摘要检察机关作为国家的法律监督机关以及我国当前的财政返还制度,决定了我们检察机关不可能向税务、海关等部门那样,能够自行解决经费问题,检察院的各项开支都需要通过当地财政的支持,如何实现检察机关经费的充分保障,这就需要明确检察院的经费来源、人员编制、选拔任用以及案件管辖权等问题。为解决经费来源这一问题,必须建立检察机关经费保障体制。本文认为改革检察院经费保障体制应借鉴外国司法机关经费保障体制的经验,把检察院经费保障纳入国家预算,实行由国家财政统一保障、分别列入中央和省级财政预算的制度。
　　关键词检察经费 检察机关 管辖权
　　中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-229-02
　　
　　随着经济与社会的发展以及检察机关地位的相对提高,近年来检察机关经费保障状况有了一些改善。但是由于缺乏稳定、有效的检察经费保障体制,检察经费保障仍面临许多问题,为了从物质上保障检察机关依法履行职责,必须在检察院的司法体制改革中完善检察机关经费保障体制。
　　一、检察机关经费保障的基本状况及弊端
　　按照现行体制,检察机关的经费由地方政府根据财力可能和实际需要予以安排。而检察机关承担的维护国家法律統一正确实施的职能,决定了检察机关经费不宜由地方财政直接负担。目前实行的检察经费主要由地方财政予以保障的体制,不利于检察机关依法独立公正地行使检察权,宪法规定:检察机关独立行使检察权,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉,而由地方财政保障检察机关经费,为地方保护主义、部门保护主义的产生提供了条件,由于经费由地方财政负担,使检察机关与地方政府之间形成了一定意义上的利益共同体,产生了较为密切的联系,使检察机关难以保持其独立地位,依法履行法律监督职责,影响了执法活动的公正、统一和严肃性。可以说,现行体制增加了检察机关对地方政府的依赖,在一定程度上影响了上级检察院领导下级检察院工作的力度。著名法学家万春在《论构建有中国特色的司法独立制度》一文中一针见血地指出:“如果检察权的地位和检察机关对行政权力的过分依赖,这种司法资源的供给状态在相当程度上设置、体制等不独立,处处受制于行政机关和地方势力,就不可能公正无偏地履行法律监督职责,国家法律统一正确实施也就成为一句空话。”的确,检察机关财政保障机制缺失,处处受制于行政机关和地方势力,委实是制约检察机关依法独立行使检察权的一大因素。
　　二、现行经费保障体制存在许多问题,已不能适应司法改革发展的新局面
　　从我国目前的情况来看,经济发达地区检察院的建设和经费保障水平就比经济条件差的地区要高。然而,检察院经费保障程度的高低,不是影响司法公正的主要原因,检察院经费保障体制,才是影响司法公正的关键因素。因为,现行的经费保障体制,是计划经济时代的产物,已经不适应当前市场经济发展的需要,严重影响司法公正。
　　(一)检察院经费分级负担,产生地方保护主义
　　由于检察院经费保障体制的本土化,必然导致在案件受理上、案件审查过程中有地方保护主义的现象存在,而且愈演愈烈。检察工作产生地方保护主义的重要原因是检察院的经费受制于当地政府。在这种经费保障体制下,检察院难以排除地方政府的干扰和制约。
　　(二)经费管理体制上的弊端助长了司法腐败现象的滋生
　　由于经费管理体制上的弊端造成许多地方检察院的经费不能得到充分的保障,尤其是许多经济不发达的地区和一些贫困地区基本上属于吃财政饭,最多只能保证检察院工作人员的基本工资,公用经费、办案经费依然存在很大的缺口,难免导致一些地方检察院受利益驱动,为钱办案、越权办案,滋生司法腐败,损害公正执法。
　　(三)检察院经费保障体制不顺,影响检察官素质的提高
　　一是检察官待遇低,留不住人才,致使近几年基层检察院的检察官辞职当律师的现象不断增多。二是低工资、低福利待遇在一定程度上影响制约制约检察官提高自身业务素质的积极性。
　　(四)检察院经费保障不足,影响检察队伍的稳定和建设
　　不能按时足额发给国家规定给检察干警的政策性津贴和补贴,干警的差旅费补助低,严重影响了干警的工作信心和积极性,不利于检察队伍的稳定和建设。
　　(五)难以完成科技强检的任务
　　现行分级负担的经费保障体制,使许多基层检察院无法执行最高人民检察院和省院关于科技强检装备的建设和配置等标准。
　　三、解决检察经费保障体制的对策
　　笔者认为,在当前司法改革的进程中,检察机关经费保障机制也应进行相应的改革,应改变这种检察经费单纯依靠地方财政拨款的做法,应当从以下四个方面对经费保障体制进行改革。
　　(一)改革现行财政管理制度
　　任何改革方案的出台都必须考虑到相关体制的配套改革问题,现行国家财政管理体制如果不改革,就无法实施经费保障体制的改革方案。人民检察院是国家权利的重要组成部分,作为唯一行使检察权的机关,其特有职能是其他任何机关不能代替的。因此,在经费管理体制上要进行大胆地改革,要从现在的块块管理改革为条条管理,要从以当地政府管理为主改革为以上级检察院管理为主、当地政府管理为辅的原则,这样才能确保经费管理的宏观调控和微观拨付的协调一致,促进检察院工作效率的提高,体现出真正意义上的公正,维护法律权威,确保法律的尊严。
　　(二)改革现有人事管理制度,赋予检察机关相应的人事管理权
　　地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察,地方人大及其常委会选举任命,这是检察长、检察官受制于地方的利益和意见,无法独立行使检察权的症结所在。因此,笔者的设想是:全国包括检察长在内的所有检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等彻底脱离当地行政管理模式,党中央对最高人民检察院,上级院党委对下级院拥有对检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等的决定权。与此同时,上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权。如检察官的选拔、任用,首席大检察官应由党中央提名,报经全国人大进行选举和任免;大检察官应由首席大检察官提名,报全国人大常委会任免;高级以下检察官可以由相应的省级检察机关党委或检察长提名报省人大或其常委会任免,省级以下依此类推。检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官或具备法定条件的人员中选出,由上级院检察长提名,层报相应的省级或者全国人大常委会任命。
　　(三)建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款
　　在国外,大多数国家都将检察院经费独立出来,单独列入国家预算,使检察院的经费与地方政府分立,排除地方行政机关对检察工作的干扰,杜绝地方保护主义。如日本规定,司法机关应单独编制预算,但行政机关在编制总预算时,可以根据正当的理由对司法机关的预算作出适当的删减,但在国会审议时,应当充分听取司法机关的意见。美国联邦法律第31条第1105项规定:“包括立法和司法部门合计之支出与拨款之预算,应在每年10月16日前送达总统,由总统编入国家总预算,不得删改”。英国检察系统实行财政独立,检察机关经费独立预算。这就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响。借鉴外国的有益经验,针对我国的司法经费财政管理体制中的弊端,我们应该改革这种体制,建立独立的司法预算体制,这是以经费保障司法独立、司法公正的基础。建立独立的司法预算制度,实行国家单列财政拨款,有利于保证检察院独立行使检察权,不受地方政府干涉支配;有利于保障检察院有充足的办案经费,保证法律监督职能的实现,防止司法腐败的产生,维护司法公正;有利于保障检察官们享有应有的物质待遇和福利待遇,提高检察官们的社会地位,纠正少数干警的不正之风,有利于防止司法腐败,实现司法公正;有利于保障检察人员工资、津贴、补贴,解决各地区院之间因经济发展不平衡导致的差别,调动干警的办案积极性,提高办案质量和效率,消除检察干警对各地区院之间的经济不平衡产生的攀比情绪;有利于保证拨给的经费能得到充分合理的使用,最大限度地发挥作用,从而使地方保护主义失去其存在的空间,进一步保障司法公正的实现。
　　(四)从我国的实际情况出发,可以建立省级财政统筹的检察经费管理体制
　　由于我国当前区域经济发展的不平衡,各地区的经济条件也不一样,这都使得当前由中央政府统一制定检察机关经费标准有点不切实际。因此,从我国的国情出发,由省财政部门会同省检察院根据检察业务工作需要,对检察经费据实预算,并以不低于全省一般性财政支出增长的速度逐年增长。同时,为了建立稳定的保障机制,减少检察经费划拨、使用中的人为因素,对于检察机关所需经费制定基本保障标准。由省检察院会同省财政部门根据各地区检察工作的实际需要和各类经费的特点,制定各检察机关公用经费和人员经费基本保障标准,每个检察院根据标准编报预算,由政府报省人大批准后执行。检察机关的基础设施建设,则应纳入同级地方经济与社会发展计划,以地方解决为主,中央和省级财政补助为辅。
　　笔者认为,目前实行省级财政统筹的检察经费管理体制改革,符合中央关于“省级财政部门要结合本地区的实际情况,逐步建立起有效的政法机关的经费保障机制”的政策精神,符合检察机关的体制和强化法律监督职能的要求,有利于克服地方保护主义的影响,也有利于科学合理地配置资源、发挥经费的使用效益。
　　检察机关在我国的法治进程中具有不可替代的作用,只有充分保障检察机关的经费,确保检察机关的工作正常运行,才能更大程度地发挥其法律监督的职能;只有加强其经费的独立性,自主性,才能更好地发挥其司法独立的特性。逐步推进检察经费管理体制的改革,是实现其司法独立,发挥其法律监督职能的一个重要环节,对我国的法治社会的建立具有重要意义。