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摘要：成都市温江区在城市房地产开发建设和交付使用以及管理过程中，因开发企业资金问题、经营和销售问题、物业管理问题等引发的矛盾纠纷和群体性事件严重损害了群众的切身利益，也给政府工作造成巨大压力和负面影响。通过对主要问题的分析，提出几点对策建议。
关键词：房地产开发；矛盾纠纷；对策建议
中图分类号：F293.33 文献标识码：C
文章编号：1001-9138-（2018）01-0050-54 收稿日期：2017-12-09
近年来，成都市温江区已进入城市化进程的迅速发展期，房地产作为城市发展的物质载体和城市建设资金重要来源的产业，在其中扮演着十分重要的角色。一个个旧城改造项目的实施、新建商品房住宅小区建成销售并交付使用，不仅满足了群众日益提高的居住要求，而且提升了区域的城市形象。但是，在城市房地产开发建设和交付使用以及管理过程中，伴随而来的因开发企业资金问题、经营和销售问题、物业管理问题等引发的矛盾纠纷和群体性事件不断出现且呈多发态势，不仅严重损害了群众的切身利益，也给政府工作造成巨大压力和负面影响。
1存在的主要问题及原因
1.1房地产开发企业进区从业门槛过低
成都市温江区与其他地方一样，对进入区域实施房地产开发的企业没有设定准入机制。从上世纪90年代末到目前，先后有199家房地产开发企业在温江区开展过房地产开发业务，其中一级和二级资质仅20家，占10%，三四级资质69家，占34%，其余均为暂定资质甚至是兼营商，而其中本地企业仅10家，占5%。这种过低的入市门槛导致从业企业水平参差不齐，一些企业仅是凑够拍卖土地的资金便“匆忙”进区开建，往往缺经验、缺管理、缺技术、缺资金，这种“先天不足”的开发企业和项目，往往抵御风险能力很弱，一有异常就会引发停工、“烂尾”。
1.2建设单位过度融资
部分房地产开发企业自有资金实力弱，市场竞争能力差，项目实施过程中只能大量依靠信贷，往往通过委托贷款、信托计划、民间借贷等方式多渠道过度融资；通过股东借款、其他应付款、挪用信贷资金等方式充当资本金；通过项目土地抵押、在建工程抵押、内部员工按揭套贷等方式筹集资金，甚至通过这种大大超过项目本身需求规模的融资方式腾挪资金开发新的项目或转投其他产业，一旦遇到行业、市场、政策出现波动时就容易出现资金链断裂，项目停工、“烂尾”。
1.3银行对项目资金监管不到位
按照现行的《成都市商品房预售款监管办法》，商品房预售资金由房地产开发企业选定的银行履行监管职责，但由于监管银行多数与房地产开发企业存在合作和利益关系，一些银行并未按规定切实履行监管职责。加之部分房地产开发企业自有资金不足，盲目扩大追求规模效应，在银行监管较松的情况下甚至在银行的协助下挪用预售资金开发新项目或做他用，一旦遇到项目进度延后或回款问题，资金紧张或断裂的危机便迅速反映到项目上，给购房业主带来极大风险。
1.4开发企业经营管理不规范
房地产经营管理涉及《城市房地产管理法》《城乡规划法》《城市房地产开发经营管理条例》《城市商品房预售管理办法》《广告法》《合同法》等多项法规和规章制度，实际经营过程中，房地产开发企业往往为了追求利益和影响面，“打擦边球”甚至铤而走险违反相关法律法规进行开发和销售。而房管部门在房地产开发中处于管理的末端，对房地产开发企业的要求仅能从其办理预售时方介入管理、服务，话语权不高，且涉及企业经营管理中出现的问题，往往需要相关部门同时发力方能见效。
1.5车位租售定价机制不健全
2014年12月17日，国家发展改革委发布《关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号），放开了住宅小区车位租售价格。至此，住宅小区车位租售由政府指导下的半市场行为转变为纯市场行为。从长远看，放开车位租售价格，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进与此相关的服务行业发展，而要发挥市场调节作用的前提条件是保障市场公平。由于放开价格后，市场没有适应期和过渡期，加之与此相关的部门没有及时跟进配套措施，导致车位及其服务的提供方和消费方市场地位不平等、市场行为不规范等一系列问题，在车位租售定价方面没有成熟、规范和双方认可的机制，往往形成尖锐矛盾。
1.6物业管理中权责不明晰
理顺权责是搞好管理减少矛盾的基础。从以往发生的物业管理纠纷案例分析，引发纠纷的主要原因是物业管理权责不明晰：一方面，物业服务企业“对谁负责”问题没有得到很好地解决；另一方面，也正是因为权责不清，业主对物业服务企業应该承担的职责认识不清，错误地把一些应由社区承担的社会保障职能，应由政府行政部门承担的社会治安职能，应由房地产开发企业承担的建设质量与保修责任，应由水、电、气以及公交等公用事业企业承担的经营管理职能等都误以为是物业管理的事情，一旦发生问题就会向物业服务企业追究责任，造成不必要的矛盾纠纷。
1.7社会动员不到位，法律意识不深入
为规范房地产市场管理，国家出台了一系列法律法规，形成了较完备的法律法规体系，这些法律法规的专业性比较强，其中的一些法律术语老百姓一般不容易接触到，理解起来也有一定难度。因此，这些法律法规的宣传大多在业内进行，较少组织贴近群众的宣传活动，造成群众宣传缺失，购房者甚至不清楚自己有哪些权利和义务，因而不能对开发销售进行有效监督，等到事后发现问题，往往已造成无法挽回的后果，形成很难化解的矛盾纠纷。
2对策与建议
房地产市场矛盾纠纷的多发性、复杂性和尖锐性，要求房管及其相关管理部门必须坚持预防为主、疏防并重的原则，综合施策、系统推进，针对涉房矛盾纠纷的症结形成“组合拳”，方能有效化解存量矛盾，防止新增矛盾。
2.1把好“准售”门槛 按现行的相关法律法规规定，企业取得房地产开发用地的方式是参与国土部门组织的公开“招拍挂”。而参与“招拍挂”没有太多的资质条件和资产条件要求，只要在熔断机制内，即按价高者得的原则拍卖，因此没有严格的准入条件限制。由于准入条件低，就不可避免会出现一些实力小、资金薄的“冒险淘金”企业涌入。管理部门虽然不能硬性提高准入条件，但可以通过前期宣传、洽谈等让知名房地产开发企业知晓和参与，同时可以提高“准售”条件保护消费者合法权益。
2.2强化开发企业融资监管
实施预警管理，对前期已经暴露出不稳定因素的开发企业，可以制定一套特殊的更加严格的监管措施，明确特殊监管启动条件，如发现企业资金明显紧张、工程进度滞缓的项目，在办理预售许可时可要求企业必须制定详细的施工计划报建设管理部门备案，由建设管理部门跟踪督促；对项目预售资金监管银行缩小选择范围，要求其必须选择区内的银行作为其监管银行，强化银行的监管意识和责任，最大可能限制企业违规使用预售资金；同时不允许房地产开发企业预售的房屋存在在建工程抵押，防止因房地产开发企业不及时解除抵押而造成购房人无法网签备案等情况。
2.3强化资金监管
一是加强民工工资支付保证金监管，防范拖欠民工工资引发矛盾；二是加强预售资金监管，防止预售资金被挪用或“卷款跑路”造成资金链断裂形成“烂尾”；三是加强备案资料审查，从实行商品房买卖合同窗口审查备案制度开始，在受理开发企业的备案申请时，除交易事实、购房资格审查方面的资料外，对尚未竣工验收的项目，要求房地产开发企业及监管银行提供将预售款存入监管账户的证明材料，严格要求房地产开发企业按规定、按程序将预售款足额纳入监管范围，降低后续风险。
2.4规范经营行为
一是规范商品房销售宣传行为，可规定房地产开发企业在前期宣传及开盘销售前，须由区市场监督管理局对项目宣传广告内容、项目销售现场沙盘、宣传资料、宣传片及广告语进行审查，宣传内容要如实反映项目情况；二是规范销售行为，加强市场巡查，严厉打击违法开发、炒作制造假象、捂盘惜售、违规涨价、违规收取手续费、恶意欺骗消费者、擅自改变小区规划、小区配套设施和公用场所用途等扰乱房产市场行为，确保消费者合法权益；三是保障消费者知情权、选择权；四是规范销售合同。
2.5优化验收程序
一是对涉及房地产的法律法规进行梳理，认真研究法律条文，理清法律法规之间的联系，按法律法规规定排好规划、消防、建设、环保、绿化等方面的验收顺序，作好法律法规的衔接；二是梳理已发生过的涉房矛盾纠纷，分析哪些矛盾纠纷可以通过严格验收手续得到有效避免，从而丰富完善验收内容；三是建立联合验收机制。
2.6加强价格指导
一是加强商品房销售价格指导，严格执行限价政策，按政策规定核定预售价范围，严厉打击房地产开发企业私自涨价、变相涨价行为；二是加强车位租售价格指导；三是加强物业价格指导。
2.7健全物业管理体系
一是明确权责，应该对物业管理的权责进行再明晰，要将物业服务企业、房地产开发企业、市政管理、社区管理权责进一步理清，推进物业服务阳光化；二是厘清关系，特别要厘清房地产开发企业、物业服务企业、业主之间的关系，解决物业“对谁负责”问题；三是完善制度，在落实《物业管理条例》的基础上，根据新形势新问题和对矛盾纠纷的研判，细化制定物业管理实施细则，强化与社区管理的联动，全方位规范物业管理服务行为、调价行为，切实做到有章可循。
2.8建立联调联处联检制度
一是建立房地产开发领域涉及部门联席会议制度并定期召开会议，为相关部门就相关问题协调沟通和全面掌握开发建设情况提供平台，为政府领导提供决策依据；二是构建联动工作格局，强化部门联动，着力提升工作实效，与公安、法院、发改、工商、建设、税务等部门联动，抓好市场纠纷、拖欠民工工資、欠缴税款、停车费涨价等问题的预防、调处工作；三是强化矛盾纠纷联处，制定联处预案；四是开展联合执法，定期开展联合执法检查，全范围、多角度发现和分析问题，把矛盾纠纷消除在萌芽状态。
2.9推行负面清单管理
建立诚信监督机制，推行负面清单管理，可以通过行业协会等组织开展诚信评级活动，行业主管部门可以建立矛盾纠纷责任负面清单，对故意侵害消费者全法者权益的企业，及时向社会披露，通过影响企业的社会信用促进企业自律。
2.10深化普法宣传扩大社会监督
通过法治宣传周、举办展览和业主讲座、涉房法律法规进社区等形式，借助网络、电视、新媒体、手机等载体，切实加强房地产法律犯规宣传，对涉及权重切身利益、矛盾多发事项所涉的法律术语，耐心解释，创新方式采取群众听得懂的语言宣传，使群众真正知晓法律规定、了解法律要以，既能够依据法律规定判定自己的诉求合理或是不合理，又能够依据法律有效监督，并运用法律武器保护自己。
关键词：房地产开发；矛盾纠纷；对策建议
中图分类号：F293.33 文献标识码：C
文章编号：1001-9138-（2018）01-0050-54 收稿日期：2017-12-09
近年来，成都市温江区已进入城市化进程的迅速发展期，房地产作为城市发展的物质载体和城市建设资金重要来源的产业，在其中扮演着十分重要的角色。一个个旧城改造项目的实施、新建商品房住宅小区建成销售并交付使用，不仅满足了群众日益提高的居住要求，而且提升了区域的城市形象。但是，在城市房地产开发建设和交付使用以及管理过程中，伴随而来的因开发企业资金问题、经营和销售问题、物业管理问题等引发的矛盾纠纷和群体性事件不断出现且呈多发态势，不仅严重损害了群众的切身利益，也给政府工作造成巨大压力和负面影响。
1存在的主要问题及原因
1.1房地产开发企业进区从业门槛过低
成都市温江区与其他地方一样，对进入区域实施房地产开发的企业没有设定准入机制。从上世纪90年代末到目前，先后有199家房地产开发企业在温江区开展过房地产开发业务，其中一级和二级资质仅20家，占10%，三四级资质69家，占34%，其余均为暂定资质甚至是兼营商，而其中本地企业仅10家，占5%。这种过低的入市门槛导致从业企业水平参差不齐，一些企业仅是凑够拍卖土地的资金便“匆忙”进区开建，往往缺经验、缺管理、缺技术、缺资金，这种“先天不足”的开发企业和项目，往往抵御风险能力很弱，一有异常就会引发停工、“烂尾”。
1.2建设单位过度融资
部分房地产开发企业自有资金实力弱，市场竞争能力差，项目实施过程中只能大量依靠信贷，往往通过委托贷款、信托计划、民间借贷等方式多渠道过度融资；通过股东借款、其他应付款、挪用信贷资金等方式充当资本金；通过项目土地抵押、在建工程抵押、内部员工按揭套贷等方式筹集资金，甚至通过这种大大超过项目本身需求规模的融资方式腾挪资金开发新的项目或转投其他产业，一旦遇到行业、市场、政策出现波动时就容易出现资金链断裂，项目停工、“烂尾”。
1.3银行对项目资金监管不到位
按照现行的《成都市商品房预售款监管办法》，商品房预售资金由房地产开发企业选定的银行履行监管职责，但由于监管银行多数与房地产开发企业存在合作和利益关系，一些银行并未按规定切实履行监管职责。加之部分房地产开发企业自有资金不足，盲目扩大追求规模效应，在银行监管较松的情况下甚至在银行的协助下挪用预售资金开发新项目或做他用，一旦遇到项目进度延后或回款问题，资金紧张或断裂的危机便迅速反映到项目上，给购房业主带来极大风险。
1.4开发企业经营管理不规范
房地产经营管理涉及《城市房地产管理法》《城乡规划法》《城市房地产开发经营管理条例》《城市商品房预售管理办法》《广告法》《合同法》等多项法规和规章制度，实际经营过程中，房地产开发企业往往为了追求利益和影响面，“打擦边球”甚至铤而走险违反相关法律法规进行开发和销售。而房管部门在房地产开发中处于管理的末端，对房地产开发企业的要求仅能从其办理预售时方介入管理、服务，话语权不高，且涉及企业经营管理中出现的问题，往往需要相关部门同时发力方能见效。
1.5车位租售定价机制不健全
2014年12月17日，国家发展改革委发布《关于放开部分服务价格意见的通知》（发改价格〔2014〕2755号），放开了住宅小区车位租售价格。至此，住宅小区车位租售由政府指导下的半市场行为转变为纯市场行为。从长远看，放开车位租售价格，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进与此相关的服务行业发展，而要发挥市场调节作用的前提条件是保障市场公平。由于放开价格后，市场没有适应期和过渡期，加之与此相关的部门没有及时跟进配套措施，导致车位及其服务的提供方和消费方市场地位不平等、市场行为不规范等一系列问题，在车位租售定价方面没有成熟、规范和双方认可的机制，往往形成尖锐矛盾。
1.6物业管理中权责不明晰
理顺权责是搞好管理减少矛盾的基础。从以往发生的物业管理纠纷案例分析，引发纠纷的主要原因是物业管理权责不明晰：一方面，物业服务企业“对谁负责”问题没有得到很好地解决；另一方面，也正是因为权责不清，业主对物业服务企業应该承担的职责认识不清，错误地把一些应由社区承担的社会保障职能，应由政府行政部门承担的社会治安职能，应由房地产开发企业承担的建设质量与保修责任，应由水、电、气以及公交等公用事业企业承担的经营管理职能等都误以为是物业管理的事情，一旦发生问题就会向物业服务企业追究责任，造成不必要的矛盾纠纷。
1.7社会动员不到位，法律意识不深入
为规范房地产市场管理，国家出台了一系列法律法规，形成了较完备的法律法规体系，这些法律法规的专业性比较强，其中的一些法律术语老百姓一般不容易接触到，理解起来也有一定难度。因此，这些法律法规的宣传大多在业内进行，较少组织贴近群众的宣传活动，造成群众宣传缺失，购房者甚至不清楚自己有哪些权利和义务，因而不能对开发销售进行有效监督，等到事后发现问题，往往已造成无法挽回的后果，形成很难化解的矛盾纠纷。
2对策与建议
房地产市场矛盾纠纷的多发性、复杂性和尖锐性，要求房管及其相关管理部门必须坚持预防为主、疏防并重的原则，综合施策、系统推进，针对涉房矛盾纠纷的症结形成“组合拳”，方能有效化解存量矛盾，防止新增矛盾。
2.1把好“准售”门槛 按现行的相关法律法规规定，企业取得房地产开发用地的方式是参与国土部门组织的公开“招拍挂”。而参与“招拍挂”没有太多的资质条件和资产条件要求，只要在熔断机制内，即按价高者得的原则拍卖，因此没有严格的准入条件限制。由于准入条件低，就不可避免会出现一些实力小、资金薄的“冒险淘金”企业涌入。管理部门虽然不能硬性提高准入条件，但可以通过前期宣传、洽谈等让知名房地产开发企业知晓和参与，同时可以提高“准售”条件保护消费者合法权益。
2.2强化开发企业融资监管
实施预警管理，对前期已经暴露出不稳定因素的开发企业，可以制定一套特殊的更加严格的监管措施，明确特殊监管启动条件，如发现企业资金明显紧张、工程进度滞缓的项目，在办理预售许可时可要求企业必须制定详细的施工计划报建设管理部门备案，由建设管理部门跟踪督促；对项目预售资金监管银行缩小选择范围，要求其必须选择区内的银行作为其监管银行，强化银行的监管意识和责任，最大可能限制企业违规使用预售资金；同时不允许房地产开发企业预售的房屋存在在建工程抵押，防止因房地产开发企业不及时解除抵押而造成购房人无法网签备案等情况。
2.3强化资金监管
一是加强民工工资支付保证金监管，防范拖欠民工工资引发矛盾；二是加强预售资金监管，防止预售资金被挪用或“卷款跑路”造成资金链断裂形成“烂尾”；三是加强备案资料审查，从实行商品房买卖合同窗口审查备案制度开始，在受理开发企业的备案申请时，除交易事实、购房资格审查方面的资料外，对尚未竣工验收的项目，要求房地产开发企业及监管银行提供将预售款存入监管账户的证明材料，严格要求房地产开发企业按规定、按程序将预售款足额纳入监管范围，降低后续风险。
2.4规范经营行为
一是规范商品房销售宣传行为，可规定房地产开发企业在前期宣传及开盘销售前，须由区市场监督管理局对项目宣传广告内容、项目销售现场沙盘、宣传资料、宣传片及广告语进行审查，宣传内容要如实反映项目情况；二是规范销售行为，加强市场巡查，严厉打击违法开发、炒作制造假象、捂盘惜售、违规涨价、违规收取手续费、恶意欺骗消费者、擅自改变小区规划、小区配套设施和公用场所用途等扰乱房产市场行为，确保消费者合法权益；三是保障消费者知情权、选择权；四是规范销售合同。
2.5优化验收程序
一是对涉及房地产的法律法规进行梳理，认真研究法律条文，理清法律法规之间的联系，按法律法规规定排好规划、消防、建设、环保、绿化等方面的验收顺序，作好法律法规的衔接；二是梳理已发生过的涉房矛盾纠纷，分析哪些矛盾纠纷可以通过严格验收手续得到有效避免，从而丰富完善验收内容；三是建立联合验收机制。
2.6加强价格指导
一是加强商品房销售价格指导，严格执行限价政策，按政策规定核定预售价范围，严厉打击房地产开发企业私自涨价、变相涨价行为；二是加强车位租售价格指导；三是加强物业价格指导。
2.7健全物业管理体系
一是明确权责，应该对物业管理的权责进行再明晰，要将物业服务企业、房地产开发企业、市政管理、社区管理权责进一步理清，推进物业服务阳光化；二是厘清关系，特别要厘清房地产开发企业、物业服务企业、业主之间的关系，解决物业“对谁负责”问题；三是完善制度，在落实《物业管理条例》的基础上，根据新形势新问题和对矛盾纠纷的研判，细化制定物业管理实施细则，强化与社区管理的联动，全方位规范物业管理服务行为、调价行为，切实做到有章可循。
2.8建立联调联处联检制度
一是建立房地产开发领域涉及部门联席会议制度并定期召开会议，为相关部门就相关问题协调沟通和全面掌握开发建设情况提供平台，为政府领导提供决策依据；二是构建联动工作格局，强化部门联动，着力提升工作实效，与公安、法院、发改、工商、建设、税务等部门联动，抓好市场纠纷、拖欠民工工資、欠缴税款、停车费涨价等问题的预防、调处工作；三是强化矛盾纠纷联处，制定联处预案；四是开展联合执法，定期开展联合执法检查，全范围、多角度发现和分析问题，把矛盾纠纷消除在萌芽状态。
2.9推行负面清单管理
建立诚信监督机制，推行负面清单管理，可以通过行业协会等组织开展诚信评级活动，行业主管部门可以建立矛盾纠纷责任负面清单，对故意侵害消费者全法者权益的企业，及时向社会披露，通过影响企业的社会信用促进企业自律。
2.10深化普法宣传扩大社会监督
通过法治宣传周、举办展览和业主讲座、涉房法律法规进社区等形式，借助网络、电视、新媒体、手机等载体，切实加强房地产法律犯规宣传，对涉及权重切身利益、矛盾多发事项所涉的法律术语，耐心解释，创新方式采取群众听得懂的语言宣传，使群众真正知晓法律规定、了解法律要以，既能够依据法律规定判定自己的诉求合理或是不合理，又能够依据法律有效监督，并运用法律武器保护自己。