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摘 要：新时代优化国有资本布局具有很强的现实价值。经过改革开放以来的国有资本布局持续调整，国有资本比重趋于相对稳定，经营效率明显提升，但仍存在布局方向不明确、比重偏高、产业分布过宽、结构趋同、效率不高、质量提升慢等突出问题。为此，应从国家、行业、区域、企业四个维度重构国有资本布局，加快推进国资监管体制改革，研究制定国有资本布局优化的整体方案，积极推进混合所有制改革，大幅提高国有资本证券化水平以促进资本流动，建立以资本增值率为核心的长期考核激励机制，加快清理和推动低效无效国有资本退出。
关键词：国有资本;国有资本布局;国有企业改革
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）06-0071-16
党的十九届四中全会提出，要“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本”。我国国资国企监管体制经历了从“管企业”到“管资产”再到“管资本”的重大转变。以“管资本”为主的国资监管新体制要求将国有资本布局优化作为国有经济布局优化和结构调整的重要抓手，着力从总体上做强做优做大国有资本。在经济新常态下，经济逐步进入高质量发展阶段，经济结构的优化升级是当前我国经济发展的关键问题，而国有资本投资企业的布局和结构是否合理将对整个经济结构调整和高质量发展产生重要影响。
一、优化国有资本布局的现实价值
经历几十年的改革，我国国资国企监管体制持续完善，以管资本为主的国资监管体制正在形成，从产权制度和国有资本布局层面完善国企治理机制、深化国有企业改革的条件已经具备。全面优化国有资本布局结构，对于加快国资监管体制改革、切实转变国有企业经营机制、提高国有资本经营效率、推动经济高质量发展，皆具有重大的战略价值。
（一）国有资本布局的内涵界定
目前，伴随着从“管企业”到“管资产”再到“管资本”的国资国企改革历程，出现了众多与国有资产相关的概念。我们有必要对这些概念的内涵和外延进行明确界定。国有资产是指属于国家所有的一切财产和财产权利的总和，是国家所有权的客体，其中包括经营性的国有资产，亦即投入企业中的国有资产。通常所说的国有资产，简称“国资”，是指国家实际投入国有企业，用以承担义务和据以享有权利进而形成的在企业中的全部国有权益。国有企业资产总额则属于国有企业自己可以支配的全部财产权利，包含了国家投入的资本金、企业盈余积累、企业通过举债形成的资产等，国有企业资产总额等于企业负债总额加上所有者权益总额（见表1）。企业全部所有者权益等于企业净资产总额，除非国有100%控股，否则所有者权益中一般还包含了非国有股东占有的非国有少数股东权益。因此，本文研究的国有资本在含义上是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，在统计数据上是指企业实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润、其他等项目中终极所有权属于国家的资产份额之和，亦即企业全部所有者权益中属于国家的全部份额之和，通常也称为国有资本权益总额。
国有资本是指国资管理部门作为出资人代表以国有资产对企业的出资，一般是国有企业所有者权益中归属国有的部分。国有资本的侧重点在于从事的是资本运营，侧重于股权的运营管理。改革开放以来，对国有资本布局问题的关注侧重点经历了从国营企业、国有经济、国有资产，到现在的国有资本的过程。在国有国营企业和全民所有制企业的体制下，只存在国有资产，基本不存在国有资本的概念，国有资产直接体现为企业资产。但随着国有企业改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权，这种形态的财产才形成为企业国有资本[1]。从侧重点来看，国有资本的管理，侧重于从价值形态促进企业国有资本不断增值，而不再是管理具体的企业组织，也不从事、不干扰企业具体的生产经营活动。从管理方式来看，国有资本的管理，更多依赖的是经济手段，通过资产重组、企业购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节各生产要素，使其配置不断优化，从而保持国有资本不断增值，其主要通过市场化的经济管理手段，而非采用行政化管理手段。
国有资本布局有广义和狭义之分，通常来说狭义的国有资本布局主要是指国有资本的产业布局，亦即国有资本在国民经济各行各业的分布结构情况;广义的国有资本布局的含义包含的范围非常广泛，主要包括国有资本的总体规模、比重、行业布局、区域布局、企业布局等[2]。为了对我国国有资本布局进行系统全面的探析研究，本文采用广义的国有资本布局的概念。与此相对应，本文的优化国有资本布局主要涉及国有经济在国民经济中的比重、各产业内部结构调整、中央和地方企业区域格局、企业治理结构选择四个方面。具体来讲：第一，国有资本总量布局，侧重于考察国有资本的总量规模、国有经济在国民经济中的比例，以及国有资本与民营资本、外资资本之间的比重结构问题。第二，国有资本产业布局，关注国有资本在三次产业中的分布，在工业内部各行业的布局，以及国有资本在垄断行业、竞争性行业、公益性行业等行业划分范畴内的布局。第三，国有资本区域布局，侧重于考察国有资本在中央与各级地方，不同省、区、市，以及国内外区域布局问题。第四，国有资本企业布局，主要涉及国有企业的资本构成、公司治理机制选择和企业竞争力等相关问题。
（二）优化国有资本布局的现实意义
1.以管资本为主的国资监管体制改革的迫切需要
党的十八届三中全会以来，以管资本為主的国资监管体制改革，成为新一轮国资国企改革的重点内容。此前的国有资产监管部门对所监管企业既管人、管事、管资产，又事无巨细地监管企业的投资计划、选人用人、财务管理、薪酬管理等，远远超过了《公司法》中规定的股东权利，既束缚了企业的自主决策与活力，又让董事会职权难以有效发挥。“以管资本为主”强调的是通过“管资本”，关注资本增值保值，对企业的一些关键、重大事项进行适度干预，对经营者进行财务监管[3]。从资本的选择经营者权利、收益分配权和重大事项决策权三大权利的角度来看，“管资本”强调的是在尊重企业法人地位的基础上，明确国资监管机构管人、管事、管资产的权责边界，将企业的经营权和人财权边界外的权利交给企业。国有资本布局结构的调整与优化是国资监管体制改革的新战略、新举措，对国有资本的投资运营、资本授权、出资人职责等进行系统化制度设计，其改革的成效事关国资监管体制改革的成效。改革国资监管体制机制，进一步强化国有资本在融资投资、风险控制等方面的功能，迫切需要优化和调整国有资本布局，提高国有资本监管效能和投资运营效率。 2.确保国有资本保值增值的必然要求
国有资产所有权属于全国人民，保障国有资产的保值增值就是保障全国人民资产的保值增值。国有资产是由国家对企业进行多种形式投资形成的权益资本，是产权归属于国家并能够给国家和社会带来经济利益的各种经济资源的总和。在计划经济体制下，国有资产更多的体现为企业资产。国有资本是随着改革开放和市场经济体制的建立而出现的概念。国企完成公司制股份制改革之后，国有资本以出资入股的方式投入企业，国有资本在国有企业的形态体现为国有股权。国有资本运营的一个重要目标就是要实现国有资本的保值增值。从经济学角度来看，企业国有资产保值就是要使国有资产在恒定的状态下企业能够维持简单再生产，保证国有资本不会受到损耗;而企业国有资产增值则是通过经营管理实现国有资产投资效率和投资价值的持续提高，达到企业国有股权价值的最大化。只有通过国有资本运营和布局动态优化调整，把存量的国有资产以流动、组合、重组、并购、增资扩股、盘活资产等方式优化布局结构、提高运营效率，推动国有资本持续动态地向优势行业、优势龙头企业集中布局，才能长期确保国有资本安全和保值增值。
3.完善和放大国有资本功能的现实需要
大量的理论研究和实践改革案例表明，国有资本独资企业在激励机制和约束机制方面都存在难以克服的缺陷。改革开放以来，随着基本经济制度的确立和“两个毫不动摇”的实行，在全社会的资本总量中，非国有资本的增长速度远远快于国有资本的增长速度，这一方面是非国有资本有着更高的资本投资效益和资本增值率，另一方面是大量的居民财富在不断地转化为非国有资本。非国有资本的快速增长反映了我国经济的活力和内生增长动力。国有资本具有两项重要的功能：其一是增值与回报的逐利性功能，其二是通过国有资本的投资布局体现国家战略和社会公益保障等的特殊功能。通过国有资本的增减、进出和优化调整，来实施国家战略布局、宏观调控、结构调整升级等宏观政策，可以有效引导社会投资，推动行业并购重组、提档升级，放大国有资本的特殊功能。调整和优化国有资本布局，积极发展混合所有制经济，完善企业治理机制，可以撬动数量可观的优质非国有资本与国有资本融合发展，促进产业链和价值链的协同创新和要素升级，放大国有资本的带动力和影响力，大幅度提升经济效益和劳动生产率[4]。
4.国有企业建立现代企业制度的重要前提
建立以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的现代企业制度，是新时代国有企业现代化治理体系建设和深化改革的客观要求。企业制度是以产权为基础和核心的企业组织和管理制度。现代企业制度主要包括企业法人财产制度、有限责任制度、科学的组织和管理制度，等等。建立在《公司法》和公司章程基础之上的现代企业制度，主要特征包括：所有权与经营权高度规范化的分离，权利主体各自的权、责、利清晰，国家与企业之间产权边界明确，可以真正实现政企分开;由董事会聘请职业经理行使企业的经营权，实行全面的委托代理制，由一批高薪的中高级管理阶层实施公司的管理;建立健全的企业法人治理结构，实施全面的制度化、规范化和程序化的制度体系。通过优化国有资本布局结构，国有资本向治理机制完善的现代企业集中布局是国资国企改革的重要方向和目标[5]。只有切实持续优化国有资本企业布局，切实解决国有企业国有股“一股独大”问题，完善企业股权结构和治理机制，才能真正实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，才能真正建立起符合市场经济要求的现代企业制度。
5.培育具有全球竞争力的世界一流企业的战略举措
通过优化与调整国有资本布局，推动国有资本向治理机制完善的优势行业龙头企业集中布局，是培育具有全球竞争力的世界一流企业的必经之路，对促进我国经济高质量发展和创新发展意义重大[6]。根据国务院国资委对世界一流企业的要求，世界一流企业应具有全球资源配置能力强、财富综合创造能力突出、规模实力领先、品牌与文化影响力大、引领全球行业技术发展、管理水平卓越、践行社会责任与绿色发展的典范等七方面的特征。我国有一批国有大企业已初步具备成为世界一流企业的条件，但与世界一流企业的标准相比，仍存在效率不高、品质不优、竞争力不强等问题，其原因包括企业股权结构不合理、治理机制不完善、企业活力创新力不足。因此，需要进一步优化国有资本在优势主业、优势企业、优势区域的布局，通过优化企业股权结构、完善治理机制来激发和增强企业活力和内生发展动力，加快培育出更多主业突出、技术领先、管理先进、绩效优秀、全球资源配置能力强的世界一流企业。
二、我国国有资本布局状况评估
改革开放以来，我国国有经济和企业国有资产规模持续扩大，但在国民经济中的总体比重经历了大幅下降，国有资本布局结构持续调整，工业等主要行业国有企业和国有资本比重趋于相对稳定，国有资本的企业布局调整持续推进，国有资本经营效率明显提升[7]。
（一）国有资本总量持续扩大
根据财政部发布的《2018年国有企业财务决算报告》，2007年和2018年我国国有资本总量分别为11.2万亿元和58.7万亿元。2007—2018年，全國国有资本权益总额、全国国有企业净资产、中央企业净资产以及地方国企净资产均呈现持续增长态势（见图1，下页）。2007—2017年，国有企业数量从11.2万户增加到18.7万户，增加了7.5万户，全国国有企业、中央国有企业、地方国有企业数量均呈现明显的上升趋势（见图2）。此外，以2016年全国国有企业资产总额计算，我国国有企业资产与GDP的比值约为2.1∶1，而2007年OECD国家的该比值为0.25∶1，这意味着我国国有资本在国民经济中的作用远比OECD国家突出。
（二）国有资本比重总体趋于稳定
根据历年中国统计年鉴数据，以营业收入计算，1998—2018年，在规模以上工业企业中，国有企业占比不断下降，私营企业比重不断上升，外资企业比重波动中趋于稳定（见图3，下页）。截至2018年，国有企业、民营企业、外资企业逐渐形成并保持“三分天下”的格局，总体规模布局趋于稳定，结构更加合理。 （三）国有资本产业布局逐步调整
第三产业中国有资本逐年上涨。根据财政部基本行业分类，对14个行业进行简单归类，将农林牧渔业视为第一产业，将工业、建筑业视为第二产业，将地质勘探及水利业，交通运输仓储业，邮电通信业，批发和零售、餐饮业，房地产业，信息技术服务业，社会服务业，卫生体育福利业，教育文化广播业，科学研究和技术服务业，机关社团及其他视为第三产业。以企业资产总额计算，2010—2017年，国有资产在三次产业间的结构变化如图4（下页）所示，总体上呈现第一产业占比一直保持在1%左右，而第二产业占比下降、第三产业上升的趋势。2011年以来，第三产业国有资产占比已经从52.9%上涨到64.8%;而第二产业国有资产占比从46.1%下降到34.5%。更多的国有资产投入第三产业中，国有资产在各行业中的比例逐步优化调整，国有企业整体经济活力不断增强。
传统重化工行业占比超过70%。从工业内部来看，工业国有资本主要集中在重化工行业。以资产总额计算，我国工业国有资本仍然主要分布在传统行业，2010年、2013年、2017年，石油石化、电力、机械、冶金、煤炭等5个行业国有资本之和占整个工业国有资本的比例分別为77.3%、74.0%、73.9%。其中，电力行业一直是工业内部占比最高的行业，占比在25%左右。数据显示，国有资本仍然大多分布在传统重化工业产业，这些产业不少处于“微笑曲线”中低端环节，在医药、环保、高端装备制造业等战略性新兴产业则布局不足。
（四）地方和海外国有资本扩张速度较快
地方国有资本增长迅速。如图5（下页）所示，2007—2017年，以企业净资产绝对数来计量，中央企业国有资本从2007年的8.3万亿元增加到2017年的24.3万亿元，同期，地方国有资本从6.2万亿元增加到40.7万亿元，中央国有资本和地方国有资本绝对数量均呈现上升趋势。不过，从占比来看，中央国有资本占比不断下降，2012年占比为47.32%，首次低于50%，而地方国有资本占比呈上升趋势，2012年达52.68%，2017年地方国有企业净资产已经达到中央企业的1.7倍。不仅如此，2017年，中央国有企业总户数为5.8万户，地方国有企业总户数为12.9万户，地方国有企业总户数远远超过中央国有企业。
国有资本海外投资不断扩张。根据商务部发布的《2017年度中国对外直接投资统计公报》，2017年，在对外非金融类直接投资存量中，国有企业占比下降到49.1%（见图6，下页），较2016年下降5.2个百分点;非国有企业占50.9%。在非国有企业中，有限责任公司占16.4%，股份有限公司占8.7%，个体经营占7.4%，私营企业占6.9%，港澳台商投资企业占5.8%，外商投资企业占3%，股份合作企业占0.5%，集体企业占0.3%，其他占1.9%。尽管国有资本占比不断下降，但仍然是中国企业“走出去”进行海外投资布局的重要力量。此外，从2017年中国对外非金融类投资流量来看，公有经济控股对外投资占51.3%，非公有经济控股对外投资占48.7%，国有资本对外投资仍占多数。
（五）国有资本企业布局调整持续推进
国有企业优化重组持续推进，国有资本逐步向大企业集中。根据财政部发布的《2018年国有企业财务决算报告》，2007—2017年，以企业净资产计算，国有企业规模呈现持续增长态势，户均国有资本从2007年的1.3亿元增长到2016年的3.5亿元，呈现平稳增长的态势（见图7）。国有资本开始更多地向大企业、优势企业、上市公司、混合所有制企业集中。近年来，已有多家大型央企重组整合，呈现国有资本向优势龙头企业集中的良好趋势。
国有企业中涌现了一批国家级创新成果。从创新产出看，全国国有企业拥有自主知识产权专利21.4万项，其中中央企业13.7万项。近年来，国有企业尤其是中央企业创新成果不断涌现。在2018年的国家科技奖励大会上，中央企业获得的国家科技技术奖励达98项，占奖项总数的40.8%。这几年，国家科技进步特等奖基本上都是由央企获得。虽然与部分发达国家或是国际上的先进企业相比，中央企业在科技创新上仍有差距，但也在积极地追赶，在这个过程中也不断地有新成果涌现，其中一大批具有自主知识产权的创新成果达到了国际先进水平。
三、我国国有资本布局存在的问题
党的十八大以来，我国在大力推进国有企业改革的同时，通过国有资本战略性重组、集中优势资源聚焦关键环节和重要领域、提高国有资本运作效率等多种方式优化国有资本布局，取得了较为突出的成效，也产生了一批改革典范企业和改革探索经验。与此同时，国有资本布局规模过散、行业分布过宽、公益性体现不够、产业结构不合理、流动性不强、区域分布发展不平衡、国有企业治理机制不完善、竞争力不强、经营效率不高等问题依然突出。这些问题都与国有资本监管体制机制不完善、布局不合理有关。
（一）国有资本布局方向不明确、比重较高
国有资本总体布局方向不明确。关于国有资本总体布局的方向和目标，目前政策文件的规定比较笼统模糊，且说法并不统一[8]。涉及国家安全、国家经济命脉、国计民生、支柱产业、具有核心竞争力的骨干企业、公共产品与公共服务、自然垄断行业、重要矿产资源、关键基础设施、高新技术行业的骨干企业以及战略性新兴产业，这些说法均存在，且目前尚没有明确的目录与标准，各方对这一问题的认识不尽一致，导致实际可操作性较差。
国有资本布局范围广、比重高。在工业领域，国有企业资产比重高达40%，远远高于民营企业和外资企业分别占20%左右的比重。在国民经济20个门类中，中央企业涉及19个行业，在国民经济96个大类行业中，中央企业行业覆盖率高达90%，且在竞争格局成熟的竞争性行业中仍有大量国企分布。例如在食品、饮料行业中，国有企业资产占比分别达到9.4%和28.9%;在黑色金属冶炼、有色金属冶炼、专用设备、汽车和铁路船舶航空设备行业，国有企业资产占比分别达51.2%、42.9%、30.9%、47.8%和56.8%。国有资本行业分布过散，不仅压缩了民营企业的发展空间，而且导致关乎国计民生、国家战略的领域投入不足。 国有资本尚未形成统一监管。从横向来看，在经营性国有资产中，既有国务院国资委监管的96家大型国有企业集团，又有由财政部履行出资人代表职责的国有企业，还有由中央有关部门直接管理的近萬家企业。政出多头不仅导致统计数据口径不一致，难以形成可比数据，而且导致对国有资本总体布局的了解具有片面性。此外，各部门的监管难以形成统一的标准，也无法对国有资本总体布局进行科学的分析和统一的优化调整。从纵向上看，国有企业存在中央、省、市、县四级，每一层级均有对应的国资委或其他部门履行出资人职能，这样的布局使得国有资本很难进行统一布局和监管。
（二）国有资本产业分布过宽、竞争力不强
传统垄断行业国有资本运营效率不高。从2016年规模以上工业企业经济效益指标来看，国有控股企业主营业务收入利润率是最低的，只有5.03%，私营企业为5.94%，外资企业为6.85%。从效率来看，国有企业整体上确实不如民营企业和外资企业。不仅如此，当前我国国有企业主要分布在石油石化、电力、机械、冶金、煤炭等五个传统垄断行业，还有一些企业集团依靠房地产行业。这意味着加快垄断行业国有企业改革、提高国有企业效率非常紧迫。
战略性行业国有资本竞争力还不够强。根据《2015年中国战略性新兴产业发展报告》，在战略性新兴产业中，中央和地方国有企业占比合计为26.8%。大量的民营企业分布在战略性新兴产业中，国有企业在该行业的引领作用不足。长期以来，我国国有资本主要是分布在传统产业领域，这是历史和国情造成的[9]。但是，当前我国经济步入新常态，急需国有资本适应新常态新阶段，向战略性、前瞻性产业布局，以符合新时代经济高质量发展对国有资本布局的新要求。
竞争性行业国有资本分布过宽过散。时至今日，竞争性行业还保留着大量的国有企业[10]。在398个国民经济行业中，国有经济涉足了380个行业，大约有40%的国有资本分散在一般生产加工、商贸服务等行业。此外，公益性领域的国有资本基本与总量增长同步，所占比重稳定在13%左右。这表明，国有资本在提供公共服务方面，并没有国家和社会所希望得那样好，至少从资本投入增量来看，这一功能并未得到有效发挥。
（三）国有资本布局结构趋同且效率有待提高
地方国有资本产业结构趋同。国有资产分布结构趋同化严重导致各地区存在低水平重复建设、资源配置不合理等现象，致使生产集中度不高、难以发挥地区特色优势，严重影响了国有企业的整体竞争力[11]。
国有资本效益有待提高。国有企业功能目标不明确和分类监管不到位，导致经营机制不活、效率不高。一些国企缺乏公平、平等的市场竞争意识，企业大而不强，没能充分发挥行业集中度高的优势。以规模以上工业企业为例，国有企业总资产利润率、净资产利润率等多项效率指标都普遍低于私营企业和外资企业，净资产利润率甚至相差十几个百分点（见图8、图9）。
国有企业历史包袱仍然较重，剥离企业办社会职能的任务十分迫切，解决历史遗留问题的任务依然艰巨。一些老工业基地、独立工矿区的历史包袱问题仍然比较严重，资金支出压力大，很多问题拖了很久，越拖越难，必须痛下决心加以解决[12]。针对不同国有企业的特点，增强活力、激发动力、展示创新力，是未来国有企业特别是企业领导人在推进改革中必须直面的重大问题。
地方国有资本经营效率偏低。2018年，地方国有企业资产总额为129.6万亿元，国有资本权益总额为42.0万亿元，远高于中央国有企业的资产总额80.8万亿元、国有资本权益总额16.7万亿元，但地方国有企业实现利润总额仅为1.3万亿元，低于中央企业的2.0万亿元。地方国有企业净资产收益率仅为2.7%，也低于中央企业的5.6%。由此可见，地方国有资本经营效率相对更低，急需大幅提升。
各地方国有资本效益差异大。各地方国有企业在收益水平、盈利能力上存在显著差异。2016年数据显示，全国各地方国有企业净资产收益率差异较大，前三位净资产收益率分别为上海6.3%、广东5.7%、北京5.2%，后三位净资产收益率分别为河南-0.1%、山西-0.3%、吉林-0.3%。各地方国有资本效益差异显著，东部沿海地区国企的净资产收益率普遍高于中西部和东北地区的国有企业。
（四）国有资本规模扩张快、质量提升慢
国有资本投资企业普遍重视规模扩张，而忽视质量提升和核心竞争力培育。经过多年的国有企业改革，我国国有企业竞争力水平整体有所提高，尤其是产生了一批立足国际市场的大型国企，对国有资本的布局产生了积极影响。但是较之发达国家的国际领先跨国公司，我国的国有企业仍然存在重视规模扩张、忽视企业核心竞争力提升、国际竞争力和创新能力不强等问题。一些大型国有企业业务板块纷杂、主业不突出、辅业包袱重，子企业层级过多，母公司对子公司管控能力弱。国有企业普遍存在内外部体制机制灵活性相对不足，面对行业更新和产业升级转型等应对能力不强，部分传统国有企业的盈利能力持续下降、债务负担过重、资产质量不高、资本运营风险较高。
我国国有经济布局优化调整行政干预较多，通过大国企并购小国企、中央企业并购地方企业的形式，将企业规模不断做大，但国有企业在国际市场上整体缺乏核心竞争力。经过多年的布局和结构调整，电信、石油、石化、铁路等行业仍处于高度垄断状态，垄断行业内竞争性业务进入壁垒高，民营企业在政企关系中处于劣势，受到准入门槛高、资金不足等多重限制，经营环境不太理想[13]。而国有企业具有行政化和市场化两重身份，使其具有天然资金和资源优势。国企与民企处境的两极分化，使得利益格局难以打破，国有企业天然具有扩大投资、做大规模的冲动，但是对于提升质量效益和核心竞争力重视不够。
国有企业走出去面临“竞争性中立”压力。评价我国国有企业，不仅要看在国内扮演什么样的角色，而且要放大思考维度，结合全球市场变化新趋势，放在全球框架中来考量。国有企业承担着走出去的使命，庞大的体量使得中国在推动国企走出去时，每一步都会引起全球的关注。此外，国有企业积极参与共建“一带一路”倡议、促进国际产能合作也面临着“竞争性中立”的压力。 （五）国有资本布局优化调整仍面临较大困难
经济新常态下优化国有资本布局面临的环境更加复杂。当前国际形势复杂多变，中美贸易摩擦加剧，国内矛盾困难增多，“三期”叠加问题交织，整个世界局势面临众多的不确定性[14]。经济发展进入新常态并没有改变我国仍处于重要战略机遇的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件;没有改变我国济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。因此，经济新常态下国有资本布局调整既面临重大机遇，又面临巨大挑战。
一是伴随国企改革全程的职工安置问题。在国有企业改革过程中，职工安置涉及职工核心利益，是改革的重点和难点之一。如果职工安置方案做得好，充分考虑职工利益，国有资本布局调整工作的进展就顺利。2017年以来，国企改革以公司制改制、混合所有制改革和央企重组为标志，进入了“深化施工期”。那些期望通过形式“混改”、假“混改”，或是因害怕职工不满而回避拖延“混改”，或是不认真研究补偿安置方案反而算计职工经济补偿的企业，无法令企业职工满意，容易引发群体性劳资矛盾，影响社会的和谐稳定。职工安置是国有资本布局优化调整必须要面对的一大难点。
二是国有资本隶属关系“条块分割”。当前我国国有资本监管体制主要存在国有资产隶属关系“条块分割”、国有资产证券化程度不高、国有资本流动性不足等问题。“条块分割”体制容易导致出现地区和行业壁垒，使市场机制的资源配置功能弱化，导致国有企业普遍存在资产流动性差、运营效率低等问题;还导致相关管理政策缺乏整体性和系统性，国有资本难以产生聚合效应，不利于国有资本的布局优化和保值增值。国有资产证券化程度不高和国有资本流动性不足成为制约国有资本管理体制改革的基础性问题。产权结构单一导致一些国有企业的公司治理机制不完善。股权多元化程度不高则导致国有企业公司制股份制改革不彻底，国有资本的流动性不足。
四、优化国有资本布局的总体思路
国有资本调整和优化的核心是增强国有资本的控制力、影响力和经营效率，重点解决国有资本“投向哪里”以及“投入多少”的问题。国有资本要承担社会公共功能，具有保值增值的“逐利性”特征。未来要全面优化国有资本布局结构，进一步加强政策设计，优化重点行业布局，按照国有资本的基本特性进行资本的安排和运营，并在国有资本载体的国有企业层面建立和完善有利于提高资本经营效率的体制机制，推动国有资本向优势行业中治理机制完善的优势龙头企业集中布局。
（一）加强国有资本布局，优化顶层设计
明确国有资本功能定位，发挥基础保障作用。从落实国家战略出发，进一步加强国有资本布局整体统筹谋划和顶层设计。从当前国有企业改革和国有资本布局目标看，国有资本的功能定位和作用应当包含三个层面：一是资本的一般價值属性、盈利属性，即确保国有资本的保值增值。只有充分实现国有资本的该项功能，才能充分持续发挥国有资本在社会主义市场经济体系中的特殊功能和作用。二是社会公共保障功能，即保障公共利益和国家安全运行的功能。该方面的功能需要国有资本在其他社会资本不能有效支撑起社会公共服务需求的领域中有所侧重，为涉及民生安全的垄断行业提供有效的公共产品和服务。三是国有资本的特定功能，如国家大型基础设施建设、大项目的开发和运行、国家基础关键技术的开发和应用、国家安全战略布局。
优化国有资本总体布局规模和比重结构。国有资本应在国民经济中保持适度的比例和规模，没有适度的规模、较高的质量和合理的结构，国有资本将很难在国民经济中发挥主导作用。要继续以管资本为主，加强国资监管体制改革，在企业股权层面通过资产、资本、资源整合以及国有企业整体上市、引入战略投资者、重大基础设施项目引入非国有股份等改革，优化国有资本企业布局，做强做优国有资本功能，适度做大国有资本规模，进一步增强国有资本的控制力、影响力和带动力[15]。持续调整国有资本在不同国有企业的投入比重和规模，降低回报率低、竞争力不强、潜力不大的国有企业投资占比，将国有资本调整到回报率高、竞争力强、综合效益好的领域和企业，保持国有资本比重相对稳定、国有资本总量规模平稳增长，实现国有资本持续保值增值。
（二）优化国有资本行业布局结构
系统化整合资源，持续推进行业布局调整，逐步构建国有资本在各产业领域分布状态的动态调整机制。明晰国有资本需要控制的重点关键领域，采取多元化的控制模式，综合运用国有资本布局政策、混合所有制改革、低效无效企业清退等手段，将国有资本聚焦于承担政府重大专项任务或公益性行业、自然垄断行业、战略性行业和竞争性行业中的少数标杆性优势龙头企业。进一步整合资源，推动国有资本有序退出市场能解决的、不具有竞争优势的一般竞争性行业领域，将国有资本投入关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键技术领域，其他一般性行业领域通过市场化手段进行资本结构的动态调整，以形成优胜劣汰竞争态势和国有资本行业集聚效应。
加快国有资本与产业布局联动调整，优化国资布局和产业结构。根据国有资本的性质和特点，形成适应现代市场经济体制和经济高质量发展要求的国有资本布局结构。国有资本布局优化不仅要注重在公益性、基础保障性行业的投入，而且要在特定功能类及部分商业竞争类产业的发展上肩负起引领经济高质量发展的使命。对于投资回收周期长、前景不太明朗、社会资本不愿意投资或者没能力进入，但对国家长远发展具有重要意义的产业，如基础性公益性技术研发、国防军工产业、高科技创新性产业、中国特色传统产业等，国有资本应进行适当的布局。提高国有资本在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业的集中度。聚焦高端产业链、价值链，加快调整不符合当前经济社会发展需要和国有资本功能定位要求的低端产能过剩产业和领域[16]。
（三）优化国有资本区域布局
国有企业是地方政府推动区域发展的重要抓手，国有资本布局要向有利于区域经济协调可持续发展的领域集中。同时，国有企业也是我国扩大对外开放和共建“一带一路”倡议的重要依靠力量，国有资本布局要服务和服从于国家对外开放的战略大局，提升我国国际竞争力和影响力。就国内区域布局而言，我国的西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略仍在深化实施，这仍将是国有资本国内区域布局优化的重点方向。要推动国有资本向区域优势产业和优势企业聚集，发挥国有资本在区域经济中的牵引作用。优化雄安新区、海南自由贸易港、粤港澳大湾区、长江经济带等重点区域的国有投资布局，提升国有资本对国家区域发展战略的服务保障和基础支撑能力。国有资本要适当向中西部偏远地区、老少边穷地区倾斜，提升欠发达地区的基础公共服务保障水平。构建中央和地方国有资本公平竞争的制度环境，打破条块利益分割和地方保护主义，加快弱势企业、长期亏损企业、僵尸企业的退出[17]。适度控制地方国有平台公司融资规模和扩张速度，降低杠杆率，防范平台公司风险，提高地方国有资本经营效率和资本回报率。适度扩大国有资本在全球战略性区域、战略性能源资源领域的布局规模，提高国家经济安全和国家战略资源能源的保障能力。 （四）优化国有资本企业布局结构
国有资本优化调整的核心是提高资本经营效率和提升持续保值增值能力。国有企业作为国有资本的具体载体和最终使用单位，对国有资本保值增值负有最重要的直接责任，必须要把完善企业股权结构和资本结构、完善企业治理机制作为国有资本布局优化、提高国有资本经营效率的重要抓手，加快调整优化企业产权结构、实现产权多元化，切实推进公司制股份制改革，真正建立起现代企业制度[18]。把混合所有制改革作为国有企业改革的重要突破口，引入具有优势资源和核心竞争力的战略投资者，鼓励引导非国有资本参与国有企业改革，推进各类资本交叉持股、融合发展（见表2，下页）。加快推动国有企业战略性重组和整合，培育一大批治理机制完善、更具市场竞争力的一流企业。
充分发挥国有资本投资运营公司专业平台作用，以治理机制完善、拥有优势主业的标杆性龙头企业为主导，聚焦企业主业板块，加强内部现有优质资源整合和国有企业之间的专业化整合，加快培育核心竞争力。推动国有资本从规模小、分布散、盈利弱、经营差、核心竞争力缺乏的企业有序退出。坚定不移化解过剩产能，处置“僵尸企业”，对不符合能耗、环保、质量、安全等标准要求和长期亏损的国有企业，坚决实施关停并转或剥离重组。加大国有资本对科技创新引领性企业扶持和投入的力度，通过“混改”、员工持股、重组、整合等多种方式，提升龙头企业的创新能力，强化优势企业的核心竞争力。把国有企业改革发展置于全球经济环境中，鼓励和支持已具备境外投资能力和条件的企业开展跨国经营活动，从内外部制度构建和资本布局方面提升企业国际化经营水平，培育具有全球竞争力和影响力的世界一流企业集团。
五、优化国有资本布局的策略选择
优化国有资本布局结构事关国资国企监管体制和国有企业治理机制完善、国有资本经营效率和保值增值，更事关我国现代化经济体系建设和经济高质量发展。现阶段，深化改革与转型升级交织，时间紧、要求高、任务重、压力大，需要从宏观层面进行国有资本布局优化顶层设计，从中观层面完善国有资本有进有退保障机制，从微观层面推进企业股权多元化和完善企业治理结构，从根本上转变国有企业监管模式和经营管理体制，大幅提高国有资本经营效率和国有企业竞争力。
（一）切实以管资本为主加快推进国资监管体制改革
改革国资监管体制，要充分发挥其对国有资本监督和管理的两项权责。国有资本的“监督”是指国资监管部门作为出资人对国有资本的风险防控职能，主要是对资本授权进行监督;“管理”是以管资本为主，考核相应的经济指标，在放活资本经营权的基础上下放相应权责。要按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有资本管理体制，建立统一的国有资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。出资人主要对其所出资的资本负责，重点关注国有资本的投资方向、国有资本的分布、国有资本的运营、国有资本的收益、国有资本的风险防范等，而国有资本出资企业的具体运营事务由企业依法自行履职。国资监管机构应重点加强对战略、投资和重大事项的监督，但要避免介入过深。建立国有企业事前备案制度和事后监督考核评价制度，加强财务监控的及时性和有效性。要以国有资本投资运营公司为依托平台，完善国有资本授权经营体制，进一步下放和明确国有资本监管边界和权责，切实确保国有资本出资企业董事会职权、“三项制度”决定权和企业日常经营权。
（二）研究制定国有资本布局优化整体方案和政策
研究制定优化国有资本布局的实施方案，明确国有资本功能定位、投资方向和目标，国有资本重点投向上游的资源、能源、关键装备制造、国防军工等战略性和关乎国家安全、经济命脉的重要行业和关键领域，这些关键领域内治理机制完善、竞争力强的行业龙头企业应是国有资本布局的优先选择[19]。深化垄断行业改革，完善鼓励引导各类社会资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域的配套措施和实施细则。在充分发挥市场决定性作用的前提下，让国有资本逐渐从资源配置效率低、发展潜力小的领域退出，转向资源配置效率高、发展潜力大的领域。健全国有资本价值预算制度，推进国有资本运营专业化。制定科学合理的国有资本收益上缴政策，提高财政对国有资本的宏观调控能力，规范政府和企业之间的行为。研究制定国有资本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作方案，制定出台系统配套政策法规，规范国有资本监管，完善国有资本运营保障机制。
（三）积极推进混合所有制改革和国企股权多元化
积极推进混合所有制改革，切实转变企业经营机制，动态调整和优化国有资本布局。从资本融合发展的角度出发，本着有利于各种所有制资本放大功能、资源优势互补、协同共进创新的原则进行产业和企业布局，充分发挥非国有资本在机制、管理、人才、信息等方面的资源优势，强化国有资本在资金、技术、政策、融资、信用等方面的优势。探索建立国有股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决权，确保国有资本在特定领域的控制力。国有企业股权多元化的目的在于促进国有企业建立现代企业制度，充分发挥市场机制在国有资本流动中的调节作用。除国有资本投资运营平台公司和极少数领域外，多数国有企业都要积极发展多元投资主体公司，以加強政企分开和减少体制机制制约，推动企业彻底转变经营机制。股权多元化可以从根本上解决国有股“一股独大”和内部人控制问题，推动企业股权结构优化和公司治理结构完善，有效分担国有资本投资经营风险，减轻国有企业经营资金压力和促进理性经营决策。多元投资主体共同参与资本投资、运营决策，相互监督、相互制约、相互促进，可有效降低因体制机制不完善、活力动力不足和投资决策失误而带来的国有资本贬损减值和流失风险。
（四）大幅提高国有资本证券化水平，促进资本流动
资本合理流动、自由流动是发挥市场决定性作用优化资源配置的前提条件。资本的合理有效流动，有利于优化资本布局结构、促进经济转型和高质量发展。长期以来，由于体制机制的制约，国有资本证券化水平低，存量国有资本流动性差，限制了国有资本的动态流动和布局优化。优化国有资本布局必须从体制机制上消除国有资本流动的障碍和制约，大幅提升国有资本证券化水平，推动国有资本通过证券交易、产权交易等资本市场依法合规进行交易流转，实现资本布局的动态优化调整。国有企业通过在资本市场上市，将国有资本、资本市场和证券投资基金进行对接，提高国有企业资金使用效率和国有资产证券化水平[20]。通过资产重组、股权结构优化、剥离等组合方式，调整国有资本企业布局结构，国有资本以证券化的方式通过公开市场的监督约束和动态激励机制实现资产的保值增值。充分发挥国有资本投资运营平台的作用，通过证券市场逐步将国有资本优先投向治理机制完善、运作规范、内控机制健全、经营效益好、竞争力创新强、发展前景好的优势龙头企业。同时，加快调整和处置低端落后产能和行业，推动国有资本逐步从竞争力创新力弱、长期经营效益不佳的企业退出。 （五）建立以资本增值率为核心的长期考核激励机制
出资人最关心的是资本保值增值和股权价值的增值速度，国有资本考核的基本内容就应该是资本保值增值率和企业价值增值速度。要建立以资本保值增值和股权价值增值速度为核心，聚焦国有资本效益与效率，兼顾企业健康稳健发展的考核评价体系，简化现有的绩效考核指标体系。国有资本运行绩效考核的完善，应始终秉持远期的资本价值最大化基本原则，考核以关键业绩指标以及中长期的关键业绩指标率作为基础，以此作为核心的绩效考核指标体系，引领国有资本投资公司转变原有经营模式，使之更注重质量与规模效益。着眼国有资本价值实现，设计国有资产资本化率、国有股权创新覆盖率、长期股权投资收益率等作为国有企业核心价值驱动指标，从而突出国有资本市场化专业化运营的绩效。国有资本投资运营公司要按照“资本运营和产业投资”的基本职能，重点考核国有资本收益、国有资产运营效率以及国家政策重点任务落实等，比如归属母公司净利润、经济增加值、政府交办的产业和改革重点任务等。对垄断性、公益性企业要加强政府指导和监督，采取经济效益和社会效益相结合的考核办法，对竞争类企业则聚焦经济效益和资本增值率的考核。
（六）加快清理和推动低效无效国有资本退出
低效、无效资产的长期存在，会造成国有资产的实质性贬值损失甚至流失。低效、无效资产是一个动态概念，要根据市场行情、产业状况，适时调整企业当下的低效、无效资产。随着国有资本布局的不断调整与优化，低效和无效资产随着国有企业的改革和转型发展而不断出现，给国有资本运行带来了负担。为此，要快速处理这部分资产，这样才能更加充分地发挥国有资本在市场竞争中的优势。要引入产业投资基金，遵循市场化的交易规则，采用市场化、专业化的资本运作模式，加快清理无效低效产能。“僵尸企业”长期占有国有资本而不产生经济效益，严重浪费了要素资源，必须加快“僵尸企业”出清，加快退出长期不分红、不盈利的参股股权和投资项目，将有限的资源整合到主业，聚焦到优势业务板块[21]。优化企业债务化解方式，采用市场化的路径盘活资产，将长期被占用和闲置的低效资本有效地流动起来，把有限优质资源集中到优势区域和优势项目上，释放国有资本的活力。建立国有资本优胜劣汰的市场化退出机制，尽快建立退出规则和办法，重点解决好职工安置问题，短期需要多渠道化解人员安置压力，长期要加强劳动用工规划和监督，主动分流富余人员。
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Abstract： It is of great realistic value to optimize the distribution of state-owned capital in the new era. Since the reform and opening-up， the distribution of state-owned capital has been continuously adjusted， the proportion of state-owned capital tends to be relatively stable， and the operating efficiency has been significantly improved. However， there are still prominent problems such as unclear distribution direction， high proportion， wide industrial distribution， structural convergence， low efficiency， and slow quality improvement. To this end， this paper argues that it’s necessary to reconstruct the state-owned capital layout problem through countries， industries， regions and enterprises. Through accelerate reform of the state-owned assets supervision system， formulate overall layout optimization plan of national capital， actively promote the reform of the mixed ownership， significantly improve the level of securitization of state-owned capital， establish long-term incentive mechanism with capital increment rate in the core， and speed up the elimination of inefficient and ineffective state-owned capital， the distribution of state-owned capital will be more effective.
Key words： state-owned capital; the distribution of state-owned capital; reform of state-owned enterprises
关键词：国有资本;国有资本布局;国有企业改革
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）06-0071-16
党的十九届四中全会提出，要“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本”。我国国资国企监管体制经历了从“管企业”到“管资产”再到“管资本”的重大转变。以“管资本”为主的国资监管新体制要求将国有资本布局优化作为国有经济布局优化和结构调整的重要抓手，着力从总体上做强做优做大国有资本。在经济新常态下，经济逐步进入高质量发展阶段，经济结构的优化升级是当前我国经济发展的关键问题，而国有资本投资企业的布局和结构是否合理将对整个经济结构调整和高质量发展产生重要影响。
一、优化国有资本布局的现实价值
经历几十年的改革，我国国资国企监管体制持续完善，以管资本为主的国资监管体制正在形成，从产权制度和国有资本布局层面完善国企治理机制、深化国有企业改革的条件已经具备。全面优化国有资本布局结构，对于加快国资监管体制改革、切实转变国有企业经营机制、提高国有资本经营效率、推动经济高质量发展，皆具有重大的战略价值。
（一）国有资本布局的内涵界定
目前，伴随着从“管企业”到“管资产”再到“管资本”的国资国企改革历程，出现了众多与国有资产相关的概念。我们有必要对这些概念的内涵和外延进行明确界定。国有资产是指属于国家所有的一切财产和财产权利的总和，是国家所有权的客体，其中包括经营性的国有资产，亦即投入企业中的国有资产。通常所说的国有资产，简称“国资”，是指国家实际投入国有企业，用以承担义务和据以享有权利进而形成的在企业中的全部国有权益。国有企业资产总额则属于国有企业自己可以支配的全部财产权利，包含了国家投入的资本金、企业盈余积累、企业通过举债形成的资产等，国有企业资产总额等于企业负债总额加上所有者权益总额（见表1）。企业全部所有者权益等于企业净资产总额，除非国有100%控股，否则所有者权益中一般还包含了非国有股东占有的非国有少数股东权益。因此，本文研究的国有资本在含义上是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，在统计数据上是指企业实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润、其他等项目中终极所有权属于国家的资产份额之和，亦即企业全部所有者权益中属于国家的全部份额之和，通常也称为国有资本权益总额。
国有资本是指国资管理部门作为出资人代表以国有资产对企业的出资，一般是国有企业所有者权益中归属国有的部分。国有资本的侧重点在于从事的是资本运营，侧重于股权的运营管理。改革开放以来，对国有资本布局问题的关注侧重点经历了从国营企业、国有经济、国有资产，到现在的国有资本的过程。在国有国营企业和全民所有制企业的体制下，只存在国有资产，基本不存在国有资本的概念，国有资产直接体现为企业资产。但随着国有企业改革的推进，特别是企业改制为股份制后，国有资产以出资入股的方式投入企业，体现为一定份额的国有股权，这种形态的财产才形成为企业国有资本[1]。从侧重点来看，国有资本的管理，侧重于从价值形态促进企业国有资本不断增值，而不再是管理具体的企业组织，也不从事、不干扰企业具体的生产经营活动。从管理方式来看，国有资本的管理，更多依赖的是经济手段，通过资产重组、企业购并、债务重组、产权转让、参股控股等方法，调节各生产要素，使其配置不断优化，从而保持国有资本不断增值，其主要通过市场化的经济管理手段，而非采用行政化管理手段。
国有资本布局有广义和狭义之分，通常来说狭义的国有资本布局主要是指国有资本的产业布局，亦即国有资本在国民经济各行各业的分布结构情况;广义的国有资本布局的含义包含的范围非常广泛，主要包括国有资本的总体规模、比重、行业布局、区域布局、企业布局等[2]。为了对我国国有资本布局进行系统全面的探析研究，本文采用广义的国有资本布局的概念。与此相对应，本文的优化国有资本布局主要涉及国有经济在国民经济中的比重、各产业内部结构调整、中央和地方企业区域格局、企业治理结构选择四个方面。具体来讲：第一，国有资本总量布局，侧重于考察国有资本的总量规模、国有经济在国民经济中的比例，以及国有资本与民营资本、外资资本之间的比重结构问题。第二，国有资本产业布局，关注国有资本在三次产业中的分布，在工业内部各行业的布局，以及国有资本在垄断行业、竞争性行业、公益性行业等行业划分范畴内的布局。第三，国有资本区域布局，侧重于考察国有资本在中央与各级地方，不同省、区、市，以及国内外区域布局问题。第四，国有资本企业布局，主要涉及国有企业的资本构成、公司治理机制选择和企业竞争力等相关问题。
（二）优化国有资本布局的现实意义
1.以管资本为主的国资监管体制改革的迫切需要
党的十八届三中全会以来，以管资本為主的国资监管体制改革，成为新一轮国资国企改革的重点内容。此前的国有资产监管部门对所监管企业既管人、管事、管资产，又事无巨细地监管企业的投资计划、选人用人、财务管理、薪酬管理等，远远超过了《公司法》中规定的股东权利，既束缚了企业的自主决策与活力，又让董事会职权难以有效发挥。“以管资本为主”强调的是通过“管资本”，关注资本增值保值，对企业的一些关键、重大事项进行适度干预，对经营者进行财务监管[3]。从资本的选择经营者权利、收益分配权和重大事项决策权三大权利的角度来看，“管资本”强调的是在尊重企业法人地位的基础上，明确国资监管机构管人、管事、管资产的权责边界，将企业的经营权和人财权边界外的权利交给企业。国有资本布局结构的调整与优化是国资监管体制改革的新战略、新举措，对国有资本的投资运营、资本授权、出资人职责等进行系统化制度设计，其改革的成效事关国资监管体制改革的成效。改革国资监管体制机制，进一步强化国有资本在融资投资、风险控制等方面的功能，迫切需要优化和调整国有资本布局，提高国有资本监管效能和投资运营效率。 2.确保国有资本保值增值的必然要求
国有资产所有权属于全国人民，保障国有资产的保值增值就是保障全国人民资产的保值增值。国有资产是由国家对企业进行多种形式投资形成的权益资本，是产权归属于国家并能够给国家和社会带来经济利益的各种经济资源的总和。在计划经济体制下，国有资产更多的体现为企业资产。国有资本是随着改革开放和市场经济体制的建立而出现的概念。国企完成公司制股份制改革之后，国有资本以出资入股的方式投入企业，国有资本在国有企业的形态体现为国有股权。国有资本运营的一个重要目标就是要实现国有资本的保值增值。从经济学角度来看，企业国有资产保值就是要使国有资产在恒定的状态下企业能够维持简单再生产，保证国有资本不会受到损耗;而企业国有资产增值则是通过经营管理实现国有资产投资效率和投资价值的持续提高，达到企业国有股权价值的最大化。只有通过国有资本运营和布局动态优化调整，把存量的国有资产以流动、组合、重组、并购、增资扩股、盘活资产等方式优化布局结构、提高运营效率，推动国有资本持续动态地向优势行业、优势龙头企业集中布局，才能长期确保国有资本安全和保值增值。
3.完善和放大国有资本功能的现实需要
大量的理论研究和实践改革案例表明，国有资本独资企业在激励机制和约束机制方面都存在难以克服的缺陷。改革开放以来，随着基本经济制度的确立和“两个毫不动摇”的实行，在全社会的资本总量中，非国有资本的增长速度远远快于国有资本的增长速度，这一方面是非国有资本有着更高的资本投资效益和资本增值率，另一方面是大量的居民财富在不断地转化为非国有资本。非国有资本的快速增长反映了我国经济的活力和内生增长动力。国有资本具有两项重要的功能：其一是增值与回报的逐利性功能，其二是通过国有资本的投资布局体现国家战略和社会公益保障等的特殊功能。通过国有资本的增减、进出和优化调整，来实施国家战略布局、宏观调控、结构调整升级等宏观政策，可以有效引导社会投资，推动行业并购重组、提档升级，放大国有资本的特殊功能。调整和优化国有资本布局，积极发展混合所有制经济，完善企业治理机制，可以撬动数量可观的优质非国有资本与国有资本融合发展，促进产业链和价值链的协同创新和要素升级，放大国有资本的带动力和影响力，大幅度提升经济效益和劳动生产率[4]。
4.国有企业建立现代企业制度的重要前提
建立以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的现代企业制度，是新时代国有企业现代化治理体系建设和深化改革的客观要求。企业制度是以产权为基础和核心的企业组织和管理制度。现代企业制度主要包括企业法人财产制度、有限责任制度、科学的组织和管理制度，等等。建立在《公司法》和公司章程基础之上的现代企业制度，主要特征包括：所有权与经营权高度规范化的分离，权利主体各自的权、责、利清晰，国家与企业之间产权边界明确，可以真正实现政企分开;由董事会聘请职业经理行使企业的经营权，实行全面的委托代理制，由一批高薪的中高级管理阶层实施公司的管理;建立健全的企业法人治理结构，实施全面的制度化、规范化和程序化的制度体系。通过优化国有资本布局结构，国有资本向治理机制完善的现代企业集中布局是国资国企改革的重要方向和目标[5]。只有切实持续优化国有资本企业布局，切实解决国有企业国有股“一股独大”问题，完善企业股权结构和治理机制，才能真正实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，才能真正建立起符合市场经济要求的现代企业制度。
5.培育具有全球竞争力的世界一流企业的战略举措
通过优化与调整国有资本布局，推动国有资本向治理机制完善的优势行业龙头企业集中布局，是培育具有全球竞争力的世界一流企业的必经之路，对促进我国经济高质量发展和创新发展意义重大[6]。根据国务院国资委对世界一流企业的要求，世界一流企业应具有全球资源配置能力强、财富综合创造能力突出、规模实力领先、品牌与文化影响力大、引领全球行业技术发展、管理水平卓越、践行社会责任与绿色发展的典范等七方面的特征。我国有一批国有大企业已初步具备成为世界一流企业的条件，但与世界一流企业的标准相比，仍存在效率不高、品质不优、竞争力不强等问题，其原因包括企业股权结构不合理、治理机制不完善、企业活力创新力不足。因此，需要进一步优化国有资本在优势主业、优势企业、优势区域的布局，通过优化企业股权结构、完善治理机制来激发和增强企业活力和内生发展动力，加快培育出更多主业突出、技术领先、管理先进、绩效优秀、全球资源配置能力强的世界一流企业。
二、我国国有资本布局状况评估
改革开放以来，我国国有经济和企业国有资产规模持续扩大，但在国民经济中的总体比重经历了大幅下降，国有资本布局结构持续调整，工业等主要行业国有企业和国有资本比重趋于相对稳定，国有资本的企业布局调整持续推进，国有资本经营效率明显提升[7]。
（一）国有资本总量持续扩大
根据财政部发布的《2018年国有企业财务决算报告》，2007年和2018年我国国有资本总量分别为11.2万亿元和58.7万亿元。2007—2018年，全國国有资本权益总额、全国国有企业净资产、中央企业净资产以及地方国企净资产均呈现持续增长态势（见图1，下页）。2007—2017年，国有企业数量从11.2万户增加到18.7万户，增加了7.5万户，全国国有企业、中央国有企业、地方国有企业数量均呈现明显的上升趋势（见图2）。此外，以2016年全国国有企业资产总额计算，我国国有企业资产与GDP的比值约为2.1∶1，而2007年OECD国家的该比值为0.25∶1，这意味着我国国有资本在国民经济中的作用远比OECD国家突出。
（二）国有资本比重总体趋于稳定
根据历年中国统计年鉴数据，以营业收入计算，1998—2018年，在规模以上工业企业中，国有企业占比不断下降，私营企业比重不断上升，外资企业比重波动中趋于稳定（见图3，下页）。截至2018年，国有企业、民营企业、外资企业逐渐形成并保持“三分天下”的格局，总体规模布局趋于稳定，结构更加合理。 （三）国有资本产业布局逐步调整
第三产业中国有资本逐年上涨。根据财政部基本行业分类，对14个行业进行简单归类，将农林牧渔业视为第一产业，将工业、建筑业视为第二产业，将地质勘探及水利业，交通运输仓储业，邮电通信业，批发和零售、餐饮业，房地产业，信息技术服务业，社会服务业，卫生体育福利业，教育文化广播业，科学研究和技术服务业，机关社团及其他视为第三产业。以企业资产总额计算，2010—2017年，国有资产在三次产业间的结构变化如图4（下页）所示，总体上呈现第一产业占比一直保持在1%左右，而第二产业占比下降、第三产业上升的趋势。2011年以来，第三产业国有资产占比已经从52.9%上涨到64.8%;而第二产业国有资产占比从46.1%下降到34.5%。更多的国有资产投入第三产业中，国有资产在各行业中的比例逐步优化调整，国有企业整体经济活力不断增强。
传统重化工行业占比超过70%。从工业内部来看，工业国有资本主要集中在重化工行业。以资产总额计算，我国工业国有资本仍然主要分布在传统行业，2010年、2013年、2017年，石油石化、电力、机械、冶金、煤炭等5个行业国有资本之和占整个工业国有资本的比例分別为77.3%、74.0%、73.9%。其中，电力行业一直是工业内部占比最高的行业，占比在25%左右。数据显示，国有资本仍然大多分布在传统重化工业产业，这些产业不少处于“微笑曲线”中低端环节，在医药、环保、高端装备制造业等战略性新兴产业则布局不足。
（四）地方和海外国有资本扩张速度较快
地方国有资本增长迅速。如图5（下页）所示，2007—2017年，以企业净资产绝对数来计量，中央企业国有资本从2007年的8.3万亿元增加到2017年的24.3万亿元，同期，地方国有资本从6.2万亿元增加到40.7万亿元，中央国有资本和地方国有资本绝对数量均呈现上升趋势。不过，从占比来看，中央国有资本占比不断下降，2012年占比为47.32%，首次低于50%，而地方国有资本占比呈上升趋势，2012年达52.68%，2017年地方国有企业净资产已经达到中央企业的1.7倍。不仅如此，2017年，中央国有企业总户数为5.8万户，地方国有企业总户数为12.9万户，地方国有企业总户数远远超过中央国有企业。
国有资本海外投资不断扩张。根据商务部发布的《2017年度中国对外直接投资统计公报》，2017年，在对外非金融类直接投资存量中，国有企业占比下降到49.1%（见图6，下页），较2016年下降5.2个百分点;非国有企业占50.9%。在非国有企业中，有限责任公司占16.4%，股份有限公司占8.7%，个体经营占7.4%，私营企业占6.9%，港澳台商投资企业占5.8%，外商投资企业占3%，股份合作企业占0.5%，集体企业占0.3%，其他占1.9%。尽管国有资本占比不断下降，但仍然是中国企业“走出去”进行海外投资布局的重要力量。此外，从2017年中国对外非金融类投资流量来看，公有经济控股对外投资占51.3%，非公有经济控股对外投资占48.7%，国有资本对外投资仍占多数。
（五）国有资本企业布局调整持续推进
国有企业优化重组持续推进，国有资本逐步向大企业集中。根据财政部发布的《2018年国有企业财务决算报告》，2007—2017年，以企业净资产计算，国有企业规模呈现持续增长态势，户均国有资本从2007年的1.3亿元增长到2016年的3.5亿元，呈现平稳增长的态势（见图7）。国有资本开始更多地向大企业、优势企业、上市公司、混合所有制企业集中。近年来，已有多家大型央企重组整合，呈现国有资本向优势龙头企业集中的良好趋势。
国有企业中涌现了一批国家级创新成果。从创新产出看，全国国有企业拥有自主知识产权专利21.4万项，其中中央企业13.7万项。近年来，国有企业尤其是中央企业创新成果不断涌现。在2018年的国家科技奖励大会上，中央企业获得的国家科技技术奖励达98项，占奖项总数的40.8%。这几年，国家科技进步特等奖基本上都是由央企获得。虽然与部分发达国家或是国际上的先进企业相比，中央企业在科技创新上仍有差距，但也在积极地追赶，在这个过程中也不断地有新成果涌现，其中一大批具有自主知识产权的创新成果达到了国际先进水平。
三、我国国有资本布局存在的问题
党的十八大以来，我国在大力推进国有企业改革的同时，通过国有资本战略性重组、集中优势资源聚焦关键环节和重要领域、提高国有资本运作效率等多种方式优化国有资本布局，取得了较为突出的成效，也产生了一批改革典范企业和改革探索经验。与此同时，国有资本布局规模过散、行业分布过宽、公益性体现不够、产业结构不合理、流动性不强、区域分布发展不平衡、国有企业治理机制不完善、竞争力不强、经营效率不高等问题依然突出。这些问题都与国有资本监管体制机制不完善、布局不合理有关。
（一）国有资本布局方向不明确、比重较高
国有资本总体布局方向不明确。关于国有资本总体布局的方向和目标，目前政策文件的规定比较笼统模糊，且说法并不统一[8]。涉及国家安全、国家经济命脉、国计民生、支柱产业、具有核心竞争力的骨干企业、公共产品与公共服务、自然垄断行业、重要矿产资源、关键基础设施、高新技术行业的骨干企业以及战略性新兴产业，这些说法均存在，且目前尚没有明确的目录与标准，各方对这一问题的认识不尽一致，导致实际可操作性较差。
国有资本布局范围广、比重高。在工业领域，国有企业资产比重高达40%，远远高于民营企业和外资企业分别占20%左右的比重。在国民经济20个门类中，中央企业涉及19个行业，在国民经济96个大类行业中，中央企业行业覆盖率高达90%，且在竞争格局成熟的竞争性行业中仍有大量国企分布。例如在食品、饮料行业中，国有企业资产占比分别达到9.4%和28.9%;在黑色金属冶炼、有色金属冶炼、专用设备、汽车和铁路船舶航空设备行业，国有企业资产占比分别达51.2%、42.9%、30.9%、47.8%和56.8%。国有资本行业分布过散，不仅压缩了民营企业的发展空间，而且导致关乎国计民生、国家战略的领域投入不足。 国有资本尚未形成统一监管。从横向来看，在经营性国有资产中，既有国务院国资委监管的96家大型国有企业集团，又有由财政部履行出资人代表职责的国有企业，还有由中央有关部门直接管理的近萬家企业。政出多头不仅导致统计数据口径不一致，难以形成可比数据，而且导致对国有资本总体布局的了解具有片面性。此外，各部门的监管难以形成统一的标准，也无法对国有资本总体布局进行科学的分析和统一的优化调整。从纵向上看，国有企业存在中央、省、市、县四级，每一层级均有对应的国资委或其他部门履行出资人职能，这样的布局使得国有资本很难进行统一布局和监管。
（二）国有资本产业分布过宽、竞争力不强
传统垄断行业国有资本运营效率不高。从2016年规模以上工业企业经济效益指标来看，国有控股企业主营业务收入利润率是最低的，只有5.03%，私营企业为5.94%，外资企业为6.85%。从效率来看，国有企业整体上确实不如民营企业和外资企业。不仅如此，当前我国国有企业主要分布在石油石化、电力、机械、冶金、煤炭等五个传统垄断行业，还有一些企业集团依靠房地产行业。这意味着加快垄断行业国有企业改革、提高国有企业效率非常紧迫。
战略性行业国有资本竞争力还不够强。根据《2015年中国战略性新兴产业发展报告》，在战略性新兴产业中，中央和地方国有企业占比合计为26.8%。大量的民营企业分布在战略性新兴产业中，国有企业在该行业的引领作用不足。长期以来，我国国有资本主要是分布在传统产业领域，这是历史和国情造成的[9]。但是，当前我国经济步入新常态，急需国有资本适应新常态新阶段，向战略性、前瞻性产业布局，以符合新时代经济高质量发展对国有资本布局的新要求。
竞争性行业国有资本分布过宽过散。时至今日，竞争性行业还保留着大量的国有企业[10]。在398个国民经济行业中，国有经济涉足了380个行业，大约有40%的国有资本分散在一般生产加工、商贸服务等行业。此外，公益性领域的国有资本基本与总量增长同步，所占比重稳定在13%左右。这表明，国有资本在提供公共服务方面，并没有国家和社会所希望得那样好，至少从资本投入增量来看，这一功能并未得到有效发挥。
（三）国有资本布局结构趋同且效率有待提高
地方国有资本产业结构趋同。国有资产分布结构趋同化严重导致各地区存在低水平重复建设、资源配置不合理等现象，致使生产集中度不高、难以发挥地区特色优势，严重影响了国有企业的整体竞争力[11]。
国有资本效益有待提高。国有企业功能目标不明确和分类监管不到位，导致经营机制不活、效率不高。一些国企缺乏公平、平等的市场竞争意识，企业大而不强，没能充分发挥行业集中度高的优势。以规模以上工业企业为例，国有企业总资产利润率、净资产利润率等多项效率指标都普遍低于私营企业和外资企业，净资产利润率甚至相差十几个百分点（见图8、图9）。
国有企业历史包袱仍然较重，剥离企业办社会职能的任务十分迫切，解决历史遗留问题的任务依然艰巨。一些老工业基地、独立工矿区的历史包袱问题仍然比较严重，资金支出压力大，很多问题拖了很久，越拖越难，必须痛下决心加以解决[12]。针对不同国有企业的特点，增强活力、激发动力、展示创新力，是未来国有企业特别是企业领导人在推进改革中必须直面的重大问题。
地方国有资本经营效率偏低。2018年，地方国有企业资产总额为129.6万亿元，国有资本权益总额为42.0万亿元，远高于中央国有企业的资产总额80.8万亿元、国有资本权益总额16.7万亿元，但地方国有企业实现利润总额仅为1.3万亿元，低于中央企业的2.0万亿元。地方国有企业净资产收益率仅为2.7%，也低于中央企业的5.6%。由此可见，地方国有资本经营效率相对更低，急需大幅提升。
各地方国有资本效益差异大。各地方国有企业在收益水平、盈利能力上存在显著差异。2016年数据显示，全国各地方国有企业净资产收益率差异较大，前三位净资产收益率分别为上海6.3%、广东5.7%、北京5.2%，后三位净资产收益率分别为河南-0.1%、山西-0.3%、吉林-0.3%。各地方国有资本效益差异显著，东部沿海地区国企的净资产收益率普遍高于中西部和东北地区的国有企业。
（四）国有资本规模扩张快、质量提升慢
国有资本投资企业普遍重视规模扩张，而忽视质量提升和核心竞争力培育。经过多年的国有企业改革，我国国有企业竞争力水平整体有所提高，尤其是产生了一批立足国际市场的大型国企，对国有资本的布局产生了积极影响。但是较之发达国家的国际领先跨国公司，我国的国有企业仍然存在重视规模扩张、忽视企业核心竞争力提升、国际竞争力和创新能力不强等问题。一些大型国有企业业务板块纷杂、主业不突出、辅业包袱重，子企业层级过多，母公司对子公司管控能力弱。国有企业普遍存在内外部体制机制灵活性相对不足，面对行业更新和产业升级转型等应对能力不强，部分传统国有企业的盈利能力持续下降、债务负担过重、资产质量不高、资本运营风险较高。
我国国有经济布局优化调整行政干预较多，通过大国企并购小国企、中央企业并购地方企业的形式，将企业规模不断做大，但国有企业在国际市场上整体缺乏核心竞争力。经过多年的布局和结构调整，电信、石油、石化、铁路等行业仍处于高度垄断状态，垄断行业内竞争性业务进入壁垒高，民营企业在政企关系中处于劣势，受到准入门槛高、资金不足等多重限制，经营环境不太理想[13]。而国有企业具有行政化和市场化两重身份，使其具有天然资金和资源优势。国企与民企处境的两极分化，使得利益格局难以打破，国有企业天然具有扩大投资、做大规模的冲动，但是对于提升质量效益和核心竞争力重视不够。
国有企业走出去面临“竞争性中立”压力。评价我国国有企业，不仅要看在国内扮演什么样的角色，而且要放大思考维度，结合全球市场变化新趋势，放在全球框架中来考量。国有企业承担着走出去的使命，庞大的体量使得中国在推动国企走出去时，每一步都会引起全球的关注。此外，国有企业积极参与共建“一带一路”倡议、促进国际产能合作也面临着“竞争性中立”的压力。 （五）国有资本布局优化调整仍面临较大困难
经济新常态下优化国有资本布局面临的环境更加复杂。当前国际形势复杂多变，中美贸易摩擦加剧，国内矛盾困难增多，“三期”叠加问题交织，整个世界局势面临众多的不确定性[14]。经济发展进入新常态并没有改变我国仍处于重要战略机遇的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件;没有改变我国济发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。因此，经济新常态下国有资本布局调整既面临重大机遇，又面临巨大挑战。
一是伴随国企改革全程的职工安置问题。在国有企业改革过程中，职工安置涉及职工核心利益，是改革的重点和难点之一。如果职工安置方案做得好，充分考虑职工利益，国有资本布局调整工作的进展就顺利。2017年以来，国企改革以公司制改制、混合所有制改革和央企重组为标志，进入了“深化施工期”。那些期望通过形式“混改”、假“混改”，或是因害怕职工不满而回避拖延“混改”，或是不认真研究补偿安置方案反而算计职工经济补偿的企业，无法令企业职工满意，容易引发群体性劳资矛盾，影响社会的和谐稳定。职工安置是国有资本布局优化调整必须要面对的一大难点。
二是国有资本隶属关系“条块分割”。当前我国国有资本监管体制主要存在国有资产隶属关系“条块分割”、国有资产证券化程度不高、国有资本流动性不足等问题。“条块分割”体制容易导致出现地区和行业壁垒，使市场机制的资源配置功能弱化，导致国有企业普遍存在资产流动性差、运营效率低等问题;还导致相关管理政策缺乏整体性和系统性，国有资本难以产生聚合效应，不利于国有资本的布局优化和保值增值。国有资产证券化程度不高和国有资本流动性不足成为制约国有资本管理体制改革的基础性问题。产权结构单一导致一些国有企业的公司治理机制不完善。股权多元化程度不高则导致国有企业公司制股份制改革不彻底，国有资本的流动性不足。
四、优化国有资本布局的总体思路
国有资本调整和优化的核心是增强国有资本的控制力、影响力和经营效率，重点解决国有资本“投向哪里”以及“投入多少”的问题。国有资本要承担社会公共功能，具有保值增值的“逐利性”特征。未来要全面优化国有资本布局结构，进一步加强政策设计，优化重点行业布局，按照国有资本的基本特性进行资本的安排和运营，并在国有资本载体的国有企业层面建立和完善有利于提高资本经营效率的体制机制，推动国有资本向优势行业中治理机制完善的优势龙头企业集中布局。
（一）加强国有资本布局，优化顶层设计
明确国有资本功能定位，发挥基础保障作用。从落实国家战略出发，进一步加强国有资本布局整体统筹谋划和顶层设计。从当前国有企业改革和国有资本布局目标看，国有资本的功能定位和作用应当包含三个层面：一是资本的一般價值属性、盈利属性，即确保国有资本的保值增值。只有充分实现国有资本的该项功能，才能充分持续发挥国有资本在社会主义市场经济体系中的特殊功能和作用。二是社会公共保障功能，即保障公共利益和国家安全运行的功能。该方面的功能需要国有资本在其他社会资本不能有效支撑起社会公共服务需求的领域中有所侧重，为涉及民生安全的垄断行业提供有效的公共产品和服务。三是国有资本的特定功能，如国家大型基础设施建设、大项目的开发和运行、国家基础关键技术的开发和应用、国家安全战略布局。
优化国有资本总体布局规模和比重结构。国有资本应在国民经济中保持适度的比例和规模，没有适度的规模、较高的质量和合理的结构，国有资本将很难在国民经济中发挥主导作用。要继续以管资本为主，加强国资监管体制改革，在企业股权层面通过资产、资本、资源整合以及国有企业整体上市、引入战略投资者、重大基础设施项目引入非国有股份等改革，优化国有资本企业布局，做强做优国有资本功能，适度做大国有资本规模，进一步增强国有资本的控制力、影响力和带动力[15]。持续调整国有资本在不同国有企业的投入比重和规模，降低回报率低、竞争力不强、潜力不大的国有企业投资占比，将国有资本调整到回报率高、竞争力强、综合效益好的领域和企业，保持国有资本比重相对稳定、国有资本总量规模平稳增长，实现国有资本持续保值增值。
（二）优化国有资本行业布局结构
系统化整合资源，持续推进行业布局调整，逐步构建国有资本在各产业领域分布状态的动态调整机制。明晰国有资本需要控制的重点关键领域，采取多元化的控制模式，综合运用国有资本布局政策、混合所有制改革、低效无效企业清退等手段，将国有资本聚焦于承担政府重大专项任务或公益性行业、自然垄断行业、战略性行业和竞争性行业中的少数标杆性优势龙头企业。进一步整合资源，推动国有资本有序退出市场能解决的、不具有竞争优势的一般竞争性行业领域，将国有资本投入关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键技术领域，其他一般性行业领域通过市场化手段进行资本结构的动态调整，以形成优胜劣汰竞争态势和国有资本行业集聚效应。
加快国有资本与产业布局联动调整，优化国资布局和产业结构。根据国有资本的性质和特点，形成适应现代市场经济体制和经济高质量发展要求的国有资本布局结构。国有资本布局优化不仅要注重在公益性、基础保障性行业的投入，而且要在特定功能类及部分商业竞争类产业的发展上肩负起引领经济高质量发展的使命。对于投资回收周期长、前景不太明朗、社会资本不愿意投资或者没能力进入，但对国家长远发展具有重要意义的产业，如基础性公益性技术研发、国防军工产业、高科技创新性产业、中国特色传统产业等，国有资本应进行适当的布局。提高国有资本在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业的集中度。聚焦高端产业链、价值链，加快调整不符合当前经济社会发展需要和国有资本功能定位要求的低端产能过剩产业和领域[16]。
（三）优化国有资本区域布局
国有企业是地方政府推动区域发展的重要抓手，国有资本布局要向有利于区域经济协调可持续发展的领域集中。同时，国有企业也是我国扩大对外开放和共建“一带一路”倡议的重要依靠力量，国有资本布局要服务和服从于国家对外开放的战略大局，提升我国国际竞争力和影响力。就国内区域布局而言，我国的西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略仍在深化实施，这仍将是国有资本国内区域布局优化的重点方向。要推动国有资本向区域优势产业和优势企业聚集，发挥国有资本在区域经济中的牵引作用。优化雄安新区、海南自由贸易港、粤港澳大湾区、长江经济带等重点区域的国有投资布局，提升国有资本对国家区域发展战略的服务保障和基础支撑能力。国有资本要适当向中西部偏远地区、老少边穷地区倾斜，提升欠发达地区的基础公共服务保障水平。构建中央和地方国有资本公平竞争的制度环境，打破条块利益分割和地方保护主义，加快弱势企业、长期亏损企业、僵尸企业的退出[17]。适度控制地方国有平台公司融资规模和扩张速度，降低杠杆率，防范平台公司风险，提高地方国有资本经营效率和资本回报率。适度扩大国有资本在全球战略性区域、战略性能源资源领域的布局规模，提高国家经济安全和国家战略资源能源的保障能力。 （四）优化国有资本企业布局结构
国有资本优化调整的核心是提高资本经营效率和提升持续保值增值能力。国有企业作为国有资本的具体载体和最终使用单位，对国有资本保值增值负有最重要的直接责任，必须要把完善企业股权结构和资本结构、完善企业治理机制作为国有资本布局优化、提高国有资本经营效率的重要抓手，加快调整优化企业产权结构、实现产权多元化，切实推进公司制股份制改革，真正建立起现代企业制度[18]。把混合所有制改革作为国有企业改革的重要突破口，引入具有优势资源和核心竞争力的战略投资者，鼓励引导非国有资本参与国有企业改革，推进各类资本交叉持股、融合发展（见表2，下页）。加快推动国有企业战略性重组和整合，培育一大批治理机制完善、更具市场竞争力的一流企业。
充分发挥国有资本投资运营公司专业平台作用，以治理机制完善、拥有优势主业的标杆性龙头企业为主导，聚焦企业主业板块，加强内部现有优质资源整合和国有企业之间的专业化整合，加快培育核心竞争力。推动国有资本从规模小、分布散、盈利弱、经营差、核心竞争力缺乏的企业有序退出。坚定不移化解过剩产能，处置“僵尸企业”，对不符合能耗、环保、质量、安全等标准要求和长期亏损的国有企业，坚决实施关停并转或剥离重组。加大国有资本对科技创新引领性企业扶持和投入的力度，通过“混改”、员工持股、重组、整合等多种方式，提升龙头企业的创新能力，强化优势企业的核心竞争力。把国有企业改革发展置于全球经济环境中，鼓励和支持已具备境外投资能力和条件的企业开展跨国经营活动，从内外部制度构建和资本布局方面提升企业国际化经营水平，培育具有全球竞争力和影响力的世界一流企业集团。
五、优化国有资本布局的策略选择
优化国有资本布局结构事关国资国企监管体制和国有企业治理机制完善、国有资本经营效率和保值增值，更事关我国现代化经济体系建设和经济高质量发展。现阶段，深化改革与转型升级交织，时间紧、要求高、任务重、压力大，需要从宏观层面进行国有资本布局优化顶层设计，从中观层面完善国有资本有进有退保障机制，从微观层面推进企业股权多元化和完善企业治理结构，从根本上转变国有企业监管模式和经营管理体制，大幅提高国有资本经营效率和国有企业竞争力。
（一）切实以管资本为主加快推进国资监管体制改革
改革国资监管体制，要充分发挥其对国有资本监督和管理的两项权责。国有资本的“监督”是指国资监管部门作为出资人对国有资本的风险防控职能，主要是对资本授权进行监督;“管理”是以管资本为主，考核相应的经济指标，在放活资本经营权的基础上下放相应权责。要按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有资本管理体制，建立统一的国有资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。出资人主要对其所出资的资本负责，重点关注国有资本的投资方向、国有资本的分布、国有资本的运营、国有资本的收益、国有资本的风险防范等，而国有资本出资企业的具体运营事务由企业依法自行履职。国资监管机构应重点加强对战略、投资和重大事项的监督，但要避免介入过深。建立国有企业事前备案制度和事后监督考核评价制度，加强财务监控的及时性和有效性。要以国有资本投资运营公司为依托平台，完善国有资本授权经营体制，进一步下放和明确国有资本监管边界和权责，切实确保国有资本出资企业董事会职权、“三项制度”决定权和企业日常经营权。
（二）研究制定国有资本布局优化整体方案和政策
研究制定优化国有资本布局的实施方案，明确国有资本功能定位、投资方向和目标，国有资本重点投向上游的资源、能源、关键装备制造、国防军工等战略性和关乎国家安全、经济命脉的重要行业和关键领域，这些关键领域内治理机制完善、竞争力强的行业龙头企业应是国有资本布局的优先选择[19]。深化垄断行业改革，完善鼓励引导各类社会资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域的配套措施和实施细则。在充分发挥市场决定性作用的前提下，让国有资本逐渐从资源配置效率低、发展潜力小的领域退出，转向资源配置效率高、发展潜力大的领域。健全国有资本价值预算制度，推进国有资本运营专业化。制定科学合理的国有资本收益上缴政策，提高财政对国有资本的宏观调控能力，规范政府和企业之间的行为。研究制定国有资本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作方案，制定出台系统配套政策法规，规范国有资本监管，完善国有资本运营保障机制。
（三）积极推进混合所有制改革和国企股权多元化
积极推进混合所有制改革，切实转变企业经营机制，动态调整和优化国有资本布局。从资本融合发展的角度出发，本着有利于各种所有制资本放大功能、资源优势互补、协同共进创新的原则进行产业和企业布局，充分发挥非国有资本在机制、管理、人才、信息等方面的资源优势，强化国有资本在资金、技术、政策、融资、信用等方面的优势。探索建立国有股东“金股”制度，通过约定对特定事项的否决权，确保国有资本在特定领域的控制力。国有企业股权多元化的目的在于促进国有企业建立现代企业制度，充分发挥市场机制在国有资本流动中的调节作用。除国有资本投资运营平台公司和极少数领域外，多数国有企业都要积极发展多元投资主体公司，以加強政企分开和减少体制机制制约，推动企业彻底转变经营机制。股权多元化可以从根本上解决国有股“一股独大”和内部人控制问题，推动企业股权结构优化和公司治理结构完善，有效分担国有资本投资经营风险，减轻国有企业经营资金压力和促进理性经营决策。多元投资主体共同参与资本投资、运营决策，相互监督、相互制约、相互促进，可有效降低因体制机制不完善、活力动力不足和投资决策失误而带来的国有资本贬损减值和流失风险。
（四）大幅提高国有资本证券化水平，促进资本流动
资本合理流动、自由流动是发挥市场决定性作用优化资源配置的前提条件。资本的合理有效流动，有利于优化资本布局结构、促进经济转型和高质量发展。长期以来，由于体制机制的制约，国有资本证券化水平低，存量国有资本流动性差，限制了国有资本的动态流动和布局优化。优化国有资本布局必须从体制机制上消除国有资本流动的障碍和制约，大幅提升国有资本证券化水平，推动国有资本通过证券交易、产权交易等资本市场依法合规进行交易流转，实现资本布局的动态优化调整。国有企业通过在资本市场上市，将国有资本、资本市场和证券投资基金进行对接，提高国有企业资金使用效率和国有资产证券化水平[20]。通过资产重组、股权结构优化、剥离等组合方式，调整国有资本企业布局结构，国有资本以证券化的方式通过公开市场的监督约束和动态激励机制实现资产的保值增值。充分发挥国有资本投资运营平台的作用，通过证券市场逐步将国有资本优先投向治理机制完善、运作规范、内控机制健全、经营效益好、竞争力创新强、发展前景好的优势龙头企业。同时，加快调整和处置低端落后产能和行业，推动国有资本逐步从竞争力创新力弱、长期经营效益不佳的企业退出。 （五）建立以资本增值率为核心的长期考核激励机制
出资人最关心的是资本保值增值和股权价值的增值速度，国有资本考核的基本内容就应该是资本保值增值率和企业价值增值速度。要建立以资本保值增值和股权价值增值速度为核心，聚焦国有资本效益与效率，兼顾企业健康稳健发展的考核评价体系，简化现有的绩效考核指标体系。国有资本运行绩效考核的完善，应始终秉持远期的资本价值最大化基本原则，考核以关键业绩指标以及中长期的关键业绩指标率作为基础，以此作为核心的绩效考核指标体系，引领国有资本投资公司转变原有经营模式，使之更注重质量与规模效益。着眼国有资本价值实现，设计国有资产资本化率、国有股权创新覆盖率、长期股权投资收益率等作为国有企业核心价值驱动指标，从而突出国有资本市场化专业化运营的绩效。国有资本投资运营公司要按照“资本运营和产业投资”的基本职能，重点考核国有资本收益、国有资产运营效率以及国家政策重点任务落实等，比如归属母公司净利润、经济增加值、政府交办的产业和改革重点任务等。对垄断性、公益性企业要加强政府指导和监督，采取经济效益和社会效益相结合的考核办法，对竞争类企业则聚焦经济效益和资本增值率的考核。
（六）加快清理和推动低效无效国有资本退出
低效、无效资产的长期存在，会造成国有资产的实质性贬值损失甚至流失。低效、无效资产是一个动态概念，要根据市场行情、产业状况，适时调整企业当下的低效、无效资产。随着国有资本布局的不断调整与优化，低效和无效资产随着国有企业的改革和转型发展而不断出现，给国有资本运行带来了负担。为此，要快速处理这部分资产，这样才能更加充分地发挥国有资本在市场竞争中的优势。要引入产业投资基金，遵循市场化的交易规则，采用市场化、专业化的资本运作模式，加快清理无效低效产能。“僵尸企业”长期占有国有资本而不产生经济效益，严重浪费了要素资源，必须加快“僵尸企业”出清，加快退出长期不分红、不盈利的参股股权和投资项目，将有限的资源整合到主业，聚焦到优势业务板块[21]。优化企业债务化解方式，采用市场化的路径盘活资产，将长期被占用和闲置的低效资本有效地流动起来，把有限优质资源集中到优势区域和优势项目上，释放国有资本的活力。建立国有资本优胜劣汰的市场化退出机制，尽快建立退出规则和办法，重点解决好职工安置问题，短期需要多渠道化解人员安置压力，长期要加强劳动用工规划和监督，主动分流富余人员。
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Abstract： It is of great realistic value to optimize the distribution of state-owned capital in the new era. Since the reform and opening-up， the distribution of state-owned capital has been continuously adjusted， the proportion of state-owned capital tends to be relatively stable， and the operating efficiency has been significantly improved. However， there are still prominent problems such as unclear distribution direction， high proportion， wide industrial distribution， structural convergence， low efficiency， and slow quality improvement. To this end， this paper argues that it’s necessary to reconstruct the state-owned capital layout problem through countries， industries， regions and enterprises. Through accelerate reform of the state-owned assets supervision system， formulate overall layout optimization plan of national capital， actively promote the reform of the mixed ownership， significantly improve the level of securitization of state-owned capital， establish long-term incentive mechanism with capital increment rate in the core， and speed up the elimination of inefficient and ineffective state-owned capital， the distribution of state-owned capital will be more effective.
Key words： state-owned capital; the distribution of state-owned capital; reform of state-owned enterprises