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[摘 要]近两年来，我国突发事件频发，《突发事件应对法》的出台，为绝大多数危机的解决提供了法律依据，但是该法仅仅适用于普通的应急管理，对于紧急状态下的危机则无能为力。由于行政紧急强制的发生以紧急状态为前提，那么现阶段探讨行政紧急强制的规制便具有了更大的指导意义。如何进行规制。我们不妨从观念和制度两方面入手。
[关键词]行政紧急强制；紧急状态；观念；制度
“汶川地震”、“甲型H1N1型流感”、“西南旱灾”和“玉树地震”这一系列灾难的降临，考验了我们的国家。2007年《突发事件应对法》的出台为绝大多数危机的解决提供了法律依据，使得我国能够快速的度过难关。然而该法对于紧急状态下的危机却无能为力。2004年的宪法修正案将“戒严”改为“紧急状态”，由此分量可见一斑。因此探讨紧急状态下的行政紧急强制对于行政机关依法行政和保护公民权利具有迫切的现实意义。
一、行政紧急强制的含义
所谓“行政紧急强制”是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无需为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
较之行政强制，行政紧急强制指的是行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。以上我们不难发现两者之间的些许不同：(1)两者的发生前提不同：行政紧急强制的发生以“紧急状态”的出现为前提，即凸显其紧急性的特征。(2)两者发生的原因不同：行政强制除为了维护公共秩序，还包括相对方不履行行政法义务的情形。因此，较之行政强制，行政紧急强制的发生具有更大的侵益性。
尽管我国至今从没有在形式上宣布国家进入紧急状态，但实际上在受灾地区的个别省市的特定阶段已经接近甚至于超过了紧急状态。因此，探讨行政紧急强制的规制是未雨绸缪，而非杞人忧天。
二、行政紧急强制下权利受限的范围
相关的国际条约明确规定了公民权利受限的范围。如。《公民权利与政治权利国际公约》第4条第2款强调：在紧急状态下仍然不得克减的内容包括：生命权、免受酷刑的权利、不被强迫为奴隶和服苦役的权利、不因无力履行约定义务而被监禁的权利、享有罪行法定的权利、人格权，以及思想、良心和宗教自由。《欧洲人权公约》第15条第2款列举了四项不得克减的权利，即生命权、免于酷刑或者其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、免受奴役的权利以及免受刑法追溯的权利。上述规定对于我国实现紧急状态下的权力规制有着巨大的借鉴意义。
为了实现以人为本，依法治国，保护公民权利，我国于2004年的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”正式载人宪法，但是对于权利原则性的规定从行政机关角度来讲，并不利于行政紧急强制权力的规制。因此，一方面，我国应当借鉴国际条约的相关规定，在宪法中具体规定保护公民权利的最低标准。另一方面，应尽快批准于1998年10月5日在联合国总部签署的《公民权利与政治权利国际公约》，与世界接轨。通过对最低限度公民权利的明确规定，实现对行政紧急强制权力的规制。
三、国外紧急状态下权力规制的相关规定
从广义上来讲。国外对于紧急状态下的权力规制主要包括两个方面的内容：
(一)在宪法中规定不可侵犯的公民权利
1982年《葡萄牙共和国宪法》第19条第4款规定：“宣布戒严决不能侵犯生命权、人格完整、个人身份、个人的公民资格与公民权利、刑法的非追溯性、被告人的抗辩权及信仰自由与宗教自由”。即其通过国内立法确立公民权利的最低标准。同时《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》也对紧急状态下公民的基本权利和指导性准则作出了规定。
(二)对国家紧急权力的控制
国外对于国家紧急权力的控制主要通过立法和司法审查来实现。《约旦王国宪法》第94条规定：“在国民议会闭会期间，经国王同意后，内阁有权就刻不容缓需要采取紧急措施的事项或为批准不容迟延的紧急开支而公布暂行法，上述暂行法在不违背本宪法规定的情况下具有法律效力”。而在美国典型的“钢铁公司占领案”中，地区法院驳回了代表总统的司法部副部长关于总统具有广泛“紧急状态权力”的辩护，立即禁止政府实行占领。即实现了在紧急状态下对行政紧急权力的审查与控制。
洛克说：“政府的目的在于为人民谋福利”。尤其是在坚持“以人为本”的我们社会主义国家，行政机关应当始终代表最广大人民的根本利益。
四、实现行政紧急强制规制的相关举措
行政紧急强制不同于一般强制，在出现紧急状态时，如何实现法律所追求的自由、公平、正义的价值，如何最大限度地保障公民权利，是目前行政机关不得不思考的一个重要问题。基于此，我们可以从观念和制度两方面人手，实现行政紧急强制的规制。
(一)从观念上来说
其一，对于执法人员而言，在行政紧急强制状况下，行政机关兼顾限制公民权利和维护公民权利双重职责。因此，行政执法人员在执法过程中切不可打着维护公共利益的旗号任意践踏公民权利，要真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
其二，对于公民自身，尽管在紧急状态下，行政机关采取的诸多措施均是为了社会公共利益，公民个人应当无条件服从，承担一定的“容忍”义务。可是容忍是有限度的，对于不可克减的权利，公民应当积极维护，以切实保护自身的合法权益。
(二)从制度方面来说
1.在实体法层面
目前对于行政紧急强制的规制有两种代表性的观点：其一，就是在宪法中对行政紧急强制作出明确的规定，诫如马基雅维利所言：“在良好次序的共和国家中，永不需要采取宪法外的措施。”其二，就是制定《紧急状态法》。英美学者认为：在宪法中对紧急状态的概括式规定，极易导致国家紧急权的滥用而侵害民主宪政的基础，因此，紧急状态法应采取单行法的方式，以对其进行尽可能详尽的规定和严密的监督。
从实现权力规制的角度讲，我更倾向于后一种观点。但并不是表明在《宪法》中不作规定。《紧急状态法》的出台有其存在的必要性，具体表现在以下几方面：
(1)本文所探讨的行政紧急强制是以紧急状态的出现为前提的。由于2007年的《突发事件应对法》在于集中规范普通的应急管理，并不适用于紧急状态，因此，一旦出现紧急状态，该由哪部法律来调整呢；(2)《紧急状态法》在2003年曾被作为立法规划而存在，必然有其存在的合理性。而且我们可以根据《宪法》中紧急状态的相关规定去制定一部更严密、更公平合理的法律，以减少名目繁多的“规范性文件”的出台；(3)虽然国家没有正式宣布在受灾地区进入紧急状态，但一些省市所采取的措 施，在实质上已经接近甚至达到了紧急状态。只是由于没有法律的明确授权，这些措施处于一种“必要但不太合法”的尴尬状态，这更凸显了加快紧急状态立法的必要性。
《紧急状态法》的出台，势在必行。制定以治理为特色的“治理性和政治性并重”的《紧急状态法》与其说是为了迅速有效地控制危机，毋宁说是为了确保最危险的时候仍然是法治的天下。
2.在程序方面
(1)明确决定和宣布进入紧急状态的机关 由于在我国《宪法》第67条、第80条和第89条中已明确规定了决定和宣布进入紧急状态的机关，因此只需在《紧急状态法》中加以确认即可。
(2)行政紧急强制执行程序的规制
“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才有可能变得让人容忍”。美国特拉华州对紧急状态期间行政紧急强制隔离的程序作出规定：其一，必须符合法定的事实标准；其二，必须申请司法令状；其三。法院应举行快速听证；其四，实施强制隔离应进行告知；其五，应向相对人提供必要的生活、医疗设施；其六，应对被强制隔离人进行定期体检；其七，强制隔离的解除等H。
西方国家在行政紧急强制方面的立法非常值得我国借鉴和学习。鉴于我国的实际情况，我国的程序规制应包括以下几个方面的内容：
首先，查明事实。包括一般事实和法律事实。例如，对甲类传染病病人、疑似病人的确认，必须有充足的医学依据方可实施隔离，但是对与病人、疑似病人的密切接触者依据法律的规定则不得予以隔离治疗；
其次，执行凭证。我国宪法第37条“非经人民检察院的批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行。不得逮捕”的规定类似于西方国家的司法令状制度。然而由于目前我国的现实情况制约，因此司法令状制度在我国暂不可行。但是行政机关在进行行政紧急强制时应当有针对特定人的执行凭证，凭证上载明征用物品、征用机关、征用的法律依据、人员名称及补偿标准等内容，以示公民曾经经历过这一事件，一旦以后发生争议或者纠纷，我们可以以此为据，进行行政复议或提起行政诉讼。
再者，告知义务。行政机关在实施行政紧急强制时，应保障公民的知情权。其并非仅指相对人本人，也包括其家属或其单位。也并非仅指当面告知，对于相对人与其家属或单位所在地不在同一地点的，可以以电话的方式告知，但不适宜通过网络、电视的方式予以告知，因为这样做不利于相对人隐私权的保护。
还有，时限制度。对相对人进行行政紧急强制时，应当有明确的期限。这一方面可以让相对Axe政府充满信心。有利于社会秩序的稳定。另一方面也有利于相对人一些暂时被“剥夺”的权利在期限届满后得以恢复，例如被征用的房屋、车辆等。
最后一点，权利救济。对于行政机关采取的行政紧急强制措施，公民有权就自己不合理的对待进行行政复议和提起行政诉讼。对自己不合理的损失要求行政赔偿，也可以对自己所遭受的特别损失申请行政补偿等。
五、结语
虽然我国从未在形式上宣布国家进入紧急状态，但是由于法律的制定具有滞后性，因此，现阶段探讨紧急状态下的行政紧急强制具有重大的指导意义。我国是社会主义国家，人民是国家的主人。无论在任何情况下，行政机关都不能滥用行政权力而至公民权利于不顾，相反在这种特殊的情况下，行政机关更要加强权力的规制来保障更易受损害的公民权利，实现社会的和谐和国家的长治久安。
[关键词]行政紧急强制；紧急状态；观念；制度
“汶川地震”、“甲型H1N1型流感”、“西南旱灾”和“玉树地震”这一系列灾难的降临，考验了我们的国家。2007年《突发事件应对法》的出台为绝大多数危机的解决提供了法律依据，使得我国能够快速的度过难关。然而该法对于紧急状态下的危机却无能为力。2004年的宪法修正案将“戒严”改为“紧急状态”，由此分量可见一斑。因此探讨紧急状态下的行政紧急强制对于行政机关依法行政和保护公民权利具有迫切的现实意义。
一、行政紧急强制的含义
所谓“行政紧急强制”是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无需为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
较之行政强制，行政紧急强制指的是行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对人的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。以上我们不难发现两者之间的些许不同：(1)两者的发生前提不同：行政紧急强制的发生以“紧急状态”的出现为前提，即凸显其紧急性的特征。(2)两者发生的原因不同：行政强制除为了维护公共秩序，还包括相对方不履行行政法义务的情形。因此，较之行政强制，行政紧急强制的发生具有更大的侵益性。
尽管我国至今从没有在形式上宣布国家进入紧急状态，但实际上在受灾地区的个别省市的特定阶段已经接近甚至于超过了紧急状态。因此，探讨行政紧急强制的规制是未雨绸缪，而非杞人忧天。
二、行政紧急强制下权利受限的范围
相关的国际条约明确规定了公民权利受限的范围。如。《公民权利与政治权利国际公约》第4条第2款强调：在紧急状态下仍然不得克减的内容包括：生命权、免受酷刑的权利、不被强迫为奴隶和服苦役的权利、不因无力履行约定义务而被监禁的权利、享有罪行法定的权利、人格权，以及思想、良心和宗教自由。《欧洲人权公约》第15条第2款列举了四项不得克减的权利，即生命权、免于酷刑或者其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、免受奴役的权利以及免受刑法追溯的权利。上述规定对于我国实现紧急状态下的权力规制有着巨大的借鉴意义。
为了实现以人为本，依法治国，保护公民权利，我国于2004年的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”正式载人宪法，但是对于权利原则性的规定从行政机关角度来讲，并不利于行政紧急强制权力的规制。因此，一方面，我国应当借鉴国际条约的相关规定，在宪法中具体规定保护公民权利的最低标准。另一方面，应尽快批准于1998年10月5日在联合国总部签署的《公民权利与政治权利国际公约》，与世界接轨。通过对最低限度公民权利的明确规定，实现对行政紧急强制权力的规制。
三、国外紧急状态下权力规制的相关规定
从广义上来讲。国外对于紧急状态下的权力规制主要包括两个方面的内容：
(一)在宪法中规定不可侵犯的公民权利
1982年《葡萄牙共和国宪法》第19条第4款规定：“宣布戒严决不能侵犯生命权、人格完整、个人身份、个人的公民资格与公民权利、刑法的非追溯性、被告人的抗辩权及信仰自由与宗教自由”。即其通过国内立法确立公民权利的最低标准。同时《国际法协会紧急状态下人权准则巴黎最低标准》也对紧急状态下公民的基本权利和指导性准则作出了规定。
(二)对国家紧急权力的控制
国外对于国家紧急权力的控制主要通过立法和司法审查来实现。《约旦王国宪法》第94条规定：“在国民议会闭会期间，经国王同意后，内阁有权就刻不容缓需要采取紧急措施的事项或为批准不容迟延的紧急开支而公布暂行法，上述暂行法在不违背本宪法规定的情况下具有法律效力”。而在美国典型的“钢铁公司占领案”中，地区法院驳回了代表总统的司法部副部长关于总统具有广泛“紧急状态权力”的辩护，立即禁止政府实行占领。即实现了在紧急状态下对行政紧急权力的审查与控制。
洛克说：“政府的目的在于为人民谋福利”。尤其是在坚持“以人为本”的我们社会主义国家，行政机关应当始终代表最广大人民的根本利益。
四、实现行政紧急强制规制的相关举措
行政紧急强制不同于一般强制，在出现紧急状态时，如何实现法律所追求的自由、公平、正义的价值，如何最大限度地保障公民权利，是目前行政机关不得不思考的一个重要问题。基于此，我们可以从观念和制度两方面人手，实现行政紧急强制的规制。
(一)从观念上来说
其一，对于执法人员而言，在行政紧急强制状况下，行政机关兼顾限制公民权利和维护公民权利双重职责。因此，行政执法人员在执法过程中切不可打着维护公共利益的旗号任意践踏公民权利，要真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。
其二，对于公民自身，尽管在紧急状态下，行政机关采取的诸多措施均是为了社会公共利益，公民个人应当无条件服从，承担一定的“容忍”义务。可是容忍是有限度的，对于不可克减的权利，公民应当积极维护，以切实保护自身的合法权益。
(二)从制度方面来说
1.在实体法层面
目前对于行政紧急强制的规制有两种代表性的观点：其一，就是在宪法中对行政紧急强制作出明确的规定，诫如马基雅维利所言：“在良好次序的共和国家中，永不需要采取宪法外的措施。”其二，就是制定《紧急状态法》。英美学者认为：在宪法中对紧急状态的概括式规定，极易导致国家紧急权的滥用而侵害民主宪政的基础，因此，紧急状态法应采取单行法的方式，以对其进行尽可能详尽的规定和严密的监督。
从实现权力规制的角度讲，我更倾向于后一种观点。但并不是表明在《宪法》中不作规定。《紧急状态法》的出台有其存在的必要性，具体表现在以下几方面：
(1)本文所探讨的行政紧急强制是以紧急状态的出现为前提的。由于2007年的《突发事件应对法》在于集中规范普通的应急管理，并不适用于紧急状态，因此，一旦出现紧急状态，该由哪部法律来调整呢；(2)《紧急状态法》在2003年曾被作为立法规划而存在，必然有其存在的合理性。而且我们可以根据《宪法》中紧急状态的相关规定去制定一部更严密、更公平合理的法律，以减少名目繁多的“规范性文件”的出台；(3)虽然国家没有正式宣布在受灾地区进入紧急状态，但一些省市所采取的措 施，在实质上已经接近甚至达到了紧急状态。只是由于没有法律的明确授权，这些措施处于一种“必要但不太合法”的尴尬状态，这更凸显了加快紧急状态立法的必要性。
《紧急状态法》的出台，势在必行。制定以治理为特色的“治理性和政治性并重”的《紧急状态法》与其说是为了迅速有效地控制危机，毋宁说是为了确保最危险的时候仍然是法治的天下。
2.在程序方面
(1)明确决定和宣布进入紧急状态的机关 由于在我国《宪法》第67条、第80条和第89条中已明确规定了决定和宣布进入紧急状态的机关，因此只需在《紧急状态法》中加以确认即可。
(2)行政紧急强制执行程序的规制
“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才有可能变得让人容忍”。美国特拉华州对紧急状态期间行政紧急强制隔离的程序作出规定：其一，必须符合法定的事实标准；其二，必须申请司法令状；其三。法院应举行快速听证；其四，实施强制隔离应进行告知；其五，应向相对人提供必要的生活、医疗设施；其六，应对被强制隔离人进行定期体检；其七，强制隔离的解除等H。
西方国家在行政紧急强制方面的立法非常值得我国借鉴和学习。鉴于我国的实际情况，我国的程序规制应包括以下几个方面的内容：
首先，查明事实。包括一般事实和法律事实。例如，对甲类传染病病人、疑似病人的确认，必须有充足的医学依据方可实施隔离，但是对与病人、疑似病人的密切接触者依据法律的规定则不得予以隔离治疗；
其次，执行凭证。我国宪法第37条“非经人民检察院的批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行。不得逮捕”的规定类似于西方国家的司法令状制度。然而由于目前我国的现实情况制约，因此司法令状制度在我国暂不可行。但是行政机关在进行行政紧急强制时应当有针对特定人的执行凭证，凭证上载明征用物品、征用机关、征用的法律依据、人员名称及补偿标准等内容，以示公民曾经经历过这一事件，一旦以后发生争议或者纠纷，我们可以以此为据，进行行政复议或提起行政诉讼。
再者，告知义务。行政机关在实施行政紧急强制时，应保障公民的知情权。其并非仅指相对人本人，也包括其家属或其单位。也并非仅指当面告知，对于相对人与其家属或单位所在地不在同一地点的，可以以电话的方式告知，但不适宜通过网络、电视的方式予以告知，因为这样做不利于相对人隐私权的保护。
还有，时限制度。对相对人进行行政紧急强制时，应当有明确的期限。这一方面可以让相对Axe政府充满信心。有利于社会秩序的稳定。另一方面也有利于相对人一些暂时被“剥夺”的权利在期限届满后得以恢复，例如被征用的房屋、车辆等。
最后一点，权利救济。对于行政机关采取的行政紧急强制措施，公民有权就自己不合理的对待进行行政复议和提起行政诉讼。对自己不合理的损失要求行政赔偿，也可以对自己所遭受的特别损失申请行政补偿等。
五、结语
虽然我国从未在形式上宣布国家进入紧急状态，但是由于法律的制定具有滞后性，因此，现阶段探讨紧急状态下的行政紧急强制具有重大的指导意义。我国是社会主义国家，人民是国家的主人。无论在任何情况下，行政机关都不能滥用行政权力而至公民权利于不顾，相反在这种特殊的情况下，行政机关更要加强权力的规制来保障更易受损害的公民权利，实现社会的和谐和国家的长治久安。