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【摘要】随着我国经济社会发展的突飞猛进，城市化进程的不断加快，城乡二元结构所带来的城乡发展不平衡以及城乡居民收入差距问题日益突出，为遏制城乡发展的失衡现象，加快解决二元结构的突出矛盾，党中央近年来提出了统筹解决五个矛盾的方略和建设社会主义新农村的战略任务。西安高新技术产业开发区是陕西省发展模式创新的前沿阵地，其城乡统筹发展经验对省内乃至全国科技产业开发区的城乡一体化进程均有极大的借鉴意义。
【关键词】城乡统筹 高新区 “三农”问题
【中图分类号】F291.3 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)02-00-02
1 引言
党的十六届三中全会《决定》提出的我国经济社会发展统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”中，将“城乡统筹”摆在第一位。党的十七大报告进一步指出：“统筹城乡发展，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”陕西省政府出台的《关于支持西安高新区建设世界一流科技园区的若干意见》中，提出要大力支持西安高新区统筹城乡发展，把高新区建设成为陕西省城乡一体化改革的试验区。
2 调查背景
西安高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）是1991年3月国务院首批批准的国家级高新区，位于西安市西南郊，范围包括原雁塔区、莲湖区行政管辖的部分街道乡镇，面积为19.8平方公里。新建区为35平方公里。
2.1我国目前经济发展的阶段已经具备统筹城乡发展的现实条件
城乡关系通常与一个国家工业化进程是密切相关的。由工业化发展的三个阶段来看，我国已进入工业化中期阶段，即工农业协调发展阶段，在此基础上，在未来的二十年中，选择正确的发展战略和政策，将使得工业化和城镇化快速发展，这一现象将为解决中国“三农”问题提供非常难得的机遇。相反，若将农民排斥在工业化和城镇进程外，不仅会使中国经济的结构性矛盾更加突出和尖锐，也会增大“三农”问题的解决难度。
2.2“三农”问题的解决必须依靠统筹城乡经济社会发展
“三农”问题一直是我国政府非常重视的问题，尽管政府致力于农村改革和社会发展，但城乡差距仍然悬殊。统筹城乡发展的思路和战略能有效的解决“三农”问题，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化机制。因此城乡统筹发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，同时也是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。
2.3西安高新区要对所涉及的区域进行城乡一体化开发
西安高新区在现有的范围内存在许多矛盾，其中城中村改造与社会建设、经济发展水平提高与社会管理水平提升、提升对周边地区的影响力，完成西安市城乡发展需要承担的任务这三项成为了主要矛盾。与此同时高新区不仅要对辖区内农村的管理职能统一进行管理，同时还要进一步加强多周边农村和城镇的辐射带动作用，进一步完善教育、文化、卫生、社会保障、社会管理等体制，实施统一户籍管理、统一社会保障、统一就业条件、统一公共服务，将西安高新区建成全省市城乡统筹发展的示范区。
3 调查内容
3.1高新区统筹城乡规划建设
改变西安高新区目前城乡规划分割、建设分治的状况，把高新区城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、住宅、农业与生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。
3.2高新区统筹城乡产业发展
建立高新区以城带乡、以工促农的发展机制，加快高新区现代农业和现代农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射。
3.3高新区统筹城乡管理制度
突破高新区现有的城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，建立城乡一体的劳动就业制度、户籍管理制度、教育制度、社会保障制度等，遵循市场经济的规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。
4 调查结果分析
西安市高新区的特点体现于其拥有雄厚的经济实力，以及发展能力和带动能力都很强大，因此高新区在实现城乡统筹方面具备良好的经济基础，同时也有严峻的现实需求，但其中存在的矛盾也不可忽视。
4.1體制矛盾
高新区现有体制是已建成的城市区域，归高新区管辖，未征地的集体土地归行政区管辖（如雁塔区、长安区），是一种二元的管理体制。管委会只管经济，具有效率优势，在高新区成立之初，管辖区域与经济实力较小时，和行政区之间涉及利益冲突较小。而当高新区成长起来之后，和行政区之间就产生了一些权利冲突和摩擦。
4.2人为因素
高新区辖区内城中村存在严重的违规违章建筑问题，“为拆而建”的各种“豆腐楼”比比皆是，这种做法无疑是对生产资料和社会资源的极大浪费。而在一些高新区规划征集的农业用地上，农民已经不种粮食作物，取而代之的是茂密的树林，这些树林不能产生任何经济效益，纯粹属于“为征而种”。
4.3高新区实施城乡统筹发展的机遇和挑战
尽管高新区的发展存在着种种矛盾与不和谐因素，但是我们不难发现高新区在城乡统筹的路上既有机遇也有挑战。国家着力解决“三农”问题，强力推进城乡统筹发展大战略的机遇期以及中央、陕西省政策对高新区的支持都是城乡统筹发展的机遇，同时高新区也面临着来自外省市、本市内部其他开发区的挑战。
5 西安高新区统筹城乡发展规划建议
5.1统筹城乡发展首先要转变观念，抓好落实
西安高新区长期形成的城乡二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要影响，有些人自觉不自觉地考虑到，首先要满足城市，然后满足农村。只有改变这样的观念，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观。
5.2统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程
城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。要统筹城乡教育发展，就必须将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，优先发展农村教育。
5.3统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口
政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此，完善农村社会保障是统筹城乡社会保障的重中之重。
完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。
5.4城乡统筹要解决好被征地农民的土地与就业问题
在土地问题上可以考虑将辖区内的城中村农民实行集中安置，一次性进行土地补偿；将农民的集体所有土地实行流转，控制在具有管委会背景的公司下，发展现代农业，建立现代化的农业生产关系，把农民转变成为农业生产工人，以城市兼并农村的方式，将农民转化为城市居民。通过给农民提供与他们自身能力相匹配的工作岗位，像安保、绿化和保洁等，使安置后的农民能够与高新区共享经济发展成果，同时努力促进农民自身素质的提高，使其能够适应在城市就业。
站在“十二五”计划的起点上，西安高新区的城乡统筹发展应把握新的形势、借助新的机遇、创造新的突破，为陕西省乃至全国的科技产业示范区的城乡统筹发展工作积累宝贵经验。
【关键词】城乡统筹 高新区 “三农”问题
【中图分类号】F291.3 【文献标识码】A 【文章编号】1009-8585(2011)02-00-02
1 引言
党的十六届三中全会《决定》提出的我国经济社会发展统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”中，将“城乡统筹”摆在第一位。党的十七大报告进一步指出：“统筹城乡发展，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”陕西省政府出台的《关于支持西安高新区建设世界一流科技园区的若干意见》中，提出要大力支持西安高新区统筹城乡发展，把高新区建设成为陕西省城乡一体化改革的试验区。
2 调查背景
西安高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）是1991年3月国务院首批批准的国家级高新区，位于西安市西南郊，范围包括原雁塔区、莲湖区行政管辖的部分街道乡镇，面积为19.8平方公里。新建区为35平方公里。
2.1我国目前经济发展的阶段已经具备统筹城乡发展的现实条件
城乡关系通常与一个国家工业化进程是密切相关的。由工业化发展的三个阶段来看，我国已进入工业化中期阶段，即工农业协调发展阶段，在此基础上，在未来的二十年中，选择正确的发展战略和政策，将使得工业化和城镇化快速发展，这一现象将为解决中国“三农”问题提供非常难得的机遇。相反，若将农民排斥在工业化和城镇进程外，不仅会使中国经济的结构性矛盾更加突出和尖锐，也会增大“三农”问题的解决难度。
2.2“三农”问题的解决必须依靠统筹城乡经济社会发展
“三农”问题一直是我国政府非常重视的问题，尽管政府致力于农村改革和社会发展，但城乡差距仍然悬殊。统筹城乡发展的思路和战略能有效的解决“三农”问题，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化机制。因此城乡统筹发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，同时也是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。
2.3西安高新区要对所涉及的区域进行城乡一体化开发
西安高新区在现有的范围内存在许多矛盾，其中城中村改造与社会建设、经济发展水平提高与社会管理水平提升、提升对周边地区的影响力，完成西安市城乡发展需要承担的任务这三项成为了主要矛盾。与此同时高新区不仅要对辖区内农村的管理职能统一进行管理，同时还要进一步加强多周边农村和城镇的辐射带动作用，进一步完善教育、文化、卫生、社会保障、社会管理等体制，实施统一户籍管理、统一社会保障、统一就业条件、统一公共服务，将西安高新区建成全省市城乡统筹发展的示范区。
3 调查内容
3.1高新区统筹城乡规划建设
改变西安高新区目前城乡规划分割、建设分治的状况，把高新区城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、住宅、农业与生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。
3.2高新区统筹城乡产业发展
建立高新区以城带乡、以工促农的发展机制，加快高新区现代农业和现代农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射。
3.3高新区统筹城乡管理制度
突破高新区现有的城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，建立城乡一体的劳动就业制度、户籍管理制度、教育制度、社会保障制度等，遵循市场经济的规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。
4 调查结果分析
西安市高新区的特点体现于其拥有雄厚的经济实力，以及发展能力和带动能力都很强大，因此高新区在实现城乡统筹方面具备良好的经济基础，同时也有严峻的现实需求，但其中存在的矛盾也不可忽视。
4.1體制矛盾
高新区现有体制是已建成的城市区域，归高新区管辖，未征地的集体土地归行政区管辖（如雁塔区、长安区），是一种二元的管理体制。管委会只管经济，具有效率优势，在高新区成立之初，管辖区域与经济实力较小时，和行政区之间涉及利益冲突较小。而当高新区成长起来之后，和行政区之间就产生了一些权利冲突和摩擦。
4.2人为因素
高新区辖区内城中村存在严重的违规违章建筑问题，“为拆而建”的各种“豆腐楼”比比皆是，这种做法无疑是对生产资料和社会资源的极大浪费。而在一些高新区规划征集的农业用地上，农民已经不种粮食作物，取而代之的是茂密的树林，这些树林不能产生任何经济效益，纯粹属于“为征而种”。
4.3高新区实施城乡统筹发展的机遇和挑战
尽管高新区的发展存在着种种矛盾与不和谐因素，但是我们不难发现高新区在城乡统筹的路上既有机遇也有挑战。国家着力解决“三农”问题，强力推进城乡统筹发展大战略的机遇期以及中央、陕西省政策对高新区的支持都是城乡统筹发展的机遇，同时高新区也面临着来自外省市、本市内部其他开发区的挑战。
5 西安高新区统筹城乡发展规划建议
5.1统筹城乡发展首先要转变观念，抓好落实
西安高新区长期形成的城乡二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要影响，有些人自觉不自觉地考虑到，首先要满足城市，然后满足农村。只有改变这样的观念，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观。
5.2统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程
城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。要统筹城乡教育发展，就必须将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，优先发展农村教育。
5.3统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口
政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此，完善农村社会保障是统筹城乡社会保障的重中之重。
完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。
5.4城乡统筹要解决好被征地农民的土地与就业问题
在土地问题上可以考虑将辖区内的城中村农民实行集中安置，一次性进行土地补偿；将农民的集体所有土地实行流转，控制在具有管委会背景的公司下，发展现代农业，建立现代化的农业生产关系，把农民转变成为农业生产工人，以城市兼并农村的方式，将农民转化为城市居民。通过给农民提供与他们自身能力相匹配的工作岗位，像安保、绿化和保洁等，使安置后的农民能够与高新区共享经济发展成果，同时努力促进农民自身素质的提高，使其能够适应在城市就业。
站在“十二五”计划的起点上，西安高新区的城乡统筹发展应把握新的形势、借助新的机遇、创造新的突破，为陕西省乃至全国的科技产业示范区的城乡统筹发展工作积累宝贵经验。