论文部分内容阅读
摘 要 经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为，它在加强对领导干部行使权力的制约和监督、推进党风廉政建设和反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要的作用。但目前经济责任审计工作的独立性不足，经济责任审计的监督过程和结果披露均受到限制，参与审计的工作人员也时常处于被动的地位。因此，亟需改革现有的审计体制。将经济责任审计并入到国家监察委员会有其必要性和可行性。本文建议在体制机制层面，改变目前经济责任审计的组织人事关系；在工作模式层面，全面采用“上审下，交叉审”的模式；在改革方式层面，可以考虑采取先试点，后推广的方法。
关键词 经济责任 审计 独立性 监督
作者简介：吴雨珊，福建师范大学法学院2015级宪法学与行政法学专业研究生；陈欣，广东省深圳市审计局。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.183
党的十八届六中全会公报指出：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。 审计监督是公权监督的重要组成部分，在审计监督制度中，经济责任审计制度又是其不可或缺的重要一环。党的十七大、十八大报告中均提出“健全经济责任审计制度”的要求，2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2014年7月27日，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》），以法规的形式确立了经济责任审计制度。那么，完善我国的经济责任审计制度有何重大意义？在当前全面深化改革的背景之下，又应当如何进行完善？笔者对此谈一些拙见。
一、完善我國经济责任审计制度的重大意义
经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。回顾经济责任审计制度提出和发展的历史，我们可以得出以下两个方面的认识：
（一）经济责任审计制度的提出，是我国审计工作长期实践探索的结果，是一个与中国国情特点相结合的成果，这一制度在加强对领导干部行使权力的制约和监督、推进党风廉政建设和反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要的作用
1.完善我国经济责任审计制度，有利于加强对领导干部行使权力的制约和监督，保证权力正确运行
根据卢梭《社会契约论》的观点，建立政府完全是一种委托行为，人民把自己拥有的一部分权利委托给政府管理，政府因此拥有了人民赋予的决策权、执行权、监督权等权力。然而，政府在行使权力的过程中，可能出现权力的行使不足或者行使过度两种情况，损害了人民的利益。而政府权力的行使者是由一个个具体的人构成的。尤其是政府的领导干部，作为“关键少数”，他们的“不作为”、“乱作为”会严重阻碍政府职能的有效发挥。因此，要加强对领导干部行使权力的制约和监督，保证权力正确运行。审计监督作为《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八大监督形式之一，在加强对领导干部行使权力的制约和监督方面发挥着不可替代的作用。
2.完善我国经济责任审计制度，有利于推进党风廉政建设和反腐败工作
经济责任审计是针对党政主要领导干部和国有企业领导人员的一种专项审计，旨在监督和评价领导干部的经济责任履行情况，其中一项审计内容为审查领导干部在廉洁从政或廉洁从业方面是否存在违法违纪问题。合理运用经济责任审计的结果，将其作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，能够有效督促党政领导干部和国有企业领导人员履职尽责，预防腐败行为、惩治腐败分子，推进党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展。
3.完善我国经济责任审计制度，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化
审计是国家治理的重要组成部分，国家治理的需求和中国特色社会主义制度的发展孕育了审计。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。 国家审计的目的是有效监督公共权力的运行情况，推进廉政建设，推动和完善问责机制，落实审计整改，构建一个廉洁、高效、透明的服务型政府，从而实现国家的良法善治。经济责任审计是国家审计的重要组成部分，将被审计对象落实到党政领导干部和国有企业领导人员等责任主体。以经济责任审计为抓手，推动领导干部提升胜任能力、优化治理效能。因此，完善我国的经济责任审计制度，是全面深化政治体制改革的迫切需要，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。
党的十八大以来，我国经济责任审计的力度不断加大，有力地配合了全面深化改革和全面推进依法治国的进程。
（二）尽管经济责任审计制度发挥着巨大的作用，但同时我们也必须看到，这一制度还很不完善，还存在着很多问题和不足，以致影响了其优越性能的有效发挥
对于经济责任审计制度而言，目前最突出的问题还在于经济责任审计缺乏独立性。我国《宪法》第九十一条第（二）款明确规定：审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《宪法》第一百零九条规定：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。由此可以得出两个结论：第一，我国目前的审计机构实行的是双重领导体制，它受本级人民政府和上一级审计机关的领导，经济责任审计也是如此；第二，尽管目前我国审计机构实行的是双重领导体制，但地方各级审计机关是由地方各级人民政府设立的，那么地方各级审计机关开展审计工作的人、事、财等诸权自然也就掌握在地方各级政府手里，上一级审计机关基本上是从审计业务管理角度，包括审计计划的制定、审计质量控制等环节进行领导，领导作用十分有限。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，主要任务是强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革等。目前，省审计机关垂直管理地市审计机关仍处于试点阶段，未全面铺开。地方各级政府领导作用较强而上一级审计机关领导作用较弱，导致经济责任审计工作独立性的缺失。经济责任审计的监督过程和结果运用均受到限制，参与审计的工作人员也时常处于被动的地位。 1.经济责任审计的监督过程受到限制
经济责任审计的参与者包括经济责任审计的主体和客体。经济责任审计的主体即审计机关和审计人员扮演的是监督者的角色，执行的是社会功能，对经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计监督，追求宏观经济效益的最大化和社会效益的最大化；经济责任审计的客体即被审计单位和被审计对象则更多追求自身利益的最大化。当主体执行社会功能、追求社会效益的行为不利于客体追求自身利益最大化时，审计的主体和客体之间必然会发生矛盾。比如：因为审计监督使得领导干部失去晋升的机会甚至被追究相应责任，或者因为审计监督导致某个单位或部门丧失了预期利益或者既得利益等。在这种情况下，经济责任审计的客体必然会极力干预主体的审计监督活动。
此外，我国的审计监督层级低，隶属于行政层级，是一种行政监督、内部监督。隶属于行政机关的审计部门在对行政机关及其领导干部的经济责任审计上究竟能发挥多大的作用，令人质疑。2003年，中央电视台《面对面》栏目记者在采访时任国家审计署审计长李金华时，曾反复追问，“刚刚点了财政部的名，转手你还得跟财政部要钱，你怎么能保证公正？” 这样的问题。也确实反映了许多人心中的疑问：在我国现行的政治体制框架内，审计机关既要监督政府，又要接受同级政府的领导，如何才能保证它的独立性？因此，这种监督体制不可避免地会袒护地方利益，使得审计监督的独立性受到严重侵犯，审计的客观性、公正性得不到保障。
2.经济责任审计的结果运用受到限制
《实施细则》中关于审计结果运用的规定包括纪检监察机关的运用、组织部门的运用、审计机关的运用、人力资源社会保障部门的运用、国有资产监督管理部门的运用、有关主管部门的运用等6个部分。但在实际工作中，经济责任审计的结果运用受到很大限制。主要原因如下：一是缺乏结果运用的时效性。从审计项目的计划、实施，到撰写审计报告、出具移送处理书，再到审计机关与纪检监察机关等相关部门的对接、协调，最后相关部门向审计机关反馈处理意见，是一个很漫长的过程，且没有时限要求，导致经济责任审计结果运用缺乏一定时效性。二是缺乏结果运用的长效机制。审计机关对运用经济责任审计结果的相关单位没有结果运用“督导权”，经济责任审计结果的运用范围、运用程度、运用时间由相关部门自行掌握。审计监督相较于有直接制裁权的纪检监督、司法监督而言，它所拥有的监督权较为疲软。
由于审计机关的相对弱势地位，往往经济责任审计结果得不到应有的重视，未建立结果运用的长效机制，导致经济责任审计结果运用受到限制。
3.参与经济责任审计的工作人员时常处于被动的地位
审计机关的工作人员在经济责任审计的过程中需要考虑很多因素。因为经济责任审计发现的问题，造成的原因有很多：有的问题性质不是特别严重，但如果写到審计报告中就可能影响到领导干部的政治前途，影响其任用升迁，如政府采购未按规定进行招投标，但金额较小且频次较少，采购时有其特殊原因，领导干部不具有主观故意性；有的经济事项属于先行先试导致违反一些“不合时宜”但尚未废止法律法规，是基于领导干部干事创业、需要改革，没办法才作出的决定；有的经济事项虽然违反相关法律法规，但该事项是上级部门在文件中明确布置的，领导干部完全是按上级的指令要求完成任务；有的经济事项可能涉及到很多职工的既得利益，如果在审计报告中披露导致职工的相关利益丧失、并返还已发放的金额，容易引起抵触、造成冲突等等。类似这样的问题，如果写到审计报告中，常常有人求情，被审计领导也会施加一些压力，给审计人员的工作带来很大的困扰。因此，经济责任审计过程中发现的类似问题最后是否能上升为审计报告，很大程度上是审计机关与被审计单位、审计人员与被审计领导干部博弈的结果。由于审计机关和被审计单位往往地处同一地区，审计机关难免受到“区域利益”的干扰。基于公布审计结果可能给自身带来影响的考虑，审计机关和审计人员往往倾向于“不求有功但求无过”的选择。并且，越是基层的单位，越容易“低头不见抬头见”，其他行政部门对审计部门的控制力就越强，审计部门越处于弱势地位，审计的监督作用就越弱。总之，在现行的政治体制框架内，经济责任审计的独立性受到了很大的制约，经济责任审计监督职能难以得到有效、充分的发挥。尽管审计工作中的其它审计项目也存在独立性缺失等问题，但经济责任审计独立性缺失的问题表现得更为突出。因此，如何改革现有的经济责任审计体制、保障经济责任审计的独立性、使经济责任审计能够真正发挥制约和监督权力的作用已成为当务之急。
二、经济责任审计并入国家监察委员会的改革设想
2016年10月27日，中共十八届六中全会公报指出：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。 公报中首次将监察机关与人大、政府、司法机关等国家机关放在并列的位置。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称国家监察体制改革试点方案）。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。 党中央的这些决定，引发了我国学界和实务界关于监察委员会的热切探讨，其中也包括审计机关是否要并入监察委员会等问题。对此，大多数学者持反对的态度，学者们的理由在于：国家监察委员会的主要职能在于反腐败，而审计机关除了反腐败的职能之外，还肩负着维护社会经济秩序等职能，由于职能的不统一，所以二者不能合并。
学者们大多把审计机关作为一个整体，从整体的角度考察其并入监察委员会并不适宜，对此笔者表示赞同。但对于审计监督中的经济责任审计而言，笔者则认为，经济责任审计可以并且也应当并入到国家监察委员会中。 （一）经济责任审计并入国家监察委员会的必要性和可行性
首先，将经济责任审计并入到国家监察委员会，有利于增强经济责任审计工作的独立性和权威性。根据国家监察体制改革试点方案，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。 将经济责任审计并入监察委，使经济责任审计工作直接对人大负责，能减少行政机关对经济责任审计工作的干预，增强经济责任审计的独立性和权威性。
其次，经济责任审计与监察委员会在对象与目的上具有一致性，且监察职权和审计手段可以相互结合、互为补充。首先，二者的对象比较一致，重点都是针对党政机关主要领导干部和国有企业领导人员。其次，二者的目的比较接近，都是为了公职人员能依法依规、履职尽责，加强对权力的制约和监督，防止腐败。再者，监察职权和审计手段可以相互结合、互为补充，可以实现案件线索资源共享。腐败案件一般都涉及经济领域，例如，国有资产出租及转让、土地使用权出让、政府采购方面等都是腐败案件多发的“重灾区”。经济责任审计可以发现涉案线索，同时，对于纪检、监察发现的案件线索，可以利用审计的专业力量进行查证核实，所以经济责任审计对于反腐败来说十分重要。将经济责任审计并入到国家监察委员会，可以使二者在工作内容上相互配合，在调查手段上相互补充，从而更好地发挥其反腐败的作用。
最后，经济责任审计有自己的一套较为独立的、专门的审计体系。一是经济责任审计有专门的机构、编制和审计人员，例如，河北省、湖北省、云南省、安徽省、河南省、广西壮族自治区等多个省、自治区的审计厅下设经济责任审计局，深圳市审计局下设经济责任审计专业局，并配有专门的总审室。二是经济责任审计有专门的法律规范——《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，明确规定了经济责任审计的审计对象、审计内容、审计评价、审计报告、审计结果运用、组织领导和审计实施等具体内容。而其他类型审计均依据《审计法》和《审计法实施条例》开展审计工作。相较于其他类型审计，经济责任审计法规依据明确且自成体系。三是经济责任审计工作流程相对独立，例如深圳市审计局经济责任审计专业局中成立有总审室，负责经济责任审计的项目计划、项目审理和材料上報及外部沟通等工作。因此，经济责任审计的计划、立项、实施、审理、报告、结果运用等各个工作流程、环节均可以由经济责任审计专门机构独立组织实施完成。综上，无论从经济责任审计的机构人员配置、工作流程还是法律规范上来说，经济责任审计都是比较独立的、自成体系的，将其从审计机关中分离出来并入到国家监察委员会，不会对原有的审计监督体制产生太大的影响。
（二）经济责任审计并入国家监察委员会的具体构想
经过前文的分析论证，经济责任审计工作的独立性存在很大的缺失，将经济责任审计并入国家监察委员会已经具备必要性和可行性。对于具体应当怎样实施，笔者提出以下若干设想：
1.在体制机制层面，应当改变目前经济责任审计制度的组织人事关系
在监察委员会内设职能部门中增设“经济责任审计部门”，同时，“派驻纪检监察机构”变更为“派驻纪检监察审计机构”。经济责任审计部门的负责人产生方式应当与监察委员会的其他内设职能部门相同。并且经济责任审计工作通过监察委员会间接对人大负责、受人大监督。
2.在工作模式层面，建议全面采用“上审下，交叉审”的模式
即由被审计对象上级的经济责任审计部门开展经济责任审计，并且由被审计对象所在地之外的其它地区的经济责任审计部门进行审计。以此减少地区利益、行政级次利益、部门单位利益的干扰，解决经济责任审计机关尤其是基层的经济责任审计机关独立性较差的问题。除此之外，在监察委员会中，纪检、监察、审计等类似职能的部门也可以就相关问题组成联合调查组，合署办公，形成合力。
3.在改革方式层面，可以考虑采取先试点、后推广的方式
目前国家监察委员会的工作还在试点当中，对于将经济责任审计并入到国家监察委员会的工作中，也可以确立一个适当的试点开展此项工作。这种“先试点、后推广”的模式，有利于减少因改革的措施不当所造成的失误。
注释：
中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报.求是.2016（21）.
党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则.2014
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.求是.2014（21）.
刘家义.论国家治理与国家审计.中国社会科学.2012（6）.
宋槿篱.完善我国审计监督的法律思考.法治论坛.2009（1）.
郭彦卿.我国审计监督体制的缺陷与完善.财会月刊.2010（14）.
中共中央办公厅印发国家监察体制改革试点方案.中国纪检监察.2016（22）.
全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定.中国人大.2017（1）.
关键词 经济责任 审计 独立性 监督
作者简介：吴雨珊，福建师范大学法学院2015级宪法学与行政法学专业研究生；陈欣，广东省深圳市审计局。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.183
党的十八届六中全会公报指出：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。 审计监督是公权监督的重要组成部分，在审计监督制度中，经济责任审计制度又是其不可或缺的重要一环。党的十七大、十八大报告中均提出“健全经济责任审计制度”的要求，2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，2014年7月27日，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《实施细则》），以法规的形式确立了经济责任审计制度。那么，完善我国的经济责任审计制度有何重大意义？在当前全面深化改革的背景之下，又应当如何进行完善？笔者对此谈一些拙见。
一、完善我國经济责任审计制度的重大意义
经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。回顾经济责任审计制度提出和发展的历史，我们可以得出以下两个方面的认识：
（一）经济责任审计制度的提出，是我国审计工作长期实践探索的结果，是一个与中国国情特点相结合的成果，这一制度在加强对领导干部行使权力的制约和监督、推进党风廉政建设和反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要的作用
1.完善我国经济责任审计制度，有利于加强对领导干部行使权力的制约和监督，保证权力正确运行
根据卢梭《社会契约论》的观点，建立政府完全是一种委托行为，人民把自己拥有的一部分权利委托给政府管理，政府因此拥有了人民赋予的决策权、执行权、监督权等权力。然而，政府在行使权力的过程中，可能出现权力的行使不足或者行使过度两种情况，损害了人民的利益。而政府权力的行使者是由一个个具体的人构成的。尤其是政府的领导干部，作为“关键少数”，他们的“不作为”、“乱作为”会严重阻碍政府职能的有效发挥。因此，要加强对领导干部行使权力的制约和监督，保证权力正确运行。审计监督作为《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八大监督形式之一，在加强对领导干部行使权力的制约和监督方面发挥着不可替代的作用。
2.完善我国经济责任审计制度，有利于推进党风廉政建设和反腐败工作
经济责任审计是针对党政主要领导干部和国有企业领导人员的一种专项审计，旨在监督和评价领导干部的经济责任履行情况，其中一项审计内容为审查领导干部在廉洁从政或廉洁从业方面是否存在违法违纪问题。合理运用经济责任审计的结果，将其作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，能够有效督促党政领导干部和国有企业领导人员履职尽责，预防腐败行为、惩治腐败分子，推进党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展。
3.完善我国经济责任审计制度，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化
审计是国家治理的重要组成部分，国家治理的需求和中国特色社会主义制度的发展孕育了审计。国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的根本利益。 国家审计的目的是有效监督公共权力的运行情况，推进廉政建设，推动和完善问责机制，落实审计整改，构建一个廉洁、高效、透明的服务型政府，从而实现国家的良法善治。经济责任审计是国家审计的重要组成部分，将被审计对象落实到党政领导干部和国有企业领导人员等责任主体。以经济责任审计为抓手，推动领导干部提升胜任能力、优化治理效能。因此，完善我国的经济责任审计制度，是全面深化政治体制改革的迫切需要，有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化。
党的十八大以来，我国经济责任审计的力度不断加大，有力地配合了全面深化改革和全面推进依法治国的进程。
（二）尽管经济责任审计制度发挥着巨大的作用，但同时我们也必须看到，这一制度还很不完善，还存在着很多问题和不足，以致影响了其优越性能的有效发挥
对于经济责任审计制度而言，目前最突出的问题还在于经济责任审计缺乏独立性。我国《宪法》第九十一条第（二）款明确规定：审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《宪法》第一百零九条规定：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。由此可以得出两个结论：第一，我国目前的审计机构实行的是双重领导体制，它受本级人民政府和上一级审计机关的领导，经济责任审计也是如此；第二，尽管目前我国审计机构实行的是双重领导体制，但地方各级审计机关是由地方各级人民政府设立的，那么地方各级审计机关开展审计工作的人、事、财等诸权自然也就掌握在地方各级政府手里，上一级审计机关基本上是从审计业务管理角度，包括审计计划的制定、审计质量控制等环节进行领导，领导作用十分有限。2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，主要任务是强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革等。目前，省审计机关垂直管理地市审计机关仍处于试点阶段，未全面铺开。地方各级政府领导作用较强而上一级审计机关领导作用较弱，导致经济责任审计工作独立性的缺失。经济责任审计的监督过程和结果运用均受到限制，参与审计的工作人员也时常处于被动的地位。 1.经济责任审计的监督过程受到限制
经济责任审计的参与者包括经济责任审计的主体和客体。经济责任审计的主体即审计机关和审计人员扮演的是监督者的角色，执行的是社会功能，对经济活动的真实性、合法性、效益性进行审计监督，追求宏观经济效益的最大化和社会效益的最大化；经济责任审计的客体即被审计单位和被审计对象则更多追求自身利益的最大化。当主体执行社会功能、追求社会效益的行为不利于客体追求自身利益最大化时，审计的主体和客体之间必然会发生矛盾。比如：因为审计监督使得领导干部失去晋升的机会甚至被追究相应责任，或者因为审计监督导致某个单位或部门丧失了预期利益或者既得利益等。在这种情况下，经济责任审计的客体必然会极力干预主体的审计监督活动。
此外，我国的审计监督层级低，隶属于行政层级，是一种行政监督、内部监督。隶属于行政机关的审计部门在对行政机关及其领导干部的经济责任审计上究竟能发挥多大的作用，令人质疑。2003年，中央电视台《面对面》栏目记者在采访时任国家审计署审计长李金华时，曾反复追问，“刚刚点了财政部的名，转手你还得跟财政部要钱，你怎么能保证公正？” 这样的问题。也确实反映了许多人心中的疑问：在我国现行的政治体制框架内，审计机关既要监督政府，又要接受同级政府的领导，如何才能保证它的独立性？因此，这种监督体制不可避免地会袒护地方利益，使得审计监督的独立性受到严重侵犯，审计的客观性、公正性得不到保障。
2.经济责任审计的结果运用受到限制
《实施细则》中关于审计结果运用的规定包括纪检监察机关的运用、组织部门的运用、审计机关的运用、人力资源社会保障部门的运用、国有资产监督管理部门的运用、有关主管部门的运用等6个部分。但在实际工作中，经济责任审计的结果运用受到很大限制。主要原因如下：一是缺乏结果运用的时效性。从审计项目的计划、实施，到撰写审计报告、出具移送处理书，再到审计机关与纪检监察机关等相关部门的对接、协调，最后相关部门向审计机关反馈处理意见，是一个很漫长的过程，且没有时限要求，导致经济责任审计结果运用缺乏一定时效性。二是缺乏结果运用的长效机制。审计机关对运用经济责任审计结果的相关单位没有结果运用“督导权”，经济责任审计结果的运用范围、运用程度、运用时间由相关部门自行掌握。审计监督相较于有直接制裁权的纪检监督、司法监督而言，它所拥有的监督权较为疲软。
由于审计机关的相对弱势地位，往往经济责任审计结果得不到应有的重视，未建立结果运用的长效机制，导致经济责任审计结果运用受到限制。
3.参与经济责任审计的工作人员时常处于被动的地位
审计机关的工作人员在经济责任审计的过程中需要考虑很多因素。因为经济责任审计发现的问题，造成的原因有很多：有的问题性质不是特别严重，但如果写到審计报告中就可能影响到领导干部的政治前途，影响其任用升迁，如政府采购未按规定进行招投标，但金额较小且频次较少，采购时有其特殊原因，领导干部不具有主观故意性；有的经济事项属于先行先试导致违反一些“不合时宜”但尚未废止法律法规，是基于领导干部干事创业、需要改革，没办法才作出的决定；有的经济事项虽然违反相关法律法规，但该事项是上级部门在文件中明确布置的，领导干部完全是按上级的指令要求完成任务；有的经济事项可能涉及到很多职工的既得利益，如果在审计报告中披露导致职工的相关利益丧失、并返还已发放的金额，容易引起抵触、造成冲突等等。类似这样的问题，如果写到审计报告中，常常有人求情，被审计领导也会施加一些压力，给审计人员的工作带来很大的困扰。因此，经济责任审计过程中发现的类似问题最后是否能上升为审计报告，很大程度上是审计机关与被审计单位、审计人员与被审计领导干部博弈的结果。由于审计机关和被审计单位往往地处同一地区，审计机关难免受到“区域利益”的干扰。基于公布审计结果可能给自身带来影响的考虑，审计机关和审计人员往往倾向于“不求有功但求无过”的选择。并且，越是基层的单位，越容易“低头不见抬头见”，其他行政部门对审计部门的控制力就越强，审计部门越处于弱势地位，审计的监督作用就越弱。总之，在现行的政治体制框架内，经济责任审计的独立性受到了很大的制约，经济责任审计监督职能难以得到有效、充分的发挥。尽管审计工作中的其它审计项目也存在独立性缺失等问题，但经济责任审计独立性缺失的问题表现得更为突出。因此，如何改革现有的经济责任审计体制、保障经济责任审计的独立性、使经济责任审计能够真正发挥制约和监督权力的作用已成为当务之急。
二、经济责任审计并入国家监察委员会的改革设想
2016年10月27日，中共十八届六中全会公报指出：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。 公报中首次将监察机关与人大、政府、司法机关等国家机关放在并列的位置。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称国家监察体制改革试点方案）。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。 党中央的这些决定，引发了我国学界和实务界关于监察委员会的热切探讨，其中也包括审计机关是否要并入监察委员会等问题。对此，大多数学者持反对的态度，学者们的理由在于：国家监察委员会的主要职能在于反腐败，而审计机关除了反腐败的职能之外，还肩负着维护社会经济秩序等职能，由于职能的不统一，所以二者不能合并。
学者们大多把审计机关作为一个整体，从整体的角度考察其并入监察委员会并不适宜，对此笔者表示赞同。但对于审计监督中的经济责任审计而言，笔者则认为，经济责任审计可以并且也应当并入到国家监察委员会中。 （一）经济责任审计并入国家监察委员会的必要性和可行性
首先，将经济责任审计并入到国家监察委员会，有利于增强经济责任审计工作的独立性和权威性。根据国家监察体制改革试点方案，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。 将经济责任审计并入监察委，使经济责任审计工作直接对人大负责，能减少行政机关对经济责任审计工作的干预，增强经济责任审计的独立性和权威性。
其次，经济责任审计与监察委员会在对象与目的上具有一致性，且监察职权和审计手段可以相互结合、互为补充。首先，二者的对象比较一致，重点都是针对党政机关主要领导干部和国有企业领导人员。其次，二者的目的比较接近，都是为了公职人员能依法依规、履职尽责，加强对权力的制约和监督，防止腐败。再者，监察职权和审计手段可以相互结合、互为补充，可以实现案件线索资源共享。腐败案件一般都涉及经济领域，例如，国有资产出租及转让、土地使用权出让、政府采购方面等都是腐败案件多发的“重灾区”。经济责任审计可以发现涉案线索，同时，对于纪检、监察发现的案件线索，可以利用审计的专业力量进行查证核实，所以经济责任审计对于反腐败来说十分重要。将经济责任审计并入到国家监察委员会，可以使二者在工作内容上相互配合，在调查手段上相互补充，从而更好地发挥其反腐败的作用。
最后，经济责任审计有自己的一套较为独立的、专门的审计体系。一是经济责任审计有专门的机构、编制和审计人员，例如，河北省、湖北省、云南省、安徽省、河南省、广西壮族自治区等多个省、自治区的审计厅下设经济责任审计局，深圳市审计局下设经济责任审计专业局，并配有专门的总审室。二是经济责任审计有专门的法律规范——《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，明确规定了经济责任审计的审计对象、审计内容、审计评价、审计报告、审计结果运用、组织领导和审计实施等具体内容。而其他类型审计均依据《审计法》和《审计法实施条例》开展审计工作。相较于其他类型审计，经济责任审计法规依据明确且自成体系。三是经济责任审计工作流程相对独立，例如深圳市审计局经济责任审计专业局中成立有总审室，负责经济责任审计的项目计划、项目审理和材料上報及外部沟通等工作。因此，经济责任审计的计划、立项、实施、审理、报告、结果运用等各个工作流程、环节均可以由经济责任审计专门机构独立组织实施完成。综上，无论从经济责任审计的机构人员配置、工作流程还是法律规范上来说，经济责任审计都是比较独立的、自成体系的，将其从审计机关中分离出来并入到国家监察委员会，不会对原有的审计监督体制产生太大的影响。
（二）经济责任审计并入国家监察委员会的具体构想
经过前文的分析论证，经济责任审计工作的独立性存在很大的缺失，将经济责任审计并入国家监察委员会已经具备必要性和可行性。对于具体应当怎样实施，笔者提出以下若干设想：
1.在体制机制层面，应当改变目前经济责任审计制度的组织人事关系
在监察委员会内设职能部门中增设“经济责任审计部门”，同时，“派驻纪检监察机构”变更为“派驻纪检监察审计机构”。经济责任审计部门的负责人产生方式应当与监察委员会的其他内设职能部门相同。并且经济责任审计工作通过监察委员会间接对人大负责、受人大监督。
2.在工作模式层面，建议全面采用“上审下，交叉审”的模式
即由被审计对象上级的经济责任审计部门开展经济责任审计，并且由被审计对象所在地之外的其它地区的经济责任审计部门进行审计。以此减少地区利益、行政级次利益、部门单位利益的干扰，解决经济责任审计机关尤其是基层的经济责任审计机关独立性较差的问题。除此之外，在监察委员会中，纪检、监察、审计等类似职能的部门也可以就相关问题组成联合调查组，合署办公，形成合力。
3.在改革方式层面，可以考虑采取先试点、后推广的方式
目前国家监察委员会的工作还在试点当中，对于将经济责任审计并入到国家监察委员会的工作中，也可以确立一个适当的试点开展此项工作。这种“先试点、后推广”的模式，有利于减少因改革的措施不当所造成的失误。
注释：
中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报.求是.2016（21）.
党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则.2014
中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.求是.2014（21）.
刘家义.论国家治理与国家审计.中国社会科学.2012（6）.
宋槿篱.完善我国审计监督的法律思考.法治论坛.2009（1）.
郭彦卿.我国审计监督体制的缺陷与完善.财会月刊.2010（14）.
中共中央办公厅印发国家监察体制改革试点方案.中国纪检监察.2016（22）.
全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定.中国人大.2017（1）.