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摘要：政府投资是拉动经济发展的重要因素，促进投资又好又快增长，不仅是落实中央科学发展观的需要，也是加快经济发展、优化经济结构、提高经济质量的内在要求。2008年国家财政增拨1180亿资金进行基础设施、高新技术及民生项目建设，2009年将继续投放4万亿元用于未建项目投资。而对政府投资项目的管理好坏，直接决定了其预期作用的实现程度。如何改善政府投资项目的管理，更大程度发挥其对社会积极的作用，是关系改革成效和经济增长的关键问题之一。本文试图从财政视角谈谈如加强政府投资项目的管理。
关键词：财政职能 政府投资 作用 问题 对策
Invests the function and the question based on the financial angle of view analysis government
Gu Weiqun
Abstract:The government investment is draws the economical development the important attribute,the promotion investment also is good grows quickly,not only is the realization central science development view need,also is speeds up the economical development,the optimized economic structure,improves the economical quality the intrinsic request.In 2008 the national finance allocates more 118,000,000,000 funds to carry on the infrastructure,the high technology and new technology and the livelihood of the people project construction,in 2009 will continue to put in 4,000,000,000,000 Yuan to use in not constructing the project investment.But to the government investment plan management quality,has directly decided its anticipated function realization degree.How improves the government investment plan the management,a greater degree displays it to the social positive function,relates one of key questions which the reform result and the economy grow.This article attempts from the financial angle of view to chat like the enhancement government investment plan management.
Keywords:The financial function Government invests The function Question Countermeasure
【中图分类号】F830.592【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0111-03
1.公共财政与政府投资的界定
关于公共财政的概念有不同的学者有不同的理解。普遍理解为，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。公共财政实质是市场经济财政。突出表现在公共财政理论的核心是市场失灵论。公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，这即是说，“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围。
政府投资项目是经济发展的重要组成部分，政府投资项目是我国当前经济发展的重要构成要素，政府投资项目管理是实施政府职能的一种重要手段，这种管理的好坏对国民经济活动起着非常重要的作用。
目前关于政府投资的概念虽然不同的学者有不同的解释，但是其本质并未改变，只是各学者在研究的同时都加进了自己的理解。简言之，政府投资是由政府决策，并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产亦称国有投资。
2.基于财政视角看政府投资的分类
政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区发展、推进科技进步和高新技术产业化等关系全局的关键领域和薄弱环节。按照不同的划分标准，政府投资项目可以分为不同的种类。
2.1 按照管理权限，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。
2.2 按照项目性质分类，有公益性投资项目和基础性投资项目。
在政府已投资的项目中，公共财政介入的项目主要有公益性投资项目和基础性投资项目。公益性投资包括全部所形成的资产处于非生产经营领域的投资项目，例如国防、行政、司法部门，以及文化、教育、科技、体育、卫生、环保、广播电影电视等等各项事业以及社会团体的投资项目。基础性投资项目又分为基础产业、高新技术产业和支柱产业。
2.3 按项目的资金来源分，可以分为财政性资金投资、财政担保银行贷款投资和国际援助投资的政府投资项目。
财政性直接投资项目，包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。有国债专项资金，是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。此外，还有财政担保银行贷款建设项目资金，由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。
3.基于财政视角看政府投资的作用
3.1 政府投资可以降低私人投资的成本。
政府投资是市场经济国家政府干预经济和进行直接经济活动的重要手段之一，通过政府直接投资提供不能通过市场来有效配置的公共物品，从而创造良好的投资环境，降低私人投资的成本，促进社会投资的快速增长。尤其是对中国这样的发展中国家而言，要实现经济起飞，赶超发达国家，满足人民群众日益增长的物质和精神文明需要，就需要大量投资建设基础设施和社会公益事业。但一般而言，不发达国家的资本数量有限，而且又很分散，使得私人资本无力进行这样的投资活动，在工业化初期阶段更是如此。这就不得不依靠政府的直接投资，由国家集中财力进行重点建设。
3.2 政府投资可以拉动经济的增长。
经济增长始终是我国政府经济政策的一个重要目标，是我国经济发展的重要基础。推动经济增长有多个因素：投资、消费、出口等，其中投资是一个非常重要的因素，投资通过乘数效应可以促进经济增长。
20世纪90年代以来，我国投资对GDP增长的贡献率在37.5%以上。政府投资从两方面推动经济增长：一是提高了未来的生产能力，增加了将来的供给；二是增加了现实的需求，投资要投入大量的投资品和劳动力，对生产资料和消费资料的需求增加，这样就会刺激生产的扩张，从而提高就业率、活跃市场、加快经济发展的速度。
3.3 调整和优化产业结构。
政府投资具体表现在基础性项目和公益性项目两个方面：基础性项目主要是指农、林、牧、渔、水利、气象等基础设施，能源工业、交通、邮电通讯、城市公用设施等基础工业和基础设施项目以及一部分支柱产业项目。在我国目前价格体系还未理顺的情况下，基础性项目投资依然主要靠政府，尤其是基础设施的建设。公益性项目主要是指科学、文化、教育、卫生、体育、环境保护、广播电影电视等设施，公、检、法等政权设施和政府、社会团体、国防等设施的项目。公益性项目投资的主体非政府莫属，因为其提供的产品是公共产品，而公益性项目的投资同样与经济增长关系密切。而政府投资的布局显然回对产业结构的调整起到不可忽视的作用。
3.4 履行政府管理与服务的职能。
政府投资主要在关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括用于加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。就2009年政府投资的主要项目看，主要涉及民生、基础设施等符合国民经济和社会发展规划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置、结构调整升级和可持续发展方面。
3.5 增加城市人口的就业。
我国GDP每增加一个百分点，可解决80~90万人就业。城镇固定资产投资每增长一个百分点，就能拉动城镇就业提高0.1862个百分点。
4.基于财政视角看政府投资项目管理存在问题
4.1 目前我国政府投资项目管理的模式。
我国自改革开放之后,对政府投资项目的管理方式出现了一些专业性集中实施的机构，如政府部门型、事业单位型和委托型等，但目前国内的主导性管理方式还是一次性临时机构或常设基建处室的管理，这些模式在项目管理的具体应用中又体现如下几种具体操作中。
4.1.1 项目法人型。
项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质
4.1.2 工程指挥部型。
该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。
4.1.3 基建处型。
各个行政部门，如教育、文化、卫生、体育等，以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由基建处进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。
4.1.4 专业机构型。
包括三个类型:①政府机关型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。②事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。③企业型，即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。
4.2 我国政府投资项目管理模式存在的问题。
4.2.1 项目法人实体缺位。
我国政府工程的实施与使用至今仍沿袭着计划经济时期高度集中高度垄断的“四位一体”，即政府投资的项目是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在非经营性项目中，政府有关部门负责人在建设项目整个过程中既是行政长官，又是企业领导，既是建设者又是管理者，政企不分，“官商合一”往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题。如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。
4.2.2 机构重复设置，管理水平低下。
目前，大量政府投资项目均由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全”、“小而全”。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。
4.2.3 项目决策机制缺乏科学性。
由于政府投资的无偿性，即对资金管理者没有还本付息的压力，反而这种项目的实施能体现“政绩”甚至有谋取个人经济利益的好处，因此很容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。负责资金分配的部门如发改委、财政等，在面临方方面面的要求和压力下，一般是采取平衡策略来分配资金以求照顾到各方面的利益。在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金，因此项目实施的决策缺乏科学性。
4.2.4 招投标不规范。
在现行的政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额、费用定额等，与市场经济的要求不相适应，而且不少项目招标对最低评标价的确定不够科学合理，受众多的“关系”等人为因素影响大，不利于鼓励投标者进行公平的价格竞争。在工程招投标中，还存在只对工程主体部分进行招投标，对附属部分采用议标方式，这样的操作方式不但给附属工程的监控管理增加了难度，而且造成工程肢解发包的情况，从而为腐败行为提供了机会。
4.2.5 管理缺乏专业性。
我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才。外行业主，存在着大量安全、质量问题。许多政府投资工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。工程建设的管理本身是具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。
4.2.6 政府监控不力。
政府投资项目业主一般是管理委员会，管理委员会一般由财政、发改委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有一个部门承担投资主体的全部责任，从属的项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。
由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有些政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，会造成对政府投资项目监管不力的局面。再加上有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督。
5.基于财政视角完善政府投资项目管理的建议
5.1 政府加强投资项目的立项管理。
在立项环节，政府应根据项目收益范围的大小，投资额大小以及项目在国民经济和社会发展中的重要性等因素分别由中央政府和地方政府立项。一般地说，中央政府的投资项目，包括中央政权机关和国防设施、省际间外部效应明显的项目，如环保、重点高校、重点科研院所等具有全局性意义上重点项目的建设；所立项目要考核的因素包括经济、环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等诸多因素，其中大众利益、经济因素是很重要的因素。其余项目按照“谁受益，谁投资”和分职治事的原则，分别由各级地方政府立项决策。对于经济不发达地区，可以通过中央或上级政府的转移支付来解决。一个项目的确定，除考虑上述因素外，还需要通过一系列论证和批准，这些论证和批准都有严格的程序。
5.2 政府加强投资项目招投标管理。
政府投资项目管理机构应定位为政府投资项目的“代建单位”，而不应具有政府的管理职能，其任务是对政府投资工程的实施全面负责，进行投资(成本)控制、进度(工期)控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。在工程建设管理过程中应充分发挥社会中介组织的作用。同时要完善招投标制度，推行工程量清单，严格控制招标质量。加强对招标代理机构的监督管理，建立和完善招投标领域的信用监管和失信惩戒制度，如“黑名单制度”等。政府对于实行招投标的投资项目的管理主要审查招投标程序的合法性标底编制的合规性和标书制作的完整性，重点要查明建设单位是否有规避招标或搞假招标的行为。
5.3 政府加强投资项目实施的管理。
各级政府对于国家已下达资金的项目，组织有关人员定期和不定期组织对项目进行检查，协调项目建设过程中的问题和矛盾，严格项目建设的基本程序，规范国家投资资金的使用，保证地方配套资金的及时足额到位，加快项目的建设进度，尽快形成投资工作量；同时对于已确定的投资项目进行逐一落实，加大项目推进力度，充分发挥政府投资项目的引导作用，使前期项目早开工，在建项目早完工、完工项目早投产，以充分发挥投资效益，促进经济增长。该阶段主要工作是核实投资项目的成本造价和监督工程建设质量。
5.4 政府加强投资项目的风险管理。
公益性项目的建设，由于使用的主要是财政资金，所以在建设过程中往往忽视风险问题，因此必须从制度上完善约束机制，增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资金的合理利用。比如推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。建立严格的投资决策责任制。
5.5 加强政府投资项目资金管理。
首先，通过财政预算对政府投资项目进行资金预算管理，政府项目一旦确定，就要保证计划之内的资金供应，如果是投资期较长的项目，其每年投入的资金额都要事先纳入相应各级财政年度预算。其次，加强财政投资的项目拨款评审管理，要发挥财政投资评审的专业技术优势，在财政国库拨付资金之前，委托财政投资评审机构进行评审，及时发现项目建设单位不按基建程序办事、随意扩大和提高建设规模及标准等问题，既有利于规范项目单位财务行为，避免项目投资“三超”现象的发生，又有利于国库集中支付资金拨款的准确性，从而进一步发挥国库集中支付制度的优势，提高财政资金的使用效益。再次，对政府投资的项目严格执行政府采购制度，就采购方式、采购范围、投标人的资质要求、报价方法、合同结算、履约管理及监督等方面加强管理。此外，完善国库集中支付制度，解决由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，可使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时，足额支付。另外，还要建立投资项目财政跟踪评审机制，通过对项目投产后的经济效益评析，一方面可以评价政府的投资决策是否正确，并对项目的经济效益做出全面准确、客观公正的评价；另一方面，可以针对发现的问题，提出提高经济效益的途径，促使项目使用单位改善管理。
参考文献
［1］ 杜亚丽.提高政府投资效益的对策研究.东北财经大学学报，2007
［2］ 吴星.关于我国政府投资改革.中南财经政法大学公共管理学院院报，2006（5）
［3］ 刘前山，欧昌蜀.政府投资项目管理中存在的问题不容忽视.中国监察，2005
［4］ 吴月鸿.政府投资项目管理存在的问题及对策.湖南交通科技，2005(04)
［5］ 尹贻林，韩洁.政府投资项目管理绩效改善的路径选择.项目管理技术，2007(08):23~29
［6］ 黄阳发.健全政府投资体制的探讨.体制改革，2007-07，34~37
［7］ 杜亚灵等.公共项目管理绩效改善研究综述.软科学，2008(04):72~76
关键词：财政职能 政府投资 作用 问题 对策
Invests the function and the question based on the financial angle of view analysis government
Gu Weiqun
Abstract:The government investment is draws the economical development the important attribute,the promotion investment also is good grows quickly,not only is the realization central science development view need,also is speeds up the economical development,the optimized economic structure,improves the economical quality the intrinsic request.In 2008 the national finance allocates more 118,000,000,000 funds to carry on the infrastructure,the high technology and new technology and the livelihood of the people project construction,in 2009 will continue to put in 4,000,000,000,000 Yuan to use in not constructing the project investment.But to the government investment plan management quality,has directly decided its anticipated function realization degree.How improves the government investment plan the management,a greater degree displays it to the social positive function,relates one of key questions which the reform result and the economy grow.This article attempts from the financial angle of view to chat like the enhancement government investment plan management.
Keywords:The financial function Government invests The function Question Countermeasure
【中图分类号】F830.592【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)03-0111-03
1.公共财政与政府投资的界定
关于公共财政的概念有不同的学者有不同的理解。普遍理解为，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。公共财政实质是市场经济财政。突出表现在公共财政理论的核心是市场失灵论。公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，这即是说，“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围。
政府投资项目是经济发展的重要组成部分，政府投资项目是我国当前经济发展的重要构成要素，政府投资项目管理是实施政府职能的一种重要手段，这种管理的好坏对国民经济活动起着非常重要的作用。
目前关于政府投资的概念虽然不同的学者有不同的解释，但是其本质并未改变，只是各学者在研究的同时都加进了自己的理解。简言之，政府投资是由政府决策，并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产亦称国有投资。
2.基于财政视角看政府投资的分类
政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区发展、推进科技进步和高新技术产业化等关系全局的关键领域和薄弱环节。按照不同的划分标准，政府投资项目可以分为不同的种类。
2.1 按照管理权限，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。
2.2 按照项目性质分类，有公益性投资项目和基础性投资项目。
在政府已投资的项目中，公共财政介入的项目主要有公益性投资项目和基础性投资项目。公益性投资包括全部所形成的资产处于非生产经营领域的投资项目，例如国防、行政、司法部门，以及文化、教育、科技、体育、卫生、环保、广播电影电视等等各项事业以及社会团体的投资项目。基础性投资项目又分为基础产业、高新技术产业和支柱产业。
2.3 按项目的资金来源分，可以分为财政性资金投资、财政担保银行贷款投资和国际援助投资的政府投资项目。
财政性直接投资项目，包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，包括使用纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目。有国债专项资金，是近年来中央财政通过增发国债专项用于基础设施等方面建设的资金，除部分资金用于技术改造项目的贴息外，绝大部分是用于基本建设项目。国债专项资金中，无论是中央财政投资、中央补助地方投资还是转贷地方资金，都是财政资金，因此必须纳入财政基本建设支出预算管理范围。此外，还有财政担保银行贷款建设项目资金，由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目大多是非盈利的公共项目，也包括少量虽盈利但投资回收期较长项目。对于非盈利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息；少数有盈利但投资回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。
3.基于财政视角看政府投资的作用
3.1 政府投资可以降低私人投资的成本。
政府投资是市场经济国家政府干预经济和进行直接经济活动的重要手段之一，通过政府直接投资提供不能通过市场来有效配置的公共物品，从而创造良好的投资环境，降低私人投资的成本，促进社会投资的快速增长。尤其是对中国这样的发展中国家而言，要实现经济起飞，赶超发达国家，满足人民群众日益增长的物质和精神文明需要，就需要大量投资建设基础设施和社会公益事业。但一般而言，不发达国家的资本数量有限，而且又很分散，使得私人资本无力进行这样的投资活动，在工业化初期阶段更是如此。这就不得不依靠政府的直接投资，由国家集中财力进行重点建设。
3.2 政府投资可以拉动经济的增长。
经济增长始终是我国政府经济政策的一个重要目标，是我国经济发展的重要基础。推动经济增长有多个因素：投资、消费、出口等，其中投资是一个非常重要的因素，投资通过乘数效应可以促进经济增长。
20世纪90年代以来，我国投资对GDP增长的贡献率在37.5%以上。政府投资从两方面推动经济增长：一是提高了未来的生产能力，增加了将来的供给；二是增加了现实的需求，投资要投入大量的投资品和劳动力，对生产资料和消费资料的需求增加，这样就会刺激生产的扩张，从而提高就业率、活跃市场、加快经济发展的速度。
3.3 调整和优化产业结构。
政府投资具体表现在基础性项目和公益性项目两个方面：基础性项目主要是指农、林、牧、渔、水利、气象等基础设施，能源工业、交通、邮电通讯、城市公用设施等基础工业和基础设施项目以及一部分支柱产业项目。在我国目前价格体系还未理顺的情况下，基础性项目投资依然主要靠政府，尤其是基础设施的建设。公益性项目主要是指科学、文化、教育、卫生、体育、环境保护、广播电影电视等设施，公、检、法等政权设施和政府、社会团体、国防等设施的项目。公益性项目投资的主体非政府莫属，因为其提供的产品是公共产品，而公益性项目的投资同样与经济增长关系密切。而政府投资的布局显然回对产业结构的调整起到不可忽视的作用。
3.4 履行政府管理与服务的职能。
政府投资主要在关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括用于加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。就2009年政府投资的主要项目看，主要涉及民生、基础设施等符合国民经济和社会发展规划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置、结构调整升级和可持续发展方面。
3.5 增加城市人口的就业。
我国GDP每增加一个百分点，可解决80~90万人就业。城镇固定资产投资每增长一个百分点，就能拉动城镇就业提高0.1862个百分点。
4.基于财政视角看政府投资项目管理存在问题
4.1 目前我国政府投资项目管理的模式。
我国自改革开放之后,对政府投资项目的管理方式出现了一些专业性集中实施的机构，如政府部门型、事业单位型和委托型等，但目前国内的主导性管理方式还是一次性临时机构或常设基建处室的管理，这些模式在项目管理的具体应用中又体现如下几种具体操作中。
4.1.1 项目法人型。
项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。政府投资的水利、电力、铁路等工程基本都属于这类性质
4.1.2 工程指挥部型。
该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。
4.1.3 基建处型。
各个行政部门，如教育、文化、卫生、体育等，以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般由基建处进行，前者主要是进行常规性的行政性管理。
4.1.4 专业机构型。
包括三个类型:①政府机关型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。②事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。③企业型，即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。
4.2 我国政府投资项目管理模式存在的问题。
4.2.1 项目法人实体缺位。
我国政府工程的实施与使用至今仍沿袭着计划经济时期高度集中高度垄断的“四位一体”，即政府投资的项目是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在非经营性项目中，政府有关部门负责人在建设项目整个过程中既是行政长官，又是企业领导，既是建设者又是管理者，政企不分，“官商合一”往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题。如项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制，导致大量的工程概算超估算、预算超概算和决算超预算的“三超”现象发生，投资难以控制。
4.2.2 机构重复设置，管理水平低下。
目前，大量政府投资项目均由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全”、“小而全”。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验的积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。
4.2.3 项目决策机制缺乏科学性。
由于政府投资的无偿性，即对资金管理者没有还本付息的压力，反而这种项目的实施能体现“政绩”甚至有谋取个人经济利益的好处，因此很容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。负责资金分配的部门如发改委、财政等，在面临方方面面的要求和压力下，一般是采取平衡策略来分配资金以求照顾到各方面的利益。在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金，因此项目实施的决策缺乏科学性。
4.2.4 招投标不规范。
在现行的政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额、费用定额等，与市场经济的要求不相适应，而且不少项目招标对最低评标价的确定不够科学合理，受众多的“关系”等人为因素影响大，不利于鼓励投标者进行公平的价格竞争。在工程招投标中，还存在只对工程主体部分进行招投标，对附属部分采用议标方式，这样的操作方式不但给附属工程的监控管理增加了难度，而且造成工程肢解发包的情况，从而为腐败行为提供了机会。
4.2.5 管理缺乏专业性。
我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才。外行业主，存在着大量安全、质量问题。许多政府投资工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。工程建设的管理本身是具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程的质量、工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题，由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。
4.2.6 政府监控不力。
政府投资项目业主一般是管理委员会，管理委员会一般由财政、发改委、建委和其它相关政府部门组成。虽然许多政府部门都参与了项目的管理，但是没有一个部门承担投资主体的全部责任，从属的项目建设单位没有获得真正的法人地位，也无须对国有投资的效果和风险负责，政府投资责任虚化。
由于在政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有些政府投资项目管理机构可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，会造成对政府投资项目监管不力的局面。再加上有关的监管体系也没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督。
5.基于财政视角完善政府投资项目管理的建议
5.1 政府加强投资项目的立项管理。
在立项环节，政府应根据项目收益范围的大小，投资额大小以及项目在国民经济和社会发展中的重要性等因素分别由中央政府和地方政府立项。一般地说，中央政府的投资项目，包括中央政权机关和国防设施、省际间外部效应明显的项目，如环保、重点高校、重点科研院所等具有全局性意义上重点项目的建设；所立项目要考核的因素包括经济、环保、大众利益、政府利益、科技、技术性等诸多因素，其中大众利益、经济因素是很重要的因素。其余项目按照“谁受益，谁投资”和分职治事的原则，分别由各级地方政府立项决策。对于经济不发达地区，可以通过中央或上级政府的转移支付来解决。一个项目的确定，除考虑上述因素外，还需要通过一系列论证和批准，这些论证和批准都有严格的程序。
5.2 政府加强投资项目招投标管理。
政府投资项目管理机构应定位为政府投资项目的“代建单位”，而不应具有政府的管理职能，其任务是对政府投资工程的实施全面负责，进行投资(成本)控制、进度(工期)控制、质量控制、合同管理以及其他项目管理工作。在工程建设管理过程中应充分发挥社会中介组织的作用。同时要完善招投标制度，推行工程量清单，严格控制招标质量。加强对招标代理机构的监督管理，建立和完善招投标领域的信用监管和失信惩戒制度，如“黑名单制度”等。政府对于实行招投标的投资项目的管理主要审查招投标程序的合法性标底编制的合规性和标书制作的完整性，重点要查明建设单位是否有规避招标或搞假招标的行为。
5.3 政府加强投资项目实施的管理。
各级政府对于国家已下达资金的项目，组织有关人员定期和不定期组织对项目进行检查，协调项目建设过程中的问题和矛盾，严格项目建设的基本程序，规范国家投资资金的使用，保证地方配套资金的及时足额到位，加快项目的建设进度，尽快形成投资工作量；同时对于已确定的投资项目进行逐一落实，加大项目推进力度，充分发挥政府投资项目的引导作用，使前期项目早开工，在建项目早完工、完工项目早投产，以充分发挥投资效益，促进经济增长。该阶段主要工作是核实投资项目的成本造价和监督工程建设质量。
5.4 政府加强投资项目的风险管理。
公益性项目的建设，由于使用的主要是财政资金，所以在建设过程中往往忽视风险问题，因此必须从制度上完善约束机制，增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资金的合理利用。比如推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。建立严格的投资决策责任制。
5.5 加强政府投资项目资金管理。
首先，通过财政预算对政府投资项目进行资金预算管理，政府项目一旦确定，就要保证计划之内的资金供应，如果是投资期较长的项目，其每年投入的资金额都要事先纳入相应各级财政年度预算。其次，加强财政投资的项目拨款评审管理，要发挥财政投资评审的专业技术优势，在财政国库拨付资金之前，委托财政投资评审机构进行评审，及时发现项目建设单位不按基建程序办事、随意扩大和提高建设规模及标准等问题，既有利于规范项目单位财务行为，避免项目投资“三超”现象的发生，又有利于国库集中支付资金拨款的准确性，从而进一步发挥国库集中支付制度的优势，提高财政资金的使用效益。再次，对政府投资的项目严格执行政府采购制度，就采购方式、采购范围、投标人的资质要求、报价方法、合同结算、履约管理及监督等方面加强管理。此外，完善国库集中支付制度，解决由于资金分配交叉造成难以整体控制的问题，可使财政资源达到最优配置，克服财政资金被部门挤占和挪用的问题，保证预算资金的及时，足额支付。另外，还要建立投资项目财政跟踪评审机制，通过对项目投产后的经济效益评析，一方面可以评价政府的投资决策是否正确，并对项目的经济效益做出全面准确、客观公正的评价；另一方面，可以针对发现的问题，提出提高经济效益的途径，促使项目使用单位改善管理。
参考文献
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