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美国外资安全审查改革已落地，外资安全审查委员会的审查范围扩大至并购、资产及其他投资。英国外商安全审查改革正在推进，扩大审查范围也是其改革的重中之重，同时国家安全审查机制将成为独立机制。美欧是我国对外投资的重要目的地，也是我国企业的重要技术合作方，安全审查的收紧将为我国企业“走出去”带来更大挑战，被审查几率增加，同时加大技术合作难度。本文以美国和英国的外资安全审查改革现状为重点，分析其具体内容及对我国的影响。
一、美国外资安全审查改革特点
（一）美国外资安全审查改革法案已签署生效
美国外资安全审查源于1950年《国防生产法》第721节，1988年《埃克森—佛罗里奥修正案》对该节进行了修正和扩充，并赋予总统权力以中止或禁止被认为威胁国家安全的外资并购。同年，总统将外资安全审查相关权力赋予了此前已成立的外资安全审查委员会（CFIUS）。2007年美国通过《外国投资与国家安全法案》（FINSA），对《埃克森—佛罗里奥修正案》进行修订。2018年8月13日，特朗普签署2019财年国防授权法案，包括旨在改革外资安全审查制度的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），该法案已于签署当日生效。
《外国投资风险审查现代化法案》签署后即刻生效，但外资安全审查委员会审查交易范围扩大等部分条款可能需18个月才能全部落实，在此之前仍按原实施细则进行申报。同时，外资安全审查委员会在法案生效后采用试点项目方式，执行这些尚未落实的条款，并可能针对这些试点项目公布临时的实施细则和指引。
（二）外资安全审查范围显著扩大
此前，外资安全审查委员会的审查范围为外国人通过兼并、收购和接管方式控制美国商业实体，并对国家安全产生威胁。在今年的立法中，除原范围外，外资安全审查涵盖的交易类型扩大至不动产和其他投资。不动产具体指外国人购买、租赁及特许使用私有或公共的，其位置位于或者接近美国军事区域，利于搜集美国军事情报或进行监视的不动产。其他投资是指以下领域投资，包括所有、运营、制造、供应、服务关键基础设施，生产、设计、测试、制造、编制、开发关键技术，保有或搜集美国公民个人敏感信息（泄漏后可能威胁国家安全）。其中，关键基础设施包括系统和资产，不论该资产是实体的还是虚拟的。关键技术中除国防领域的技术外，还包括新兴和基础性技术。同时，法案中还特别提及了对外国政府相关交易的审查，具体指由外国政府、外国政府控制企业或者站在外国政府立场实施并购的交易。
（三）外资安全审查委员会审查和调查期时间延长，并预增加审查费用
外资安全审查委员会的审查程序分为四个部分，分别为申报前非正式磋商和草案申报期、审查期、调查期和总统决策期，前两个程序为必经阶段。在时限设定上，后三个程序有明确时限，审查期30天，调查期45天，总统决策期15天。今年改革后，审查期延长为45天，调查期在特殊情况下可增加15天达到60天。
此前，外资安全审查委员会在对外资并购案件进行审查时不收取任何费用。在新法案中在财政部建立专用基金，2019财年至2023财年每年拨款2000万美元至该基金以保障委员会运转。外资安全审查委员会考虑对申报进行收费，标准不超过交易额的1%或30萬美元（该固定金额每年按通胀指数调整）中的较小者。同时，法案要求外资安全审查委员会完成对申报草案和正式申报回复时设置项目优先费用的研究，该费用支付后可优先收到外资安全审查委员会回复。
（四）年度报告中特别增加对中国投资及外国国企或国家控制实体对部分轨道投资的内容
在新法案的年度报告修改中，仅要求对中国对美投资情况进行单独着重分析。外资安全审查委员会在新法案生效后两年开始，每两年向国会报告中国投资详细情况。具体内容包括，中国对美国投资总额，按照不同投资规模段划分的投资额，按照行业划分的投资额，注册和并购两种类型下的投资额，政府和非政府的投资额及细分情况，由中国政府投资购买的在美注册企业名单，中国司法权下的美国分支机构、雇员情况及公开交易评估，上述各类投资情况与“中国制造2025”的关联分析，中国投资情况与其他对美投资国家的比较分析。
同时，在新法案生效一年后，外资安全审查委员会需向国会报告特定轨道制造、装配及其他资产中，外国国企或者国家控制实体的数量、投资类型及其造成的国家安全风险。特定轨道包括货运铁路、公共交通铁路及城际客运铁路系统。
二、英国外资国家安全审查改革趋势
英国正在酝酿对外资国家安全审查机制的全面改革，使其成为独立审查机制。目前短期措施今年已执行，长期改革法案正在推进中。本部分以发布的《国家安全与投资白皮书》为基础提炼主要改革思路，最终措施和具体细节将以立法形式出台。
（一）英国外资国家安全审查改革正在推进中
英国对外资的国家安全审查依据2002年的《企业法》。英国政府于2017年10月发布《国家安全和基础设施投资审查绿皮书》，向相关方征求法案修订意见，其后通过短期和长期两种措施，推进外资国家安全审查制度改革。短期方面，英国政府已于今年采取措施，新增对军用及军民两用、计算机硬件、量子技术三个关键领域的审查，将审查营业额的门槛由7000万英镑降低到100万英镑，并且不论并购后市场份额是否提高均可审查，短期政策将在立法修订后停止并适用新法规定。长期则是推进立法修订，今年英国政府基于绿皮书的征询意见发布了《国家安全与投资白皮书》，并将于今年10月16日前结束本轮意见征询，以此为基础推进外资国家安全审查新机制的建立。
（二）审查事项范围将明显扩大
英国外资国家安全审查对象为触发事项，白皮书中界定的触发事项范围将扩大。具体包括，收购实体25%以上的投票权或股权，收购实体后对其形成重大影响或控制，对实体的进一步收购形成重大影响或控制，收购资产的50%以上，收购资产后对其形成重大影响或控制。其中，资产包括房地产、个人财产、知识产权，以及位于境外的英国资产等。英国政府的审查还将扩大到新开发项目、贷款、有条件收购。新开发项目的风险在于，尚未运营但与国家安全相关。贷款是在无法偿还时，债权人接收抵押或担保资产时形成重大影响或控制。有条件收购则是在收购条件发生时，收购人获得被收购人股权时产生国家安全风险。此外，触发事项还会考虑同一目的多个收购人或者关联收购人、间接控制等影响。 （三）外资国家安全审查机制预独立并与其他机制协调
外资国家安全审查机制将由内阁级的高级部长负责，并将独立于竞争性审查机制（CMA）等其他监管机制。外资国家安全审查机制与其他机制对同一事项进行审查时，将共享相关信息，当不同机制间的纠正措施不一致时，以降低国家安全风险作为优先。此外，在英国未正式退出欧盟前，本国外资国家安全审查新机制将与欧盟并购法规（EUMR）相协调；欧盟层面的境外直接投资审查法规出台后，英国外资国家安全审查新机制将与此相协调。
（四）预建立新的审查流程
英国政府目前构想的外资国家安全审查新机制设计为三个阶段，分别为申报、评估和决策。第一阶段对于正在筹备、进行或发生后6个月内的触发事项，可自愿向监管机构申报，高级部长对申报事项进行检查，在15个工作日内确认是否进入下一环节，如有需要检查期可再延长15个工作日。不论是否进行了自愿申报，若认为触发事项对国家安全存在影响，则进入下一阶段。第二个阶段是对触发事项进行国家安全评估，评估期一般为30个工作日，如有需要高级部长可再延长45个工作日，等待信息提供期间该阶段计时暂停。第三个阶段是决策阶段，通过前两个环节，如对国家安全无影响，则不采取措施；如对国家安全存在负面影响，高级部长将对触发事项采取措施。英国政府预计每年申报事项约200项，进入第二阶段国家安全评估的事项约为一半。英国政府对触发事项的审查和评估不收取任何费用。
（五）明确不同情况下的纠正措施及违规处罚
对触发事项通过严格评估，确定其对国家安全产生影响后，预规定由高级部长决定采取何种措施，保障国家安全。若在触发事项未完成前，通过纠正措施设置条件后批准事项继续进行，或者停止事项。在触发事项完成后，若可通过部分解除降低国家安全影响，则采用部分解除方式，如更替领导层等；如无法通过部分解除降低对国家安全的影响，则采用全部解除方式。若相关方违反按时提供正确完整材料、执行审查措施等规则时，相关方将被处以监禁、罚金、罚款、取消董事资格等惩罚。
三、对我国的影响分析及应对
（一）我国企业“走出去”面临更大挑战
美国目前不仅在外资安全审查改革法案中刻意列出我国，在国家安全战略、贸易等领域发布的多项报告中已明确表达，对我国的关注和戒备已达到新的高度。美欧加强外资安全审查后，我国企业在美欧投资项目可能因更多国家安全原因被暂停或禁止，而美欧国家一直以来都是我国企业“走出去”的重点区域之一。2016年，我国对美直接投资流量增至169.8亿美元，对欧盟直接投资流量99.94亿美元，分别占我国对外直接投资流量总额的8.7%和5.1%。因此，这种国际投资环境的转变，将使我国企业“走出去”面临更大挑战。
（二）审查范围扩大将增加更多审查事项
目前，美国外资国家安全委员会对我国案件的审查数量已居第一位（2015年为29件）；英国预计新的国家安全审查机制中将有约100件事项进入国家安全评估环节。而美英外资安全审查改革，不僅降低并购审查门槛，而且扩大至资产和其他投资等，涉及到我国企业的交易事项也将随之增加。此外，以美国为例，特别提出对国有企业和国家控制实体的关注，我国国有企业或具有国家背景的企业，在美欧地区投资活动将更受到更多审查和限制。
（三）我国与美欧技术合作遭遇更强阻碍
美欧是我国企业技术合作的主要地区之一。目前，我国对美国的投资主要分布在制造、交通运输和仓储、软件和信息服务等领域，对英国的投资主要分布在制造业、金融业、批发零售业等。在制造业、软件和信息服务等领域，是我国与美欧技术合作的主要领域。此前，美欧国家已采取出口限制等措施限制与我国的高技术合作。外资安全审查改革中，美国新增基础设施和技术关注，英国在资产交易中也明确包括知识产权，未来我国与美欧的技术合作将遭遇更强阻碍。
为削弱上述影响，我国应从国家和企业两个层面加以应对。国家层面，一方面加强与美、英等国家的高层沟通，强调发展共赢；另一方面，应客观认识我国目前发展阶段所面临的外部环境变化，坚定发展思路，转变经济发展方式，继续扩大开放，提高自身科技实力和综合实力。企业层面，一方面对美英投资前要深入了解相关法律法规，对投资风险做好充分准备，对可能及属于安全审查涵盖范围内的交易事项，要积极与监管机构进行充分沟通和配合，降低审查合规风险；另一方面，加强自主创新能力，并积极开拓多元化市场。
（作者为中国宏观经济研究院外经所助理研究员）
一、美国外资安全审查改革特点
（一）美国外资安全审查改革法案已签署生效
美国外资安全审查源于1950年《国防生产法》第721节，1988年《埃克森—佛罗里奥修正案》对该节进行了修正和扩充，并赋予总统权力以中止或禁止被认为威胁国家安全的外资并购。同年，总统将外资安全审查相关权力赋予了此前已成立的外资安全审查委员会（CFIUS）。2007年美国通过《外国投资与国家安全法案》（FINSA），对《埃克森—佛罗里奥修正案》进行修订。2018年8月13日，特朗普签署2019财年国防授权法案，包括旨在改革外资安全审查制度的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），该法案已于签署当日生效。
《外国投资风险审查现代化法案》签署后即刻生效，但外资安全审查委员会审查交易范围扩大等部分条款可能需18个月才能全部落实，在此之前仍按原实施细则进行申报。同时，外资安全审查委员会在法案生效后采用试点项目方式，执行这些尚未落实的条款，并可能针对这些试点项目公布临时的实施细则和指引。
（二）外资安全审查范围显著扩大
此前，外资安全审查委员会的审查范围为外国人通过兼并、收购和接管方式控制美国商业实体，并对国家安全产生威胁。在今年的立法中，除原范围外，外资安全审查涵盖的交易类型扩大至不动产和其他投资。不动产具体指外国人购买、租赁及特许使用私有或公共的，其位置位于或者接近美国军事区域，利于搜集美国军事情报或进行监视的不动产。其他投资是指以下领域投资，包括所有、运营、制造、供应、服务关键基础设施，生产、设计、测试、制造、编制、开发关键技术，保有或搜集美国公民个人敏感信息（泄漏后可能威胁国家安全）。其中，关键基础设施包括系统和资产，不论该资产是实体的还是虚拟的。关键技术中除国防领域的技术外，还包括新兴和基础性技术。同时，法案中还特别提及了对外国政府相关交易的审查，具体指由外国政府、外国政府控制企业或者站在外国政府立场实施并购的交易。
（三）外资安全审查委员会审查和调查期时间延长，并预增加审查费用
外资安全审查委员会的审查程序分为四个部分，分别为申报前非正式磋商和草案申报期、审查期、调查期和总统决策期，前两个程序为必经阶段。在时限设定上，后三个程序有明确时限，审查期30天，调查期45天，总统决策期15天。今年改革后，审查期延长为45天，调查期在特殊情况下可增加15天达到60天。
此前，外资安全审查委员会在对外资并购案件进行审查时不收取任何费用。在新法案中在财政部建立专用基金，2019财年至2023财年每年拨款2000万美元至该基金以保障委员会运转。外资安全审查委员会考虑对申报进行收费，标准不超过交易额的1%或30萬美元（该固定金额每年按通胀指数调整）中的较小者。同时，法案要求外资安全审查委员会完成对申报草案和正式申报回复时设置项目优先费用的研究，该费用支付后可优先收到外资安全审查委员会回复。
（四）年度报告中特别增加对中国投资及外国国企或国家控制实体对部分轨道投资的内容
在新法案的年度报告修改中，仅要求对中国对美投资情况进行单独着重分析。外资安全审查委员会在新法案生效后两年开始，每两年向国会报告中国投资详细情况。具体内容包括，中国对美国投资总额，按照不同投资规模段划分的投资额，按照行业划分的投资额，注册和并购两种类型下的投资额，政府和非政府的投资额及细分情况，由中国政府投资购买的在美注册企业名单，中国司法权下的美国分支机构、雇员情况及公开交易评估，上述各类投资情况与“中国制造2025”的关联分析，中国投资情况与其他对美投资国家的比较分析。
同时，在新法案生效一年后，外资安全审查委员会需向国会报告特定轨道制造、装配及其他资产中，外国国企或者国家控制实体的数量、投资类型及其造成的国家安全风险。特定轨道包括货运铁路、公共交通铁路及城际客运铁路系统。
二、英国外资国家安全审查改革趋势
英国正在酝酿对外资国家安全审查机制的全面改革，使其成为独立审查机制。目前短期措施今年已执行，长期改革法案正在推进中。本部分以发布的《国家安全与投资白皮书》为基础提炼主要改革思路，最终措施和具体细节将以立法形式出台。
（一）英国外资国家安全审查改革正在推进中
英国对外资的国家安全审查依据2002年的《企业法》。英国政府于2017年10月发布《国家安全和基础设施投资审查绿皮书》，向相关方征求法案修订意见，其后通过短期和长期两种措施，推进外资国家安全审查制度改革。短期方面，英国政府已于今年采取措施，新增对军用及军民两用、计算机硬件、量子技术三个关键领域的审查，将审查营业额的门槛由7000万英镑降低到100万英镑，并且不论并购后市场份额是否提高均可审查，短期政策将在立法修订后停止并适用新法规定。长期则是推进立法修订，今年英国政府基于绿皮书的征询意见发布了《国家安全与投资白皮书》，并将于今年10月16日前结束本轮意见征询，以此为基础推进外资国家安全审查新机制的建立。
（二）审查事项范围将明显扩大
英国外资国家安全审查对象为触发事项，白皮书中界定的触发事项范围将扩大。具体包括，收购实体25%以上的投票权或股权，收购实体后对其形成重大影响或控制，对实体的进一步收购形成重大影响或控制，收购资产的50%以上，收购资产后对其形成重大影响或控制。其中，资产包括房地产、个人财产、知识产权，以及位于境外的英国资产等。英国政府的审查还将扩大到新开发项目、贷款、有条件收购。新开发项目的风险在于，尚未运营但与国家安全相关。贷款是在无法偿还时，债权人接收抵押或担保资产时形成重大影响或控制。有条件收购则是在收购条件发生时，收购人获得被收购人股权时产生国家安全风险。此外，触发事项还会考虑同一目的多个收购人或者关联收购人、间接控制等影响。 （三）外资国家安全审查机制预独立并与其他机制协调
外资国家安全审查机制将由内阁级的高级部长负责，并将独立于竞争性审查机制（CMA）等其他监管机制。外资国家安全审查机制与其他机制对同一事项进行审查时，将共享相关信息，当不同机制间的纠正措施不一致时，以降低国家安全风险作为优先。此外，在英国未正式退出欧盟前，本国外资国家安全审查新机制将与欧盟并购法规（EUMR）相协调；欧盟层面的境外直接投资审查法规出台后，英国外资国家安全审查新机制将与此相协调。
（四）预建立新的审查流程
英国政府目前构想的外资国家安全审查新机制设计为三个阶段，分别为申报、评估和决策。第一阶段对于正在筹备、进行或发生后6个月内的触发事项，可自愿向监管机构申报，高级部长对申报事项进行检查，在15个工作日内确认是否进入下一环节，如有需要检查期可再延长15个工作日。不论是否进行了自愿申报，若认为触发事项对国家安全存在影响，则进入下一阶段。第二个阶段是对触发事项进行国家安全评估，评估期一般为30个工作日，如有需要高级部长可再延长45个工作日，等待信息提供期间该阶段计时暂停。第三个阶段是决策阶段，通过前两个环节，如对国家安全无影响，则不采取措施；如对国家安全存在负面影响，高级部长将对触发事项采取措施。英国政府预计每年申报事项约200项，进入第二阶段国家安全评估的事项约为一半。英国政府对触发事项的审查和评估不收取任何费用。
（五）明确不同情况下的纠正措施及违规处罚
对触发事项通过严格评估，确定其对国家安全产生影响后，预规定由高级部长决定采取何种措施，保障国家安全。若在触发事项未完成前，通过纠正措施设置条件后批准事项继续进行，或者停止事项。在触发事项完成后，若可通过部分解除降低国家安全影响，则采用部分解除方式，如更替领导层等；如无法通过部分解除降低对国家安全的影响，则采用全部解除方式。若相关方违反按时提供正确完整材料、执行审查措施等规则时，相关方将被处以监禁、罚金、罚款、取消董事资格等惩罚。
三、对我国的影响分析及应对
（一）我国企业“走出去”面临更大挑战
美国目前不仅在外资安全审查改革法案中刻意列出我国，在国家安全战略、贸易等领域发布的多项报告中已明确表达，对我国的关注和戒备已达到新的高度。美欧加强外资安全审查后，我国企业在美欧投资项目可能因更多国家安全原因被暂停或禁止，而美欧国家一直以来都是我国企业“走出去”的重点区域之一。2016年，我国对美直接投资流量增至169.8亿美元，对欧盟直接投资流量99.94亿美元，分别占我国对外直接投资流量总额的8.7%和5.1%。因此，这种国际投资环境的转变，将使我国企业“走出去”面临更大挑战。
（二）审查范围扩大将增加更多审查事项
目前，美国外资国家安全委员会对我国案件的审查数量已居第一位（2015年为29件）；英国预计新的国家安全审查机制中将有约100件事项进入国家安全评估环节。而美英外资安全审查改革，不僅降低并购审查门槛，而且扩大至资产和其他投资等，涉及到我国企业的交易事项也将随之增加。此外，以美国为例，特别提出对国有企业和国家控制实体的关注，我国国有企业或具有国家背景的企业，在美欧地区投资活动将更受到更多审查和限制。
（三）我国与美欧技术合作遭遇更强阻碍
美欧是我国企业技术合作的主要地区之一。目前，我国对美国的投资主要分布在制造、交通运输和仓储、软件和信息服务等领域，对英国的投资主要分布在制造业、金融业、批发零售业等。在制造业、软件和信息服务等领域，是我国与美欧技术合作的主要领域。此前，美欧国家已采取出口限制等措施限制与我国的高技术合作。外资安全审查改革中，美国新增基础设施和技术关注，英国在资产交易中也明确包括知识产权，未来我国与美欧的技术合作将遭遇更强阻碍。
为削弱上述影响，我国应从国家和企业两个层面加以应对。国家层面，一方面加强与美、英等国家的高层沟通，强调发展共赢；另一方面，应客观认识我国目前发展阶段所面临的外部环境变化，坚定发展思路，转变经济发展方式，继续扩大开放，提高自身科技实力和综合实力。企业层面，一方面对美英投资前要深入了解相关法律法规，对投资风险做好充分准备，对可能及属于安全审查涵盖范围内的交易事项，要积极与监管机构进行充分沟通和配合，降低审查合规风险；另一方面，加强自主创新能力，并积极开拓多元化市场。
（作者为中国宏观经济研究院外经所助理研究员）