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摘要：建筑业作为我国支柱产业，保持快速增长的趋势，然而建设工程存在的挂靠现象一直禁而不绝。本文深入分析挂靠行为产生的根源，指出挂靠现象产生的必然性，并针对现行政府主管部门的打击政策的局限性提出改进方法，认为可以通过缩小范围、正确引导，从不同角度有效解决挂靠现象产生的负面影响。
关键词：建设工程；挂靠；对策
中图分类号：F41 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-11-0-02
改革开放30年来，中国建筑业在产业规模、经济效益、综合实力和技术创新水平等方而均取得了较大的发展，已经成为名副其实的支柱产业，然而我国建筑市场仍然存在许多亟待改进的问题。建设工程挂靠现象是法律所不允许的，可挂靠在建筑市场中又普遍存在，本文着重分析出现挂靠问题的深层次原因，并提出区别对待、有针对性解决的对策建议。
一、建设工程挂靠产生机理
（一）建设工程挂靠形式
目前，建筑市场中工程项目挂靠一般有如下几种表现形式：
1、无资质的挂靠有资质的。以个人为多，从事工程业务、中介以及参与施工项目管理。
2、低资质的挂靠高资质的。主要因为较低资质的企业承接高于自身资质要求的工程业务。
3、民营的挂靠国营的。主要发挥国有企业的信誉与资金担保优势。
4、外地企业挂靠本地企业。主要利用地方企业的关系资源进行工程建设。
5、其它情况，包括高资质挂靠低资质以及同级别资质之间相互挂靠。
（二）建设工程挂靠原因
采用挂靠行为的直接目是解决挂靠者不具备招标所要求的条件问题，深层次的原因则为经济利益。对挂靠企业而言，挂靠是市场进入的一种变通方式，或者扩大市场范围的一个简单易行的途径。通过挂靠，弥补了挂靠企业在招标过程中的缺陷，包括资质不够、业绩有限、声誉不足等，并且通过挂靠行为获得项目，实现了利润的增长、发展了企业，提高了经营业绩、生产能力和技术能力；被挂靠企业在该项目上不用付出资源即可获得部分利益，同时增加了企业业绩。尤其对大型企业而言，运行建设项目的资金成本较高，在利润率较低的项目上可能无法实现盈亏平衡，通过挂靠行为降低了成本（派出管理人员进行指导、监管），甚至零成本（只提供无形资产），而获得额外费用弥补了生产成本。由此可见挂靠行为产生的经济根源在于利益均享。由于挂靠交易的隐蔽性，很难受到的监管部门的事前打击，而作为主管部门要全面细致的监管每一个企业、每一个项目也是难以实现的，因此只要双方存在共同利益，就一定会有企业选择挂靠行为。对挂靠双方而言这是一个在现实制度下生存发展的双赢结果。
（三）建设工程挂靠利弊分析
1、目前，市场上所出现的挂靠行为，不能简单的一并归咎为扰乱市场秩序的违法行为，对挂靠行为的后果应深入分析。一般认为，挂靠行为的危害主要表现在以下几个方面：
（1）损害了社会公共利益与业主利益。挂靠经营中各相关主体名不副实，使建设方选择令自己满意的承包商的利益受损。
（2）挂靠方缺乏相应的技术能力、设施设备，难以承担相关责任与风险，且由于挂靠交易会产生成本，项目利润会由于挂靠而减少，故为满足自己的工程利润容易造成偷工减料、降低安全标准等问题。
（3）由于挂靠的管理一般不会建立真实的成本账目，并不提供发票造成国家税收流失，一旦项目管理不善，还容易导致农民工工资支付困难，并带来大量经济纠纷。
（4）容易导致企业无法建立自己的品牌，对企业做大做强不利。
2、打击挂靠行为动机分析
（1）建设方。对涉及幕后交易的项目，由于挂靠能产生其他经济利益，此类管理者没有制止挂靠的动机，甚至有要求挂靠的需求；另一类建设方对取消挂靠容易导致重新招标，进而影响工程的进度、造价等，也没有强烈的主动打击挂靠的需求，因此建设方打击挂靠动机有限。
（2）承包方。也就是挂靠的双方，直接利益的获得者，挂靠行为的参与方。在以经济利益为导向的市场里，没有任何动机主动消除带来利益的行为。
（3）监理方。对监理来说，并不能从打击挂靠中获利，相反有可能会因为挂靠而获得非法收益，同时，监理自身也可能存在挂靠行为，因此没有动机主动改变挂靠现状。
（4）社会利益方。受建设项目的影响，是建设项目的间接利益相关者。若受建设项目的正面影响（如：建设项目满足使用要求，没有质量问题等），则对挂靠行为没有反应，若受负面影响则有打击的需求，但自身没有改变、终止挂靠的权利。
（5）政府监管方。政府实行资质管理的目的在于维护建筑市场秩序，保证建设工程质量。对于非法挂靠行为如果不打击，市场的公平竞争受到影响，不且能有效控制产生的安全质量隐患。同时政府制定的规则不能兑现，政府形象和公信力受损。因此政府有动机选择打击。
从以上分析来看，目前对挂靠双方的有效打击主要来自于政府主管部门。但由于对象众多，覆盖面广，监管机构力量有限，调查取证困难，打击成本高昂等原因，主管部门实施打击的难度也很大。再加上地方保护主义、行贿受贿的影响，单方面依靠政府打击挂靠行为效果不佳，这也解释了为什么在目前法律禁止、政府打击的情况下，仍然存在相当大比例的挂靠行为，因此，解决挂靠现象需要转变思路。目前来看，增加打击主体，合理减少打击对象，引导部分挂靠行为向正规管理转变是破解挂靠现象的有效选择。
二、解决挂靠现象的对策分析
（一）重视施工组织设计，强化合同管理
目前建筑市场逐渐形成实际施工人与施工管理人的分离，建设方通过招投标选择建筑企业，其实质是选择更满意的管理能力与技术水平。而施工组织设计则是投标企业对项目所采用的施工技术方案，反映了该企业在本项目上的整体管理水平，本是建设方选择承包方的主要因素，不过现阶段建筑市场各方对施工组织设计都不太重视，招投标过程中，技术标所占比值不高，甚至有的地方评分不考虑技术标，只考虑经济因素，这也使得建设方失去了从技术上分辨是否挂靠的可能。因此，在招投标过程中，重视审核施工组织设计的内容，加强中标技术方案在合同中的体现，签订与施工组织设计严格对应的合同，是避免挂靠的有效方法。
（二）重视并强化现场技术人员的到位制度
建设方选择的符合要求的承包商由挂靠企业代替，使建设方没有享受到本应由被挂靠企业提供的技术、管理服务，这也是挂靠行为对建设方利益损害的一个重要方面。由于挂靠交易的隐蔽性，作为建设方要发现实际施工方有挂靠行为，只能是在挂靠行为发生以后。因此，签订与施工组织设计严格对应的合同，并检查现场施工技术人员、管理人员是否与之对应，是避免挂靠行为实际发生的有效方法。
（三）简化行政审批强化项目监督
降低建筑业准入门槛，调整现有的资质要求，降低对专业人员、设备等要求，增加资金和资产实力的要求，使一些具有实际承建能力和资金实力的私人建筑商较快组建合法的建筑企业，迅速进入市场，同时简化企业资质的申报程序。事实上，由于现在建筑市场中人员的流动性加强，行政部门的资质审核无法反映真实的企业情况，但企业对每个投标项目配备的人员与设施设备相对固定，因此，考核每个项目的的配置情况是否满足项目的需求，比起大一统的企业资质审查更有实际意义。在企业层面上对申报资质材料的审核，特别是省部级建设主管部门的审核，应由申报人自己对材料的真实性负责；在项目层面上，主管部门应重点打击个人通过各种承包形式的挂靠行为，因此在继续完善市场信用体系，实现人力资源的相对独立的基础上，需要招投标过程中注重对拟配备人员的考核。
（四）鼓励并推动联合体
通过前文分析，企业间的挂靠行为不一定会构成对业主利益的损害，在当前市场形势下，可以通过鼓励企业合作的形式引导企业间单纯的挂靠行为。总体来说，低资质企业挂靠高资质企业多数是通不过形式审查的要求，相等资质的挂靠出于双方具有对方所不掌握的资源，因此以投标企业提供的资源配置与管理服务能否满足项目需求为根本出发点来衡量企业的资质与能力，通过鼓励企业间组建联合体的形式引导企业放弃挂靠等行为，促使企业采取优势互补的实际行为，而不是仅仅收取管理费的名义行为。
（五）处罚手段多样化，规范化
对于有损于建设项目实施的挂靠行为，只能采取必要的处罚手段进行处理。现行市场中，建设方出于建设项目既成事实并要保障项目进度的考虑，往往采用扣除工程款的惩罚措施。这种做法却收效甚微，有时甚至适得其反，有时促成了施工企业偷工减料，或是中途停工，结果反而使业主遭受损失，因此可以考虑多样化的处罚手段。首先是合同约定必须明确，如前文所述，合同与技术标应严格对应，处罚措施才有理有据；其次，可以要求施工方对管理人员的到场提供第三方责任担保，同时对不符合标准的人员必须调换，并将此种情况上报管理部门，记录在信用体系中，加大挂靠行为的综合成本；最后才考虑适当的经济处罚，并与施工方在项目管理后期中的表现相结合，而非一昧罚款。
（六）充分利用信息技术，完善信用体系建设
从前文分析可以看出，建设企业、项目、个人的信息资料数据库，提高业主、企业的信用成本，是采用前文所述控制方法的基础。
关键词：建设工程；挂靠；对策
中图分类号：F41 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-11-0-02
改革开放30年来，中国建筑业在产业规模、经济效益、综合实力和技术创新水平等方而均取得了较大的发展，已经成为名副其实的支柱产业，然而我国建筑市场仍然存在许多亟待改进的问题。建设工程挂靠现象是法律所不允许的，可挂靠在建筑市场中又普遍存在，本文着重分析出现挂靠问题的深层次原因，并提出区别对待、有针对性解决的对策建议。
一、建设工程挂靠产生机理
（一）建设工程挂靠形式
目前，建筑市场中工程项目挂靠一般有如下几种表现形式：
1、无资质的挂靠有资质的。以个人为多，从事工程业务、中介以及参与施工项目管理。
2、低资质的挂靠高资质的。主要因为较低资质的企业承接高于自身资质要求的工程业务。
3、民营的挂靠国营的。主要发挥国有企业的信誉与资金担保优势。
4、外地企业挂靠本地企业。主要利用地方企业的关系资源进行工程建设。
5、其它情况，包括高资质挂靠低资质以及同级别资质之间相互挂靠。
（二）建设工程挂靠原因
采用挂靠行为的直接目是解决挂靠者不具备招标所要求的条件问题，深层次的原因则为经济利益。对挂靠企业而言，挂靠是市场进入的一种变通方式，或者扩大市场范围的一个简单易行的途径。通过挂靠，弥补了挂靠企业在招标过程中的缺陷，包括资质不够、业绩有限、声誉不足等，并且通过挂靠行为获得项目，实现了利润的增长、发展了企业，提高了经营业绩、生产能力和技术能力；被挂靠企业在该项目上不用付出资源即可获得部分利益，同时增加了企业业绩。尤其对大型企业而言，运行建设项目的资金成本较高，在利润率较低的项目上可能无法实现盈亏平衡，通过挂靠行为降低了成本（派出管理人员进行指导、监管），甚至零成本（只提供无形资产），而获得额外费用弥补了生产成本。由此可见挂靠行为产生的经济根源在于利益均享。由于挂靠交易的隐蔽性，很难受到的监管部门的事前打击，而作为主管部门要全面细致的监管每一个企业、每一个项目也是难以实现的，因此只要双方存在共同利益，就一定会有企业选择挂靠行为。对挂靠双方而言这是一个在现实制度下生存发展的双赢结果。
（三）建设工程挂靠利弊分析
1、目前，市场上所出现的挂靠行为，不能简单的一并归咎为扰乱市场秩序的违法行为，对挂靠行为的后果应深入分析。一般认为，挂靠行为的危害主要表现在以下几个方面：
（1）损害了社会公共利益与业主利益。挂靠经营中各相关主体名不副实，使建设方选择令自己满意的承包商的利益受损。
（2）挂靠方缺乏相应的技术能力、设施设备，难以承担相关责任与风险，且由于挂靠交易会产生成本，项目利润会由于挂靠而减少，故为满足自己的工程利润容易造成偷工减料、降低安全标准等问题。
（3）由于挂靠的管理一般不会建立真实的成本账目，并不提供发票造成国家税收流失，一旦项目管理不善，还容易导致农民工工资支付困难，并带来大量经济纠纷。
（4）容易导致企业无法建立自己的品牌，对企业做大做强不利。
2、打击挂靠行为动机分析
（1）建设方。对涉及幕后交易的项目，由于挂靠能产生其他经济利益，此类管理者没有制止挂靠的动机，甚至有要求挂靠的需求；另一类建设方对取消挂靠容易导致重新招标，进而影响工程的进度、造价等，也没有强烈的主动打击挂靠的需求，因此建设方打击挂靠动机有限。
（2）承包方。也就是挂靠的双方，直接利益的获得者，挂靠行为的参与方。在以经济利益为导向的市场里，没有任何动机主动消除带来利益的行为。
（3）监理方。对监理来说，并不能从打击挂靠中获利，相反有可能会因为挂靠而获得非法收益，同时，监理自身也可能存在挂靠行为，因此没有动机主动改变挂靠现状。
（4）社会利益方。受建设项目的影响，是建设项目的间接利益相关者。若受建设项目的正面影响（如：建设项目满足使用要求，没有质量问题等），则对挂靠行为没有反应，若受负面影响则有打击的需求，但自身没有改变、终止挂靠的权利。
（5）政府监管方。政府实行资质管理的目的在于维护建筑市场秩序，保证建设工程质量。对于非法挂靠行为如果不打击，市场的公平竞争受到影响，不且能有效控制产生的安全质量隐患。同时政府制定的规则不能兑现，政府形象和公信力受损。因此政府有动机选择打击。
从以上分析来看，目前对挂靠双方的有效打击主要来自于政府主管部门。但由于对象众多，覆盖面广，监管机构力量有限，调查取证困难，打击成本高昂等原因，主管部门实施打击的难度也很大。再加上地方保护主义、行贿受贿的影响，单方面依靠政府打击挂靠行为效果不佳，这也解释了为什么在目前法律禁止、政府打击的情况下，仍然存在相当大比例的挂靠行为，因此，解决挂靠现象需要转变思路。目前来看，增加打击主体，合理减少打击对象，引导部分挂靠行为向正规管理转变是破解挂靠现象的有效选择。
二、解决挂靠现象的对策分析
（一）重视施工组织设计，强化合同管理
目前建筑市场逐渐形成实际施工人与施工管理人的分离，建设方通过招投标选择建筑企业，其实质是选择更满意的管理能力与技术水平。而施工组织设计则是投标企业对项目所采用的施工技术方案，反映了该企业在本项目上的整体管理水平，本是建设方选择承包方的主要因素，不过现阶段建筑市场各方对施工组织设计都不太重视，招投标过程中，技术标所占比值不高，甚至有的地方评分不考虑技术标，只考虑经济因素，这也使得建设方失去了从技术上分辨是否挂靠的可能。因此，在招投标过程中，重视审核施工组织设计的内容，加强中标技术方案在合同中的体现，签订与施工组织设计严格对应的合同，是避免挂靠的有效方法。
（二）重视并强化现场技术人员的到位制度
建设方选择的符合要求的承包商由挂靠企业代替，使建设方没有享受到本应由被挂靠企业提供的技术、管理服务，这也是挂靠行为对建设方利益损害的一个重要方面。由于挂靠交易的隐蔽性，作为建设方要发现实际施工方有挂靠行为，只能是在挂靠行为发生以后。因此，签订与施工组织设计严格对应的合同，并检查现场施工技术人员、管理人员是否与之对应，是避免挂靠行为实际发生的有效方法。
（三）简化行政审批强化项目监督
降低建筑业准入门槛，调整现有的资质要求，降低对专业人员、设备等要求，增加资金和资产实力的要求，使一些具有实际承建能力和资金实力的私人建筑商较快组建合法的建筑企业，迅速进入市场，同时简化企业资质的申报程序。事实上，由于现在建筑市场中人员的流动性加强，行政部门的资质审核无法反映真实的企业情况，但企业对每个投标项目配备的人员与设施设备相对固定，因此，考核每个项目的的配置情况是否满足项目的需求，比起大一统的企业资质审查更有实际意义。在企业层面上对申报资质材料的审核，特别是省部级建设主管部门的审核，应由申报人自己对材料的真实性负责；在项目层面上，主管部门应重点打击个人通过各种承包形式的挂靠行为，因此在继续完善市场信用体系，实现人力资源的相对独立的基础上，需要招投标过程中注重对拟配备人员的考核。
（四）鼓励并推动联合体
通过前文分析，企业间的挂靠行为不一定会构成对业主利益的损害，在当前市场形势下，可以通过鼓励企业合作的形式引导企业间单纯的挂靠行为。总体来说，低资质企业挂靠高资质企业多数是通不过形式审查的要求，相等资质的挂靠出于双方具有对方所不掌握的资源，因此以投标企业提供的资源配置与管理服务能否满足项目需求为根本出发点来衡量企业的资质与能力，通过鼓励企业间组建联合体的形式引导企业放弃挂靠等行为，促使企业采取优势互补的实际行为，而不是仅仅收取管理费的名义行为。
（五）处罚手段多样化，规范化
对于有损于建设项目实施的挂靠行为，只能采取必要的处罚手段进行处理。现行市场中，建设方出于建设项目既成事实并要保障项目进度的考虑，往往采用扣除工程款的惩罚措施。这种做法却收效甚微，有时甚至适得其反，有时促成了施工企业偷工减料，或是中途停工，结果反而使业主遭受损失，因此可以考虑多样化的处罚手段。首先是合同约定必须明确，如前文所述，合同与技术标应严格对应，处罚措施才有理有据；其次，可以要求施工方对管理人员的到场提供第三方责任担保，同时对不符合标准的人员必须调换，并将此种情况上报管理部门，记录在信用体系中，加大挂靠行为的综合成本；最后才考虑适当的经济处罚，并与施工方在项目管理后期中的表现相结合，而非一昧罚款。
（六）充分利用信息技术，完善信用体系建设
从前文分析可以看出，建设企业、项目、个人的信息资料数据库，提高业主、企业的信用成本，是采用前文所述控制方法的基础。