【摘 要】我国土地流转制度存在明显的“二元性”，城市中的国有土地已建立了一套比较完整的流转制度，可以依法有序流转。而城镇集体土地流转尚处于起步阶段，受到诸多制约和限制。随着市场经济的发展，集体土地流转是当前我国经济发展过程中出现的必然事物。适时将集体土地流转纳入社会主义市场经济体系，完善土地流转制度，建立合理的集体土地流转开发模式势在必行。
　　【关键词】集体土地；国家征收；土地流转；开发模式
　　
　　1 国家法律规定的一般模式——实行土地征收制度，国家垄断土地一级市场
　　我国实行生产资料的社会主义公有制，而土地作为生产资料中的重要因素，具有社会主义的公有性。因此，在我国的土地管理体制中，无论是国有土地还是集体土地，为了维护土地公有的基本制度，保护耕地和其他农业用地，保持国家对地产市场的调控能力，国家禁止所有权的流转交易。土地所有权的不可交易性，意味着国有土地的所有权是唯一的和不可出讓、不可改变的，国有土地所有权在任何情形下都不得转为集体所有权；集体土地除了被依法征收而成为国有土地外，其所有权性质也是不能改变的。
　　所有权是民事主体对物的全面的支配权，是物权体系的根基，也是物权法许多规则的基础。但是，出于公共利益的需要，国家依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形，是所有权的一种被动流转方式。征收导致所有权的丧失，对所有权人造成损害的应给予合理的补偿。根据《物权法》规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益（图1图2）[2]。
　　2 法律一般模式的局限性
　　2.1 不利于自下而上的城市化进程
　　土地所有权流动具有单向性，使得我国土地所有权正常转化的唯一法律形式为国家征收。与此相适应，法律规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地。国家垄断了土地一级市场，农村集体土地使用权不得直接进入市场流转。
　　这样的管理模式，对于我国自下而上的城市化进程十分不利。其对于农用地的非农业建设限制以及其流转管理的单一方式，直接导致了村办企业、乡镇企业的发展困境。另外，为乡镇承接周边城市产业转移形成了障碍，不利于打破我国的“二元经济体制”。
　　2.2 限制了农民对于集体土地的平等使用权力
　　虽然通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，但农村土地使用权流转有诸多限制。如《农村土地承包法》规定土地承包经营权采取转让方式流转的，应当经发包方同意；《土地管理法》规定集体土地使用权不得出让、转让和出租用于非农建设；《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，不利于土地资源的有效配置和市场化运作。这就相当于剥夺了农民土地的所有权，阻碍了非农经济的发展和乡镇企业资产存量盘活。政府作为农地转为国有土地的唯一仲裁者，拥有获得农地并将其转给城市使用者的垄断性权力。而农民作为集体用地的实际使用者，其使用权力没有得到公平的体现[2]。
　　3 集体土地使用权的流转开发模式
　　3.1 政府主导型模式
　　3.1.1 编制建设规划，确保集体土地的有计划流转
　　乡镇政府根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划。农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转。放开了对乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、私营或者联户办企业以及村民自建住宅等对建设用地流转的限制。集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。
　　3.1.2 建立《集体土地流转许可证》审批管理制度，规范土地流转市场
　　通过《集体土地流转许可证》管理制度的建立，规范农村集体用地的流转开发。土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请并填写《流转申请表》，然后市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用并办理土地登记。
　　图 3 土地流转及土地增值收益分配
　　3.1.3 合理分配土地流转收益，保障各方利益
　　在土地收益的分配上，土地所有权人与市、县、镇人民政府等共同参与。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。以芜湖为例，对于土地流转收益和土地增值的收益，按土地所有者、镇、县(区)、市各2：5：2：1分配。这样的分配方式，保障了各方的利益，在土地所有者与管理者之间形成共同利益关系，能有效的推进集体土地的流转开发[3]。
　　3.2 自下而上推动型模式
　　与政府主导模式相对应的，还有自下而上的，由企业来推动集体土地流转的开发模式。在经济较为发达的地区，大城市周边的乡镇受到核心辐射力的影响，承接了部分产业的转移，形成了“离土不离乡，进场不进城”的城市化局面。这些地方的集体土地流转发生最早，具有典型的自下而上性。
　　3.2.1 以行政村和村民小组作为土地安排的主体
　　以行政村和村民小组为单位，建立集体经济组织，在不改变土地所有权性质的情况下，对集体土地进行规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。以广东省南海县为例，由村民小组将集体土地进行统一规划安排，然后以土地使用权流转或物业出租的形式进行开发，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。
　　3.2.2 以政府的相关政策管理作为后续手段
　　在由村民组织进行用地安排的同时，为了规范土地流转的市场，还需要同时有政府的政策手段对其进行约束，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，避免土地流转的混乱，保障经济的正常发展。以广东省为例，对于自下而上的土地流转过程，其于2005年6月出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》这一地方规章，同年10月1日起在全省范围内实施以对省内大范围的集体土地流转市场进行规范。其中明确指出允许流转的开发用途，如兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业(包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业)，联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅等。另外，对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，并且明确了其相应的管理形式[4]。
　　3.2.3 以合理的利益分配作为最终保障
　　自下而上的推动模式，村民小组作为推动的主体，其土地出让利益需要首先受到保护。而政府作为后续市场的管理者，需要处理好在同村民小组进行利益分配时的协调，保障广大农民作为最终受益者的目标实现。以广东省为例，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得土地收益的管理和使用方式。要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用[5]。
　　4 结语
　　集体土地流转是当前我国经济发展过程中遇到的重要问题。对于集体土地流转的绝对限制对于在市场经济下我国城镇的建设十分不利。以自上而下、自下而上两种方式作为突破口，适时将集体土地流转纳入社会主义市场经济体系，完善土地流转制度，规范流转方式，合理分配流转收益，保障农民利益，是当前集体土地流转迫切需要解决的问题。
　　参考文献
　　[1]胡同泽, 文晓波. 城市化中农地征用制度的残缺与创新研究[J]. 重庆建筑大学学报, 2006,28(3):24-28.
　　[2]赵民, 吴志城. 关于物权法与土地制度及城市规划的若干讨论[J]. 城市规划学刊, 2005(3):52-58.
　　[3]谭启宇, 王仰麟, 赵苑, 等. 快速城市化下集体土地国有化制度研究--以深圳市为例[J]. 城市规划学刊, 2006(1):98-101.
　　[4]许华珂. 浅议我国农村集体土地使用权流转问题[J]. 北京电力高等专科学校学报(社会科学版), 2010,27(12):26-27.
　　[5]王炳荣. 我国城乡结合部集体土地非法流转问题研究[D]. 南昌大学土地资源管理, 2010.
　　作者简介：
　　罗超（1987—），男，湖北武汉人，硕士研究生。主要研究方向为城市与区域规划。