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【摘 要】本文以上海市徐汇区建筑垃圾与工程渣土管理现状为例，探究在建筑垃圾中转码头逐步往郊区迁移的背景下，徐汇等中心城区出现的一系列渣土管理问题，并构建建筑垃圾处置过程模型从各环节深入分析渣土管理乱象出现的原因，最后针对问题原因所在，提出相应的对策建议，希望对渣土管理工作提供有效的参考作用。
【关键词】建筑垃圾;渣土管理;建筑垃圾管理;中转码头
引言
近些年，随着经济的高速发展和城市化进程的加快，城市面貌日新月异，我国的现代化建设取得了非凡的成就。但是，在城市建设过程中，会产生巨量的建筑垃圾，据有关协会测算，我国城市建筑垃圾每年产量超20亿吨，上海作为国际大都市，建筑垃圾的处置难题愈加突出。
1.建筑垃圾中转码头的作用及迁移背景
建筑垃圾包括建设工程垃圾和和装修垃圾。建设工程垃圾是指建设工程的新建、改建、扩建、修缮或者拆除等过程中，产生的弃土、弃料和其他废弃物。对于上海市来说，绝大部分的建筑垃圾属于建设工程垃圾，业内俗称工程渣土。而建筑垃圾中转码头起着区域内建筑垃圾聚合、中转、分拣的作用，对于大城市来说，还有着缓冲的作用，缓解终端处置能力不足的问题。可以说建筑垃圾中转码头在建筑垃圾处置中起着十分重要的作用。以徐汇区为例，在龙吴路码头关闭之前，其承担着消纳处置徐汇区约70%的建筑垃圾的功能。
随着城市的发展，人口向中心城区聚集，生活和办公区域会逐步扩展，中心城区作为城市的主要功能区域，需发挥特定的功能作用。2015年初，按照上海市城市整体规划，上海市中心城区陆续关闭区域内建筑垃圾中转码头，只在郊区设置建筑垃圾中转码头。
本文将从上海市徐汇区的建筑垃圾管理现状出发，从建筑垃圾管理部门收集近几年的相关数据，通过对比建筑垃圾中转码头关闭前后的渣土申报数据、违规作业数据等，探究建筑垃圾中转码头迁移这一政策对中心城区建筑垃圾管理造成的影响，并尝试从建筑垃圾处置全过程分析深层次的原因，提出有效的对策建议。
2.建筑垃圾中转码头迁移对城区造成的影响
2.1建筑垃圾申报量急剧减少，违规处置量增多
以徐汇区为例，在关闭龙吴路码头之前，即2015年之前，徐汇区每年的建筑垃圾申报量保持在600万吨以上，但在码头关闭后，申报量降到400万吨以下。等到2016年，滨江码头也关闭后，徐汇区无中转码头可用，2017年建筑垃圾的申报量再次急剧减少，申报量降到近些年最低值。
与此同时，徐汇区的渣土运输违规作业次数明显增多。在2015年之前，徐汇区建筑垃圾无证作业和偷排偷倒现象很少见，全区渣土作业较为规范;但到了2017年，违规作业次数急剧增加，达到近几年的最高位，并时有偷排偷倒现象发生，渣土管理工作受到严峻挑战。
2.2建筑垃圾运输成本大幅提高
随着建筑垃圾中转码头的关闭，渣土处置变得困难，运输企业得重新寻找合适的建筑垃圾中转或消纳场所，而大多数中转码头和消纳场所都在郊区，渣土车运输距离明显变长，车辆行驶油费以及时间成本明显增加。此外，上海郊区的中转码头消纳能力有限，建筑垃圾消纳处置的价格大幅度提高。油费增加、时间成本增加和消纳成本增加导致了渣土运输企业的渣土运输成本大幅提高。
总的来说，徐汇区建筑垃圾中转码头关闭后，通过正规途径申报的建筑垃圾排放量急剧减少了，而违规处置的量增加较多，同时区域内无证作业车辆明显增多，建筑垃圾的运输单价大幅提升，工程建设方、渣土运输企业的渣土处置成本也大幅增加，徐汇区的建筑垃圾管理在中转码头关闭后呈现出一定的乱象。
3.原因分析
下面将以整体性治理理论和成本收益理论为依据，构建从排放、运输、中转到消纳的“建筑垃圾处置过程模型”，深入剖析每一环节，探究码头关闭后渣土管理乱象出现的原因。鉴于上海市建筑垃圾以工程渣土为主，裝修垃圾很少，因此，本文将主要从工程渣土方面来进行分析。
3.1理论依据
（1）整体性治理理论。整体性治理理论就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式。
按照整体性治理理论，建筑垃圾管理作为城市管理中重要的组成部分，应当市容、城管、环保、交警等多部门协同合作管理，建立数据共享平台，更应遵照市政府的统一规划，保留城区核心功能，逐步将中码码头迁移到郊区，将建筑垃圾消纳处置在郊区完成。
（2）成本收益理论。成本收益理论是经济学和管理学中最基本的理论，该理论在分析企业决策——收益与利润的基础上，解决企业应该如何进行经营活动，由此实现企业的利润最大化。是一种将成本费用分析法运用于决策中寻求经营决策时以最低成本获得最大收益的经济决策方法。在建筑垃圾的运输及处置中，涉及多家企业的成本以及收益，运用成本收益理论可以更好地分析深层次问题。
3.2建筑垃圾处置过程模型分析
为深入分析建筑垃圾中转码头关闭后形成的渣土管理乱象产生的原因，特构建如图一所示“建筑垃圾处置过程模型”。
图一 建筑垃圾处置过程模型
虽说渣土运输可以跳过渣土中转环节直接到消纳场所，但是由于徐汇区本区渣土消纳只有零星的绿化回填，绝大部分渣土还是得运到外区进行消纳处理，因此渣土中转环节就变得很有必要。建筑垃圾中转码头的作用就是作为建筑垃圾和工程渣土的中转场所，集中足够的建筑垃圾后，用船舶代替渣土车进行运输，将陆路运输转变为水路运输。船舶运输建筑垃圾，可以一次性运输更多的垃圾量，更重要的是水路运输成本比陆路运输成本低很多，而且能减少渣土车运输造成的道路污染、交通安全等问题。 （1）渣土排放环节。渣土排放单位需要到区废管所进行排放申报，否则视为违规作业。工程建设方在申报时需提供渣土消纳场所或者渣土中转场所的接纳证明。在关闭建筑垃圾中转码头之后，因为直接消纳场所太远或者较难短时间内难以找到，而外区的中转码头消纳能力有限，形成了难以开具渣土接纳证明的状况，导致了徐汇区渣土申报量急剧减少。但是由于工程进度的需要，建设方又不能或者不想因为渣土申报问题导致工程停滞，因此最终将压力转移给总包和渣土运输企业。施工企业和运输企业出于利益的考量，在夜间偷偷违规作业。虽说工地夜间作业需要环保部门批准，但是由于环保局只批准夜间施工，而不管理渣土运输，缺少了和绿化市容局的信息沟通，最终导致了大量渣土在夜间偷偷被排放。
（2）渣土运输环节。渣土运输是渣土处置中非常重要的一环，直接关系到道路污染、渣土车辆交通安全、车容车貌等一系列城市问题。在中转码头关闭后，渣土运输企业不得不去重新寻找卸点（中转码头或消纳场所）。但是由于上海市不同区有不同的渣土运输专营企业，区域间存在一定的壁垒，到外区寻找合适的卸点变得非常困难，因此导致了车辆违规作业次数的明显增加。另外，按照成本收益理论，建筑垃圾运输成本急剧增加，企业利润急剧减少，于是有些运输企业为了减少成本，维持利润，便开始偷倒乱倒，或者将项目转包给一些黑车司机，无证作业的增多最终导致渣土违规处置问题越来越多。
（3）渣土中转环节。建筑垃圾中转码头作为渣土处置重要的中转场所，接纳了徐汇区大部分的建筑垃圾。在徐汇区关闭中转码头之后，徐汇区的渣土只能运往郊区进行处置。但是由于消纳能力有限，或者处置价格高昂，外区的中转码头并不能很好的解决徐汇区的渣土难题。而且因为当地渣土管理部门对外区车辆的严格管制，更加让徐汇区运输企业不想或不敢往郊区中转码头卸土。这就导致了“黑码头”的产生，以及偷排偷倒现象的发生，对社会造成了极恶劣影响。
（4）渣土消纳环节。随着城市的发展，上海市可用于建筑垃圾回填消纳的场所越来越少。尤其像徐汇区这样的中心城区，除了零星的绿化回填，几乎没有消纳场所。垃圾中转和处置集中到郊区后，垃圾消纳形势变得紧张和困难，消纳成本变得越来越高。在徐汇区关闭码头之后，原本的缓冲场所没了，进一步加剧了渣土管理难度。渣土消纳场所的稀缺和消纳成本的提高，导致了建设方和运输企业的成本增加，有些企业铤而走险，于是违规作业增多，乱象加剧。
4.对策建议
针对目前上海市中心城区在中转码头关闭后产生的渣土管理乱象及其原因，提出以下一些对策建议。
（1）加强源头管控，提倡建筑垃圾减量化，减少渣土违规排放。建筑工地是渣土排放的源头，做好源头的管控，能对渣土管理工作起到事半功倍的作用。在工地出入口安装监控设备，并纳入渣土管理部门管理平台，加强对工地施工作业情况的监督管理。加强宣传教育，定期组织工地管理人员参加协调会，落实工地渣土排放主体责任，准确及时掌握工地渣土排放情况。
（2）加强部门联动，增强执法力度。按照整体性治理理论，加强整体布局规划，在中轉码头迁移到郊区的大背景下，加强不同区域管理部门之间的信息沟通和政务合作，建立数据共享平台，清晰掌握建筑垃圾到外区中转码头或消纳场所的具体细节，明确渣土处置卸点和运输路线，同时加强跨区域打击建筑垃圾违法违规行为。加强绿化市容局、城管、环保局、交警等部门间的沟通合作，组建联合执法队伍，加大对渣土无证作业、偷倒乱倒等违规行为的监管和处罚力度。
（3）加强建筑垃圾分类管理，提高回收利用率。在建筑垃圾卸点越来越紧缺的情况下，渣土运输和消纳处置成本会越来越高，为了减少建筑垃圾排放，节省垃圾处置费用，应当加强建筑垃圾分类管理，鼓励施工企业在合理分类后再外运垃圾，同时鼓励资源回收企业的发展，鼓励新技术的应用，逐步提高建筑垃圾的综合回收利用率。
参考文献
[1]上海市人民政府.《上海市建筑垃圾处理管理规定》，2017.
[2]张荣满.渣土运输与城市环境污染治理探索[J].产业与科技论坛，2018.
[3]倪文连.城市渣土运输管理的实践与思考[J].人民公安报，2015.
[4]曹晶.用信息化手段促进城市渣土的管理[J].数字化城市管理，2009：54-59.
[5]林椿.基于供应链管理的上海建筑垃废弃物处置研究[D].上海：复旦大学，2012.
作者简介：赵培森（1987.10-），男，汉族，浙江丽水，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，硕士，研究方向为公共管理。
【关键词】建筑垃圾;渣土管理;建筑垃圾管理;中转码头
引言
近些年，随着经济的高速发展和城市化进程的加快，城市面貌日新月异，我国的现代化建设取得了非凡的成就。但是，在城市建设过程中，会产生巨量的建筑垃圾，据有关协会测算，我国城市建筑垃圾每年产量超20亿吨，上海作为国际大都市，建筑垃圾的处置难题愈加突出。
1.建筑垃圾中转码头的作用及迁移背景
建筑垃圾包括建设工程垃圾和和装修垃圾。建设工程垃圾是指建设工程的新建、改建、扩建、修缮或者拆除等过程中，产生的弃土、弃料和其他废弃物。对于上海市来说，绝大部分的建筑垃圾属于建设工程垃圾，业内俗称工程渣土。而建筑垃圾中转码头起着区域内建筑垃圾聚合、中转、分拣的作用，对于大城市来说，还有着缓冲的作用，缓解终端处置能力不足的问题。可以说建筑垃圾中转码头在建筑垃圾处置中起着十分重要的作用。以徐汇区为例，在龙吴路码头关闭之前，其承担着消纳处置徐汇区约70%的建筑垃圾的功能。
随着城市的发展，人口向中心城区聚集，生活和办公区域会逐步扩展，中心城区作为城市的主要功能区域，需发挥特定的功能作用。2015年初，按照上海市城市整体规划，上海市中心城区陆续关闭区域内建筑垃圾中转码头，只在郊区设置建筑垃圾中转码头。
本文将从上海市徐汇区的建筑垃圾管理现状出发，从建筑垃圾管理部门收集近几年的相关数据，通过对比建筑垃圾中转码头关闭前后的渣土申报数据、违规作业数据等，探究建筑垃圾中转码头迁移这一政策对中心城区建筑垃圾管理造成的影响，并尝试从建筑垃圾处置全过程分析深层次的原因，提出有效的对策建议。
2.建筑垃圾中转码头迁移对城区造成的影响
2.1建筑垃圾申报量急剧减少，违规处置量增多
以徐汇区为例，在关闭龙吴路码头之前，即2015年之前，徐汇区每年的建筑垃圾申报量保持在600万吨以上，但在码头关闭后，申报量降到400万吨以下。等到2016年，滨江码头也关闭后，徐汇区无中转码头可用，2017年建筑垃圾的申报量再次急剧减少，申报量降到近些年最低值。
与此同时，徐汇区的渣土运输违规作业次数明显增多。在2015年之前，徐汇区建筑垃圾无证作业和偷排偷倒现象很少见，全区渣土作业较为规范;但到了2017年，违规作业次数急剧增加，达到近几年的最高位，并时有偷排偷倒现象发生，渣土管理工作受到严峻挑战。
2.2建筑垃圾运输成本大幅提高
随着建筑垃圾中转码头的关闭，渣土处置变得困难，运输企业得重新寻找合适的建筑垃圾中转或消纳场所，而大多数中转码头和消纳场所都在郊区，渣土车运输距离明显变长，车辆行驶油费以及时间成本明显增加。此外，上海郊区的中转码头消纳能力有限，建筑垃圾消纳处置的价格大幅度提高。油费增加、时间成本增加和消纳成本增加导致了渣土运输企业的渣土运输成本大幅提高。
总的来说，徐汇区建筑垃圾中转码头关闭后，通过正规途径申报的建筑垃圾排放量急剧减少了，而违规处置的量增加较多，同时区域内无证作业车辆明显增多，建筑垃圾的运输单价大幅提升，工程建设方、渣土运输企业的渣土处置成本也大幅增加，徐汇区的建筑垃圾管理在中转码头关闭后呈现出一定的乱象。
3.原因分析
下面将以整体性治理理论和成本收益理论为依据，构建从排放、运输、中转到消纳的“建筑垃圾处置过程模型”，深入剖析每一环节，探究码头关闭后渣土管理乱象出现的原因。鉴于上海市建筑垃圾以工程渣土为主，裝修垃圾很少，因此，本文将主要从工程渣土方面来进行分析。
3.1理论依据
（1）整体性治理理论。整体性治理理论就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式。
按照整体性治理理论，建筑垃圾管理作为城市管理中重要的组成部分，应当市容、城管、环保、交警等多部门协同合作管理，建立数据共享平台，更应遵照市政府的统一规划，保留城区核心功能，逐步将中码码头迁移到郊区，将建筑垃圾消纳处置在郊区完成。
（2）成本收益理论。成本收益理论是经济学和管理学中最基本的理论，该理论在分析企业决策——收益与利润的基础上，解决企业应该如何进行经营活动，由此实现企业的利润最大化。是一种将成本费用分析法运用于决策中寻求经营决策时以最低成本获得最大收益的经济决策方法。在建筑垃圾的运输及处置中，涉及多家企业的成本以及收益，运用成本收益理论可以更好地分析深层次问题。
3.2建筑垃圾处置过程模型分析
为深入分析建筑垃圾中转码头关闭后形成的渣土管理乱象产生的原因，特构建如图一所示“建筑垃圾处置过程模型”。
图一 建筑垃圾处置过程模型
虽说渣土运输可以跳过渣土中转环节直接到消纳场所，但是由于徐汇区本区渣土消纳只有零星的绿化回填，绝大部分渣土还是得运到外区进行消纳处理，因此渣土中转环节就变得很有必要。建筑垃圾中转码头的作用就是作为建筑垃圾和工程渣土的中转场所，集中足够的建筑垃圾后，用船舶代替渣土车进行运输，将陆路运输转变为水路运输。船舶运输建筑垃圾，可以一次性运输更多的垃圾量，更重要的是水路运输成本比陆路运输成本低很多，而且能减少渣土车运输造成的道路污染、交通安全等问题。 （1）渣土排放环节。渣土排放单位需要到区废管所进行排放申报，否则视为违规作业。工程建设方在申报时需提供渣土消纳场所或者渣土中转场所的接纳证明。在关闭建筑垃圾中转码头之后，因为直接消纳场所太远或者较难短时间内难以找到，而外区的中转码头消纳能力有限，形成了难以开具渣土接纳证明的状况，导致了徐汇区渣土申报量急剧减少。但是由于工程进度的需要，建设方又不能或者不想因为渣土申报问题导致工程停滞，因此最终将压力转移给总包和渣土运输企业。施工企业和运输企业出于利益的考量，在夜间偷偷违规作业。虽说工地夜间作业需要环保部门批准，但是由于环保局只批准夜间施工，而不管理渣土运输，缺少了和绿化市容局的信息沟通，最终导致了大量渣土在夜间偷偷被排放。
（2）渣土运输环节。渣土运输是渣土处置中非常重要的一环，直接关系到道路污染、渣土车辆交通安全、车容车貌等一系列城市问题。在中转码头关闭后，渣土运输企业不得不去重新寻找卸点（中转码头或消纳场所）。但是由于上海市不同区有不同的渣土运输专营企业，区域间存在一定的壁垒，到外区寻找合适的卸点变得非常困难，因此导致了车辆违规作业次数的明显增加。另外，按照成本收益理论，建筑垃圾运输成本急剧增加，企业利润急剧减少，于是有些运输企业为了减少成本，维持利润，便开始偷倒乱倒，或者将项目转包给一些黑车司机，无证作业的增多最终导致渣土违规处置问题越来越多。
（3）渣土中转环节。建筑垃圾中转码头作为渣土处置重要的中转场所，接纳了徐汇区大部分的建筑垃圾。在徐汇区关闭中转码头之后，徐汇区的渣土只能运往郊区进行处置。但是由于消纳能力有限，或者处置价格高昂，外区的中转码头并不能很好的解决徐汇区的渣土难题。而且因为当地渣土管理部门对外区车辆的严格管制，更加让徐汇区运输企业不想或不敢往郊区中转码头卸土。这就导致了“黑码头”的产生，以及偷排偷倒现象的发生，对社会造成了极恶劣影响。
（4）渣土消纳环节。随着城市的发展，上海市可用于建筑垃圾回填消纳的场所越来越少。尤其像徐汇区这样的中心城区，除了零星的绿化回填，几乎没有消纳场所。垃圾中转和处置集中到郊区后，垃圾消纳形势变得紧张和困难，消纳成本变得越来越高。在徐汇区关闭码头之后，原本的缓冲场所没了，进一步加剧了渣土管理难度。渣土消纳场所的稀缺和消纳成本的提高，导致了建设方和运输企业的成本增加，有些企业铤而走险，于是违规作业增多，乱象加剧。
4.对策建议
针对目前上海市中心城区在中转码头关闭后产生的渣土管理乱象及其原因，提出以下一些对策建议。
（1）加强源头管控，提倡建筑垃圾减量化，减少渣土违规排放。建筑工地是渣土排放的源头，做好源头的管控，能对渣土管理工作起到事半功倍的作用。在工地出入口安装监控设备，并纳入渣土管理部门管理平台，加强对工地施工作业情况的监督管理。加强宣传教育，定期组织工地管理人员参加协调会，落实工地渣土排放主体责任，准确及时掌握工地渣土排放情况。
（2）加强部门联动，增强执法力度。按照整体性治理理论，加强整体布局规划，在中轉码头迁移到郊区的大背景下，加强不同区域管理部门之间的信息沟通和政务合作，建立数据共享平台，清晰掌握建筑垃圾到外区中转码头或消纳场所的具体细节，明确渣土处置卸点和运输路线，同时加强跨区域打击建筑垃圾违法违规行为。加强绿化市容局、城管、环保局、交警等部门间的沟通合作，组建联合执法队伍，加大对渣土无证作业、偷倒乱倒等违规行为的监管和处罚力度。
（3）加强建筑垃圾分类管理，提高回收利用率。在建筑垃圾卸点越来越紧缺的情况下，渣土运输和消纳处置成本会越来越高，为了减少建筑垃圾排放，节省垃圾处置费用，应当加强建筑垃圾分类管理，鼓励施工企业在合理分类后再外运垃圾，同时鼓励资源回收企业的发展，鼓励新技术的应用，逐步提高建筑垃圾的综合回收利用率。
参考文献
[1]上海市人民政府.《上海市建筑垃圾处理管理规定》，2017.
[2]张荣满.渣土运输与城市环境污染治理探索[J].产业与科技论坛，2018.
[3]倪文连.城市渣土运输管理的实践与思考[J].人民公安报，2015.
[4]曹晶.用信息化手段促进城市渣土的管理[J].数字化城市管理，2009：54-59.
[5]林椿.基于供应链管理的上海建筑垃废弃物处置研究[D].上海：复旦大学，2012.
作者简介：赵培森（1987.10-），男，汉族，浙江丽水，上海交通大学国际与公共事务学院2018级MPA研究生，硕士，研究方向为公共管理。