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[摘要]文章根据现代职业教育发展的要求，通过对内地职业院校与台湾技职院校内部治理结构及章程建设现状的比较，发现内地职业院校存在学术权力较弱、行政机构设置粗放、内部监督机制残缺、治理效率较低以及会议制度不完善等问题，进而提出了“内部强化依法治校和章程建设，外部强化制度供给和督导评估”的改进思路。
[关键词]职业院校 依法办学 自主办学 内部治理结构 章程
[作者简介]崔发周（1963- ），男，河北曲阳人，唐山工业职业技术学院高职所所长，教授，硕士，研究方向为高职教育改革。（河北 唐山 063020）
[课题项目]本文系中国职业技术教育学会科研规划项目2014—2015年度重点课题“职业院校章程建设研究”的阶段性成果。（课题编号：201403Z01，课题主持人：崔发周）
[中图分类号]G719.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）12-0017-05
依照章程自主管理，既是《中华人民共和国教育法》赋予学校的办学自主权，也是学校内部治理的基本特征。从学校章程的角度观察内地高职院校与台湾地区以科技大学为代表的技职院校的内部治理结构，可以为内地职业院校内部治理结构的完善和章程建设提供一些有益的启示。
一、台湾技职院校内部治理结构的特点
台湾技职院校的章程称为“组织规程”，由学校自主制订，台湾教育行政主管部门核定或备查。本文重点考察台湾科技大学的章程和内部治理结构，主要基于以下两点理由：一是台湾技职院校以科技大学和技术学院为代表，这些院校由优秀的专科学校升格而来，能够反映技职教育体系的典型特色，在内部治理结构上比台湾现有专科学校和高职学校（职业高中）更加完善，对技职学校起引领作用；二是目前内地正在推进产业转型升级，职业院校面临重大转变，考察台湾科技大学和技术学院的治理结构对于当前的职教改革更具借鉴意义。
1.以校务会议为决策机构。台湾公立技专院校实行举办者和办学者相对分离的管理体制，各院校普遍设置校务委员会，决定学校的重大事项。无论是政府举办还是私人举办，举办者只负责校长选聘、经费筹措、重要规章制度的审核、发展规划的审核等，不直接干涉学校校务。这种体制保证了学校发展可以更好地遵循教育教学规律，实现办学宗旨，提升教学品质，防止造成资源浪费和教育损失。
事实上，台湾公立技专院校的这种决策机制有一个发展过程。20世纪五六十年代，当时的台湾经济基本为劳动密集型，教育采用了高度集中的管理体制，技职教育也不例外。进入70年代，台湾经济开始由劳动密集型向资本密集型和技术密集型转变。为适应经济转型需要，台湾于1974年成立了第一所本科技职院校——台湾工业技术学院，并逐渐出现了“教育决策民主化”“教育制度弹性化”的呼声。台湾1994年颁布了《大学法》修正案，在教育主管部门权限、学校内部组织、校长选任、学术事务等方面扩大了学校的办学自主权， 有力地促进了技术学院的发展。伴随着信息技术产业的发展，1997年出现了技职教育系统的第一批科技大学。①截至2002年，台湾的技术学院达到56所，科技大学达到14所，专科学校则减少到15所。这些技术学院和科技大学全部适用于1994年颁布的《大学法》。
台湾技职院校的办学自主权主要由校务会议体现，一般每学期都要召开一次校务会议，讨论决定学校的重大事项。譬如2013年云林科技大学校务会议通过并经教育主管部门核定的《云林科技大学组织规程》第十条规定，“本校设校务会议，议决校务重大事项”。“教师代表应经选举产生（非为上列兼学术或行政主管者），其人数不得少于全体会议代表人数之二分之一，教师代表中具有教授或副教授资格者，以不少于教师代表人数三分之二为原则。”“校务会议审议下列事项：一、校务发展计划及预算。二、组织规程及各种重要章程。三、学院、系、所及附设机构之设立、变更与停办。四、教务、学生事务、总务、研究及其他校内重要事项。五、有关教学评鉴办法之研议。六、校务会议所设委员会或专案小组决议事项。七、会议提案及校长提议事项。”②台北科技大学甚至将“校长遴选办法、校长连任、代理及副校长任命同意之相关事项”也列入校务会议的审议内容。私立学校组织规程中关于校务会议的规定与公立学校基本相同。尽管组织规程中一般没有教师权利义务的专门条款，但这种决策机制充分体现了教授治校的原则，保障了教师的学术自由。
2.以校长为首的执行机构。根据组织规程规定，台湾高等技职院校设校长1人，综理校务。学术单位主管包括分院院长（通识教育中心主任）、系主任（研究所所长）、学程主任几个层次。一级行政管理机构一般设置教务处、学务处、总务处、研发处、图书信息中心、创新育成中心、推广教育中心（进修部）、秘书室、人事室、会计室等。除校长外，其他行政主管和学术单位主管均为兼职。
校长全面负责学校工作，通过校内的遴选委员会从教授中遴选，由台湾教育行政主管部门聘任。一般设副校长1～3人，由校长从学校教授中聘任，协助院长推进校务，任期一般与校长相同。校内学术机构和行政机构的主管均由校长聘任。分院院长全面负责学院工作，经该院院务会议选出后由校长聘任。学院规模较大时，可设置副院长，由院长从本院教授中选出并聘任。独立设置的研究所是与学院同一层次的学术单位，由所长主持研究所事务，所长经所务会议选出并由校长聘任。系主任主持系务工作，规模较大时可从副教授以上专任教师中选出副主任并报请校长聘请。研究所是与教学系并行的教学科研单位，担负硕士班和博士班的教学任务。
台湾高等技职院校的执行机构具有以下特点：第一，校长权力集中，处于学校“总裁”的地位。由于副校长由校长聘任，且与校长任期相同，从根本上保证了副校长的“襄理”作用。这就对校长的业务素质提出了高要求，明确规定校长要具有教授资格。第二，教学中心地位突出，行政化色彩较弱。组织规程明确规定了学校的办学宗旨，如朝阳科技大学组织规程规定“以教授应用科学、从事学术研究、推动在学术交流及培养科技专才，加强社会服务，促进国家发展为宗旨”。从学校一级行政机构的排序可以看出，教务处、学务处、总务处、研发处通常位于前列，而秘书室、人事室、会计室通常置于最后，体现了教育机构的基本特征。第三，一级行政机构不设置单独的招生部门，通常在教务处设置招生组。这种机构设置体现了内涵发展的基本特征，摆脱了以规模扩张为特征的办学模式。教务处负责招生事务也更有利于学生的职业生涯规划，符合组织规程规定的办学宗旨。第四，学生事务处以服务学生为中心，将生活辅导放在首位。学生事务处强调服务而非管理，将学生作为学校服务的直接用户。学务处一般具有生活辅导、课外活动指导、谘商辅导、军训等职能，对相关人员的专业素质要求较高，较少采用家长式的简单管理。第五，总务处负责出纳，强化了内部审计职能。由总务处负责出纳，是台湾技职院校的通行做法。这样既有利于会计室集中精力从事会计核算和统计核算工作，也能有效防止出现舞弊贪污的行为。第六，研发处以发展企划为首要职责，体现了系统管理的思想。由于生源的逐步减少和产业转型升级的双向要求，台湾技职院校已由“卖方市场”转为“买方市场”，因此，多数技职院校都强化了发展企划职能，全面研究学校发展的优势和劣势，按照系统科学思想对学校发展进行长远规划。第七，将会议作为机构协调的组织形式，采用了矩阵型组织形式。学校设置教务长、学务长、总务长、研发长等行政职务，根据校长授权分别主持相关领域的工作。同时，在组织规程中专门设置“会议”一章，规定行政会议、教务会议、学务会议、总务会议、研发会议的组成与工作办法，形成各部门之间的协调机制。以台北科技大学的研发会议为例，参加人员包括各教学研究单位主管、教务长、图书馆长、网络中心主任、研发中心主任、研发处所属相关单位主管、教师代表3人，必要时邀请相关人员列席。第八，教师升格晋级须经各级教师评审委员会审议通过，由校长聘任。教师评审委员会分为校级、院级和系级三级，校级评审委员会设置办法由校务会议通过，院级和系级评审委员会组成方式及工作办法由校级评审委员会制订。这种人事机制体现了公平、公正、公开的原则，规避了行政权力的寻租现象，可以调动广大教师的工作积极性。第九，学生参与学校管理，是内部治理结构的重要组成部分。在校务会议中有学生代表，参与学校的重大决策。一些学校如云林科技大学还规定，学生代表比例要达到校务会议成员的1/10。有关学业、生活以及奖惩制度的会议，也要有学生代表参加。 3.多种方式的内部监督机构。台湾高等技职院校的校长由教育主管部门聘任，组织规程也要由教育主管部门核定，私立学校还要接受董事会的监督，这从整体上保证了投资者意愿的实现。此外，学校内部也存在多种监督机制。
第一，制度监督。学校组织规程明确规定了各级行政主管和学术单位主管的任职资格，各种委员会的组织章程明确规定了组成人数和委员资格，相关制度也对教师升等评审程序作了严格规定，给聘任者留下的自由裁量权很小，有效地规避了舞弊行为。如《云林科技大学设计学院教师升等评审细则》对评分依据、计分办法、成果标准等都做了详细规定，“升等评分标准分为研究及产学合作、教学、服务三部分，依各级教师配分比例计分，计算至小数点以下第一位，以下四舍五入，总分计算至整数（小数部分无条件舍去）”，拟升等教授配分比例标准为“研究与产学合作55%、教学30%、服务15%”，申请升教授需要在“任现职期间发表于有严谨审查制度之正式期刊论文至少5篇，其中至少3篇为第一作者”。③制度监督是一种预防性、前置性的监督，与事后相比监督大大降低了管理成本。
第二，师生监督。教师和学生作为学校重要的利益相关者和学校最庞大的人群，可以对涉及自身利益的事项进行事后监督。组织规程规定学校需要设置教师申诉评议委员会和学生申诉评议委员会，并制定工作办法，维护师生的合法权益。教师申诉评议委员会主要评议本校教师因解聘、停聘及其他决定不服而提出的申诉，学生申诉评议委员会主要受理学生因重大权益受损而提出的申诉，职员申诉评议委员会主要评议职员因学校所提供的工作条件或其他管理不当而提出的申诉。教师申诉评议委员会中未兼任行政职务的教师需占教师总人数的三分之二，学生申诉评议委员会中需要有一定数量的学生代表。这种申诉机制作用的发挥，可以防止学生和教师与学校的矛盾进一步激化。
第三，机构监督。院校一级行政机构对校内院所执行院务会议、行政会议、专门会议的情况进行监督，保证各项决定的贯彻执行。一些技职院校设有稽核室之类的机构，专门对各项活动进行财务监督。各种专门委员会对学校行政工作也具有重要的制约作用。譬如，组织规程规定学院院长须具有教授职称、系主任须具有副教授以上职称，而教师职称是由教师评审委员会通过的，这样就间接地形成了监督机制。
二、两岸职业院校内部治理结构的比较
由于政治体制和发展历史的不同，目前两岸职业院校的内部治理结构存在很大差异（如下表所示），特别是在高职教育领域，内地普遍实行党委领导下的校长负责制，而台湾大多实行校务委员会制，在领导体制上有着根本的不同。但是，随着市场机制的不断增强和政府职能的转变，办学自主权逐步扩大，在“党委领导、校长负责、教授治学、多元参与”的基本原则下，借鉴台湾技职院校内部治理中的一些方法，对于提高内地职业院校的内部治理水平仍然具有重要意义。
[关键词]职业院校 依法办学 自主办学 内部治理结构 章程
[作者简介]崔发周（1963- ），男，河北曲阳人，唐山工业职业技术学院高职所所长，教授，硕士，研究方向为高职教育改革。（河北 唐山 063020）
[课题项目]本文系中国职业技术教育学会科研规划项目2014—2015年度重点课题“职业院校章程建设研究”的阶段性成果。（课题编号：201403Z01，课题主持人：崔发周）
[中图分类号]G719.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）12-0017-05
依照章程自主管理，既是《中华人民共和国教育法》赋予学校的办学自主权，也是学校内部治理的基本特征。从学校章程的角度观察内地高职院校与台湾地区以科技大学为代表的技职院校的内部治理结构，可以为内地职业院校内部治理结构的完善和章程建设提供一些有益的启示。
一、台湾技职院校内部治理结构的特点
台湾技职院校的章程称为“组织规程”，由学校自主制订，台湾教育行政主管部门核定或备查。本文重点考察台湾科技大学的章程和内部治理结构，主要基于以下两点理由：一是台湾技职院校以科技大学和技术学院为代表，这些院校由优秀的专科学校升格而来，能够反映技职教育体系的典型特色，在内部治理结构上比台湾现有专科学校和高职学校（职业高中）更加完善，对技职学校起引领作用；二是目前内地正在推进产业转型升级，职业院校面临重大转变，考察台湾科技大学和技术学院的治理结构对于当前的职教改革更具借鉴意义。
1.以校务会议为决策机构。台湾公立技专院校实行举办者和办学者相对分离的管理体制，各院校普遍设置校务委员会，决定学校的重大事项。无论是政府举办还是私人举办，举办者只负责校长选聘、经费筹措、重要规章制度的审核、发展规划的审核等，不直接干涉学校校务。这种体制保证了学校发展可以更好地遵循教育教学规律，实现办学宗旨，提升教学品质，防止造成资源浪费和教育损失。
事实上，台湾公立技专院校的这种决策机制有一个发展过程。20世纪五六十年代，当时的台湾经济基本为劳动密集型，教育采用了高度集中的管理体制，技职教育也不例外。进入70年代，台湾经济开始由劳动密集型向资本密集型和技术密集型转变。为适应经济转型需要，台湾于1974年成立了第一所本科技职院校——台湾工业技术学院，并逐渐出现了“教育决策民主化”“教育制度弹性化”的呼声。台湾1994年颁布了《大学法》修正案，在教育主管部门权限、学校内部组织、校长选任、学术事务等方面扩大了学校的办学自主权， 有力地促进了技术学院的发展。伴随着信息技术产业的发展，1997年出现了技职教育系统的第一批科技大学。①截至2002年，台湾的技术学院达到56所，科技大学达到14所，专科学校则减少到15所。这些技术学院和科技大学全部适用于1994年颁布的《大学法》。
台湾技职院校的办学自主权主要由校务会议体现，一般每学期都要召开一次校务会议，讨论决定学校的重大事项。譬如2013年云林科技大学校务会议通过并经教育主管部门核定的《云林科技大学组织规程》第十条规定，“本校设校务会议，议决校务重大事项”。“教师代表应经选举产生（非为上列兼学术或行政主管者），其人数不得少于全体会议代表人数之二分之一，教师代表中具有教授或副教授资格者，以不少于教师代表人数三分之二为原则。”“校务会议审议下列事项：一、校务发展计划及预算。二、组织规程及各种重要章程。三、学院、系、所及附设机构之设立、变更与停办。四、教务、学生事务、总务、研究及其他校内重要事项。五、有关教学评鉴办法之研议。六、校务会议所设委员会或专案小组决议事项。七、会议提案及校长提议事项。”②台北科技大学甚至将“校长遴选办法、校长连任、代理及副校长任命同意之相关事项”也列入校务会议的审议内容。私立学校组织规程中关于校务会议的规定与公立学校基本相同。尽管组织规程中一般没有教师权利义务的专门条款，但这种决策机制充分体现了教授治校的原则，保障了教师的学术自由。
2.以校长为首的执行机构。根据组织规程规定，台湾高等技职院校设校长1人，综理校务。学术单位主管包括分院院长（通识教育中心主任）、系主任（研究所所长）、学程主任几个层次。一级行政管理机构一般设置教务处、学务处、总务处、研发处、图书信息中心、创新育成中心、推广教育中心（进修部）、秘书室、人事室、会计室等。除校长外，其他行政主管和学术单位主管均为兼职。
校长全面负责学校工作，通过校内的遴选委员会从教授中遴选，由台湾教育行政主管部门聘任。一般设副校长1～3人，由校长从学校教授中聘任，协助院长推进校务，任期一般与校长相同。校内学术机构和行政机构的主管均由校长聘任。分院院长全面负责学院工作，经该院院务会议选出后由校长聘任。学院规模较大时，可设置副院长，由院长从本院教授中选出并聘任。独立设置的研究所是与学院同一层次的学术单位，由所长主持研究所事务，所长经所务会议选出并由校长聘任。系主任主持系务工作，规模较大时可从副教授以上专任教师中选出副主任并报请校长聘请。研究所是与教学系并行的教学科研单位，担负硕士班和博士班的教学任务。
台湾高等技职院校的执行机构具有以下特点：第一，校长权力集中，处于学校“总裁”的地位。由于副校长由校长聘任，且与校长任期相同，从根本上保证了副校长的“襄理”作用。这就对校长的业务素质提出了高要求，明确规定校长要具有教授资格。第二，教学中心地位突出，行政化色彩较弱。组织规程明确规定了学校的办学宗旨，如朝阳科技大学组织规程规定“以教授应用科学、从事学术研究、推动在学术交流及培养科技专才，加强社会服务，促进国家发展为宗旨”。从学校一级行政机构的排序可以看出，教务处、学务处、总务处、研发处通常位于前列，而秘书室、人事室、会计室通常置于最后，体现了教育机构的基本特征。第三，一级行政机构不设置单独的招生部门，通常在教务处设置招生组。这种机构设置体现了内涵发展的基本特征，摆脱了以规模扩张为特征的办学模式。教务处负责招生事务也更有利于学生的职业生涯规划，符合组织规程规定的办学宗旨。第四，学生事务处以服务学生为中心，将生活辅导放在首位。学生事务处强调服务而非管理，将学生作为学校服务的直接用户。学务处一般具有生活辅导、课外活动指导、谘商辅导、军训等职能，对相关人员的专业素质要求较高，较少采用家长式的简单管理。第五，总务处负责出纳，强化了内部审计职能。由总务处负责出纳，是台湾技职院校的通行做法。这样既有利于会计室集中精力从事会计核算和统计核算工作，也能有效防止出现舞弊贪污的行为。第六，研发处以发展企划为首要职责，体现了系统管理的思想。由于生源的逐步减少和产业转型升级的双向要求，台湾技职院校已由“卖方市场”转为“买方市场”，因此，多数技职院校都强化了发展企划职能，全面研究学校发展的优势和劣势，按照系统科学思想对学校发展进行长远规划。第七，将会议作为机构协调的组织形式，采用了矩阵型组织形式。学校设置教务长、学务长、总务长、研发长等行政职务，根据校长授权分别主持相关领域的工作。同时，在组织规程中专门设置“会议”一章，规定行政会议、教务会议、学务会议、总务会议、研发会议的组成与工作办法，形成各部门之间的协调机制。以台北科技大学的研发会议为例，参加人员包括各教学研究单位主管、教务长、图书馆长、网络中心主任、研发中心主任、研发处所属相关单位主管、教师代表3人，必要时邀请相关人员列席。第八，教师升格晋级须经各级教师评审委员会审议通过，由校长聘任。教师评审委员会分为校级、院级和系级三级，校级评审委员会设置办法由校务会议通过，院级和系级评审委员会组成方式及工作办法由校级评审委员会制订。这种人事机制体现了公平、公正、公开的原则，规避了行政权力的寻租现象，可以调动广大教师的工作积极性。第九，学生参与学校管理，是内部治理结构的重要组成部分。在校务会议中有学生代表，参与学校的重大决策。一些学校如云林科技大学还规定，学生代表比例要达到校务会议成员的1/10。有关学业、生活以及奖惩制度的会议，也要有学生代表参加。 3.多种方式的内部监督机构。台湾高等技职院校的校长由教育主管部门聘任，组织规程也要由教育主管部门核定，私立学校还要接受董事会的监督，这从整体上保证了投资者意愿的实现。此外，学校内部也存在多种监督机制。
第一，制度监督。学校组织规程明确规定了各级行政主管和学术单位主管的任职资格，各种委员会的组织章程明确规定了组成人数和委员资格，相关制度也对教师升等评审程序作了严格规定，给聘任者留下的自由裁量权很小，有效地规避了舞弊行为。如《云林科技大学设计学院教师升等评审细则》对评分依据、计分办法、成果标准等都做了详细规定，“升等评分标准分为研究及产学合作、教学、服务三部分，依各级教师配分比例计分，计算至小数点以下第一位，以下四舍五入，总分计算至整数（小数部分无条件舍去）”，拟升等教授配分比例标准为“研究与产学合作55%、教学30%、服务15%”，申请升教授需要在“任现职期间发表于有严谨审查制度之正式期刊论文至少5篇，其中至少3篇为第一作者”。③制度监督是一种预防性、前置性的监督，与事后相比监督大大降低了管理成本。
第二，师生监督。教师和学生作为学校重要的利益相关者和学校最庞大的人群，可以对涉及自身利益的事项进行事后监督。组织规程规定学校需要设置教师申诉评议委员会和学生申诉评议委员会，并制定工作办法，维护师生的合法权益。教师申诉评议委员会主要评议本校教师因解聘、停聘及其他决定不服而提出的申诉，学生申诉评议委员会主要受理学生因重大权益受损而提出的申诉，职员申诉评议委员会主要评议职员因学校所提供的工作条件或其他管理不当而提出的申诉。教师申诉评议委员会中未兼任行政职务的教师需占教师总人数的三分之二，学生申诉评议委员会中需要有一定数量的学生代表。这种申诉机制作用的发挥，可以防止学生和教师与学校的矛盾进一步激化。
第三，机构监督。院校一级行政机构对校内院所执行院务会议、行政会议、专门会议的情况进行监督，保证各项决定的贯彻执行。一些技职院校设有稽核室之类的机构，专门对各项活动进行财务监督。各种专门委员会对学校行政工作也具有重要的制约作用。譬如，组织规程规定学院院长须具有教授职称、系主任须具有副教授以上职称，而教师职称是由教师评审委员会通过的，这样就间接地形成了监督机制。
二、两岸职业院校内部治理结构的比较
由于政治体制和发展历史的不同，目前两岸职业院校的内部治理结构存在很大差异（如下表所示），特别是在高职教育领域，内地普遍实行党委领导下的校长负责制，而台湾大多实行校务委员会制，在领导体制上有着根本的不同。但是，随着市场机制的不断增强和政府职能的转变，办学自主权逐步扩大，在“党委领导、校长负责、教授治学、多元参与”的基本原则下，借鉴台湾技职院校内部治理中的一些方法，对于提高内地职业院校的内部治理水平仍然具有重要意义。