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[摘要]党内“公推直选”是一种多主体参与的组合式选举和扩大党内基层民主的一种创新模式。党内“公推直选”的结构中蕴含着丰富的民主协商功能，在协商中充分体现出多元主体参与功能、竞争中理性与有序功能、民主整合功能以及实现党内民主与人民民主的兼容功能。这些协商性功能的发挥进一步促进了“公推直选”成为党内一个充满活力的自我更新机制，有利于推进党内民主发展和巩固党执政的合法性基础。
[关键词]中国共产党；公推直选；协商；民主功能
中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05000306
中国共产党党内“公推直选”是多主体参与党内政治生活的一种组合式选举模式。这一选举模式超越了传统意义上的党内基层民主直接选举和党内干部选拔模式，集中了两者的“公正性”与“效率性”，具有很强的兼容性。这主要体现为：既包容了基层党委、党组织、广大党员与普通民众的三方面政治主体，又集中了组织选拔、竞争性选举与民主协商性三种效能，在推进党内基层民主的实践过程中充分发挥了民主的竞争性与协商性功能，较好地实现了党内民主与人民民主的兼容与互补。
一、党内“公推直选”的内涵及其沿革
“公推直选”是近二十年来中国共产党引领广大群众发展基层党内选举民主过程中取得的富有成效的成果之一，在概念、内涵、时间与范畴等方面超越了一般政治学意义上理解的“选举”。“公推直选”主要指中国共产党近二十年来在基层党委与党组织探索党内民主选举的一种方式，主要涉及党内基层。“公推直选”一般指基层党组织的干部或党员，通过基层组织、党员和群众的公开提名、推荐、民主测评、组织审查和党内直选等一系列民主“选拔”与“选举”相结合的程序，产生党的基层组织候选人的选举办法。“公推直选”不但使广大基层干部与党员获得了参与党内民主生活的更多机会，而且一般群众也能够通过这种选举方式介入党内政治生活中，有利于推进党内民主发展。
与一般意义上的党内直接选举、间接选举、等额选举和差额选举相比较，“公推直选”最突出的特点是把“公推”和基层“直接选举”紧密地结合起来，政治主体层次与范围得以扩大，广大社会民众通过这种选举方式得以纳入党内政治生活之中。“公推”主要指广大党员干部和群众遵循党章、党内选举等相关规定，公开、透明与公正地提名与推荐基层党内班子候选人，基层党组织班子获得了广大党员与群众的充分的提名与推荐，如果选举获胜，其合法性与政治认同就较强；“直接选举”不是党内一般党员参与的直接选举，而是指广大党员和非党员群众通过相关规定，以直接投票方式推选心目中基层党组织书记、副书记和其他班子成员。这是党员、群众自主选择的理性行为，充分体现了选举人的自由意志。
一个完整的党内“公推直选”流程主要包括：宣传动员、公开报名、资格审查、民主评议、驻点调研、演讲答辩、组织考察、上级党委审查和党内选举等程序与步骤。从一般民主选举视角分析，这种选举模式“既非基层民主意义上的直接选举，也非自上而下的干部选拔，而是二者结合的一种组合式民主”[1]。其组合模式涉及三方面政治主体：一是基层党委班子、基层党组织；二是普通党员；三是广大非党员群众。在选举功能方面兼容了中国共产党传统的干部选拔制度与一般民主制度意义上的选举过程的充分竞争性。党内“公推直选”的发展是从实践上对党的十八大提出的“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]（P26）的有效回应。
党内“公推直选”最初源于在村党支部选举中实行的“两票制”。早在1991年，山西省河曲县基层党员干部群众在基层民主自治实践探索中首创了“两票制”做法。这种做法将村党支部书记选举分为两个投票环节：一是由村民代表投票推荐村党支部书记候选人；二是由全体党员按照村民推荐结果提名选举村党支部书记。这种投票方式实质上把村党支部的选举由党内扩大到党外，吸收了村民代表参与其中，这样既获得了广大村民的认同，提升了村党支部的领导权威，同时可减轻村委会直选对基层党支部造成的权力冲击。在基层“两票制”的基础上，四川省遂宁市步云乡进一步加大了探索，1998年初经过充分的选举准备开始了对乡长进行公推直选的尝试。1998年6月，四川安居区保石镇选出了中国第一位公选镇长。
2002年，党的十六大提出“改革和完善党内选举制度”的要求，这为基层党组织领导班子选举改革提供了依据与支持。党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》进一步提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。此后，随着基层党内民主的深入发展，党内“公推直选”的探索步伐随之加快，在基层村党支部选举中普遍贯彻了党内公推直选的原则，甚至在一些地区的乡镇级党委层面也尝试了这方面的探索。广大基层党组织在坚决贯彻党内公推直选原则的同时，还根据各地具体实际情况，创造出多种党内组合式选举模式。例如，在四川出现了“领选组阁”模式“领选组阁”模式是通过直接选举的乡镇党委书记提名“组阁”方式，即由当选的乡镇党委书记提名镇党政领导班子人选，通过提名“组阁”方式产生的乡镇党委副职人选直接对提名的党委一把手负责。、“结构推荐”模式“结构推荐”模式是在自愿报名、资格审查基础上，确定的初步人选必须先在其所在单位全体职工进行信任度测评，获信任票达50%以上方能参加结构推荐。同时，“信任度”测评结果按10%的权重纳入结构推荐的计算结果中。，在江苏和广东深圳分别出现了“两推一票决”模式“两推一票决”模式是以基层党委为单位组织干部、党员、群众参与推荐，推出得票较为集中的前12名人选进行公示；再以党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，筛选出得票前4名人选进行资格审查和组织考察，提出3名候选人初步人选提交县委全委会差额票决，确定2名正式候选人参加试点乡镇全体党员的差额直选。和“三轮两票”模式1999年1月至4月，深圳龙岗区大鹏镇通过“三轮两票”方式民主选举出了镇长。所谓“三轮两票制”是指：第一轮，将全镇划分为若干推选小区，由全镇选民直接以无记名方式等额提名推荐镇长候选人初步人选；第二轮，召开竞选演说大会，先由经过资格审查的候选人初步人选发表竞选演说，再由选民代表当场进行民意测验，镇党委根据民意将得票最高者作为唯一正式代表候选人推荐给人大主席团；第三轮，召开镇人民代表大会，依法投票选举。上述三轮投票中，第一轮的公众性民意票和第二轮的代表性民意票合称为民意推荐票，再加上第三轮的法定性选举票，统称“三轮两票制”。。 中国共产党为党内“公推直选”进一步探索与发展提供了有力的法理依据和政策支持。党的十六大提出，要“改革和完善党内选举制度”。党的十八大提出：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”[2]（P52）；“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主。提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式”[2]（P52）。近二十年间，中国共产党在推进基层党内民主所取得的最突出成果，当属对乡镇级（街道）党政领导班子的“公推直选”[3]。“公推直选”在方式与方法上由单一性向多样性延伸，在实践方面由浅表性向深源性拓展，在层级上由基层向高一级层次有序铺展开来，在涉及的范围方面由乡村、社区和乡镇（街道）的党组织开始向一些基层机关与企事业单位的党组织演进。
“公推直选”无论是选举乡村、社区等基层党组织领导班子、乡镇（街道）党委领导班子还是更高级别的党组织班子，都是有针对性地解决党内民主发展遭遇到的现实问题，是基于化解各种利益冲突与分歧、突破基层党内民主发展困境的现实考量。“公推直选”虽然不是真正的“直选”，但“公推”涉及的范围越来越广，实际上也进一步增强了干部选任的民主性和科学性。中国共产党干部选任的政治生态环境，也因此得以逐渐改善，并促使其保持健康、良序的发展势态。
二、党内“公推直选”的程序及其框架结构
从现代民主选举制度看，“公推直选”虽然与党内选举、基层自治直接选举以及党的干部选拔制存在密切关联，但并不是传统意义上的党内选举方法，而是把党内“自下而上”直接民主选举与党内“自上而下”的干部选拔任用制度结合在一起，具有自身特殊的运行程序及框架结构特征。
（一）“公推直选”的运行程序及结构
“公推直选”的运行程序主要包括以下基本环节：一是发布公告；二是资格审查；三是实地调研，即组织资格审查合格人员到公推直选乡镇进行实地调研；四是召开公开推荐大会，产生公推直选候选人初步人选；五是组织考察；六是县委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示；七是召开乡镇党员大会差额直接选举镇党委书记；八是县委备案[4]。这些程序紧密联系在一起，具有内在统一性。
“公推直选”的框架结构主要由“公推”与“票决”两个核心组成。“公推”指党员和群众两大政治主体联合起来进行公开协商、推荐基层党组织班子成员，主要涉及初始提名的问题，目的在于把握好党内选举开头这一关键环节，有利于增强党在基层执政的合法性。“公推直选”一般采取“两推”办法：“一推”是在党内以党总支为单位组织党员民主推荐候选人；另“一推”是在党外主要由若干群众代表进行自由联名推荐。在此基础上，由乡镇选举委员会对推荐出的党委班子成员及初步候选人进行资格审查，最后在党群联席会议上采用无记名投票方式选举产生党委书记正式候选人若干名。有些地方在“两推”的基础上还采取了“三推”方式：一是基层党组织的提名推荐；二是普通党员根据党章与党内选举法的有关规定结合自身能力与素质向选举委员会进行自我推荐；三是广大党员与群众向选举委员会进行联名推荐心目中合适的候选人，这个方式实现了党内与党外的结合。
目前的党内公推选举主要分为“党内推”和“党外推”两种方式。“票决”主要指对票决对象实行逐人讨论酝酿，坚持一人一票原则，主要采用无记名票决方式进行投票表决。“票决”的过程是通过投票参与党内选举的过程，在“票决”中主要采取“层层差额”方式，在此过程中还要进行各方政治主体的民主协商，尤其是通过广泛协商再进行有序的差额民主评议、差额组织考察以及差额直接选举，这与传统组织选举的等额选举有根本性的差别。
（二）“公推直选”遵循的主要原则
“公推直选”得以顺利进行，还须遵循五个主要原则。
一是群众公开参与原则。广大党员和普通群众不但要充分享受候选人提名权与推荐权，而且能够真实地参与选举的全过程，同时能够保持与候选人之间充分的交流与沟通。适度提升群众选民参与党内公推直选的比例，彻底改变过去党内选举可能存在的那种少数人选举少数人的问题，进一步发挥群众的知情权、选择权和参与权，保障党的决策科学化与民主化。
二是坚持党管干部原则。党管干部是中国共产党长期形成和坚持的一项重要原则，其政治功能主要表现为：“党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度的改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。”[5]（P591）在党内公推直选中贯彻党管干部原则，并不是直接选拔和任用干部，主要是对候选人的资格审查。
三是坚持机会均等原则。主要指广大党员与群众都拥有选举权和被选举权，不应当受性别、年龄、民族、文化和经济等条件限制。在推进党内选举民主过程中，党员与群众充分享有自主、平等参与竞争的权利，不仅人人有投票权，而且是“一人一票”，人人手中选票的效力也是平等一致的。人人有被选举权，其自主性得以充分实现，能够得到他人承认与支持，享有政治参与的权利。
四是坚持公开透明原则。主要是在公推直选中坚持选举程序的公开透明、程序操作的公开透明。坚持将党员与群众的意志作为最大的组织意图，严格按照多数决定原则，遵循民主集中制，不搞“一言堂”与“暗箱操作”，坚持阳光操作，全程透明。
五是坚持有效监督原则。监督的功能主要表现为防错与纠错，目的在于解决如何以权利制约权力的问题。要确保广大党员和群众对全程各个程序与环节的参与和监督，尤其重视建立由党员代表、村民代表和上级党委代表参与的“三方监督”机制，认真履行好在公推直选中的监督职责，确保整个选举能够有序、公正和透明。
（三）“公推直选”的民主功能
随着党内“公推直选”突破了“盆景”式的“试验”层面，在更广的范围展开，其民主功能也得以有效发挥。“公推直选”民主功能，主要体现在四个方面。 一是围绕知情权构建党员群众对党内事务的充分了解机制。特别是注重基层党内情况通报机制、党员提案制和意见处理回复机制，进一步增强党内各种事务的透明度与开放性，让广大党员和社会大众能够广泛了解和参与党内各项事务。
二是围绕参与权构建党员群众广泛参加党内民主生活的参与机制。基层党组织在讨论重大事项时应事先广泛征求党员、群众的意见，鼓励他们积极参与党内各项事务。切实疏通民意渠道，进一步完善基层党内事务公示制度、党内民主恳谈与党内民主生活听证会等形式，为广大党员和社会大众创造更多发表观点和民主参与的机会与平台，使之通过切实参与党内事务发挥主人翁作用。
三是围绕决策权构建党员群众议事与党内事务决策有机衔接的党内民主决策机制。根据基层民主与党内民主发展的实际状况，进一步加强党员议事会、村（居）民议事会、村（居）民代表议事会和基层党内事务决策制度的有效衔接。明确基层民主决策的形式与程序，凡涉及与群众切身利益密切相关的各项具体事务，例如村集体土地租赁、承包、拆迁与收益分配、集体资产管理、村干部报酬、基层公共事务发展等，坚决实行民主决策，让广大党员与群众积极参与其中，广泛征求他们的意见。积极开展决策者与广大群众的协商对话，在民主协商凝聚共识的基础上加强决策互动性，提升决策质量。
四是围绕监督权构建党员群众对党内事务的监督机制。在进一步创新和完善各种监督载体的同时，尤其要深入落实《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，重视“责权利”相结合原则，促进权利监督权力和以权利约束权力，创新和完善民主监督制度，增强民主监督实效。健全民主评议制度，建立协商对话制度、旁听会议制度、发言制度和民主听证会等，健全和完善信访举报制度。充分发挥和运用网络平台，拓宽群众监督的渠道，保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。
三、增强党内“公推直选”中的民主协商
“公推直选”主要是在基层党内民主的“直接选举”基础上，以“公推”的形式实现的，其关键的两点在于“选举”（票决）与“协商”，主要实现党内民主与人民民主协同发展，在这种制度中民主协商的效能得以充分发挥和展现。
（一）多元主体参与协商的效能
在党内“公推直选”中，政治主体不仅包括一般的党组织，还包括了普通党员与广大群众，他们在“公推直选”中发挥了参与和协商的民主效能。
一是在“公推直选”的程序方面，特别是在提名方式和推荐方式上，是组织提名（推荐）、个人自推（自荐）和党员群众提名（推荐）三种方式交织在一起，无论是党组织还是普通党员与广大群众，就候选人的人选进行反复沟通、交流和协商，最后达成一致。
二是在“公推直选”中关于差额人选的资格界定、涉及范围划定以及构成比例等方面，参与选举的各方政治主体，需要通盘考虑、权衡得失、互相协商、求同存异，这样才能顺利进行下去。既然是“公推直选”，上级主管部门就要按照党内民主选举制度和章程办事，不能采取行政干预或命令方式来贯彻所谓的“组织意图”，而违背广大党员、群众的意志。
三是“公推直选”这种基层党内民主选举方式，也为广大基层干部、党员和群众积极参与党内事务、民主决策，实施党内民主管理、民主监督和保障党员各项权益提供了很好的平台。
总之，“公推直选”既是民主选举的过程也是民主协商的过程。在此过程中，各种具有不同利益倾向、不同政治偏好的政治主体都可以通过“公推直选”各个程序和环节，参与党内政治生活，他们的各种权利，包括提案权、建议权、选举权、质询权、评议权和罢免权既可以通过制度得以充分保障，也可以通过各种沟通、协商得以充分展示。
（二）竞争中理性与有序的效能
无论是选举民主还是协商民主都离不开人的理性，只是“选举”与“协商”基于不同的理性要求：选举民主基于个体理性，主要涉及个人的价值偏好；而协商民主强调公共理性，主要涉及在分歧与差异中达成价值共识。“如果理性被理解为做这些事的能力，社会成员须具有理性就成为民主的前提。如果不具备理性，就绝无可能通过参与来实行自治。”[6]（P59）“公推直选”的开展在一定程度上加强了党内选举的竞选，一些地方尝试开展了候选人竞选动员、竞职演说、回答提问与互动、公开投票、现场点票和宣布选举结果等，通过扩大有序竞争，激活了党内选举的一些潜在的民主功能，已经超越了单纯投票选人、用人的意义。特别是通过开放基层党内候选人的提名推荐、扩大候选人的差额比例和一定程度的选举竞争三个层次建设，“公推直选”成为推动党内民主发展的引擎，进一步提升了党内选举的公开性、参与性和竞争性。通过对系列的提案权、建议权、选举权、质询权、评议权和罢免权等的运用，组织系统、党员与群众在参与协商的过程中通过政治话语的相互理解和政治意愿的充分交流，达到对公共性的一致理解与支持。通过面对面的讨论，群众会认真提出并对竞争性观点做出反应，从而能够就公共问题的解决做出深思熟虑的判断。参与者积极、充分地回应他者，意味着广大群众的各种观点会受到同样尊重，即使有些群众本身无法赋予自己观点和理由以权威，在倾听、衡量各种不同的观点和理由之后，基于公共利益的考虑而愿意修正各种建议以达成共识。
随着协商参与主体政治自由内心体验的增强和实际拓展，党内选举进程中不断获得协商、合作，进而促进党内民主发展，产生民主示范效应。这可以消除党内民主发展进程中可能存在的一些潜在的分歧与矛盾，为当代中国特色民主政治的发展提供有序和谐的政治秩序。
（三）党内民主整合的效能
通过党内公推直选体现出的党内民主整合的特点，主要表现在通过党内民主的发展以“整合”与“带动”人民民主。通过真正民主选举产生的基层党组织干部，在人民群众中具有一定的影响力并获得了很高的合法性和政治认同。这些人当政，一般都能够获得党内与党外的支持，能够比较顺利地实现对同级政权组织的人事重组和政治领导，以实现党的组织意图与广泛民意的有效整合。例如，湖北等地推行的“两票推选，交叉任职”的乡镇公推直选探索就具有很强的整合功能。第一步是在选举方面通过党内公推直选方式产生乡镇党委书记及委员；第二步是在任职方面由选举产生的党委书记兼任乡镇长，副书记及党委委员分别兼任常务副乡镇长、人大主席团主席、纪委书记和武装部长等职务，在如何任职上需要通过充分的协商以整合各方的意见与分歧。再如，四川一些基层尝试了“公推直选、书记组阁”的探索模式，这种做法首先是通过“公推直选”的方式产生乡镇党委书记；其次，通过选举产生的党委书记充分享有提名权，提名班子人选，形成基层党的主要负责人组阁，决定同级人大、政府和政协领导人的局面。上述基层党内选举的尝试与探索，可能还存在诸多不足与缺陷，但毕竟是基层党内民主发展进程中的新事物，需要人们给予耐心与支持；这种选举方式符合党的十八大报告提出的“广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”[2]（P26）的要求，直选的民主机制与党政领导干部选拔任用工作条例的要求相结合，使基层党内民主发展呈现出一种“兼容性”特点，能够更好地促进党内民主带动人民民主发展。中国共产党的执政宗旨是既要做到一党执政、始终代表广大民众的根本利益，又要兼顾各方不同的利益要求并对多元利益诉求的党员和群众进行有效的整合，保证不同的正当利益诉求都能够在党内体现出来。 （四）党内民主与人民民主兼容的效能
“公推直选”的实践发展已经超越了单纯意义上的基层党内选举，带有人民参与党内民主的特征。这种选举模式广泛吸收党外群众参与候选人的提名推荐、投票和评议；参与党内事务的政治主体也得以扩大，实质是通过党外与党内协商的民主方式产生党的基层组织候选人。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》提出：“选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。”[7]（P427）
“公推直选”在推进基层党内民主的探索中，把坚持人民主体地位与尊重党员主体地位两方面有机地整合在一起，使基层党内民主与民众自治在发展进程中实现有机衔接和良性互动。“公推直选”的主要目的在于优化基层党组织领导班子建设，由于吸纳了广大群众参与党内事务，使基层民众自治这一民主机制与党内基层民主发展具有更多的兼容性，有助于解决基层党组织与自治组织的关系问题，有助于推动基层党内民主与村民自治的衔接与互动，同时有利于党对基层自治民主的领导。“‘公推直选’通过将党的干部选拔制度与民主选举的要素相结合，提升了现行选举制度的竞争性和民主化程度，也巩固了党的执政基础和提高了党的执政能力，实现了以党内民主引领并兼容人民民主。”[8]
参考文献：
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[8]黄卫平，邓杰文.中国民主选举的主流形式[J].人民论坛，2010，（35）.
[关键词]中国共产党；公推直选；协商；民主功能
中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）05000306
中国共产党党内“公推直选”是多主体参与党内政治生活的一种组合式选举模式。这一选举模式超越了传统意义上的党内基层民主直接选举和党内干部选拔模式，集中了两者的“公正性”与“效率性”，具有很强的兼容性。这主要体现为：既包容了基层党委、党组织、广大党员与普通民众的三方面政治主体，又集中了组织选拔、竞争性选举与民主协商性三种效能，在推进党内基层民主的实践过程中充分发挥了民主的竞争性与协商性功能，较好地实现了党内民主与人民民主的兼容与互补。
一、党内“公推直选”的内涵及其沿革
“公推直选”是近二十年来中国共产党引领广大群众发展基层党内选举民主过程中取得的富有成效的成果之一，在概念、内涵、时间与范畴等方面超越了一般政治学意义上理解的“选举”。“公推直选”主要指中国共产党近二十年来在基层党委与党组织探索党内民主选举的一种方式，主要涉及党内基层。“公推直选”一般指基层党组织的干部或党员，通过基层组织、党员和群众的公开提名、推荐、民主测评、组织审查和党内直选等一系列民主“选拔”与“选举”相结合的程序，产生党的基层组织候选人的选举办法。“公推直选”不但使广大基层干部与党员获得了参与党内民主生活的更多机会，而且一般群众也能够通过这种选举方式介入党内政治生活中，有利于推进党内民主发展。
与一般意义上的党内直接选举、间接选举、等额选举和差额选举相比较，“公推直选”最突出的特点是把“公推”和基层“直接选举”紧密地结合起来，政治主体层次与范围得以扩大，广大社会民众通过这种选举方式得以纳入党内政治生活之中。“公推”主要指广大党员干部和群众遵循党章、党内选举等相关规定，公开、透明与公正地提名与推荐基层党内班子候选人，基层党组织班子获得了广大党员与群众的充分的提名与推荐，如果选举获胜，其合法性与政治认同就较强；“直接选举”不是党内一般党员参与的直接选举，而是指广大党员和非党员群众通过相关规定，以直接投票方式推选心目中基层党组织书记、副书记和其他班子成员。这是党员、群众自主选择的理性行为，充分体现了选举人的自由意志。
一个完整的党内“公推直选”流程主要包括：宣传动员、公开报名、资格审查、民主评议、驻点调研、演讲答辩、组织考察、上级党委审查和党内选举等程序与步骤。从一般民主选举视角分析，这种选举模式“既非基层民主意义上的直接选举，也非自上而下的干部选拔，而是二者结合的一种组合式民主”[1]。其组合模式涉及三方面政治主体：一是基层党委班子、基层党组织；二是普通党员；三是广大非党员群众。在选举功能方面兼容了中国共产党传统的干部选拔制度与一般民主制度意义上的选举过程的充分竞争性。党内“公推直选”的发展是从实践上对党的十八大提出的“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”[2]（P26）的有效回应。
党内“公推直选”最初源于在村党支部选举中实行的“两票制”。早在1991年，山西省河曲县基层党员干部群众在基层民主自治实践探索中首创了“两票制”做法。这种做法将村党支部书记选举分为两个投票环节：一是由村民代表投票推荐村党支部书记候选人；二是由全体党员按照村民推荐结果提名选举村党支部书记。这种投票方式实质上把村党支部的选举由党内扩大到党外，吸收了村民代表参与其中，这样既获得了广大村民的认同，提升了村党支部的领导权威，同时可减轻村委会直选对基层党支部造成的权力冲击。在基层“两票制”的基础上，四川省遂宁市步云乡进一步加大了探索，1998年初经过充分的选举准备开始了对乡长进行公推直选的尝试。1998年6月，四川安居区保石镇选出了中国第一位公选镇长。
2002年，党的十六大提出“改革和完善党内选举制度”的要求，这为基层党组织领导班子选举改革提供了依据与支持。党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》进一步提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。此后，随着基层党内民主的深入发展，党内“公推直选”的探索步伐随之加快，在基层村党支部选举中普遍贯彻了党内公推直选的原则，甚至在一些地区的乡镇级党委层面也尝试了这方面的探索。广大基层党组织在坚决贯彻党内公推直选原则的同时，还根据各地具体实际情况，创造出多种党内组合式选举模式。例如，在四川出现了“领选组阁”模式“领选组阁”模式是通过直接选举的乡镇党委书记提名“组阁”方式，即由当选的乡镇党委书记提名镇党政领导班子人选，通过提名“组阁”方式产生的乡镇党委副职人选直接对提名的党委一把手负责。、“结构推荐”模式“结构推荐”模式是在自愿报名、资格审查基础上，确定的初步人选必须先在其所在单位全体职工进行信任度测评，获信任票达50%以上方能参加结构推荐。同时，“信任度”测评结果按10%的权重纳入结构推荐的计算结果中。，在江苏和广东深圳分别出现了“两推一票决”模式“两推一票决”模式是以基层党委为单位组织干部、党员、群众参与推荐，推出得票较为集中的前12名人选进行公示；再以党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，筛选出得票前4名人选进行资格审查和组织考察，提出3名候选人初步人选提交县委全委会差额票决，确定2名正式候选人参加试点乡镇全体党员的差额直选。和“三轮两票”模式1999年1月至4月，深圳龙岗区大鹏镇通过“三轮两票”方式民主选举出了镇长。所谓“三轮两票制”是指：第一轮，将全镇划分为若干推选小区，由全镇选民直接以无记名方式等额提名推荐镇长候选人初步人选；第二轮，召开竞选演说大会，先由经过资格审查的候选人初步人选发表竞选演说，再由选民代表当场进行民意测验，镇党委根据民意将得票最高者作为唯一正式代表候选人推荐给人大主席团；第三轮，召开镇人民代表大会，依法投票选举。上述三轮投票中，第一轮的公众性民意票和第二轮的代表性民意票合称为民意推荐票，再加上第三轮的法定性选举票，统称“三轮两票制”。。 中国共产党为党内“公推直选”进一步探索与发展提供了有力的法理依据和政策支持。党的十六大提出，要“改革和完善党内选举制度”。党的十八大提出：“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”[2]（P52）；“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主。提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式”[2]（P52）。近二十年间，中国共产党在推进基层党内民主所取得的最突出成果，当属对乡镇级（街道）党政领导班子的“公推直选”[3]。“公推直选”在方式与方法上由单一性向多样性延伸，在实践方面由浅表性向深源性拓展，在层级上由基层向高一级层次有序铺展开来，在涉及的范围方面由乡村、社区和乡镇（街道）的党组织开始向一些基层机关与企事业单位的党组织演进。
“公推直选”无论是选举乡村、社区等基层党组织领导班子、乡镇（街道）党委领导班子还是更高级别的党组织班子，都是有针对性地解决党内民主发展遭遇到的现实问题，是基于化解各种利益冲突与分歧、突破基层党内民主发展困境的现实考量。“公推直选”虽然不是真正的“直选”，但“公推”涉及的范围越来越广，实际上也进一步增强了干部选任的民主性和科学性。中国共产党干部选任的政治生态环境，也因此得以逐渐改善，并促使其保持健康、良序的发展势态。
二、党内“公推直选”的程序及其框架结构
从现代民主选举制度看，“公推直选”虽然与党内选举、基层自治直接选举以及党的干部选拔制存在密切关联，但并不是传统意义上的党内选举方法，而是把党内“自下而上”直接民主选举与党内“自上而下”的干部选拔任用制度结合在一起，具有自身特殊的运行程序及框架结构特征。
（一）“公推直选”的运行程序及结构
“公推直选”的运行程序主要包括以下基本环节：一是发布公告；二是资格审查；三是实地调研，即组织资格审查合格人员到公推直选乡镇进行实地调研；四是召开公开推荐大会，产生公推直选候选人初步人选；五是组织考察；六是县委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示；七是召开乡镇党员大会差额直接选举镇党委书记；八是县委备案[4]。这些程序紧密联系在一起，具有内在统一性。
“公推直选”的框架结构主要由“公推”与“票决”两个核心组成。“公推”指党员和群众两大政治主体联合起来进行公开协商、推荐基层党组织班子成员，主要涉及初始提名的问题，目的在于把握好党内选举开头这一关键环节，有利于增强党在基层执政的合法性。“公推直选”一般采取“两推”办法：“一推”是在党内以党总支为单位组织党员民主推荐候选人；另“一推”是在党外主要由若干群众代表进行自由联名推荐。在此基础上，由乡镇选举委员会对推荐出的党委班子成员及初步候选人进行资格审查，最后在党群联席会议上采用无记名投票方式选举产生党委书记正式候选人若干名。有些地方在“两推”的基础上还采取了“三推”方式：一是基层党组织的提名推荐；二是普通党员根据党章与党内选举法的有关规定结合自身能力与素质向选举委员会进行自我推荐；三是广大党员与群众向选举委员会进行联名推荐心目中合适的候选人，这个方式实现了党内与党外的结合。
目前的党内公推选举主要分为“党内推”和“党外推”两种方式。“票决”主要指对票决对象实行逐人讨论酝酿，坚持一人一票原则，主要采用无记名票决方式进行投票表决。“票决”的过程是通过投票参与党内选举的过程，在“票决”中主要采取“层层差额”方式，在此过程中还要进行各方政治主体的民主协商，尤其是通过广泛协商再进行有序的差额民主评议、差额组织考察以及差额直接选举，这与传统组织选举的等额选举有根本性的差别。
（二）“公推直选”遵循的主要原则
“公推直选”得以顺利进行，还须遵循五个主要原则。
一是群众公开参与原则。广大党员和普通群众不但要充分享受候选人提名权与推荐权，而且能够真实地参与选举的全过程，同时能够保持与候选人之间充分的交流与沟通。适度提升群众选民参与党内公推直选的比例，彻底改变过去党内选举可能存在的那种少数人选举少数人的问题，进一步发挥群众的知情权、选择权和参与权，保障党的决策科学化与民主化。
二是坚持党管干部原则。党管干部是中国共产党长期形成和坚持的一项重要原则，其政治功能主要表现为：“党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度的改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。”[5]（P591）在党内公推直选中贯彻党管干部原则，并不是直接选拔和任用干部，主要是对候选人的资格审查。
三是坚持机会均等原则。主要指广大党员与群众都拥有选举权和被选举权，不应当受性别、年龄、民族、文化和经济等条件限制。在推进党内选举民主过程中，党员与群众充分享有自主、平等参与竞争的权利，不仅人人有投票权，而且是“一人一票”，人人手中选票的效力也是平等一致的。人人有被选举权，其自主性得以充分实现，能够得到他人承认与支持，享有政治参与的权利。
四是坚持公开透明原则。主要是在公推直选中坚持选举程序的公开透明、程序操作的公开透明。坚持将党员与群众的意志作为最大的组织意图，严格按照多数决定原则，遵循民主集中制，不搞“一言堂”与“暗箱操作”，坚持阳光操作，全程透明。
五是坚持有效监督原则。监督的功能主要表现为防错与纠错，目的在于解决如何以权利制约权力的问题。要确保广大党员和群众对全程各个程序与环节的参与和监督，尤其重视建立由党员代表、村民代表和上级党委代表参与的“三方监督”机制，认真履行好在公推直选中的监督职责，确保整个选举能够有序、公正和透明。
（三）“公推直选”的民主功能
随着党内“公推直选”突破了“盆景”式的“试验”层面，在更广的范围展开，其民主功能也得以有效发挥。“公推直选”民主功能，主要体现在四个方面。 一是围绕知情权构建党员群众对党内事务的充分了解机制。特别是注重基层党内情况通报机制、党员提案制和意见处理回复机制，进一步增强党内各种事务的透明度与开放性，让广大党员和社会大众能够广泛了解和参与党内各项事务。
二是围绕参与权构建党员群众广泛参加党内民主生活的参与机制。基层党组织在讨论重大事项时应事先广泛征求党员、群众的意见，鼓励他们积极参与党内各项事务。切实疏通民意渠道，进一步完善基层党内事务公示制度、党内民主恳谈与党内民主生活听证会等形式，为广大党员和社会大众创造更多发表观点和民主参与的机会与平台，使之通过切实参与党内事务发挥主人翁作用。
三是围绕决策权构建党员群众议事与党内事务决策有机衔接的党内民主决策机制。根据基层民主与党内民主发展的实际状况，进一步加强党员议事会、村（居）民议事会、村（居）民代表议事会和基层党内事务决策制度的有效衔接。明确基层民主决策的形式与程序，凡涉及与群众切身利益密切相关的各项具体事务，例如村集体土地租赁、承包、拆迁与收益分配、集体资产管理、村干部报酬、基层公共事务发展等，坚决实行民主决策，让广大党员与群众积极参与其中，广泛征求他们的意见。积极开展决策者与广大群众的协商对话，在民主协商凝聚共识的基础上加强决策互动性，提升决策质量。
四是围绕监督权构建党员群众对党内事务的监督机制。在进一步创新和完善各种监督载体的同时，尤其要深入落实《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，重视“责权利”相结合原则，促进权利监督权力和以权利约束权力，创新和完善民主监督制度，增强民主监督实效。健全民主评议制度，建立协商对话制度、旁听会议制度、发言制度和民主听证会等，健全和完善信访举报制度。充分发挥和运用网络平台，拓宽群众监督的渠道，保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。
三、增强党内“公推直选”中的民主协商
“公推直选”主要是在基层党内民主的“直接选举”基础上，以“公推”的形式实现的，其关键的两点在于“选举”（票决）与“协商”，主要实现党内民主与人民民主协同发展，在这种制度中民主协商的效能得以充分发挥和展现。
（一）多元主体参与协商的效能
在党内“公推直选”中，政治主体不仅包括一般的党组织，还包括了普通党员与广大群众，他们在“公推直选”中发挥了参与和协商的民主效能。
一是在“公推直选”的程序方面，特别是在提名方式和推荐方式上，是组织提名（推荐）、个人自推（自荐）和党员群众提名（推荐）三种方式交织在一起，无论是党组织还是普通党员与广大群众，就候选人的人选进行反复沟通、交流和协商，最后达成一致。
二是在“公推直选”中关于差额人选的资格界定、涉及范围划定以及构成比例等方面，参与选举的各方政治主体，需要通盘考虑、权衡得失、互相协商、求同存异，这样才能顺利进行下去。既然是“公推直选”，上级主管部门就要按照党内民主选举制度和章程办事，不能采取行政干预或命令方式来贯彻所谓的“组织意图”，而违背广大党员、群众的意志。
三是“公推直选”这种基层党内民主选举方式，也为广大基层干部、党员和群众积极参与党内事务、民主决策，实施党内民主管理、民主监督和保障党员各项权益提供了很好的平台。
总之，“公推直选”既是民主选举的过程也是民主协商的过程。在此过程中，各种具有不同利益倾向、不同政治偏好的政治主体都可以通过“公推直选”各个程序和环节，参与党内政治生活，他们的各种权利，包括提案权、建议权、选举权、质询权、评议权和罢免权既可以通过制度得以充分保障，也可以通过各种沟通、协商得以充分展示。
（二）竞争中理性与有序的效能
无论是选举民主还是协商民主都离不开人的理性，只是“选举”与“协商”基于不同的理性要求：选举民主基于个体理性，主要涉及个人的价值偏好；而协商民主强调公共理性，主要涉及在分歧与差异中达成价值共识。“如果理性被理解为做这些事的能力，社会成员须具有理性就成为民主的前提。如果不具备理性，就绝无可能通过参与来实行自治。”[6]（P59）“公推直选”的开展在一定程度上加强了党内选举的竞选，一些地方尝试开展了候选人竞选动员、竞职演说、回答提问与互动、公开投票、现场点票和宣布选举结果等，通过扩大有序竞争，激活了党内选举的一些潜在的民主功能，已经超越了单纯投票选人、用人的意义。特别是通过开放基层党内候选人的提名推荐、扩大候选人的差额比例和一定程度的选举竞争三个层次建设，“公推直选”成为推动党内民主发展的引擎，进一步提升了党内选举的公开性、参与性和竞争性。通过对系列的提案权、建议权、选举权、质询权、评议权和罢免权等的运用，组织系统、党员与群众在参与协商的过程中通过政治话语的相互理解和政治意愿的充分交流，达到对公共性的一致理解与支持。通过面对面的讨论，群众会认真提出并对竞争性观点做出反应，从而能够就公共问题的解决做出深思熟虑的判断。参与者积极、充分地回应他者，意味着广大群众的各种观点会受到同样尊重，即使有些群众本身无法赋予自己观点和理由以权威，在倾听、衡量各种不同的观点和理由之后，基于公共利益的考虑而愿意修正各种建议以达成共识。
随着协商参与主体政治自由内心体验的增强和实际拓展，党内选举进程中不断获得协商、合作，进而促进党内民主发展，产生民主示范效应。这可以消除党内民主发展进程中可能存在的一些潜在的分歧与矛盾，为当代中国特色民主政治的发展提供有序和谐的政治秩序。
（三）党内民主整合的效能
通过党内公推直选体现出的党内民主整合的特点，主要表现在通过党内民主的发展以“整合”与“带动”人民民主。通过真正民主选举产生的基层党组织干部，在人民群众中具有一定的影响力并获得了很高的合法性和政治认同。这些人当政，一般都能够获得党内与党外的支持，能够比较顺利地实现对同级政权组织的人事重组和政治领导，以实现党的组织意图与广泛民意的有效整合。例如，湖北等地推行的“两票推选，交叉任职”的乡镇公推直选探索就具有很强的整合功能。第一步是在选举方面通过党内公推直选方式产生乡镇党委书记及委员；第二步是在任职方面由选举产生的党委书记兼任乡镇长，副书记及党委委员分别兼任常务副乡镇长、人大主席团主席、纪委书记和武装部长等职务，在如何任职上需要通过充分的协商以整合各方的意见与分歧。再如，四川一些基层尝试了“公推直选、书记组阁”的探索模式，这种做法首先是通过“公推直选”的方式产生乡镇党委书记；其次，通过选举产生的党委书记充分享有提名权，提名班子人选，形成基层党的主要负责人组阁，决定同级人大、政府和政协领导人的局面。上述基层党内选举的尝试与探索，可能还存在诸多不足与缺陷，但毕竟是基层党内民主发展进程中的新事物，需要人们给予耐心与支持；这种选举方式符合党的十八大报告提出的“广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”[2]（P26）的要求，直选的民主机制与党政领导干部选拔任用工作条例的要求相结合，使基层党内民主发展呈现出一种“兼容性”特点，能够更好地促进党内民主带动人民民主发展。中国共产党的执政宗旨是既要做到一党执政、始终代表广大民众的根本利益，又要兼顾各方不同的利益要求并对多元利益诉求的党员和群众进行有效的整合，保证不同的正当利益诉求都能够在党内体现出来。 （四）党内民主与人民民主兼容的效能
“公推直选”的实践发展已经超越了单纯意义上的基层党内选举，带有人民参与党内民主的特征。这种选举模式广泛吸收党外群众参与候选人的提名推荐、投票和评议；参与党内事务的政治主体也得以扩大，实质是通过党外与党内协商的民主方式产生党的基层组织候选人。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》提出：“选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。”[7]（P427）
“公推直选”在推进基层党内民主的探索中，把坚持人民主体地位与尊重党员主体地位两方面有机地整合在一起，使基层党内民主与民众自治在发展进程中实现有机衔接和良性互动。“公推直选”的主要目的在于优化基层党组织领导班子建设，由于吸纳了广大群众参与党内事务，使基层民众自治这一民主机制与党内基层民主发展具有更多的兼容性，有助于解决基层党组织与自治组织的关系问题，有助于推动基层党内民主与村民自治的衔接与互动，同时有利于党对基层自治民主的领导。“‘公推直选’通过将党的干部选拔制度与民主选举的要素相结合，提升了现行选举制度的竞争性和民主化程度，也巩固了党的执政基础和提高了党的执政能力，实现了以党内民主引领并兼容人民民主。”[8]
参考文献：
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