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2015年12月，中共中央、国务院印发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号），中国农垦迎来难得的发展机遇。结合吉林农垦企业发展现状和对中央文件的粗浅理解，吉林垦区作为典型非集团化、属地管理的垦区，要实现垦区集团化的改革目标，现阶段宜采取“自下而上”+“分步走”的策略，简单设计步骤如下。
一是在开展分离办社会职能改革和土地确权登记的同时，全面推进农场企业化改革和弱小企业整合重组；二是有条件的农垦企业进行公司化改造，明晰产权关系，建立现代企业制度；三是探索和试点建立区域性现代企业集团和专业化产业公司；四是随着企业实力和发展水平的提高，逐步实现垦区集团化改革目标。之所以产生如上判断，具体理由和依据如下。
一、从理论上分析，农场企业化改革和公司化改造是实现垦区集团化的基础和前提
（一）从农垦企业组织形式分析企业与集团的关系
1.现阶段农垦企业组织形式。
国有农场。国有农场是由国家投资兴办的、主要生产资料和产品归国家所有的农业经济组织。其土地、自然资源、机器设备、生产建筑等生产资料属于全民所有；在国家计划指导下进行生产经营活动；产品由国家统一支配。
企业。一般是指以营利为目的，运用各种生产要素（土地、劳动力、资本和技术等），向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的社会经济组织。它是社会发展的产物，因社会分工的发展而成长壮大。企业存在三类基本组织形式：独资企业、合伙企业和公司，公司制企业是现代企业中最主要的最典型的组织形式。根据现行中华人民共和国公司法，其主要形式为有限责任公司和股份有限公司。
企业集团。是现代企业的高级组织形式，是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为的规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团应当具备下列条件：一是企业集团的母公司注册资本在5000万元人民币以上，并至少拥有5家子公司；二是母公司和其子公司的注册资本总和在1亿元人民币以上；三是集团成员单位均具有法人资格。
2.不同的企业组织形式之间的关系与比较分析。
国有农场与企业。“是企业办社会，是农民有工会，是政府要纳税，是军队没军费。”这是农垦国有农场的真实写照，形象地描述了农垦农场本质上属于企业，但在体制上是社企一体、以企兼政，兼有企业与非企业双重特征的企业特点。目前吉林省多数农垦农场社会管理与服务负担沉重，企业经营功能弱化，要实现农场企业化，首先要分离办社会职能，实现政企、社企分开，重点开展生产经营活动，从功能上强化企业属性；其次，要按照企业经营功能调整组织架构和适合的经营管理模式。
企业与公司。公司是现代企业制度的三种形式之一，公司制企业相对于传统国有企业而言，建立了现代企业制度和公司法人治理结构，具有产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的鲜明特点。
公司与企业集团。一是公司是构成企业集团的基本单位；二是企业集团要求母子公司间要有产权关系；三是相对于单个企业来说，企业集团要求有更高的管理水平、资本运作能力、综合协调能力和信息化管理水平，满足企业集团实现协同效应的需要。
综合上述分析，农场企业化是垦区集团化的基础和前提，是企业发展水平和社会生产力发展到一定阶段的产物，农场企业化，企业公司化，公司集团化是一个循序渐进的过程。现将农垦企业集团化改革路径简图绘制如下，仅供讨论与参考。
（二）从企业发展历史看企业制度的演进动力
企业制度，是企业产权制度、企业组织形式和经营管理制度的总和。企业制度的核心是产权制度，企业组织形式和经营管理制度是以产权制度为基础的，三者分别构成企业制度的不同层次。企业制度是一个动态的范畴，它是随着商品经济的发展而不断创新和演进的。从企业发展的历史来看，具有代表性的企业制度有以下三种：
1.业主制。这一企业制度的物质载体是小规模的企业组织，即通常所说的独资企业。在业主制企业中，出资人既是财产的唯一所有者，又是经营者。企业主可以按照自己的意志经营，并独自获得全部经营收益。这种企业形式一般规模小，经营灵活。正是这些优点，使得业主制这一古老的企业制度一直延续至今。但业主制也有其缺陷，如资本来源有限，企业发展受限制；企业主要对企业的全部债务承担无限责任，经营风险大；企业的存在与解散完全取决于企业主，企业存续期限短等。因此业主制难以适应社会化商品经济发展和企业规模不断扩大的要求。
2.合伙制。这是一种由两个或两个以上的人共同投资，并分享剩余、共同监督和管理的企业制度。合伙企业的资本由合伙人共同筹集，扩大了资金来源；合伙人共同对企业承担无限责任，可以分散投资风险；合伙人共同管理企业，有助于提高决策能力。但是合伙人在经营决策上也容易产生意见分歧，合伙人之间可能出现偷懒的道德风险。所以合伙制企业一般都局限于較小的合伙范围，以小规模企业居多。
3.公司制。现代公司制企业的特点是资本来源广泛，使大规模生产成为可能；出资人对公司只负有限责任，投资风险相对降低；公司拥有独立的法人财产权，保证了企业决策的独立性、连续性和完整性；所有权与经营权相分离，为科学管理奠定了基础。
比较以上三个不同企业制度形式可以看出，从业主制、合伙制到公司制，企业资本来源越来越广泛，规模化程度越来越高，管理越来越科学，经营风险逐渐降低，呈现逐渐先进的趋势，这也正说明了，企业制度的建立和发展，是社会生产力发展水平和企业自身发展共同作用的结果。国有农场的企业化改革、公司化改造和集团化运作也是企业经济实力和管理水平发展到一定阶段的产物，是否需要改造和如何改造都应视企业发展现状决定。
二、从发展现状分析吉林农垦实现垦区集团化目标面临的困难和挑战 （一）不具备一步实现省级垦区集團化的管理体制框架
从管理体制看，吉林省农场实行属地政府管理，共分三个层级。一是省级吉林省农业委员会农垦处（对外可使用吉林省农垦局名称和印章），现有工作人员5人。二是市（州）、县级，大体按两种方式设立，一种是与农业局并列的独立农垦主管部门（农垦特产局），共七个，另一种为当地农业行政主管部门设管理人员，受人员编制和工作任务限制，基本上是一人多职。在常规行业管理序列之外，四平市、前郭县设两个农垦集中管理机构，其中四平辽河农垦管理区为四平市政府的派出机构，下辖五场一镇，赋予县级政府职能，设县级财政金库。前郭灌区农垦管理局是处级事业局，下辖六场三乡。三是农场级，以属地农业局为业务主管部门，也有一些县市企业直接归政府领导，和农业行政管理部门不发生关系。
集团化管理的垦区具有建立现代企业集团的管理体制基础，只需按照现代企业管理制度要求，完善企业制度体系，建立以资本为纽带的产权关系即可实现目标。吉林垦区属地分层的管理体制，管理权限的相对分散，不具备一步实现集团化的管理体制框架条件。要成立省级农垦企业集团需要协调不同级别政府管理和职能部门，工作量大，难以在短期内达成一致意见。
（二）不具备一步成立省级垦区集团的发展水平
纵观企业发展的历史，企业制度是随着生产力的发展而逐步形成和演变的，是为了解决限制生产力发展的矛盾和生产关系应运而生的。根据交易成本理论，为了实现利益最大化和减少交易成本，出现了企业来代替市场；随着市场经济和机器大工业的发展，为满足规模经营对资本的大需求出现了公司制；随着科学技术的快速发展、企业经营管理水平的提高和经济全球化，出现了现代企业集团。每一个阶段的企业制度都为生产力发展起到了积极的推动作用，这是一个渐进的过程，非一蹴而就，也不能跨越式发展。改革的目的是解决当前束缚生产力发展的主要问题，企业制度的选择和调整要量体裁衣，不一定要最好的，只需最适合的即可。
当前吉林农垦企业发展水平不高，问题较多。从管理体制上看，政企社企不分，企业办社会负担重；从经营上看，企业经营功能严重弱化，二三产业不发达；土地承包主体成分复杂，分配不均，承包期长，价格极低；从经济实力上看，企业收入来源有限，职工社保支出负担重，整体入不敷出，靠转移支付维持。基于吉林省农垦企业发展现状，农垦改革当务之急，是要进行农场企业化改革，全力做好三件事。一是转换体制机制，分离办社会职能，强化企业生产经营，恢复企业造血机制，改变捧着金饭碗要饭的局面。二是建立科学的组织架构和经营模式，适合市场经济条件下的企业发展需求。三是建立新型土地承包经营制度，提高地价，增加企业经营收入，增强造血机能。有条件的农垦企业，可以按照现代企业制度要求进行公司化改造，明晰产权关系，建立运行高效的现代企业管理制度，提高经营管理水平。至于集团化，可通过试点区域集团化的方式摸索经验，随着企业经营能力和管理水平的提高，方可逐步实现。
（三）不具备省级集团化企业运作的管理能力
集团化企业运作，尽管具有规模效益大、节约成本、创新能力强、协同作用大和竞争实力强等不可比拟的优势，但也应看到，集团化企业运作对企业管理者的资本运营、经营管理、综合协调、风险管理和信息化管理等方面都有较高要求。吉林省农垦企业生产经营功能弱化，管理者较大精力分配在行政管理和社会化服务等工作中，市场敏感度、资产运作与经营管理能力都有待加强，需要在农场企业（公司）化以后，随着企业重心向生产经营的转移和市场经济条件下管理思路的调整，逐渐引进人才，培养和提高能力，打造团队，适应市场经济条件下复杂的集团化管理体系运营的管理要求。
垦区集团化是农垦企业改革的主导方向和最终目标，是远方的灯塔，我们自当坚信不疑，并为之不懈努力。但应稳中求进，不能为了快速实现集团化目标而跨跃发展步骤。综合分析吉林农垦属地管理的管理体制和相对欠发达的发展水平，吉林垦区宜采取自下而上、分布走的形式，逐步实现垦区集团化的改革发展目标。
（省农垦局 侯柏森 供稿）
一是在开展分离办社会职能改革和土地确权登记的同时，全面推进农场企业化改革和弱小企业整合重组；二是有条件的农垦企业进行公司化改造，明晰产权关系，建立现代企业制度；三是探索和试点建立区域性现代企业集团和专业化产业公司；四是随着企业实力和发展水平的提高，逐步实现垦区集团化改革目标。之所以产生如上判断，具体理由和依据如下。
一、从理论上分析，农场企业化改革和公司化改造是实现垦区集团化的基础和前提
（一）从农垦企业组织形式分析企业与集团的关系
1.现阶段农垦企业组织形式。
国有农场。国有农场是由国家投资兴办的、主要生产资料和产品归国家所有的农业经济组织。其土地、自然资源、机器设备、生产建筑等生产资料属于全民所有；在国家计划指导下进行生产经营活动；产品由国家统一支配。
企业。一般是指以营利为目的，运用各种生产要素（土地、劳动力、资本和技术等），向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的社会经济组织。它是社会发展的产物，因社会分工的发展而成长壮大。企业存在三类基本组织形式：独资企业、合伙企业和公司，公司制企业是现代企业中最主要的最典型的组织形式。根据现行中华人民共和国公司法，其主要形式为有限责任公司和股份有限公司。
企业集团。是现代企业的高级组织形式，是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为的规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团应当具备下列条件：一是企业集团的母公司注册资本在5000万元人民币以上，并至少拥有5家子公司；二是母公司和其子公司的注册资本总和在1亿元人民币以上；三是集团成员单位均具有法人资格。
2.不同的企业组织形式之间的关系与比较分析。
国有农场与企业。“是企业办社会，是农民有工会，是政府要纳税，是军队没军费。”这是农垦国有农场的真实写照，形象地描述了农垦农场本质上属于企业，但在体制上是社企一体、以企兼政，兼有企业与非企业双重特征的企业特点。目前吉林省多数农垦农场社会管理与服务负担沉重，企业经营功能弱化，要实现农场企业化，首先要分离办社会职能，实现政企、社企分开，重点开展生产经营活动，从功能上强化企业属性；其次，要按照企业经营功能调整组织架构和适合的经营管理模式。
企业与公司。公司是现代企业制度的三种形式之一，公司制企业相对于传统国有企业而言，建立了现代企业制度和公司法人治理结构，具有产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的鲜明特点。
公司与企业集团。一是公司是构成企业集团的基本单位；二是企业集团要求母子公司间要有产权关系；三是相对于单个企业来说，企业集团要求有更高的管理水平、资本运作能力、综合协调能力和信息化管理水平，满足企业集团实现协同效应的需要。
综合上述分析，农场企业化是垦区集团化的基础和前提，是企业发展水平和社会生产力发展到一定阶段的产物，农场企业化，企业公司化，公司集团化是一个循序渐进的过程。现将农垦企业集团化改革路径简图绘制如下，仅供讨论与参考。
（二）从企业发展历史看企业制度的演进动力
企业制度，是企业产权制度、企业组织形式和经营管理制度的总和。企业制度的核心是产权制度，企业组织形式和经营管理制度是以产权制度为基础的，三者分别构成企业制度的不同层次。企业制度是一个动态的范畴，它是随着商品经济的发展而不断创新和演进的。从企业发展的历史来看，具有代表性的企业制度有以下三种：
1.业主制。这一企业制度的物质载体是小规模的企业组织，即通常所说的独资企业。在业主制企业中，出资人既是财产的唯一所有者，又是经营者。企业主可以按照自己的意志经营，并独自获得全部经营收益。这种企业形式一般规模小，经营灵活。正是这些优点，使得业主制这一古老的企业制度一直延续至今。但业主制也有其缺陷，如资本来源有限，企业发展受限制；企业主要对企业的全部债务承担无限责任，经营风险大；企业的存在与解散完全取决于企业主，企业存续期限短等。因此业主制难以适应社会化商品经济发展和企业规模不断扩大的要求。
2.合伙制。这是一种由两个或两个以上的人共同投资，并分享剩余、共同监督和管理的企业制度。合伙企业的资本由合伙人共同筹集，扩大了资金来源；合伙人共同对企业承担无限责任，可以分散投资风险；合伙人共同管理企业，有助于提高决策能力。但是合伙人在经营决策上也容易产生意见分歧，合伙人之间可能出现偷懒的道德风险。所以合伙制企业一般都局限于較小的合伙范围，以小规模企业居多。
3.公司制。现代公司制企业的特点是资本来源广泛，使大规模生产成为可能；出资人对公司只负有限责任，投资风险相对降低；公司拥有独立的法人财产权，保证了企业决策的独立性、连续性和完整性；所有权与经营权相分离，为科学管理奠定了基础。
比较以上三个不同企业制度形式可以看出，从业主制、合伙制到公司制，企业资本来源越来越广泛，规模化程度越来越高，管理越来越科学，经营风险逐渐降低，呈现逐渐先进的趋势，这也正说明了，企业制度的建立和发展，是社会生产力发展水平和企业自身发展共同作用的结果。国有农场的企业化改革、公司化改造和集团化运作也是企业经济实力和管理水平发展到一定阶段的产物，是否需要改造和如何改造都应视企业发展现状决定。
二、从发展现状分析吉林农垦实现垦区集团化目标面临的困难和挑战 （一）不具备一步实现省级垦区集團化的管理体制框架
从管理体制看，吉林省农场实行属地政府管理，共分三个层级。一是省级吉林省农业委员会农垦处（对外可使用吉林省农垦局名称和印章），现有工作人员5人。二是市（州）、县级，大体按两种方式设立，一种是与农业局并列的独立农垦主管部门（农垦特产局），共七个，另一种为当地农业行政主管部门设管理人员，受人员编制和工作任务限制，基本上是一人多职。在常规行业管理序列之外，四平市、前郭县设两个农垦集中管理机构，其中四平辽河农垦管理区为四平市政府的派出机构，下辖五场一镇，赋予县级政府职能，设县级财政金库。前郭灌区农垦管理局是处级事业局，下辖六场三乡。三是农场级，以属地农业局为业务主管部门，也有一些县市企业直接归政府领导，和农业行政管理部门不发生关系。
集团化管理的垦区具有建立现代企业集团的管理体制基础，只需按照现代企业管理制度要求，完善企业制度体系，建立以资本为纽带的产权关系即可实现目标。吉林垦区属地分层的管理体制，管理权限的相对分散，不具备一步实现集团化的管理体制框架条件。要成立省级农垦企业集团需要协调不同级别政府管理和职能部门，工作量大，难以在短期内达成一致意见。
（二）不具备一步成立省级垦区集团的发展水平
纵观企业发展的历史，企业制度是随着生产力的发展而逐步形成和演变的，是为了解决限制生产力发展的矛盾和生产关系应运而生的。根据交易成本理论，为了实现利益最大化和减少交易成本，出现了企业来代替市场；随着市场经济和机器大工业的发展，为满足规模经营对资本的大需求出现了公司制；随着科学技术的快速发展、企业经营管理水平的提高和经济全球化，出现了现代企业集团。每一个阶段的企业制度都为生产力发展起到了积极的推动作用，这是一个渐进的过程，非一蹴而就，也不能跨越式发展。改革的目的是解决当前束缚生产力发展的主要问题，企业制度的选择和调整要量体裁衣，不一定要最好的，只需最适合的即可。
当前吉林农垦企业发展水平不高，问题较多。从管理体制上看，政企社企不分，企业办社会负担重；从经营上看，企业经营功能严重弱化，二三产业不发达；土地承包主体成分复杂，分配不均，承包期长，价格极低；从经济实力上看，企业收入来源有限，职工社保支出负担重，整体入不敷出，靠转移支付维持。基于吉林省农垦企业发展现状，农垦改革当务之急，是要进行农场企业化改革，全力做好三件事。一是转换体制机制，分离办社会职能，强化企业生产经营，恢复企业造血机制，改变捧着金饭碗要饭的局面。二是建立科学的组织架构和经营模式，适合市场经济条件下的企业发展需求。三是建立新型土地承包经营制度，提高地价，增加企业经营收入，增强造血机能。有条件的农垦企业，可以按照现代企业制度要求进行公司化改造，明晰产权关系，建立运行高效的现代企业管理制度，提高经营管理水平。至于集团化，可通过试点区域集团化的方式摸索经验，随着企业经营能力和管理水平的提高，方可逐步实现。
（三）不具备省级集团化企业运作的管理能力
集团化企业运作，尽管具有规模效益大、节约成本、创新能力强、协同作用大和竞争实力强等不可比拟的优势，但也应看到，集团化企业运作对企业管理者的资本运营、经营管理、综合协调、风险管理和信息化管理等方面都有较高要求。吉林省农垦企业生产经营功能弱化，管理者较大精力分配在行政管理和社会化服务等工作中，市场敏感度、资产运作与经营管理能力都有待加强，需要在农场企业（公司）化以后，随着企业重心向生产经营的转移和市场经济条件下管理思路的调整，逐渐引进人才，培养和提高能力，打造团队，适应市场经济条件下复杂的集团化管理体系运营的管理要求。
垦区集团化是农垦企业改革的主导方向和最终目标，是远方的灯塔，我们自当坚信不疑，并为之不懈努力。但应稳中求进，不能为了快速实现集团化目标而跨跃发展步骤。综合分析吉林农垦属地管理的管理体制和相对欠发达的发展水平，吉林垦区宜采取自下而上、分布走的形式，逐步实现垦区集团化的改革发展目标。
（省农垦局 侯柏森 供稿）