发债申请。
三、地方性政府债务管理意见和对策
近年来，我市建立了债务资金“借、用、管、还” 四位一体化机制，不断规范政府债务资金管理。根据国务院43号、45号和财政部351号文件精神，结合我市实际，对我市地方政府性债务管理提出如下意见：
1.规范举借。建立严格规范的地方政府举借融资机制，对地方政府性债务实行规模控制和限额管理，确需举借债务时报市人大或其常委会批准，由省政府代为举借；没有收益的公益性事业项目通过地方政府发行一般债券融资，有一定收益的公益性事业项目通过地方政府发行专项债券融资。
2.加强管理。继续完善“借、用、管、还” 四位一体的地方政府债务管理机制；以2013年政府性债务审计结果为基础，对地方政府债务存量分门别类纳入全口径预算管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理；逐步剥离政府融资平台公司融资职能，向多元化经营实体转型。
3.保障偿还。继续完善“实物储备、资产经营、体制保障、行政审批”的债务偿还保障机制，对纳入预算管理的地方政府存量债务，申请发行地方政府债券置换，降低利息负担；对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，通过项目收入偿还；对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，加大改革力度，增强项目偿债能力。
4.落实责任。完善“责、权、利”相统一的地方政府债务管理机制，按照“谁使用、谁受益”、“谁收税、谁偿还”的原则，建立与现代财政体制相匹配的政府性债务管理模式；地方政府难以自行偿还债务时，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，追究相关人员责任。
5.严格执行新预算法。新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，严格按照新预算法的要求，将地方债纳入预算管理，纳入同级人大监督，保持目前地方政府债务风险总体可控。
2014年10月2日，国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），重申剥离融资平台的政府融资功能，并指出对企事业单位举借的债务，属于政府应当偿还的债务应纳入预算管理并可申请发行地方政府债券置换。近期，省财政厅也下发文件要求抓紧认真填报债务管理系统，锁定政府债务余额，分清政府债务责任。但是相关债务管理细则尚待出台，融资平台的债务如何陆续划转为政府债务亦不明确，须认真研究相关政策，保证政府投融资工作和地方性政府债务管理工作以及融资平台公司可持续健康发展。
一、债务清理甄别过程中需要研究的主要问题
按照财政部发布的预警结果，2013年末铁岭市本级一般债务率已超过风险预警线。根据国务院43号、45号和财政部351号文件精神，要依照2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务数据和截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务进行清理，以国务院批准的行政区划为准，经本级政府批准后逐级上报；省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额；锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，分类纳入预算管理，并按照信息公开要求及时向社会公开。
但是，相关债务管理细则尚待出台，融资平台的债务如何陆续划转为政府债务亦不明确，审计口径之外的债务是否允许纳入地方政府性债务管理也不清楚，财力口径、债务率、风险预警线尚待斟酌。因此，存量债务清理甄别和偿债责任划清，特别是审计口径之外的债务清理甄别和偿债责任划清，完善债务管理系统，建立与现代财政体制相适应的债务管理机制，将是促进政府投融资工作和地方性政府债务管理工作可持续健康发展的关键。
二、债务清理甄别过程中需要关注的几个问题
1.融资平台或将退出历史舞台或被兼并，或将转为经营性国有企业，成为由地方政府作为股东的国有资产运营实体。要探讨融资平台剥离政府融资功能后如何进行PPP操作，43号文件鼓励推广公私合营模式。PPP将是政府融资平台的发展机遇，平台公司、代建单位、其他资本各出资一部分，组建PPP项目公司，代政府进行基础设施建设。如一些自来水厂、污水处理厂、垃圾填埋场，地方政府可以转让给社会资本，一方面地方政府获得一定收益削减存量债务，另一方面这些经营性、准经营性基础设施运行效率会更高。
2.地方政府将权衡利弊尽可能多或少地将融资平台债务划定为政府债务。从融资平台的角度讲，希望有更多的债务划定为政府债务，这样剥离后的公司负担要轻一些，便于此后开展正常经营活动；如果分到政府债券额度太低，在融资平台不具有政府融资功能的前提下，分到的政府债券不仅不足以偿还存量债务，更不可能有剩余的资金用于新项目建设。
3.对地方政府债务实行规模控制和分类管理，硬化预算约束。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出，地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理，建立债务风险预警及化解机制。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可申请发行地方政府债券置换。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。
4.地方政府性存量债务清理处置，可通过发行地方政府债券置换，并纳入预算管理和债务限额管理；但地方政府债券发行额度有限，难以保证地方性政府债务还本付息需要。财政部10月23日关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）指出：地方各级财政部门要按照2013年全国政府性债务审计认定的方法填报地方政府性债务管理系统，汇总本地区2014年底存量债务清理及甄别结果，经本级政府批准后逐级上报；省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额；锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。2015年12月31日前，对可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目（实行名录管理）后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道通过银行贷款、企业债券、中期票据等方式融资，推进项目建设，并纳入预算管理和债务限额管理。
5.发改委下发企业债审核细则，企业发债难度提升。2014年10月15日，国家发改委下发“企业债券审核新增注意事项”，这是根据9月26日发布的《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》（下称《意见》）制定的细则，提出申请发债企业需要补充的资料和数据。该意见称，区域全口径债务率超过100%的暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请，当地中期票据、短期融资、企业债余额超过GDP8%的将不再受理企业债发行，企业应收账款、其他应收账款、长期应收账款及在建工程等科目涉及金额合计超过净资产60%（前三项超过40%要重点关注）、政府有关部门违规调用资金或未履约付款等情况严重的企业也不予受理发债申请。
三、地方性政府债务管理意见和对策
近年来，我市建立了债务资金“借、用、管、还” 四位一体化机制，不断规范政府债务资金管理。根据国务院43号、45号和财政部351号文件精神，结合我市实际，对我市地方政府性债务管理提出如下意见：
1.规范举借。建立严格规范的地方政府举借融资机制，对地方政府性债务实行规模控制和限额管理，确需举借债务时报市人大或其常委会批准，由省政府代为举借；没有收益的公益性事业项目通过地方政府发行一般债券融资，有一定收益的公益性事业项目通过地方政府发行专项债券融资。
2.加强管理。继续完善“借、用、管、还” 四位一体的地方政府债务管理机制；以2013年政府性债务审计结果为基础，对地方政府债务存量分门别类纳入全口径预算管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理；逐步剥离政府融资平台公司融资职能，向多元化经营实体转型。
3.保障偿还。继续完善“实物储备、资产经营、体制保障、行政审批”的债务偿还保障机制，对纳入预算管理的地方政府存量债务，申请发行地方政府债券置换，降低利息负担；对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，通过项目收入偿还；对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，加大改革力度，增强项目偿债能力。
4.落实责任。完善“责、权、利”相统一的地方政府债务管理机制，按照“谁使用、谁受益”、“谁收税、谁偿还”的原则，建立与现代财政体制相匹配的政府性债务管理模式；地方政府难以自行偿还债务时，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，追究相关人员责任。
5.严格执行新预算法。新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，严格按照新预算法的要求，将地方债纳入预算管理，纳入同级人大监督，保持目前地方政府债务风险总体可控。