近日，国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（以下简称《意见》），提出鼓励农民工返乡创业的一系列支持措施，并将实施《鼓励农民工等人员返乡创业三年行动计划纲要》。这使得两个关键词“农民工”“返乡创业”再度成为媒体和社会各界的讨论焦点。
　　事实上，“农民工返乡创业”并不是一个新命题。2008年前后，早有一些劳务输出大省，制定了一些扶持农民工返乡创业的政策措施，鼓励农民工返乡创业，被形象地称之为“雁归工程”。地方政府通过开展创业培训、政策支持、创业平台搭建等工作，筑好巢穴吸引雁归，向常年在外务工的农民工乡亲温情喊话，颇具感染力。
　　一些有文化、有志向、懂技术、懂管理的农民工，特别是“70后”“80后”的外出务工人员、在外打拼较为成功的能人，在地方政策的鼓励下，在积累了一定的资金、技术和经验，同时掌握了一定的营销渠道，具备了与市场对接的能力之后，开始返乡创业。国务院发展研究中心相关调查显示，截至2014年底，农民工返乡创业企业累计约为800万户，不计入个体工商户的也有近200万户。
　　返乡创业难
　　然而，对于大多数靠苦力攒些积蓄的农民工来说，返乡创业虽美好，创业风险更不能忽视。
　　在“全国第一劳务大县”的重庆开县，年届不惑的廖玉国，2009年6月拿出了打工24年积攒下来的22万元，返村投建了一个养殖场。然而，22万元花光了，养殖场才建了一半。更糟的是，他后来都没能申请到银行贷款，规划中既养猪鸡又养鱼的养殖场，只收成了两批鱼，卖了1.2万元。
　　在劳务大省河南，来自周口的打工仔司向前再次坐上了开往广东珠海的送工车。5年前，司向前带着在广东打工淘到的“第一桶金”返乡创业，和姐姐一家凑钱在郑州北大学城附近，由于学校聚集，客流量充足，生意刚开始还算红火。“但是不当家不知道油盐贵。早上3点多就起床，一忙一天，这都不算啥。问题是看着生意不错，可到最后一算账，刨除工人的工资和房租水电费，挣的钱还不如打工哩。”司向前苦笑着说。而在这趟送工车上，有7个人曾经是他的工友，他们有着同样的创业失败经历。
　　农民工创业失败，究其根源无外乎三个因素。第一，自身的创业知识储备不够。不少创业者不以市场需求为导向盲目跟风投资，要么跟“熟人”，要么跟“政策”，还有一些创业者观念保守，面对市场风险畏首畏尾，缺乏基本的经营管理知识。第二，资金链脆弱。绝大多数农民工的创业资本，是通过在城市打拼多年积累的，一旦返乡创业失败，有可能血本无归，抗风险能力弱。第三，农村的创业环境成熟度不够。多数地区的产业生态成熟度不够，产业链条太过单一。
　　例如，农民工创业园区是推动农民工返乡创业的重要载体，许多地区已探索建设农民工返乡创业园多年，但是项目规划和布局同质化，政策扶持落地存在困难，效果不如人意。以四川省为例，全省各地共建有返乡农民工创业（孵化）园17个，但大部分处于入驻率低、空置率高的尴尬状态，其中宜宾、泸州、自贡、乐山和成都的8家创业（孵化）园入驻农民工创业企业均未达到设计容量的20%。
　　是画大饼还是给大肉？
　　为了鼓励农民工返乡创业，给予更切实的保障，《意见》提出了支持返乡创业的五方面政策措施：一是降低返乡创业门槛；二是落实定向减税和普遍性降费政策；三是加大财政支持力度；四是强化返乡创业金融服务；五是完善返乡创业园支持政策。其基本导向是坚持普惠性的政策和扶持性的政策相结合原则，既保证返乡创业人员平等享受各种普惠性政策，还根据这一群体抗风险能力相对比较弱的特点，部署落实和完善差别化扶持政策，努力促进这些群体成功创业。
　　“在以往国家关于创业的扶持政策中，也涉及支持农民创业和返乡创业的内容，但对返乡创业的农民工真正能享受到的支持只有创业培训一项。此次《意见》出台的五项政策，旨在将用于支持城镇创业群体的政策普惠到农民工等返乡创业群体，这也是《意见》的最大亮点之一。”人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究员邓宝山指出。
　　然而，顶层设计给力并不代表政策到位，利好的政策只有被真正落实，才是“大肉”而不是“大饼”。有了积极的政策信号，更要有地方政府在创业环境、产业环境、政治环境、社会环境四个方面予以务实有效的改善，切实执行扶植政策。同时，还应该用制度的完善和落实来帮助农民工等人员返乡创业降低风险，进一步提高返乡创业农民工等人员的风险防范意识、法律意识等，让广大返乡创业农民工等人员能够自觉抵御各类风险，提前做好各类风险应对，为返乡创业成功增添一道屏障。
　　广大返乡农民工在农村土生土长，有乡土情怀，又外出闯荡过，如果具备一定的创业素质和良好的创业环境，他们比外来资本，更适合充当农业现代化的急先锋，带领农村走上现代化发展道路。只有真正落实各项政策，切实保障返乡农民工利益，创造利于返乡创业的良好环境，才是“给肉”而不是“画饼”，才能使返乡农民工回得来、留得住、富起来。