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摘 要：在新时代社会主要矛盾发生转变，基层社会矛盾纠纷呈现复杂化、综
合化特征的背景下，调解资源的集中下沉集成和各类调解组织的协同配合成为基层矛盾调处工作面临的现实难题。浙江省A县通过组建县级“矛调中心”这一实体机构，实现了群众解忧的“最多跑一地”，是基层矛盾调处新的制度供给。通过系统集成政府部门和社会组织物理位移到“矛调中心”，并以部门协同的方式使各组织间实现资源互补和达成目标共识。“无差别受理”、事件协同处置、执纪问责作为关键运作机制保障了中心的高效运转和闭环管理。县级“矛调中心”树立了以群众需求为导向的矛盾调处理念，构建了党领导下的县级矛盾调处共同体，形成了从分散管理到集成服务的矛盾调处方式，是更好将我国制度优势转化为国家治理效能的具体实践。
关键词：矛调中心;矛盾纠纷;调解;基层治理
中图分类号：R197 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2020）06-0023-09
在不同的历史时期，调解一直是我国基层社会矛盾纠纷化解的重要方式。这一方面是因为人们对中国传统“和”文化的偏爱，但更重要的是，相比仲裁、诉讼等其他方式，调解具有灵活、简易、低成本、非对抗等特征。调解能够巧解各类社会纠纷，可以有效避免矛盾外溢和升级，因此被称为我国基层社会的“减压阀”。进入新时代后，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，基层社会矛盾纠纷呈现多发态势，具有复杂化、综合化特征，调解工作必须被摆到更加突出的位置。
自党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定以来，许多体制性障碍和机制性梗阻问题通过改革的手段得以解决，政策性创新方面也取得了较多成果。如在行政审批改革领域，浙江省的“最多跑一次”改革由地方经验上升为国家顶层设计，不仅出现了由浙江向省外的政策扩散现象，还形成了由行政审批向其他改革领域的撬动效应。其中，浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心（信访超市）（以下简称“矛调中心”）的建立即是改革撬动效应在社会治理领域的具体体现，它是浙江省建设“重要窗口”的重要方面，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的题中之义。
面对传统调解力量分散和调解组织关系松散、协同不畅等难题，浙江省在基层社会矛盾调处制度创新方面紧紧抓住“最多跑一地”“只进一扇门”这个改革的“牛鼻子”，通过系统集成和部门协同的方式组建了县级“矛调中心”这一实体机构。各部门以及社会组织以物理位移的方式入驻中心，并通过建立协同机制催生了矛盾调处的“化学反应”。县级“矛调中心”是全面深化改革背景下浙江省在化解基层社会矛盾纠纷方面不断探索、大胆实践的创新之举，为深化社会治理领域“最多跑一地”改革提供了硬核支撑。
一、 调解资源与组织关系：“矛调中心”建设的双重理论视角
受地方政府组织结构特征的影响，基层调解工作所需要的调解资源难以集中与下沉。既有的人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式之间也缺乏互动衔接机制，包括人民调解委员会、行政部门、人民法院、行业性社会调解组织等在内的各类调解组织之间呈现出松散关系。
（一）调解资源难以集中与下沉
社会治理资源是解释中国治理体系和治理能力水平的关键变量，与其他基层治理任务相同，调解工作需要利用各方面社会资源[1]。有学者将社会资源分为物质性资源、文化资源、价值资源、权力资源、智力资源等[2]。调解工作需要人、财、物等物质性资源，如在社区设置人民调解室需要场地资源、人力资源以及工作经费。调解工作还需要相关部门的权力资源的支持，权力资源是化解矛盾纠纷的关键变量，如何调动各方面的权力资源来化解矛盾纠纷是调解工作的重点和难点。有学者根据类型学将当前转型期社会矛盾划分为劳资纠纷、经营消费、征地拆迁、物业管理、家庭纠纷、环境保护等十大类型[3]。不仅矛盾的类型多，而且同一个矛盾的化解还牵涉到不同的部门。以常见的征地拆迁引发的矛盾纠纷为例，所涉及的问题就包括赔偿标准、安置房选址、农民失地保险等，对它的调解就至少需要利用财政、国土、住建、人社等多部门资源，靠单一部门的力量显然无法解决。由此可见，一个矛盾纠纷的解决往往需要多个部门共同参与完成，在这一背景下，矛盾调处就迫切需要对调解资源进行集中调配使用。
然而地方政府的结构特征决定了难以对调解资源进行集中调配和使用。我国地方政府的一个最基本的特征是表现为矩阵式纵横交错的“条块分割”组织结构[4]（p.95）。这种组织结构有利于上级政府对下级进行监督和制约，但也存在“部门主义”等负面影响。“部门主义”是指部门之间缺乏整体性观念，决策关联度低，部门利益至上[5]。它會导致部门间职能交叉、权责不清、协调不畅、管理碎片化等问题，致使公共服务质量下降[6]。“部门主义”的危害在行政执法和行政审批领域早已为人们所诟病，对应措施如综合行政执法改革、“最多跑一次”改革等也有效克服了负面影响。但在社会治理领域尤其是在社会矛盾纠纷化解工作中，人们似乎还没有找到最有效的办法来消除这一现代科层制政府普遍存在的弊病。
调解资源还具有向上集中的纵向分布特征。通常情况下，调解组织会依附不同层级政府来进行设置，科层制特征较为明显[7]。在这种科层式的纵向关系中，处于低层级的调解组织所拥有的资源有限，它需要以层层上报的方式调动调解资源。以社区人民调解委员会为例，当调解内容是家庭、邻里类矛盾纠纷时其发挥作用明显，但当涉及违建拆除、环境保护、物业管理等需要上级部门参与解决的事件时则会显得力不从心。基层调解组织出现上述“小马拉大车”现象与我国地方政府纵向的权责配置有关。有学者认为我国地方政府纵向间关系具有“权责倒置”[8]的总特征，即政府的资源配置是随行政层级下降递减，但责任却呈递增现象。与之对应，嵌入科层制不同层级的调解组织同样具有“权责倒置”特征，即越是直面矛盾纠纷的基层调解组织越没有足够的资源来化解矛盾。于是矛盾被迫上交至更高层级的调解组织，依此类推直至矛盾被成功化解或者转向其他解决方式。由此带来的后果是高昂的财政支出，以及群众解决问题要付出更长的时间和精力成本，甚至可能导致矛盾的进一步激化。 （二）组织关系松散与调解目标偏离
随着经济社会的发展以及社会治理对调解组织的客观需要，传统调解组织的活动范围得以扩张。例如，人民调解委员会不仅从过去的只在村（居）级设置改为县、乡（镇）、村（居）三级设置[9]，还发展出诸如医调委、交调委、婚调委等专业性、行业性人民调解组织。与此同时，一些服务型的矛盾调处机构也相继成立。例如，在县级层面的这类机构一般就有综治中心、人民来访中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心、检察服务中心、社会治理综合指挥中心、统一政务咨询投诉平台等。可以说，当前县级层面的矛盾调处组织众多、功能齐全。然而也不难发现，这些不同的矛盾调处部门或组织之间存在职责不清、协调困难、各自为政等突出问题，人民、行政、司法等各类调解手段没有衔接联动起来，难以形成矛盾调处的合力。
针对上述问题，一些地方政府试图通过建立“大调解”工作体系对调解组织进行统一指挥管理。不同地方的“大调解”工作体系在运行上虽然各具特色，但它们的主体架构是相同的，即在其工作体系中一般都会存在诸如“社会矛盾纠纷调解领导小组”“XX联席会议”“XX联合会”等牵头组织，作用是统筹协调各类部门和调解组织共同参与矛盾调处。如图1所示，牵头组织与参与“大调解”体系的各部门之间单独联系，而各部门间没有联系，牵头组织与各部门间呈发散型特征。由牵头组织负责协调的“大调解”组织结构实际上属于领导组织治理的网络，它的所有主要网络活动和关键决策都由牵头组织进行协调，并由牵头组织负责管理网络和协助组织成员努力实现网络目标活动。它的一个重要特征是网络成员之间的信任度和目标共识都偏低[10]。矛盾调处是一项十分综合性的工作，尤其是专业性、行业性调解组织都需要与更多其他部门沟通。在牵头组织领导的关系网络中，这种沟通交流的机会非常少，从而导致松散的组织关系出现。
“大调解”工作体系在纵向上还形成了具有科层制特征的工作机制，这可能会导致调解目标出现偏离。调解制度建立的初衷是通过说服、疏导的方法化解矛盾纠纷，保障当事人的合法权益不受侵犯。但当前调解组织面临“政府需要”而不是“群众需要”的目标导向问题，调解结果可能出现偏差。在“大调解”形成的“区—街道—社区—楼栋”四级工作网络中[11]（p.26），上级调解组织可以对下级发布命令、交办任务，这致使下级调解组织开展工作难免受到上级的影响。“大调解”还被嵌入政府的组织架构之中，成为地方政府维护社会稳定的重要机制[12]。在“压力型体制”[13]下地方政府维稳实行“一票否决”制，“大调解”平台承受巨大压力。调解组织迫于上级的维稳要求，在工作中一味追求息事宁人、大事化小，可能导致违反调解程序的情况发生，致使民众的合法权益受到侵害，从而背离调解制度的初衷。
二、流程再造：A县“矛调中心”的组织结构和运作机制
浙江省在社会治理领域特别是在基层社会矛盾纠纷化解工作方面有坚实的实践基础。如20世纪60年代诞生于浙江诸暨的“枫桥经验”闻名全国，它以“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”为理念，将矛盾消解在最基层。此外，还有“平安浙江”建设、温岭“民主恳谈会”、领导干部“下访接访”、“最多跑一次”改革等，这些浙江方案为进一步的社会治理创新提供了丰富经验和政策启示。在此基础上，始于2019年初的县级“矛调中心”的建立是浙江社会治理经验延续性和有效性的体现，是社会治理领域创新的最新成果。在浙江省委省政府的高位推动下，全省在县级层面以系统集成与部门协同的方式组建了县级“矛调中心”这一实体机构，编织了一张综合化、扁平化、社会化的矛盾调处网络。
（一） 組织结构
浙江省县级“矛调中心”建设是由省级层面高位推动，省、市、县三级同步进行的。从时间序列上看，2019年初，县级“矛调中心”建设被省委全面深化改革会议列入重点突破改革项目。同年5月，省委政法委印发《关于探索建设县级社会治理综合服务中心（信访超市）的指导意见》，明确了中心建设的相关要求。当年底，浙江省委主要负责同志在杭州市余杭区现场考察“矛调中心”建设。随后，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设 推进矛盾纠纷化解“最多跑一地”的指导意见》，这标志着在前期酝酿和调研的基础上，全省县级“矛调中心”建设正式启动。2020年5月，浙江在省级层面成立省委建设县级“矛调中心”协调小组，市县两级也同步成立，分层指导推进“矛调中心”建设。2020年6月，省委办公厅、省政府办公厅印发《浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设指引（试行）》，进一步明确了中心的功能定位、分类推进标准、规范工作流程和管理制度。可以看出，在高位推动下，“矛调中心”从概念提出到具体实践是有序推进的，这是“改革步子要稳”的体现。同时，中心的建设带有“一把手”强人政治特征。有学者指出，“一把手”强人政治对于推动改革十分有益，因为“一把手”可以撬动各部门的人、财、物资源，同时也能解决各部门间的推诿“踢皮球”问题[14]。实际上，无论是“一把手”的强人政治，还是各级党委政府的有序推动，都体现出改革领导者通过建立“矛调中心”来统筹综合利用社会治理资源的改革理念。
在浙江省委的高位推动下，A县以系统集成的方式将相关政府机构和社会组织纳入“矛调中心”，形成了一个县级矛盾调处的实体机构。从组织结构上来看，与“大调解”的发散型关系特征不同，A县“矛调中心”内部组织结构呈现出网络集中化（network centralization）特征（参见图2）。网络集中化是指通过网络整合的方式将网络组织成员位移到一个单一核心机构。既有研究显示，通过单一核心机构集成和协调的网络比组成系统的组织之间以分散方式形成的网络更为有效[15]。在A县“矛调中心”，网络集中化特征表现为各部门的成建制常驻，包括县纪委监委、法院、检察院、信访局、公安局、人社局、卫健委、退役军人事务局等，以及教育、民政、住建、综合行政执法等相关业务部门动态轮流入驻。“矛调中心”通过部门入驻的做法将分散在各部门的调解资源整合到了一个统一的平台，解决了以往各部门间权责不清、扯皮推诿问题，实现了化零为整。同时，这一做法也避免了群众在表达诉求时在多部门间跑腿走冤枉路的情况，实现了群众解忧的“最多跑一地”。此外，为提升调解的专业化和社会化，A县“矛调中心”还吸纳医调委、婚调委、交调委等专业性人民调解组织和心理咨询、法律服务、社会帮扶等社会力量入驻。 （二） 运作流程及其关键机制
A县“矛调中心”的功能发挥不仅依靠上述具有系统集成特点的组织结构，还体现在中心的内部运作流程及其关键机制上。按照“全链条解决、闭环化运行”的原则和“调解优先、诉讼断后”的理念，来访群众进入中心后，需要自己办理的只有一个所谓的“挂号”环节，即将遇到的问题反映到综合服务窗口（“无差别受理”窗口）。接下来由窗口工作人员对问题进行识别分类后派单分流至对应部门进行处理。在这一环节，如果群众反映的问题涉及单个部门即交由该部门调处解决，如果涉及多部门，则由中心的综合办公室召集入驻的相关部门协同处理、联合督办。同时，根据问题性质，中心还安排必要的专业性社会组织参与矛盾化解，并为来访群众免费提供法律咨询服务。在接受上述调解后问题仍没有得到解决的情况下，中心启动“诉调对接”机制，将问题交由入驻的人民法院，由后者进行司法确认和登记立案。最后，中心对群众进行回访，并据回访结果对相关部门或人员进行问责或考核。至此，中心的运作实现了矛盾调处的闭环管理，实现了“事事有着落，件件有回音”的承诺。考察A县“矛调中心”的运作流程，有以下关键机制值得关注。
一是“无差别受理”。“无差别受理”借鉴了浙江省“最多跑一次”改革中的“无差别受理”模式，后者是指通过建立行政服务中心来实现行政审批的跨部门流程再造、信息共享和权力重构，并依托互联网技术构建全新政府部门间互动关系，为办事群众提供一窗式服务[16]（p.202）。如果说行政审批制度的“最多跑一次”改革是政府的治理，那么社会矛盾纠纷调处的“最多跑一地”改革则是社会的治理，相比而言，社会的治理更加复杂。以“无差别受理”模式为例，行政审批事项的清晰性与社会矛盾纠纷的模糊性形成鲜明对比。其一，行政审批改革领域涉及的部门比社会矛盾调处类别少、数量少。入驻行政服务中心的部门仅是具有行政审批职能的政府行政部门，而入驻“矛调中心”的还有党群部门、司法机关和社会组织。其二，在权力清单制度已成熟定型的背景下，行政审批改革领域所涉部门间权责较为清晰，后台的办事材料共享和流程再造较为简易。而社会治理领域的矛盾纠纷呈现出冲突性、复杂性和综合性特征，对一个矛盾纠纷的调处往往需要跨部门甚至跨层级进行操作。以上两点都无疑使“无差别受理”模式在社会治理领域的应用面临不小挑战。
二是事件协同处置。维持组织地位和生存能力的关键是组织合法性[17]，在网络组织中这种合法性表现为内部组织间的互动和协调的努力[10]。A县“矛调中心”的“无差别受理”模式得以运行的前提是中心后台有足够的协调能力，而这基于它的事件协同处置机制。具体来说，对于已入驻部门，“矛调中心”综合办公室只需要“喊一嗓子”，对于不常驻或没有入驻的，综合办公室则通过政务钉钉发出“召集令”，就能快速聚集各部门共同参与解决问题。这种“喊一嗓子”或发布“钉钉召集令”能发挥作用的原因在于“矛调中心”得到了县委、县政府的赋权。A县对“矛调中心”的赋权有两种方式。一种是高配负责人。A县“矛调中心”主任由县人大常委会副主任兼任，为副处级干部。这种高配做法一方面便于用县级领导班子成员的身份调动县级层面的相关资源，另一方面“矛调中心”主任比正科级的县政府职能部门负责人高，有利于中心内部的协调运转。这种高配负责人的做法并非是以行政命令的方式管理各部门，而是一种协同领导力（collaborative leadership）的体现。这种领导力是部门协同的重要影响因素之一，它可以制定和维护部门间协同的基本规则、建立信任、管理冲突、促进对话[18]。另一种是签订协议书。因为入驻“矛调中心”的部门众多，它们的利益动机往往不同，所以需要设立目标协议来凝聚协同工作的合力。A县县委、县政府通过与县级机关重点部门签订工作目标协议书的方式确保各部门主动配合“矛调中心”工作，协议书内容包括了总体目标、决策方式、成员责任、退出机制等。目标协议书相当于有关部门的“表态承诺书”，便于消除“部门主义”的负面影响，有利于达成目标共识。
三是执纪问责。问责贯穿于协同治理全过程，是产生协同价值的重要保障机制，但同时也是一项十分复杂的机制[19]。A县纪委监委和人民检察院对“矛调中心”的工作进行全程监督，有权对履职不力、推诿扯皮尤其是漠视群众合理诉求的部门进行问责。执纪问责首先是部门入驻。县纪委监委在“矛调中心”设立纪检监察室，并派驻专职纪检监察干部，对违纪违法部门及其工作人员进行纪律审查和监察调查。检察院则设置检查综合业务窗口，开展包括行政监督申请、民事监督申请、刑事申诉、公益损害与违法举报在内的多项涉检业务，履行检察机关的法律监督职能。其次是回访群众，在处理完毕来访群众所反映问题一段时间之后，“矛调中心”主动对群众进行回访。回访以问卷调查的形式进行，调查内容主要是来访群众围绕“问题是否得到解决”“对问题处理结果是否满意”“‘矛调中心’服务流程”“工作人员服务态度”等事项逐一进行满意度评价，最后根据评价结果由纪委监委和检察院对群众反映强烈的部门与人员进行问责。
三、“矛调中心”矛盾调处流程再造的治理效能
党的十九届四中全会指出我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，要将我国的制度优势更好转化为国家治理效能。县级“矛调中心”的建立是基层社会矛盾纠纷化解的流程再造，它超越了传统的基层社会矛盾调处机制的局限性，显现出基层社会治理制度创新的治理效能。首先，縣级“矛调中心”树立了以群众需求为导向的调解理念，是新时代“以人民为中心”发展理念的生动实践。其次，在上级党委政府的高位推动和统一部署下，县级“矛调中心”的成立巩固和完善了党对社会治理工作的领导，构建了在党的领导下各政府部门与社会组织协同参与的县级矛盾调处共同体。最后，县级“矛调中心”分工不分家的集中办公模式在协调和协同机制下形成了从分散管理到集成服务的矛盾调处新方式。
（一）维稳与服务的融合：调解理念的深刻变革
我国地方政府将调解作为解决社会冲突、维护社会稳定的重要方式，调解组织工作遵循维稳逻辑下“不出事”的工作理念。“不出事”的调解理念对于维护基层社会稳定固然十分关键，在多年社会治理实践中也发挥了重要作用，但也存在一些不可忽视的弊端，如“一票否决”压力下地方官员决策发生偏差、“花钱买平安”带来的高成本付出、服务维稳需要而忽视群众合理诉求等。习近平指出，“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来”[20]（p.147）。进入新时代后，在“以人民为中心”的发展理念下，国家权力的行使应更多关注和贴近人民群众的现实需求，社会矛盾纠纷化解应以积极主动回应人民群众合理诉求为导向。有学者在对我国调解组织形式变迁进行研究时指出，作为沟通国家与基层社会的桥梁，人民调解从来就不仅仅发挥解纠功能，它的兴衰总是与国家对调解组织的支持保持着同行的曲线[21]。县级“矛调中心”的建立正是在新时代“以人民为中心”的发展理念指导下，正视群众合理合法诉求、推动社会治理领域改革的创新举措。群众无小事，“无差别受理”意味着不推诿、不扯皮，对群众反映的问题照单全收，体现了矛盾调处从“政府需要”向“群众需要”的转变。即便群众的诉求最终没有得到有效解决，但纪委监委和人民检察院的入驻使群众的利益表达权得到了法纪保障。“回访群众”“满意度调查”等更是将服务宗旨运用到社会治理领域，寓治理于服务中，因为服务是最好的治理。总之，县级“矛调中心”树立了以群众需求为导向的调解理念，它的建立让群众遇到事情能有个说理的地方。 （二）秩序与多元的平衡：矛盾调处的共治共建
县级“矛调中心”的成立构建了党领导下的县级矛盾调处共同体。第一，基层社会矛盾调处工作的领导权发生改变。以往基层社会治理工作由政法委内设的社会治安综合治理办公室（即综治办）牵头负责，政府的民政部门具体负责。2017年最新修订的《中国共产党章程》第三十三条规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”[22]。本次修订新增了“领导本地区基层社会治理”这一表述。在2018年党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中，综合办被撤销[23]（p.40）。上述两个变化意味着党开始领导基层社会治理工作。县级“矛调中心”的建立正是在中共浙江省委高位推动下进行的，是党领导基层矛盾调处工作的具体实践，有利于巩固和完善党对基层社会治理工作的领导。第二，与以往不同层级都进行设置的科层制调解组织不同，“矛调中心”被放在县这一层级。这种做法是基于现实情况而做出的决定。一是有利于克服前文所述的由“权责倒置”带来的治理资源逐级递减的不利影响。与乡镇（街道）相比，县（区）政府的职能部门更为健全，对于中央、省和市层级的下沉资源，县级更容易最先获取，所掌握的各类治理资源更为丰富，有利于“矛调中心”开展工作时获取足够的权力资源。二是与市相比，县（区）的层级低、管理幅度小，更有利于精细化和扁平化管理，还可以因地制宜利用本土资源就地化解矛盾纠纷。第三，更多治理主体参与基层矛盾调处工作。一是更多公共部门参与。除传统的民政、公安、信访外，其他涉众利益的政府部门、司法机关以及纪检监察部门等都被纳入“矛调中心”。二是更多社会力量参与。医调委、交调委等各类专业性调解组织和法律服务、社会帮扶机构等公益性组织入驻中心，并通过互动衔接机制衔接起来，形成一个县级矛盾调处共同体。综上所述，党的领导保证了“矛调中心”得以建立和运行，各参与部门和组织的专业性为矛盾调处带来了足够的治理资源，“矛调中心”在秩序与多元之间取得了平衡，构建了基层社会矛盾调处共同体。
（三）分散与集成的整合：调处方式的网络建构
县级“矛调中心”是信访和矛盾纠纷调处化解平台、社会治理事件处置平台和社会风险研判平台的三合一载体，这一功能定位意味着其建立必须改变以往各类调解组织“单兵作战”的分散管理方式。同时“矛调中心”又与前文所述的“大调解”的领导组织治理的网络不同，实际上可以把它看作是一种网络管理组织（Network Administrative Organization，NAO）。这类组织的网络成员通常在同一个物理地点办公，在形式上表现为建立一个政府实体来管理网络及其活动[10]。通过系统集成方式组建的“矛调中心”实行各类调解组织分工不分家的集成服务办公模式。A县“矛调中心”的矛盾调处机制即为NAO内部的协调（coordination）与协同（collaboration）关系。具体而言，中心内设的中枢机构综合办公室根据矛盾纠纷的性质类别负责召集、指导相关部门和社会组织，与各入驻政府部门或社會组织之间是协调与被协调关系。入驻中心的纪检监察室和检察机关作为执纪问责部门可以协调各部门可能出现的不配合情况，监督各部门履行参与矛盾调处的法定职责，提升各部门面对来访群众的服务意识。各政府部门以及社会组织相互之间通过沟通、对话实现各类调解资源互补和达成共识，形成协同关系。在这种部门协同关系中，通过沟通对话而不是行政命令进行矛盾调处的方式，使物理集成的各部门能够产生具有服务协同供给的“化学反应”。首先，这种“化学反应”体现为增进互信。部门间（政府部门、司法机关、社会组织）通过对话、协商的方式促进了相互之间的理解，有利于化解分歧达成目标共识，反过来信任作为跨部门协同的关键影响因素有利于提升网络治理的有效性。其次，它还体现为合法性的增强。如前文所述，“矛调中心”通过内部协调和部门协同的方式调处矛盾，即是组织合法性的体现。总之，与传统分散管理的矛盾调处方式不同，这种由NAO管理的配备协调与协同机制的矛盾调处模式形成了具有集成服务特点的新的矛盾调处方式。
四、结论与讨论
县级“矛调中心”的建立表明，在上级党组织的高位推动下，通过系统集成的方式建立县级实体化矛盾调处机构可以有效应对传统调解方式面临的难题。其中，具有网络集中化特征的分工不分家式集体办公模式可以有效解决科层制纵向上矛盾调处资源的供需不匹配问题，同时为组织内部各部门间的互动和协调创造物理空间条件;“无差别受理”和执纪问责机制则体现了矛盾调处理念从“不出事”的维稳逻辑转变为以群众需求为导向，从以往的矛盾调处“政府中心主义”转变为新时代的“以人民为中心”，矛盾调处过程中的服务意识得到显著增强;中心内部的协调和协同机制可以有效消除各部门间碎片化关系的负面影响，因地制宜发挥各类社会组织的专业性作用，进而实现各部门间调解资源的有效互补和综合利用。总之，县级“矛调中心”的建立促使矛盾调处方式从分散管理转变为集成服务，它构建了党领导下的县级矛盾调处共同体，巩固和完善了党对基层社会治理工作的领导。
县级“矛调中心”建立的时间并不长，内部运作流程和工作机制也在不断优化之中。综合办公室承担着“无差别受理”和协调各部门两个关键功能，需要具备精准识别能力、社会风险研判能力、综合协调能力，是“矛调中心”的中枢机构。因此有必要进一步对综合办公室的内部机构进行科学设计，对其工作流程进行合理优化，针对工作人员实行专业培训，以达到增能效果。此外，浙江省作为“互联网+”政务服务创新发源地，其大数据赋能社会治理已不是技术难题。通过技术赋能可以进一步优化“矛调中心”内部运作流程，破除部门“信息孤岛”困境，实现调解资源的优化配置，将“矛调中心”打造为具有一网通调功能的县域社会治理“智慧共同体”。
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[责任编辑：张英秀]
System Integration and Department Collaboration： Reinventing the Process of Disputes Mediation at Grass-roots Level and the Governance Effectiveness
—A Case Study of “Conflicts and Disputes Mediation Center” of A County in Zhejiang Province
Cao Haijun， Bao Cao
（Northeastern University， Shenyang Liaoning 110000）
Abstract：
In the context of the transformation of principal social contradictions in the new era and the complexity and integration of social conflicts and disputes at the grass-roots level， the centralized and sunk integration of mediation resources and the collaboration of various mediation organizations have become practical problems faced by the mediation work at the grass-roots level. A County in Zhejiang province has established a county-level “Conflicts and Disputes Mediation Center” as an entity， which has realized that the masses’worries can be solved once for all， and it is the new system to mediate conflicts at the grass-roots level. Among them， the system integration makes the government departments and social organizations physically shift to the “Conflicts and Disputes Mediation Center”， and through the way of department collaboration makes the organizations realize the resource complementing and reach the target consensus. “Non-differential acceptance”， collaborated handling of incidents， and accountability of enforcement as the key operational mechanisms ensure the efficient operation and closed-loop management of the center. The establishment of “Conflicts and Disputes Mediation Center” at the county level has set up the conflicts mediation concept guided by the needs of the masses. And it has also conflicts the conflicts mediation community at the county level under the leadership of the CPC， formed the conflicts mediation mode from decentralized management to integrated service. It is a concrete practice to better transform China’s institutional advantages into national governance effectiveness.
Key words：conflicts and disputes mediation center， conflicts and disputes， mediation， grass-roots governance
合化特征的背景下，调解资源的集中下沉集成和各类调解组织的协同配合成为基层矛盾调处工作面临的现实难题。浙江省A县通过组建县级“矛调中心”这一实体机构，实现了群众解忧的“最多跑一地”，是基层矛盾调处新的制度供给。通过系统集成政府部门和社会组织物理位移到“矛调中心”，并以部门协同的方式使各组织间实现资源互补和达成目标共识。“无差别受理”、事件协同处置、执纪问责作为关键运作机制保障了中心的高效运转和闭环管理。县级“矛调中心”树立了以群众需求为导向的矛盾调处理念，构建了党领导下的县级矛盾调处共同体，形成了从分散管理到集成服务的矛盾调处方式，是更好将我国制度优势转化为国家治理效能的具体实践。
关键词：矛调中心;矛盾纠纷;调解;基层治理
中图分类号：R197 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2020）06-0023-09
在不同的历史时期，调解一直是我国基层社会矛盾纠纷化解的重要方式。这一方面是因为人们对中国传统“和”文化的偏爱，但更重要的是，相比仲裁、诉讼等其他方式，调解具有灵活、简易、低成本、非对抗等特征。调解能够巧解各类社会纠纷，可以有效避免矛盾外溢和升级，因此被称为我国基层社会的“减压阀”。进入新时代后，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，基层社会矛盾纠纷呈现多发态势，具有复杂化、综合化特征，调解工作必须被摆到更加突出的位置。
自党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定以来，许多体制性障碍和机制性梗阻问题通过改革的手段得以解决，政策性创新方面也取得了较多成果。如在行政审批改革领域，浙江省的“最多跑一次”改革由地方经验上升为国家顶层设计，不仅出现了由浙江向省外的政策扩散现象，还形成了由行政审批向其他改革领域的撬动效应。其中，浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心（信访超市）（以下简称“矛调中心”）的建立即是改革撬动效应在社会治理领域的具体体现，它是浙江省建设“重要窗口”的重要方面，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的题中之义。
面对传统调解力量分散和调解组织关系松散、协同不畅等难题，浙江省在基层社会矛盾调处制度创新方面紧紧抓住“最多跑一地”“只进一扇门”这个改革的“牛鼻子”，通过系统集成和部门协同的方式组建了县级“矛调中心”这一实体机构。各部门以及社会组织以物理位移的方式入驻中心，并通过建立协同机制催生了矛盾调处的“化学反应”。县级“矛调中心”是全面深化改革背景下浙江省在化解基层社会矛盾纠纷方面不断探索、大胆实践的创新之举，为深化社会治理领域“最多跑一地”改革提供了硬核支撑。
一、 调解资源与组织关系：“矛调中心”建设的双重理论视角
受地方政府组织结构特征的影响，基层调解工作所需要的调解资源难以集中与下沉。既有的人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式之间也缺乏互动衔接机制，包括人民调解委员会、行政部门、人民法院、行业性社会调解组织等在内的各类调解组织之间呈现出松散关系。
（一）调解资源难以集中与下沉
社会治理资源是解释中国治理体系和治理能力水平的关键变量，与其他基层治理任务相同，调解工作需要利用各方面社会资源[1]。有学者将社会资源分为物质性资源、文化资源、价值资源、权力资源、智力资源等[2]。调解工作需要人、财、物等物质性资源，如在社区设置人民调解室需要场地资源、人力资源以及工作经费。调解工作还需要相关部门的权力资源的支持，权力资源是化解矛盾纠纷的关键变量，如何调动各方面的权力资源来化解矛盾纠纷是调解工作的重点和难点。有学者根据类型学将当前转型期社会矛盾划分为劳资纠纷、经营消费、征地拆迁、物业管理、家庭纠纷、环境保护等十大类型[3]。不仅矛盾的类型多，而且同一个矛盾的化解还牵涉到不同的部门。以常见的征地拆迁引发的矛盾纠纷为例，所涉及的问题就包括赔偿标准、安置房选址、农民失地保险等，对它的调解就至少需要利用财政、国土、住建、人社等多部门资源，靠单一部门的力量显然无法解决。由此可见，一个矛盾纠纷的解决往往需要多个部门共同参与完成，在这一背景下，矛盾调处就迫切需要对调解资源进行集中调配使用。
然而地方政府的结构特征决定了难以对调解资源进行集中调配和使用。我国地方政府的一个最基本的特征是表现为矩阵式纵横交错的“条块分割”组织结构[4]（p.95）。这种组织结构有利于上级政府对下级进行监督和制约，但也存在“部门主义”等负面影响。“部门主义”是指部门之间缺乏整体性观念，决策关联度低，部门利益至上[5]。它會导致部门间职能交叉、权责不清、协调不畅、管理碎片化等问题，致使公共服务质量下降[6]。“部门主义”的危害在行政执法和行政审批领域早已为人们所诟病，对应措施如综合行政执法改革、“最多跑一次”改革等也有效克服了负面影响。但在社会治理领域尤其是在社会矛盾纠纷化解工作中，人们似乎还没有找到最有效的办法来消除这一现代科层制政府普遍存在的弊病。
调解资源还具有向上集中的纵向分布特征。通常情况下，调解组织会依附不同层级政府来进行设置，科层制特征较为明显[7]。在这种科层式的纵向关系中，处于低层级的调解组织所拥有的资源有限，它需要以层层上报的方式调动调解资源。以社区人民调解委员会为例，当调解内容是家庭、邻里类矛盾纠纷时其发挥作用明显，但当涉及违建拆除、环境保护、物业管理等需要上级部门参与解决的事件时则会显得力不从心。基层调解组织出现上述“小马拉大车”现象与我国地方政府纵向的权责配置有关。有学者认为我国地方政府纵向间关系具有“权责倒置”[8]的总特征，即政府的资源配置是随行政层级下降递减，但责任却呈递增现象。与之对应，嵌入科层制不同层级的调解组织同样具有“权责倒置”特征，即越是直面矛盾纠纷的基层调解组织越没有足够的资源来化解矛盾。于是矛盾被迫上交至更高层级的调解组织，依此类推直至矛盾被成功化解或者转向其他解决方式。由此带来的后果是高昂的财政支出，以及群众解决问题要付出更长的时间和精力成本，甚至可能导致矛盾的进一步激化。 （二）组织关系松散与调解目标偏离
随着经济社会的发展以及社会治理对调解组织的客观需要，传统调解组织的活动范围得以扩张。例如，人民调解委员会不仅从过去的只在村（居）级设置改为县、乡（镇）、村（居）三级设置[9]，还发展出诸如医调委、交调委、婚调委等专业性、行业性人民调解组织。与此同时，一些服务型的矛盾调处机构也相继成立。例如，在县级层面的这类机构一般就有综治中心、人民来访中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心、检察服务中心、社会治理综合指挥中心、统一政务咨询投诉平台等。可以说，当前县级层面的矛盾调处组织众多、功能齐全。然而也不难发现，这些不同的矛盾调处部门或组织之间存在职责不清、协调困难、各自为政等突出问题，人民、行政、司法等各类调解手段没有衔接联动起来，难以形成矛盾调处的合力。
针对上述问题，一些地方政府试图通过建立“大调解”工作体系对调解组织进行统一指挥管理。不同地方的“大调解”工作体系在运行上虽然各具特色，但它们的主体架构是相同的，即在其工作体系中一般都会存在诸如“社会矛盾纠纷调解领导小组”“XX联席会议”“XX联合会”等牵头组织，作用是统筹协调各类部门和调解组织共同参与矛盾调处。如图1所示，牵头组织与参与“大调解”体系的各部门之间单独联系，而各部门间没有联系，牵头组织与各部门间呈发散型特征。由牵头组织负责协调的“大调解”组织结构实际上属于领导组织治理的网络，它的所有主要网络活动和关键决策都由牵头组织进行协调，并由牵头组织负责管理网络和协助组织成员努力实现网络目标活动。它的一个重要特征是网络成员之间的信任度和目标共识都偏低[10]。矛盾调处是一项十分综合性的工作，尤其是专业性、行业性调解组织都需要与更多其他部门沟通。在牵头组织领导的关系网络中，这种沟通交流的机会非常少，从而导致松散的组织关系出现。
“大调解”工作体系在纵向上还形成了具有科层制特征的工作机制，这可能会导致调解目标出现偏离。调解制度建立的初衷是通过说服、疏导的方法化解矛盾纠纷，保障当事人的合法权益不受侵犯。但当前调解组织面临“政府需要”而不是“群众需要”的目标导向问题，调解结果可能出现偏差。在“大调解”形成的“区—街道—社区—楼栋”四级工作网络中[11]（p.26），上级调解组织可以对下级发布命令、交办任务，这致使下级调解组织开展工作难免受到上级的影响。“大调解”还被嵌入政府的组织架构之中，成为地方政府维护社会稳定的重要机制[12]。在“压力型体制”[13]下地方政府维稳实行“一票否决”制，“大调解”平台承受巨大压力。调解组织迫于上级的维稳要求，在工作中一味追求息事宁人、大事化小，可能导致违反调解程序的情况发生，致使民众的合法权益受到侵害，从而背离调解制度的初衷。
二、流程再造：A县“矛调中心”的组织结构和运作机制
浙江省在社会治理领域特别是在基层社会矛盾纠纷化解工作方面有坚实的实践基础。如20世纪60年代诞生于浙江诸暨的“枫桥经验”闻名全国，它以“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”为理念，将矛盾消解在最基层。此外，还有“平安浙江”建设、温岭“民主恳谈会”、领导干部“下访接访”、“最多跑一次”改革等，这些浙江方案为进一步的社会治理创新提供了丰富经验和政策启示。在此基础上，始于2019年初的县级“矛调中心”的建立是浙江社会治理经验延续性和有效性的体现，是社会治理领域创新的最新成果。在浙江省委省政府的高位推动下，全省在县级层面以系统集成与部门协同的方式组建了县级“矛调中心”这一实体机构，编织了一张综合化、扁平化、社会化的矛盾调处网络。
（一） 組织结构
浙江省县级“矛调中心”建设是由省级层面高位推动，省、市、县三级同步进行的。从时间序列上看，2019年初，县级“矛调中心”建设被省委全面深化改革会议列入重点突破改革项目。同年5月，省委政法委印发《关于探索建设县级社会治理综合服务中心（信访超市）的指导意见》，明确了中心建设的相关要求。当年底，浙江省委主要负责同志在杭州市余杭区现场考察“矛调中心”建设。随后，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设 推进矛盾纠纷化解“最多跑一地”的指导意见》，这标志着在前期酝酿和调研的基础上，全省县级“矛调中心”建设正式启动。2020年5月，浙江在省级层面成立省委建设县级“矛调中心”协调小组，市县两级也同步成立，分层指导推进“矛调中心”建设。2020年6月，省委办公厅、省政府办公厅印发《浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心规范化建设指引（试行）》，进一步明确了中心的功能定位、分类推进标准、规范工作流程和管理制度。可以看出，在高位推动下，“矛调中心”从概念提出到具体实践是有序推进的，这是“改革步子要稳”的体现。同时，中心的建设带有“一把手”强人政治特征。有学者指出，“一把手”强人政治对于推动改革十分有益，因为“一把手”可以撬动各部门的人、财、物资源，同时也能解决各部门间的推诿“踢皮球”问题[14]。实际上，无论是“一把手”的强人政治，还是各级党委政府的有序推动，都体现出改革领导者通过建立“矛调中心”来统筹综合利用社会治理资源的改革理念。
在浙江省委的高位推动下，A县以系统集成的方式将相关政府机构和社会组织纳入“矛调中心”，形成了一个县级矛盾调处的实体机构。从组织结构上来看，与“大调解”的发散型关系特征不同，A县“矛调中心”内部组织结构呈现出网络集中化（network centralization）特征（参见图2）。网络集中化是指通过网络整合的方式将网络组织成员位移到一个单一核心机构。既有研究显示，通过单一核心机构集成和协调的网络比组成系统的组织之间以分散方式形成的网络更为有效[15]。在A县“矛调中心”，网络集中化特征表现为各部门的成建制常驻，包括县纪委监委、法院、检察院、信访局、公安局、人社局、卫健委、退役军人事务局等，以及教育、民政、住建、综合行政执法等相关业务部门动态轮流入驻。“矛调中心”通过部门入驻的做法将分散在各部门的调解资源整合到了一个统一的平台，解决了以往各部门间权责不清、扯皮推诿问题，实现了化零为整。同时，这一做法也避免了群众在表达诉求时在多部门间跑腿走冤枉路的情况，实现了群众解忧的“最多跑一地”。此外，为提升调解的专业化和社会化，A县“矛调中心”还吸纳医调委、婚调委、交调委等专业性人民调解组织和心理咨询、法律服务、社会帮扶等社会力量入驻。 （二） 运作流程及其关键机制
A县“矛调中心”的功能发挥不仅依靠上述具有系统集成特点的组织结构，还体现在中心的内部运作流程及其关键机制上。按照“全链条解决、闭环化运行”的原则和“调解优先、诉讼断后”的理念，来访群众进入中心后，需要自己办理的只有一个所谓的“挂号”环节，即将遇到的问题反映到综合服务窗口（“无差别受理”窗口）。接下来由窗口工作人员对问题进行识别分类后派单分流至对应部门进行处理。在这一环节，如果群众反映的问题涉及单个部门即交由该部门调处解决，如果涉及多部门，则由中心的综合办公室召集入驻的相关部门协同处理、联合督办。同时，根据问题性质，中心还安排必要的专业性社会组织参与矛盾化解，并为来访群众免费提供法律咨询服务。在接受上述调解后问题仍没有得到解决的情况下，中心启动“诉调对接”机制，将问题交由入驻的人民法院，由后者进行司法确认和登记立案。最后，中心对群众进行回访，并据回访结果对相关部门或人员进行问责或考核。至此，中心的运作实现了矛盾调处的闭环管理，实现了“事事有着落，件件有回音”的承诺。考察A县“矛调中心”的运作流程，有以下关键机制值得关注。
一是“无差别受理”。“无差别受理”借鉴了浙江省“最多跑一次”改革中的“无差别受理”模式，后者是指通过建立行政服务中心来实现行政审批的跨部门流程再造、信息共享和权力重构，并依托互联网技术构建全新政府部门间互动关系，为办事群众提供一窗式服务[16]（p.202）。如果说行政审批制度的“最多跑一次”改革是政府的治理，那么社会矛盾纠纷调处的“最多跑一地”改革则是社会的治理，相比而言，社会的治理更加复杂。以“无差别受理”模式为例，行政审批事项的清晰性与社会矛盾纠纷的模糊性形成鲜明对比。其一，行政审批改革领域涉及的部门比社会矛盾调处类别少、数量少。入驻行政服务中心的部门仅是具有行政审批职能的政府行政部门，而入驻“矛调中心”的还有党群部门、司法机关和社会组织。其二，在权力清单制度已成熟定型的背景下，行政审批改革领域所涉部门间权责较为清晰，后台的办事材料共享和流程再造较为简易。而社会治理领域的矛盾纠纷呈现出冲突性、复杂性和综合性特征，对一个矛盾纠纷的调处往往需要跨部门甚至跨层级进行操作。以上两点都无疑使“无差别受理”模式在社会治理领域的应用面临不小挑战。
二是事件协同处置。维持组织地位和生存能力的关键是组织合法性[17]，在网络组织中这种合法性表现为内部组织间的互动和协调的努力[10]。A县“矛调中心”的“无差别受理”模式得以运行的前提是中心后台有足够的协调能力，而这基于它的事件协同处置机制。具体来说，对于已入驻部门，“矛调中心”综合办公室只需要“喊一嗓子”，对于不常驻或没有入驻的，综合办公室则通过政务钉钉发出“召集令”，就能快速聚集各部门共同参与解决问题。这种“喊一嗓子”或发布“钉钉召集令”能发挥作用的原因在于“矛调中心”得到了县委、县政府的赋权。A县对“矛调中心”的赋权有两种方式。一种是高配负责人。A县“矛调中心”主任由县人大常委会副主任兼任，为副处级干部。这种高配做法一方面便于用县级领导班子成员的身份调动县级层面的相关资源，另一方面“矛调中心”主任比正科级的县政府职能部门负责人高，有利于中心内部的协调运转。这种高配负责人的做法并非是以行政命令的方式管理各部门，而是一种协同领导力（collaborative leadership）的体现。这种领导力是部门协同的重要影响因素之一，它可以制定和维护部门间协同的基本规则、建立信任、管理冲突、促进对话[18]。另一种是签订协议书。因为入驻“矛调中心”的部门众多，它们的利益动机往往不同，所以需要设立目标协议来凝聚协同工作的合力。A县县委、县政府通过与县级机关重点部门签订工作目标协议书的方式确保各部门主动配合“矛调中心”工作，协议书内容包括了总体目标、决策方式、成员责任、退出机制等。目标协议书相当于有关部门的“表态承诺书”，便于消除“部门主义”的负面影响，有利于达成目标共识。
三是执纪问责。问责贯穿于协同治理全过程，是产生协同价值的重要保障机制，但同时也是一项十分复杂的机制[19]。A县纪委监委和人民检察院对“矛调中心”的工作进行全程监督，有权对履职不力、推诿扯皮尤其是漠视群众合理诉求的部门进行问责。执纪问责首先是部门入驻。县纪委监委在“矛调中心”设立纪检监察室，并派驻专职纪检监察干部，对违纪违法部门及其工作人员进行纪律审查和监察调查。检察院则设置检查综合业务窗口，开展包括行政监督申请、民事监督申请、刑事申诉、公益损害与违法举报在内的多项涉检业务，履行检察机关的法律监督职能。其次是回访群众，在处理完毕来访群众所反映问题一段时间之后，“矛调中心”主动对群众进行回访。回访以问卷调查的形式进行，调查内容主要是来访群众围绕“问题是否得到解决”“对问题处理结果是否满意”“‘矛调中心’服务流程”“工作人员服务态度”等事项逐一进行满意度评价，最后根据评价结果由纪委监委和检察院对群众反映强烈的部门与人员进行问责。
三、“矛调中心”矛盾调处流程再造的治理效能
党的十九届四中全会指出我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，要将我国的制度优势更好转化为国家治理效能。县级“矛调中心”的建立是基层社会矛盾纠纷化解的流程再造，它超越了传统的基层社会矛盾调处机制的局限性，显现出基层社会治理制度创新的治理效能。首先，縣级“矛调中心”树立了以群众需求为导向的调解理念，是新时代“以人民为中心”发展理念的生动实践。其次，在上级党委政府的高位推动和统一部署下，县级“矛调中心”的成立巩固和完善了党对社会治理工作的领导，构建了在党的领导下各政府部门与社会组织协同参与的县级矛盾调处共同体。最后，县级“矛调中心”分工不分家的集中办公模式在协调和协同机制下形成了从分散管理到集成服务的矛盾调处新方式。
（一）维稳与服务的融合：调解理念的深刻变革
我国地方政府将调解作为解决社会冲突、维护社会稳定的重要方式，调解组织工作遵循维稳逻辑下“不出事”的工作理念。“不出事”的调解理念对于维护基层社会稳定固然十分关键，在多年社会治理实践中也发挥了重要作用，但也存在一些不可忽视的弊端，如“一票否决”压力下地方官员决策发生偏差、“花钱买平安”带来的高成本付出、服务维稳需要而忽视群众合理诉求等。习近平指出，“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来”[20]（p.147）。进入新时代后，在“以人民为中心”的发展理念下，国家权力的行使应更多关注和贴近人民群众的现实需求，社会矛盾纠纷化解应以积极主动回应人民群众合理诉求为导向。有学者在对我国调解组织形式变迁进行研究时指出，作为沟通国家与基层社会的桥梁，人民调解从来就不仅仅发挥解纠功能，它的兴衰总是与国家对调解组织的支持保持着同行的曲线[21]。县级“矛调中心”的建立正是在新时代“以人民为中心”的发展理念指导下，正视群众合理合法诉求、推动社会治理领域改革的创新举措。群众无小事，“无差别受理”意味着不推诿、不扯皮，对群众反映的问题照单全收，体现了矛盾调处从“政府需要”向“群众需要”的转变。即便群众的诉求最终没有得到有效解决，但纪委监委和人民检察院的入驻使群众的利益表达权得到了法纪保障。“回访群众”“满意度调查”等更是将服务宗旨运用到社会治理领域，寓治理于服务中，因为服务是最好的治理。总之，县级“矛调中心”树立了以群众需求为导向的调解理念，它的建立让群众遇到事情能有个说理的地方。 （二）秩序与多元的平衡：矛盾调处的共治共建
县级“矛调中心”的成立构建了党领导下的县级矛盾调处共同体。第一，基层社会矛盾调处工作的领导权发生改变。以往基层社会治理工作由政法委内设的社会治安综合治理办公室（即综治办）牵头负责，政府的民政部门具体负责。2017年最新修订的《中国共产党章程》第三十三条规定，“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”[22]。本次修订新增了“领导本地区基层社会治理”这一表述。在2018年党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中，综合办被撤销[23]（p.40）。上述两个变化意味着党开始领导基层社会治理工作。县级“矛调中心”的建立正是在中共浙江省委高位推动下进行的，是党领导基层矛盾调处工作的具体实践，有利于巩固和完善党对基层社会治理工作的领导。第二，与以往不同层级都进行设置的科层制调解组织不同，“矛调中心”被放在县这一层级。这种做法是基于现实情况而做出的决定。一是有利于克服前文所述的由“权责倒置”带来的治理资源逐级递减的不利影响。与乡镇（街道）相比，县（区）政府的职能部门更为健全，对于中央、省和市层级的下沉资源，县级更容易最先获取，所掌握的各类治理资源更为丰富，有利于“矛调中心”开展工作时获取足够的权力资源。二是与市相比，县（区）的层级低、管理幅度小，更有利于精细化和扁平化管理，还可以因地制宜利用本土资源就地化解矛盾纠纷。第三，更多治理主体参与基层矛盾调处工作。一是更多公共部门参与。除传统的民政、公安、信访外，其他涉众利益的政府部门、司法机关以及纪检监察部门等都被纳入“矛调中心”。二是更多社会力量参与。医调委、交调委等各类专业性调解组织和法律服务、社会帮扶机构等公益性组织入驻中心，并通过互动衔接机制衔接起来，形成一个县级矛盾调处共同体。综上所述，党的领导保证了“矛调中心”得以建立和运行，各参与部门和组织的专业性为矛盾调处带来了足够的治理资源，“矛调中心”在秩序与多元之间取得了平衡，构建了基层社会矛盾调处共同体。
（三）分散与集成的整合：调处方式的网络建构
县级“矛调中心”是信访和矛盾纠纷调处化解平台、社会治理事件处置平台和社会风险研判平台的三合一载体，这一功能定位意味着其建立必须改变以往各类调解组织“单兵作战”的分散管理方式。同时“矛调中心”又与前文所述的“大调解”的领导组织治理的网络不同，实际上可以把它看作是一种网络管理组织（Network Administrative Organization，NAO）。这类组织的网络成员通常在同一个物理地点办公，在形式上表现为建立一个政府实体来管理网络及其活动[10]。通过系统集成方式组建的“矛调中心”实行各类调解组织分工不分家的集成服务办公模式。A县“矛调中心”的矛盾调处机制即为NAO内部的协调（coordination）与协同（collaboration）关系。具体而言，中心内设的中枢机构综合办公室根据矛盾纠纷的性质类别负责召集、指导相关部门和社会组织，与各入驻政府部门或社會组织之间是协调与被协调关系。入驻中心的纪检监察室和检察机关作为执纪问责部门可以协调各部门可能出现的不配合情况，监督各部门履行参与矛盾调处的法定职责，提升各部门面对来访群众的服务意识。各政府部门以及社会组织相互之间通过沟通、对话实现各类调解资源互补和达成共识，形成协同关系。在这种部门协同关系中，通过沟通对话而不是行政命令进行矛盾调处的方式，使物理集成的各部门能够产生具有服务协同供给的“化学反应”。首先，这种“化学反应”体现为增进互信。部门间（政府部门、司法机关、社会组织）通过对话、协商的方式促进了相互之间的理解，有利于化解分歧达成目标共识，反过来信任作为跨部门协同的关键影响因素有利于提升网络治理的有效性。其次，它还体现为合法性的增强。如前文所述，“矛调中心”通过内部协调和部门协同的方式调处矛盾，即是组织合法性的体现。总之，与传统分散管理的矛盾调处方式不同，这种由NAO管理的配备协调与协同机制的矛盾调处模式形成了具有集成服务特点的新的矛盾调处方式。
四、结论与讨论
县级“矛调中心”的建立表明，在上级党组织的高位推动下，通过系统集成的方式建立县级实体化矛盾调处机构可以有效应对传统调解方式面临的难题。其中，具有网络集中化特征的分工不分家式集体办公模式可以有效解决科层制纵向上矛盾调处资源的供需不匹配问题，同时为组织内部各部门间的互动和协调创造物理空间条件;“无差别受理”和执纪问责机制则体现了矛盾调处理念从“不出事”的维稳逻辑转变为以群众需求为导向，从以往的矛盾调处“政府中心主义”转变为新时代的“以人民为中心”，矛盾调处过程中的服务意识得到显著增强;中心内部的协调和协同机制可以有效消除各部门间碎片化关系的负面影响，因地制宜发挥各类社会组织的专业性作用，进而实现各部门间调解资源的有效互补和综合利用。总之，县级“矛调中心”的建立促使矛盾调处方式从分散管理转变为集成服务，它构建了党领导下的县级矛盾调处共同体，巩固和完善了党对基层社会治理工作的领导。
县级“矛调中心”建立的时间并不长，内部运作流程和工作机制也在不断优化之中。综合办公室承担着“无差别受理”和协调各部门两个关键功能，需要具备精准识别能力、社会风险研判能力、综合协调能力，是“矛调中心”的中枢机构。因此有必要进一步对综合办公室的内部机构进行科学设计，对其工作流程进行合理优化，针对工作人员实行专业培训，以达到增能效果。此外，浙江省作为“互联网+”政务服务创新发源地，其大数据赋能社会治理已不是技术难题。通过技术赋能可以进一步优化“矛调中心”内部运作流程，破除部门“信息孤岛”困境，实现调解资源的优化配置，将“矛调中心”打造为具有一网通调功能的县域社会治理“智慧共同体”。
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[责任编辑：张英秀]
System Integration and Department Collaboration： Reinventing the Process of Disputes Mediation at Grass-roots Level and the Governance Effectiveness
—A Case Study of “Conflicts and Disputes Mediation Center” of A County in Zhejiang Province
Cao Haijun， Bao Cao
（Northeastern University， Shenyang Liaoning 110000）
Abstract：
In the context of the transformation of principal social contradictions in the new era and the complexity and integration of social conflicts and disputes at the grass-roots level， the centralized and sunk integration of mediation resources and the collaboration of various mediation organizations have become practical problems faced by the mediation work at the grass-roots level. A County in Zhejiang province has established a county-level “Conflicts and Disputes Mediation Center” as an entity， which has realized that the masses’worries can be solved once for all， and it is the new system to mediate conflicts at the grass-roots level. Among them， the system integration makes the government departments and social organizations physically shift to the “Conflicts and Disputes Mediation Center”， and through the way of department collaboration makes the organizations realize the resource complementing and reach the target consensus. “Non-differential acceptance”， collaborated handling of incidents， and accountability of enforcement as the key operational mechanisms ensure the efficient operation and closed-loop management of the center. The establishment of “Conflicts and Disputes Mediation Center” at the county level has set up the conflicts mediation concept guided by the needs of the masses. And it has also conflicts the conflicts mediation community at the county level under the leadership of the CPC， formed the conflicts mediation mode from decentralized management to integrated service. It is a concrete practice to better transform China’s institutional advantages into national governance effectiveness.
Key words：conflicts and disputes mediation center， conflicts and disputes， mediation， grass-roots governance