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［摘 要］ 环境保护领域纠纷的复杂性需要专业的纠纷解决机制,这为环保法庭的设置提供了必要性论证。环保法庭的调解机制,能够增强环保法庭的公信力,有助于化解环保法庭的生存危机;能够与环保法庭的诉讼程序相配合,有助于提高司法效率。中国相关法律、最高人民法院的规范性文件等构设了环保法庭调解机制的基本框架。但是,这一框架比较粗疏。环保法庭调解人员的选任,应加强专业化。
［关键词］ 环保法庭;调解机制;专业化
［中图分类号］D922.68; D926.2 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1673-5595(2012)02-0056-05
一、问题的提出
在中国，环保法庭是对各级各类环保审判组织的统称。它包括不同的类型:一类是在高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院设立的环境保护审判庭;一类是基层人民法院设立的环境保护法庭或合议庭;一类是基层人民法院设立的环保巡回法庭。
环保法庭,正在中国蓬勃兴起。但是,这一曾被寄予厚望的环保司法新机制,其运作效果却不尽如人意。一些环保法庭无案可办,有的则名不副实,主要审理与环保不相干的其他各类案件。［1］一些明确将环境公益诉讼案件的审理作为其职责的环保法庭,其审理的所谓环境公益诉讼的案件也屈指可数。目前,公开报道的只有: 江苏无锡中院环境保护审判庭审理的中华环保联合会(以下简称“环保联合会”)诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案;贵阳清镇市人民法院环保法庭审理的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司环境侵权损害纠纷案;昆明中院审理的昆明市环保局诉三农公司与羊甫公司水污染案。
不仅如此,还有学者对环保法庭设置的合法性提出了质疑,认为环保法庭的设置于法无据,环保法庭的强职权主义不符合司法权配置原则,并对此作出了颇有说服力的论证。［2］122|126环保法庭的合法律性问题,不是一个不可解决的问题。如果环保法庭能够有效运作,就能为对人民法院组织法的相关内容进行修改提供正当性。这样,环保法庭的合法律性问题将不复存在。环保法庭的有效运作,运行机制是关键。理论和实务界对于环保法庭的专门诉讼机制,特别是公益诉讼已经给予了高度关注,而对于环保法庭的调解机制鲜有论及。环保法庭的调解机制对于环保法庭的有效运行具有怎样的意义?环保法庭的调解机制应如何架构?本文将围绕这些问题展开论述。
二、环保法庭调解机制的前置性问题:环保法庭的必要性
环境公益诉讼制度对于环保法庭的重要性,已经得到广泛的关注和重视。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)第19条中就明确提出,要“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度”。2008年9月8日,无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,对环境民事公益诉讼的主体、参与形式、受案范围、审理程序等作出了明确规定。昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,已于2010年11月1日起施行。该《意见》不仅对公益诉讼原告的主体资格、管辖、证据、 判决内容等作出明确规定,还在全国率先规定了环境民事公益诉讼禁止令制度。由玉溪市中级人民法院和玉溪市人民检察院联合制定的《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》(玉中法发〔2011〕2号),也已于2011年3月1日起施行。此外,昆明市还出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,2010年12月1日,该《办法》开始正式实施。
尽管有了以上对于环境民事公益诉讼制度的规定,但相关环保法庭还是陷入无案可办或是名不副实的尴尬境地,环保法庭的生存已经出现危机。环保法庭在中国是否有必要设立,这是检讨中国目前环境保护司法机制首先必须回答的问题。笔者认为,环境法庭在中国有存在的必要性。这一必要性主要体现为环境保护领域纠纷的复杂性需要专业的纠纷解决机制。
从环境保护领域纠纷的利益属性看,包括单一的公益和私益纠纷以及兼具公益和私益的纠纷。从环境保护领域纠纷的法律关系的性质看,不仅存在单纯的民事、行政和刑事纠纷,还存在民事和行政交叉、民事和刑事交叉、行政和刑事交叉甚至是民事、行政和刑事交叉的纠纷。按照中国现行行政、民事和刑事诉讼法的规定,单纯的民事、行政和刑事环境纠纷案件分别由人民法院的民事、行政和刑事审判庭审理。这样的庭审制度,虽然可能遭遇法官环境法专业知识不足的问题,但这一问题可以通过加强法官专业知识的学习而得以解决。因此,这一问题还不足以为环保法庭的存在提供充分的理由。
论环保法庭的调解机制对于行政、民事交叉的案件如何裁判的问题,尽管学界和司法实践中有“先行后民”、“先民后行”、“行政附带民事诉讼”、“民事附带行政诉讼”的理论论争和实践探索,但是中国现行的法律并没有对此作出明确的规定。对于民事与刑事交叉案件如何裁判的问题,尽管有《中华人民共和国刑事诉讼法》第77 条和第78 条的规定,也有诸如《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》等司法解释,但是“先刑后民”的原则在司法实践中还是遭遇诸多困境,学界也存在“先刑后民”、“先民后刑”、“刑民并重”等不同观点。对于行政和刑事交叉案件以及行政、民事、刑事交叉案件如何裁判的问题,更是缺乏法律的明确规定。
无论是先行(刑)后民,还是先民后行(刑),亦或附带、并重,如果按照目前三大诉讼法的规定,这些交叉案件最终将分别由民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭分别审理。由于不同审判庭的法官看问题的角度、思维方式等方面的差异,三大诉讼在证据规则、裁判标准、审理期限的差异,以及民事、行政、刑事审判庭彼此之间沟通机制的不完善等原因,极有可能造成上述交叉案件在民事、行政裁判与刑事裁判中产生冲突或矛盾,从而出现司法标准不统一的结果。这不仅不能有效地解决环境保护领域的纠纷,不利于生态环境、自然资源的保护和恢复,对于司法公信力也将造成伤害。如果能将此类案件集中到一个审判庭,并适用专门审理此类案件的程序,以上不利因素将能有效化解。正是在此意义上,环保法庭有存在的必要。 三、调解机制对于环保法庭的重要意义
既然环保法庭有其存在的必要,就不能因遭遇目前的困境而将其关闭了事,或者让其名不副实地成为另一个民事或刑事或行政审判庭,而应寻找导致困境的原因和应对之策。对于环保法庭所遭遇的困境,有学者将其归咎于环境公益诉讼主体资格缺乏法律明确规定、环保法庭的数量不足、法官缺乏环境法的训练、受害人缺乏诉诸司法的意愿、案件判决的执行难等［3］;也有学者将其归咎于专门的环境诉讼机制的缺乏［2］128。学者们所分析的这些因素,固然对环保法庭的有效运行造成了一定影响,但影响环保法庭有效运行的因素远不止这些。其中调解机制对于环保法庭的有效运行具有怎样的影响,未能引起学界的关注。
不仅如此,现行关于环保法庭运行程序的制度规定中,也鲜有对调解机制作出规定。即使有规定,也比较粗疏。例如,前述《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,是对相关环保法庭和人民检察院办理环境资源民事公益诉讼案件程序的专门规定。该文件的第六部分专章对调解作出了规定,即:“25.人民法院审理环境资源民事公益诉讼案件,应当根据当事人自愿的原则,在合法和维护社会环境资源公共利益的基础上进行调解。调解不成的,应当及时判决。26.人民法院审理环境资源民事公益诉讼案件,对可能损害社会环境资源公共利益的和解协议不予确认。”［4］这两条规定,适用的范围比较狭窄,只适用于环保法庭审理环境资源民事公益诉讼案件,只规定了调解的原则、调解与判决的衔接以及和解协议的效力。其他案件如何调解,调解的具体程序如何,还缺乏具体的程序规定。
从环保法庭的运作实践看,调解机制对于环保法庭的有效运作具有非常重要的意义,主要体现在以下两个方面:
(一)增强环保法庭的公信力,缓解环保法庭的生存危机
尽管环保法庭面临无案可办或名不副实的危机,但从其已经办理的案件看,适用调解机制进行处理的案件都取得了较好的法律效果和社会效果。例如,在周某诉清镇百隆陶业有限公司环境污染民事赔偿案中,贵州贵阳清镇市人民法院环保法庭于2007年11月底受理该案后,通过法庭庭长及承办此案的法官多次调解,在双方分歧意见差距逐渐缩小的基础上,承办法官又邀请清镇市招商局、环保局、林业局的相关人员共同参与调解、到现场查看污染及损失情况。通过采取面对面、背对背、动之以情、法理分析等各种方式进行调解,原、被告双方最终就赔偿问题达成一致意见,由被告清镇百隆陶业有限公司一次性赔偿周某经济损失7万余元。被告同时还表示,将积极开展污染治理工作。此后,环保法庭认真总结并充分运用这一成功经验,在几例环境污染侵权纠纷中,又邀请相关行政部门参与调解并取得成功。［5］
据调查,“目前,通过诉讼解决环境纠纷并不是公众的首选”［6］。在这样的社会情势下,环保法庭的诉讼机制将难以获得充分运用。如果再让环保法庭只在诉讼机制这一条道上继续走下去,其生存危机将越来越严重。环保法庭运用调解机制成功地解决案件纠纷的事实说明,调解机制是一种有效的解决环境纠纷的机制。利用调解机制,可以吸引社会公众将环境纠纷提交环保法庭处理。环保法庭若能通过调解机制,有效地解决纠纷,自然会获得社会公众的信任。环保法庭一旦获得这样的公信力,将有利于其缓解当下所遭遇的无案可办或名不副实的生存危机。
(二)与诉讼机制相配合,提高司法效率
环境法庭的诉讼机制的有效运行,需要调解机制的配合。从世界范围看,诉讼不再是解决社会纠纷和实现正义的唯一途径。调解等非诉讼机制的正当性不仅得到广泛的认可,而且与诉讼的结合愈来愈紧密。例如,美国著名法社会学家和比较法学家马克?格兰特(Marc Galanter)通过对美国联邦和州法院法官的实证调研后,得出一个结论,即美国民事诉讼中正在出现一个重大转变,调解“不是在法院之外,远离法官和法学家,而是在审判的壁垒之内;它不再被看作是从判决中分离出来的一部分,而被认为是判决过程中的一部分”。不仅如此,“传统法学认为不可调解的行政争议和刑事犯罪领域,恰恰成为调解发展最快的部分,行政调解、刑事和解、恢复性司法已经成为世界潮流”［7］。
中国不仅顺应了这一世界潮流,而且将调解与诉讼的紧密结合升华为“调解优先、调判结合”的司法政策和工作原则。为了贯彻落实这一工作原则,最高人民法院专门制定了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》。2010年6月7日,最高人民法院发出 《印发<关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见>的通知》(法发［2010］16号),该《意见》的全文随该通知一起发布。该意见第2条明确规定:“把调解贯穿于立案、审判、执行各个环节,贯穿于一审、二审、再审、申诉、信访全过程”;“把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件,建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。”环保法庭是人民法院的组成部分,而且目前的环保法庭大多采用民事、行政和刑事案件的审理三合一的模式,并负责相关案件的执行，因此,环保法庭的调解机制也应贯穿其审判执行领域的全程,从而实现“案结事了”的目标。
环保法庭的调解机制对于其诉讼程序也具有重要的影响。这是因为,即使不能通过调解结案的案件,调解也能提高后续的诉讼程序的效率。新西兰环境法院的实践,对此意义作出了清晰的阐释:“调解没有达成协议而进入诉讼程序,并不意味着调解的失败。调解程序已经使纠纷当事人对于争议的问题有了更好的理解,帮助他们获得一个看待争端的新视角,或对其他当事人的态度能有所洞察。调解还可以帮助双方隔离、细化、缩小争议的性质。所有这些成果可以帮助减少法院的时间并因此而节约诉讼成本。”［8］
四、环保法庭调解机制的架构
(一)环保法庭调解机制的基本框架
环保法庭的调解是指环保法庭组成人员主持的调解,以及环保法庭委托环保法庭组成人员之外的机关或组织进行的调解。环保法庭组成人员之外的机关或组织进行的调解,在中国属于人民调解的范畴。有关人民调解的运行机制已由2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》作出规定。环保法庭组成人员主持或委托调解属于诉讼调解。关于诉讼调解的运行机制,除了中国现行《民事诉讼法》第9条作出原则规定外,最高人民法院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》(2003年)、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(2004年)、《 关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(2009年)、《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(2010年)等司法解释或规范性文件,对调解的原则、调解程序的启动、调解机构的组成、调解的规范适用、调解协议的效力等作出了具体规定。 环保法庭作为人民法院的审判组织,其诉讼活动中的调解,理应遵守这些规定。换言之,中国的《民事诉讼法》以及最高人民法院的有关调解的司法解释等规定,已经为环保法庭的调解机制设定了基本框架。但是,这些制度规定非为环保法庭量身定制,还需要根据环保法庭所处理案件或纠纷的特点,加以细化或调整。
(二)环保法庭调解人员的选任
影响环保法庭调解机制的实效的因素固然是多方面的,但其中环保法庭调解人员的选任最为关键。这是因为,环保法庭处理的纠纷一般都涉及环境污染或环境损害。对于环境污染或环境损害的判断需要有非常专业的知识。如果对环保法庭主持调解的人员的专业知识不作明确规定,一方面,可能因为调解人员缺乏专业知识,使得纠纷当事人难以被调解人员的意见或观点所说服,而导致调解失败;另一方面,尽管调解人员缺乏专业知识,调解仍可能达成协议,纠纷暂时得以解决,但由于对环境问题缺乏专业评估,当某些环境损害在调解之后陆续出现时,纠纷仍然会再起。
当前，中国对于环保法庭调解人员的专业知识的要求并未作出明确规定。关于这个，新西兰环境法院对于调解人员选任条件的规定,对于中国具有重要的参考价值。
1996年,新西兰将规划裁判所更名为环境法院。新西兰环境法院是新西兰可持续管理的一个重要机制,几乎每一个环境管理的重要机制都要接受它的审查。它具有地区法院的地位和权力,有权处理民事和刑事案件,但又不受普通法院的程序和证据规则的约束,而是按照自己确立的行为和证据规则运作。
新西兰环境法院的调解员主要是由环境专员或副环境专员担任。新西兰《资源管理法》对环境专员和副环境专员的任职资格作出了明确规定,即必须具备以下领域的知识和工作经历:(a)经济、商贸事务、地方政府和社区事务;(b)规划、资源管理和遗产保护;(c)环境科学,包括自然和社会科学;(d)建筑、工程、测量、矿产技术、建筑施工等。之所以对环境专员和副环境专员的任职资格作出这样的要求,其目的是确保环境法院能够具有复合的知识和经验处理诉诸环境法院的纠纷。
《2006环境法院一体化实务指南》详细规定了环境法院运行的具体细则。其中也具体规定了调解员的任命条件。环境法院组成人员之外的人也可以经由环境法院首席法官或登记官的任命,担任调解员。但是如果这一类人员担任调解员,纠纷当事人与登记官需要就调解费用的负担签订协议。而由环境专员或副环境专员担任调解员是免费的。这一规定,实际是在鼓励环境法院的调解尽可能由环境专员和副环境专员担任。因为,环境专员和副环境专员的相关领域复合性专业知识和工作经历是其他担任调解的人员无法比拟的。
正是由于具有如此复合性专业知识的调解员,新西兰环境法院的调解机制取得了较好的效果。据统计,2006至2010年,新西兰环境法院调解的案件每年都在400件以上,以通过调解达成调解协议和部分达成协议为基准来看调解成功率,分别是63％、64％、63％、60％。［9］
新西兰环境法院调解员选任制度,对于中国环保法庭的调解机制而言,至少有两点可以借鉴:
第一,环保法庭的调解人员的选任资格应明确要求具有与环境问题相关的专业知识和工作经历。各地环保法庭所处理的纠纷有所差异,环保法庭所在的法院可以根据实际情况,对环保法庭调解人员选任资格中的专业和工作经历要求作出规定。但一般要具有在环境争议所涉的多部门或多行业的工作经历和跨学科的专业知识素养。这样,可以避免因环保法庭调解人员本身知识或视野的偏狭给调解带来的负面影响。
假设一个环境纠纷涉及规划、建筑和资源保护三方面的专业知识。如果分别任命三个领域的专业人员担任调解员就需要3个调解员,而这3人分别从自己的专业角度看问题,可能因调解人员本身的观点不一致而难以对争议问题形成共识。如果由1名具有在这三个领域工作经历的人担任调解员,不仅可以避免多种意见的协调,而且复合的经验可能使其对问题的认识较为全面,从而使调解得以有效进行。
第二,环保法庭的调解人员应相对固定。根据前述调解制度的规定,可能在环保法庭中进行调解的人员非常广泛。不仅包括法官、法官助理、办案法官之外的社会组织或者个人，现实中,甚至还包括人大代表、政协委员、律师等。环保法庭所处理的纠纷往往具有较强的专业性,这样广泛的人员中符合前述环保法庭调解人员任职资格的并不多。具有处理环境纠纷所需的复合型专业知识和工作经验的人力资源,本身就是一种稀缺资源,环境法庭应充分利用这一稀缺资源。同时,也使得调解人员能够不断积累调解经验。
为了使环保法庭调解人员能够相对固定,可以将其与人民陪审员的选任结合起来。将前述环保法庭调解人员任职资格的人,同时选任为人民陪审员。一经任命,任期5年,可以连任。每一设立环境法庭的法院,应为环保法庭建立专门的调解员名册。一般情况下,首先应从这一调解员名册中挑选担任具体案件中的调解员,当事人之间达成协议可以选择该名册之外的人担任调解员。
五、结语
面对日益严峻的环保形势,建立处理环境问题的专门化司法机制是必然选择。作为专门处理环境问题的环保法庭在中国所遭遇的困境或尴尬,有法律方面的原因,主要是该法庭的设置还缺乏法院组织法上的明确依据,也缺乏环保法庭审理民事、行政和刑事三合一的专门程序规范，但是,更为关键的是,对调解机制对于环保法庭的重要性还缺乏认识。环保法庭确立一个较为完善的调解机制,能够增强环保法庭的公信力,有助于化解环保法庭的生存危机;能够与环保法庭的诉讼程序相配合,有助于提高司法效率。中国相关法律、最高人民法院的规范性文件等构设了环保法庭调解机制的基本框架，但是,这一框架比较粗疏,还应加以完善。在环保法庭调解人员选任方面,加强专业化是最关键之策。当然,对于环保法庭调解人员的专业知识和工作经历等要件,只是环保法庭调解机制有效运作的必要条件,环保法庭的调解机制的有效运行,还受制于案件当事人对于调解人员的信任以及调解意愿等因素。
［参考文献］
［1］ 伍晓阳,王研.环保案件频发,环保法庭为何“吃不饱”?［J］.半月谈:内部版,2011(1):64.
［2］ 刘超.反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象［J］.法学评论,2010(1).
［3］ 李成思,张俊.环保法庭,能否走得远?［N］.中国环境报,2009|07|28(3).
［4］ 关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)［N］.云南信息报,2011|03|03(02).
［5］ 清镇市人民法院环境保护法庭基本情况介绍［EB／OL］.(2009|05|08)［2011|07|28］.http:／／www.gygov.gov.cn／lhyk／74872343805034496／20090508／187204.html.
［6］ 王淇.十余年零诉讼,辽宁环保法庭何处走［EB／OL］.(2010|10|21)［2011|08|25］.http:／／www.lnfzb.com／news|view.aspx?id=20101021220751140.
［7］ 范愉.诉讼调解:审判经验与法学原理［J］.中国法学,2009(6):132.
［8］ An Everyday Guide to the Resource Management Act Series 62: You, Mediation and the Environment Court ［EB／OL］. (2011|05|24)［2011|09|16］.http:／／www.mfe.govt.nz／publications／rma／everyday／court|mediation／index.htm,.
［9］ Report of the Registrar of the Environment Court(2002—2010) ［EB／OL］. (2011|05|06)［2011|09|30］.http:／／www.justice.govt.nz／courts／environment|court／annual|reports|of|the|registrar.
［责任编辑：陈可阔］
［关键词］ 环保法庭;调解机制;专业化
［中图分类号］D922.68; D926.2 ［文献标识码］A ［文章编号］ 1673-5595(2012)02-0056-05
一、问题的提出
在中国，环保法庭是对各级各类环保审判组织的统称。它包括不同的类型:一类是在高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院设立的环境保护审判庭;一类是基层人民法院设立的环境保护法庭或合议庭;一类是基层人民法院设立的环保巡回法庭。
环保法庭,正在中国蓬勃兴起。但是,这一曾被寄予厚望的环保司法新机制,其运作效果却不尽如人意。一些环保法庭无案可办,有的则名不副实,主要审理与环保不相干的其他各类案件。［1］一些明确将环境公益诉讼案件的审理作为其职责的环保法庭,其审理的所谓环境公益诉讼的案件也屈指可数。目前,公开报道的只有: 江苏无锡中院环境保护审判庭审理的中华环保联合会(以下简称“环保联合会”)诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案;贵阳清镇市人民法院环保法庭审理的贵阳市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司环境侵权损害纠纷案;昆明中院审理的昆明市环保局诉三农公司与羊甫公司水污染案。
不仅如此,还有学者对环保法庭设置的合法性提出了质疑,认为环保法庭的设置于法无据,环保法庭的强职权主义不符合司法权配置原则,并对此作出了颇有说服力的论证。［2］122|126环保法庭的合法律性问题,不是一个不可解决的问题。如果环保法庭能够有效运作,就能为对人民法院组织法的相关内容进行修改提供正当性。这样,环保法庭的合法律性问题将不复存在。环保法庭的有效运作,运行机制是关键。理论和实务界对于环保法庭的专门诉讼机制,特别是公益诉讼已经给予了高度关注,而对于环保法庭的调解机制鲜有论及。环保法庭的调解机制对于环保法庭的有效运行具有怎样的意义?环保法庭的调解机制应如何架构?本文将围绕这些问题展开论述。
二、环保法庭调解机制的前置性问题:环保法庭的必要性
环境公益诉讼制度对于环保法庭的重要性,已经得到广泛的关注和重视。国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发〔2005〕39号)第19条中就明确提出,要“完善对污染受害者的法律援助机制,研究建立环境民事和行政公诉制度”。2008年9月8日,无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,对环境民事公益诉讼的主体、参与形式、受案范围、审理程序等作出了明确规定。昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,已于2010年11月1日起施行。该《意见》不仅对公益诉讼原告的主体资格、管辖、证据、 判决内容等作出明确规定,还在全国率先规定了环境民事公益诉讼禁止令制度。由玉溪市中级人民法院和玉溪市人民检察院联合制定的《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》(玉中法发〔2011〕2号),也已于2011年3月1日起施行。此外,昆明市还出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,2010年12月1日,该《办法》开始正式实施。
尽管有了以上对于环境民事公益诉讼制度的规定,但相关环保法庭还是陷入无案可办或是名不副实的尴尬境地,环保法庭的生存已经出现危机。环保法庭在中国是否有必要设立,这是检讨中国目前环境保护司法机制首先必须回答的问题。笔者认为,环境法庭在中国有存在的必要性。这一必要性主要体现为环境保护领域纠纷的复杂性需要专业的纠纷解决机制。
从环境保护领域纠纷的利益属性看,包括单一的公益和私益纠纷以及兼具公益和私益的纠纷。从环境保护领域纠纷的法律关系的性质看,不仅存在单纯的民事、行政和刑事纠纷,还存在民事和行政交叉、民事和刑事交叉、行政和刑事交叉甚至是民事、行政和刑事交叉的纠纷。按照中国现行行政、民事和刑事诉讼法的规定,单纯的民事、行政和刑事环境纠纷案件分别由人民法院的民事、行政和刑事审判庭审理。这样的庭审制度,虽然可能遭遇法官环境法专业知识不足的问题,但这一问题可以通过加强法官专业知识的学习而得以解决。因此,这一问题还不足以为环保法庭的存在提供充分的理由。
论环保法庭的调解机制对于行政、民事交叉的案件如何裁判的问题,尽管学界和司法实践中有“先行后民”、“先民后行”、“行政附带民事诉讼”、“民事附带行政诉讼”的理论论争和实践探索,但是中国现行的法律并没有对此作出明确的规定。对于民事与刑事交叉案件如何裁判的问题,尽管有《中华人民共和国刑事诉讼法》第77 条和第78 条的规定,也有诸如《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》等司法解释,但是“先刑后民”的原则在司法实践中还是遭遇诸多困境,学界也存在“先刑后民”、“先民后刑”、“刑民并重”等不同观点。对于行政和刑事交叉案件以及行政、民事、刑事交叉案件如何裁判的问题,更是缺乏法律的明确规定。
无论是先行(刑)后民,还是先民后行(刑),亦或附带、并重,如果按照目前三大诉讼法的规定,这些交叉案件最终将分别由民事审判庭、行政审判庭和刑事审判庭分别审理。由于不同审判庭的法官看问题的角度、思维方式等方面的差异,三大诉讼在证据规则、裁判标准、审理期限的差异,以及民事、行政、刑事审判庭彼此之间沟通机制的不完善等原因,极有可能造成上述交叉案件在民事、行政裁判与刑事裁判中产生冲突或矛盾,从而出现司法标准不统一的结果。这不仅不能有效地解决环境保护领域的纠纷,不利于生态环境、自然资源的保护和恢复,对于司法公信力也将造成伤害。如果能将此类案件集中到一个审判庭,并适用专门审理此类案件的程序,以上不利因素将能有效化解。正是在此意义上,环保法庭有存在的必要。 三、调解机制对于环保法庭的重要意义
既然环保法庭有其存在的必要,就不能因遭遇目前的困境而将其关闭了事,或者让其名不副实地成为另一个民事或刑事或行政审判庭,而应寻找导致困境的原因和应对之策。对于环保法庭所遭遇的困境,有学者将其归咎于环境公益诉讼主体资格缺乏法律明确规定、环保法庭的数量不足、法官缺乏环境法的训练、受害人缺乏诉诸司法的意愿、案件判决的执行难等［3］;也有学者将其归咎于专门的环境诉讼机制的缺乏［2］128。学者们所分析的这些因素,固然对环保法庭的有效运行造成了一定影响,但影响环保法庭有效运行的因素远不止这些。其中调解机制对于环保法庭的有效运行具有怎样的影响,未能引起学界的关注。
不仅如此,现行关于环保法庭运行程序的制度规定中,也鲜有对调解机制作出规定。即使有规定,也比较粗疏。例如,前述《关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,是对相关环保法庭和人民检察院办理环境资源民事公益诉讼案件程序的专门规定。该文件的第六部分专章对调解作出了规定,即:“25.人民法院审理环境资源民事公益诉讼案件,应当根据当事人自愿的原则,在合法和维护社会环境资源公共利益的基础上进行调解。调解不成的,应当及时判决。26.人民法院审理环境资源民事公益诉讼案件,对可能损害社会环境资源公共利益的和解协议不予确认。”［4］这两条规定,适用的范围比较狭窄,只适用于环保法庭审理环境资源民事公益诉讼案件,只规定了调解的原则、调解与判决的衔接以及和解协议的效力。其他案件如何调解,调解的具体程序如何,还缺乏具体的程序规定。
从环保法庭的运作实践看,调解机制对于环保法庭的有效运作具有非常重要的意义,主要体现在以下两个方面:
(一)增强环保法庭的公信力,缓解环保法庭的生存危机
尽管环保法庭面临无案可办或名不副实的危机,但从其已经办理的案件看,适用调解机制进行处理的案件都取得了较好的法律效果和社会效果。例如,在周某诉清镇百隆陶业有限公司环境污染民事赔偿案中,贵州贵阳清镇市人民法院环保法庭于2007年11月底受理该案后,通过法庭庭长及承办此案的法官多次调解,在双方分歧意见差距逐渐缩小的基础上,承办法官又邀请清镇市招商局、环保局、林业局的相关人员共同参与调解、到现场查看污染及损失情况。通过采取面对面、背对背、动之以情、法理分析等各种方式进行调解,原、被告双方最终就赔偿问题达成一致意见,由被告清镇百隆陶业有限公司一次性赔偿周某经济损失7万余元。被告同时还表示,将积极开展污染治理工作。此后,环保法庭认真总结并充分运用这一成功经验,在几例环境污染侵权纠纷中,又邀请相关行政部门参与调解并取得成功。［5］
据调查,“目前,通过诉讼解决环境纠纷并不是公众的首选”［6］。在这样的社会情势下,环保法庭的诉讼机制将难以获得充分运用。如果再让环保法庭只在诉讼机制这一条道上继续走下去,其生存危机将越来越严重。环保法庭运用调解机制成功地解决案件纠纷的事实说明,调解机制是一种有效的解决环境纠纷的机制。利用调解机制,可以吸引社会公众将环境纠纷提交环保法庭处理。环保法庭若能通过调解机制,有效地解决纠纷,自然会获得社会公众的信任。环保法庭一旦获得这样的公信力,将有利于其缓解当下所遭遇的无案可办或名不副实的生存危机。
(二)与诉讼机制相配合,提高司法效率
环境法庭的诉讼机制的有效运行,需要调解机制的配合。从世界范围看,诉讼不再是解决社会纠纷和实现正义的唯一途径。调解等非诉讼机制的正当性不仅得到广泛的认可,而且与诉讼的结合愈来愈紧密。例如,美国著名法社会学家和比较法学家马克?格兰特(Marc Galanter)通过对美国联邦和州法院法官的实证调研后,得出一个结论,即美国民事诉讼中正在出现一个重大转变,调解“不是在法院之外,远离法官和法学家,而是在审判的壁垒之内;它不再被看作是从判决中分离出来的一部分,而被认为是判决过程中的一部分”。不仅如此,“传统法学认为不可调解的行政争议和刑事犯罪领域,恰恰成为调解发展最快的部分,行政调解、刑事和解、恢复性司法已经成为世界潮流”［7］。
中国不仅顺应了这一世界潮流,而且将调解与诉讼的紧密结合升华为“调解优先、调判结合”的司法政策和工作原则。为了贯彻落实这一工作原则,最高人民法院专门制定了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》。2010年6月7日,最高人民法院发出 《印发<关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见>的通知》(法发［2010］16号),该《意见》的全文随该通知一起发布。该意见第2条明确规定:“把调解贯穿于立案、审判、执行各个环节,贯穿于一审、二审、再审、申诉、信访全过程”;“把调解、和解和协调案件范围从民事案件逐步扩展到行政案件、刑事自诉案件、轻微刑事案件、刑事附带民事案件、国家赔偿案件和执行案件,建立覆盖全部审判执行领域的立体调解机制。”环保法庭是人民法院的组成部分,而且目前的环保法庭大多采用民事、行政和刑事案件的审理三合一的模式,并负责相关案件的执行，因此,环保法庭的调解机制也应贯穿其审判执行领域的全程,从而实现“案结事了”的目标。
环保法庭的调解机制对于其诉讼程序也具有重要的影响。这是因为,即使不能通过调解结案的案件,调解也能提高后续的诉讼程序的效率。新西兰环境法院的实践,对此意义作出了清晰的阐释:“调解没有达成协议而进入诉讼程序,并不意味着调解的失败。调解程序已经使纠纷当事人对于争议的问题有了更好的理解,帮助他们获得一个看待争端的新视角,或对其他当事人的态度能有所洞察。调解还可以帮助双方隔离、细化、缩小争议的性质。所有这些成果可以帮助减少法院的时间并因此而节约诉讼成本。”［8］
四、环保法庭调解机制的架构
(一)环保法庭调解机制的基本框架
环保法庭的调解是指环保法庭组成人员主持的调解,以及环保法庭委托环保法庭组成人员之外的机关或组织进行的调解。环保法庭组成人员之外的机关或组织进行的调解,在中国属于人民调解的范畴。有关人民调解的运行机制已由2011年1月1日起施行的《中华人民共和国人民调解法》作出规定。环保法庭组成人员主持或委托调解属于诉讼调解。关于诉讼调解的运行机制,除了中国现行《民事诉讼法》第9条作出原则规定外,最高人民法院《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》(2003年)、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(2004年)、《 关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(2009年)、《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》(2010年)等司法解释或规范性文件,对调解的原则、调解程序的启动、调解机构的组成、调解的规范适用、调解协议的效力等作出了具体规定。 环保法庭作为人民法院的审判组织,其诉讼活动中的调解,理应遵守这些规定。换言之,中国的《民事诉讼法》以及最高人民法院的有关调解的司法解释等规定,已经为环保法庭的调解机制设定了基本框架。但是,这些制度规定非为环保法庭量身定制,还需要根据环保法庭所处理案件或纠纷的特点,加以细化或调整。
(二)环保法庭调解人员的选任
影响环保法庭调解机制的实效的因素固然是多方面的,但其中环保法庭调解人员的选任最为关键。这是因为,环保法庭处理的纠纷一般都涉及环境污染或环境损害。对于环境污染或环境损害的判断需要有非常专业的知识。如果对环保法庭主持调解的人员的专业知识不作明确规定,一方面,可能因为调解人员缺乏专业知识,使得纠纷当事人难以被调解人员的意见或观点所说服,而导致调解失败;另一方面,尽管调解人员缺乏专业知识,调解仍可能达成协议,纠纷暂时得以解决,但由于对环境问题缺乏专业评估,当某些环境损害在调解之后陆续出现时,纠纷仍然会再起。
当前，中国对于环保法庭调解人员的专业知识的要求并未作出明确规定。关于这个，新西兰环境法院对于调解人员选任条件的规定,对于中国具有重要的参考价值。
1996年,新西兰将规划裁判所更名为环境法院。新西兰环境法院是新西兰可持续管理的一个重要机制,几乎每一个环境管理的重要机制都要接受它的审查。它具有地区法院的地位和权力,有权处理民事和刑事案件,但又不受普通法院的程序和证据规则的约束,而是按照自己确立的行为和证据规则运作。
新西兰环境法院的调解员主要是由环境专员或副环境专员担任。新西兰《资源管理法》对环境专员和副环境专员的任职资格作出了明确规定,即必须具备以下领域的知识和工作经历:(a)经济、商贸事务、地方政府和社区事务;(b)规划、资源管理和遗产保护;(c)环境科学,包括自然和社会科学;(d)建筑、工程、测量、矿产技术、建筑施工等。之所以对环境专员和副环境专员的任职资格作出这样的要求,其目的是确保环境法院能够具有复合的知识和经验处理诉诸环境法院的纠纷。
《2006环境法院一体化实务指南》详细规定了环境法院运行的具体细则。其中也具体规定了调解员的任命条件。环境法院组成人员之外的人也可以经由环境法院首席法官或登记官的任命,担任调解员。但是如果这一类人员担任调解员,纠纷当事人与登记官需要就调解费用的负担签订协议。而由环境专员或副环境专员担任调解员是免费的。这一规定,实际是在鼓励环境法院的调解尽可能由环境专员和副环境专员担任。因为,环境专员和副环境专员的相关领域复合性专业知识和工作经历是其他担任调解的人员无法比拟的。
正是由于具有如此复合性专业知识的调解员,新西兰环境法院的调解机制取得了较好的效果。据统计,2006至2010年,新西兰环境法院调解的案件每年都在400件以上,以通过调解达成调解协议和部分达成协议为基准来看调解成功率,分别是63％、64％、63％、60％。［9］
新西兰环境法院调解员选任制度,对于中国环保法庭的调解机制而言,至少有两点可以借鉴:
第一,环保法庭的调解人员的选任资格应明确要求具有与环境问题相关的专业知识和工作经历。各地环保法庭所处理的纠纷有所差异,环保法庭所在的法院可以根据实际情况,对环保法庭调解人员选任资格中的专业和工作经历要求作出规定。但一般要具有在环境争议所涉的多部门或多行业的工作经历和跨学科的专业知识素养。这样,可以避免因环保法庭调解人员本身知识或视野的偏狭给调解带来的负面影响。
假设一个环境纠纷涉及规划、建筑和资源保护三方面的专业知识。如果分别任命三个领域的专业人员担任调解员就需要3个调解员,而这3人分别从自己的专业角度看问题,可能因调解人员本身的观点不一致而难以对争议问题形成共识。如果由1名具有在这三个领域工作经历的人担任调解员,不仅可以避免多种意见的协调,而且复合的经验可能使其对问题的认识较为全面,从而使调解得以有效进行。
第二,环保法庭的调解人员应相对固定。根据前述调解制度的规定,可能在环保法庭中进行调解的人员非常广泛。不仅包括法官、法官助理、办案法官之外的社会组织或者个人，现实中,甚至还包括人大代表、政协委员、律师等。环保法庭所处理的纠纷往往具有较强的专业性,这样广泛的人员中符合前述环保法庭调解人员任职资格的并不多。具有处理环境纠纷所需的复合型专业知识和工作经验的人力资源,本身就是一种稀缺资源,环境法庭应充分利用这一稀缺资源。同时,也使得调解人员能够不断积累调解经验。
为了使环保法庭调解人员能够相对固定,可以将其与人民陪审员的选任结合起来。将前述环保法庭调解人员任职资格的人,同时选任为人民陪审员。一经任命,任期5年,可以连任。每一设立环境法庭的法院,应为环保法庭建立专门的调解员名册。一般情况下,首先应从这一调解员名册中挑选担任具体案件中的调解员,当事人之间达成协议可以选择该名册之外的人担任调解员。
五、结语
面对日益严峻的环保形势,建立处理环境问题的专门化司法机制是必然选择。作为专门处理环境问题的环保法庭在中国所遭遇的困境或尴尬,有法律方面的原因,主要是该法庭的设置还缺乏法院组织法上的明确依据,也缺乏环保法庭审理民事、行政和刑事三合一的专门程序规范，但是,更为关键的是,对调解机制对于环保法庭的重要性还缺乏认识。环保法庭确立一个较为完善的调解机制,能够增强环保法庭的公信力,有助于化解环保法庭的生存危机;能够与环保法庭的诉讼程序相配合,有助于提高司法效率。中国相关法律、最高人民法院的规范性文件等构设了环保法庭调解机制的基本框架，但是,这一框架比较粗疏,还应加以完善。在环保法庭调解人员选任方面,加强专业化是最关键之策。当然,对于环保法庭调解人员的专业知识和工作经历等要件,只是环保法庭调解机制有效运作的必要条件,环保法庭的调解机制的有效运行,还受制于案件当事人对于调解人员的信任以及调解意愿等因素。
［参考文献］
［1］ 伍晓阳,王研.环保案件频发,环保法庭为何“吃不饱”?［J］.半月谈:内部版,2011(1):64.
［2］ 刘超.反思环保法庭的制度逻辑——以贵阳市环保审判庭和清镇市环保法庭为考察对象［J］.法学评论,2010(1).
［3］ 李成思,张俊.环保法庭,能否走得远?［N］.中国环境报,2009|07|28(3).
［4］ 关于办理环境资源民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)［N］.云南信息报,2011|03|03(02).
［5］ 清镇市人民法院环境保护法庭基本情况介绍［EB／OL］.(2009|05|08)［2011|07|28］.http:／／www.gygov.gov.cn／lhyk／74872343805034496／20090508／187204.html.
［6］ 王淇.十余年零诉讼,辽宁环保法庭何处走［EB／OL］.(2010|10|21)［2011|08|25］.http:／／www.lnfzb.com／news|view.aspx?id=20101021220751140.
［7］ 范愉.诉讼调解:审判经验与法学原理［J］.中国法学,2009(6):132.
［8］ An Everyday Guide to the Resource Management Act Series 62: You, Mediation and the Environment Court ［EB／OL］. (2011|05|24)［2011|09|16］.http:／／www.mfe.govt.nz／publications／rma／everyday／court|mediation／index.htm,.
［9］ Report of the Registrar of the Environment Court(2002—2010) ［EB／OL］. (2011|05|06)［2011|09|30］.http:／／www.justice.govt.nz／courts／environment|court／annual|reports|of|the|registrar.
［责任编辑：陈可阔］