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养老服务体系建设是我国积极应对人口老龄化带来老年人生活危机、家庭危机、以致形成社会危机挑战的关键举措，也是重塑中国经济结构、就业结构，实现全面建设社会主义现代化强国的重要基础。党的十九届五中全会明确提出，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，我国养老服务体系建设全面进入新阶段。一直以来，我国养老服务业发展中存在着局部化、碎片化、有效需求与有效供给双向不足等内在问题，站在“十四五”开局之时，本文从完善我国养老服务内在支撑体系整体性入手，对构建持续高效养老服务体系提出六个方面政策转变的发展建议。
一、问题提出：我国养老服务有效供给与有效需求双向不足并存
根据我国第七次人口普查数据，2020年我国60岁以上人口达到2.6亿人，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口1.9亿人，占总人口的13.5%，相比于2016年分别提高2个百分点和2.7个百分点。从目前的趋势来看，未来我国老龄化速度会以较高斜率上升，“十四五”时期我国将进入中度老龄化社会。老龄化的快速发展，意味着老年人对养老服务需求日益增长。随着我国老龄化程度加深，我国养老机构和床位的建设也不断加快，“十二五”时期以来得到快速增长，每千名老人拥有床位数从2011年的19.1张达到2019年的30.5张。但是，床位的利用率却在一直下降，空床率不断上升（见图1）。
服务需求的日益上涨与床位利用率的不断下降凸显了养老服务业有效供给与有效需求双向不足并存的矛盾。突出表现为一是养老机构提供的服务不必要。日间照料中心、中低端养老机构设施设备条件有限，医护人员缺乏，只能提供一日三餐、家政等基础性服务，且服务质量一般。二是提供的服务买不起。以北京市为例，根据2016年北京市养老相关服务设施摸底普查显示，北京市老年人收入的中位数大约是在3300元，而养老机构涵盖床位费、餐费和护理费三者，最低需要花费3000元，最高需要花费1万元以上，存在较大的收支缺口。三是需要的服务没提供。长期照护作为养老服务中最为核心的内容，许多养老机构不具备提供的能力;对于居家养老服务来讲，上门类的长期照护是关键，而目前我国相关标准不够清晰、服务类别不够具体，多数日间照料中心等社区养老平台无法提供居家养老的长期照护服务。
二、发展历程：我国养老政策体系发展脉络
我国的养老服务政策体系建立比较晚，一直是作为社会福利制度的一部分，国家通过建立公办福利院、五保制度，提供救济型的养老服务，并嵌入到整个经济体制中。随着国家对老龄化的重视，制度变迁导致传统保障功能的减弱，20世纪80年代以来，我国开始逐步建立起养老服务政策体系，大致分为三个阶段。
（一）早期探索（1982—1999年）：“福利性”转向“社会化”
20世纪80年代以来，我国进行了社会主义市场经济体制改革，农村人民公社的取消，城市单位制的瓦解，国有企业改革，原先的集体保障、单位保障各类养老服务机制逐渐消失，只剩下对农村五保户和城市三无人员的救济政策，老年人对养老服务需求无法得到保障。国家开始正视人口老龄化与传统保障功能弱化的事实，1982年“中國老龄问题全国委员会”成立，全国各地也开始建立了老龄工作机构，中央到地方的老龄工作网络逐步形成。1983年民政部提出“社会福利社会化”的社会福利事业改革思路，推动社会福利由国家包办向国家、社会、个人共办转移，社会机构开始兴建为老服务的福利机构。1993年，民政部等14个部门联合印发了《关于加快发展社区服务业的意见》，首次将“养老服务”从社会福利概念中独立提出。1994年，原国家计委等10个部委联合发布《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，明确了老龄事业是中国社会主义事业的重要组成部分，提出了家庭养老与社会养老相结合的原则，扩大老年人社会化服务，这是我国在国家层面对养老服务政策体系的早期探索。
（二）初步建立（2000—2012年）：社会养老概念、体系开始形成
1999年末我国60岁以上老年人口占总人口比重超过10%，开始进入老龄化社会。2000年中共中央国务院颁布《关于加强老龄工作的决定》，养老服务”开始作为一个专有的概念被使用，为推进养老服务发展奠定基础。2001年我国第一次把老龄化事业纳入了更大范围的国家五年规划之中，老龄事业规划纲要进入五年为期常态化的制定过程。2006年全国老龄委等十一部门联合颁发了《关于加快发展养老服务业的意见》，提出“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，明确了“居家”“社区”及“机构”三种养老方式。2011年国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，对养老服务体系的内涵、功能定位、指导思想和基本原则等作出了明确的规定。自此，“社会养老服务”的概念基本形成，明确了国家福利制度外的养老服务的制度定位。
（三）逐步完善（2013年至今）：社会化和体系化进一步延伸
党的十八大作出应对老龄化的战略部署，明确提出“要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，我国养老服务的政策、法规纷纷出台。2016年《民政事业发展第十三个五年规划》，将医养结合直接纳入到养老服务体系中。2018年《中华人民共和国老年人权益保障法》再次进行修订，明确指出不再实施养老机构设立许可，这意味着国家全面放开了社会力量进入养老服务领域，国家从准入管理向综合监管迈进。2019年4月《关于推进养老服务发展的意见》，提出建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度，各地要将养老服务政策落实情况纳入政府年度绩效考核范围。2019年11月，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》印发实施，从财富储备、劳动力供给、为老服务和产品供给体系、科技创新、社会环境五个方面部署了应对老龄化的工作任务。2020年党的十九届五中全会把积极应对老龄化上升到国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展。 三、原因分析：我国养老服务体系尚未建立健全
我国是在经济不发达，就业不充分，社会保障不完善的情况下进入老龄社会，养老服务业发展面临的问题背后折射出政策制度与行业发展的适配性不够强，养老服务体系不够健全，突出反映在以下几个方面。
（一）资金补贴针对性不强
当前，我国养老服务补贴制度的目标针对性存在偏差，失能失智老人等刚性需求没有被重点关注，补贴的普惠性也不够充分，仍有数量巨大的中低收入老年群体有养老服务需求但买不起服务。实际发放的补贴没有从所需服务的老人入手，多数直接与床位建设挂钩，且逐年增长，这种“补机构”而非“补需求”的方式导致实际需要服务的老年人主体购买力不足，依然难以购买养老服务。此外，全国各地在实施补贴过程中主要开展对贫困群体中的高龄、失能老人的社会救助，广大失能老人中的中低收入者补贴效果不明显。
（二）服务模式彼此割裂
我国已逐步建立起居家为基础、社区为依托、机构充分发展的多层次养老服务体系。但在实际工作中，“居家”“社区”“机构”三者之间的关系并不清楚，导致各地在执行过程中居家养老—社区养老—养老机构割裂式发展，“各自为政”，盲目规划和建设，造成资源大量浪费。社区作为公共服务的递放平台和市场服务的嵌入平台，没能发挥衔接公共服务与市场服务资源、实现家庭与机构服务之间的递送作用。
（三）服务内容未能有机衔接
我国二级、三级医疗卫生机构资源丰富，医疗设施较为完善，技术水平较高，但由于医保支付和养老阶梯式服务没能有效对接，且养老服务行业目前仍处于高风险、低微利阶段，一些大中型医疗卫生机构本身效益很好，没有额外的动力和精力参与养老服务业建设。独立的养老机构没有接入医保体系，且自身医疗资源匮乏，只能提供餐饮、家政、基础护理等生活照料服务，对老年人专业的护理等高质量需求的服务提供较少，需要进一步搭建“医养康养”的衔接桥梁，促进二者融合发展。
（四）专业人力资源体系尚未形成
专业护理人员的严重匮乏是整个养老行业难以长足发展的重要掣肘。以持证社会工作者为指标，2017年全国持证社会工作者共计32.7万人，共有各类社区服务机构和设施40.7万个。以社会服务机构和服务设施为基数匡算，每个社区服务机构和设施拥有持证社会工作者为0.8人。而且，养老护理人员素质较低、专业性较差、流动性高，是行业发展的难点之一。
（五）家庭支持保障能力有限
以家庭为核心的尊老、敬老、孝老的文化传统是中华文明得以延续的基础，这奠定了家庭赡养是中国式养老的伦理基础。伴随着我国家庭人员构成向“4-2-1”模式的转变，以及放开三孩生育等政策的出台，家庭主力成员的经济压力持续提升，而政府的补缺型、适度普惠型福利体系主要关注和介入困难家庭，在普通家庭福利制度长期缺乏的情况下，代际赡养在承担养老责任、提供养老照护面前举步维艰。
（六）制度建设碎片化局部化
目前我国养老服务政策的制定和管理分属众多部门，不同部门职能定位和政策理念侧重点不同，管理标准不统一，资源难以统筹调用。从养老补贴来看，各部门交叉分割管理，导致补助条件差异、补贴标准不一致。如民政部负责补贴机构和从业人员，不能覆盖失能者的医疗服务，不具有普惠性;医保局关注医疗保险，医疗的护理才能纳入报销;卫健委只管医疗服务，而不关注失能失智者的生活照料;残联只注重残疾者的费用补贴而无力提供服务，缺乏对于老年人养老服务福利的整体统筹和服务内容全面覆盖。
四、政策建议：构建持续高效养老服务体系要注重实现六个转变
“十四五”时期，我国构建持续高效的养老服务体系，需要在资金保障、服务供给、人力基础、制度保障等方面同时发力。具体而言，在补贴制度上，要注重兼顾针对性与普惠性;在服务模式上，要实现居家、社区和机构养老服务融合发展;在服务内容上，要“软硬兼施”促进医养有机结合;在人力建设上，要建立养老服务专业化人力资源体系;在支撑保障上，要注重对家庭代际赡养的资源倾斜与支持;在制度体系上，要推进养老服务治理能力高質量发展。
（一）从补贴目标性不强向兼顾针对性与普惠性转变
一是从“补砖头”到“补人头”，补贴重点从机构转向老人。政府应把扶持和补贴的重点从养老服务机构转向所需服务的老年人，特别是广大中低收入水平中的失能、失智老人。这些老年人不是市场服务的对象，而应该是基本公共服务的兜底保障范畴。同时，养老机构可以通过接收这些老年人而获得政府服务费用，获得建设和运营费用的同时也会提高“入住率”。
二是突出主要服务群体，加强养老服务资源投入的普惠性。完善养老服务产业“服务提供方—服务生产方—服务受益方”的全链条体系。政府作为养老服务的提供方，负责产业的规划、管理、监督;机构作为养老服务的生产方，按照提供方要求，将生产服务输送给服务使用者;老年人及其家庭作为养老服务的受益方，提出服务需求，有效促进生产。重点针对普惠和特惠老人设置不同层次、不同类别的服务项目，针对普惠型项目加强政府购买服务，鼓励养老机构和社会组织积极参与，以市场化方式获取项目，并为相应老年群体提供高水平服务。
（二）从相互独立的服务模式向融合发展服务体系转变
一是以社区为核心媒介，推进养老服务融合发展。社区作为公共服务与市场服务衔接的平台，可以较好地衔接公共服务与市场服务的资源，使养老服务抵达家庭与机构两端。养老服务递送方式可以以社区为核心，让老年人实现在本社区内就地服务，在社区中实现医疗卫生服务、家政服务等不同需求，并与更为专业的机构养老形成对接互动，实现居家、社区与机构养老服务融合发展。
二是推进居家养老与机构养老社区化。统筹建设社区内部福利设施，引导新建小区与老旧小区、精品社区与老旧社区间资源共享。根据需求情况与相邻相近社区配合，引入和培育居家养老服务机构和社会组织。破除养老机构一定是从生活照顾到医疗保健“大而全”的设置理念。社区根据自身情况，科学规划引进一两家偏重于某项服务的养老机构，形成养老服务的社区特色。 （三）从注重硬件建设到“软硬兼施”促进医养有机结合转变
一是加快推进护理型机构和护理型床位建设。在不批准新增医疗资源的前提下，整合养老服务机构和医疗卫生机构，探索将部分闲置和低效运转的医疗卫生机构适时适量转化为老年护理院。放缓一般性养老床位建设，在原有千名老人拥有养老床位指标基础上增加护理型床位拥有率的专项指标，加大护理型床位建设。政府通过政策引导、加大宣传力度等方式鼓励民间资本投入到护理型养老机构的建设之中。
二是增強养老服务多元供给以满足医养结合需求。在老年人健康评估基础上，按照护理程度不同建立生活自理型、生活协助型和专业护理型不同梯度的服务体系，满足多样化、多层次的养老服务需求。居家社区养老服务要打破“居”“医”“养”的界限，把上门护理与专业医院陪护服务作为居家社区养老重点服务内容，提高养老服务专业化水平。
三是健全医养康养有机结合的联动机制。加强民政部门与卫生部门关于医养结合的协同联动，在医疗卫生机构、社区卫生中心、养老院、社区养老机构之间建立畅通的转介渠道，实现不同机构之间资源互接、优势互补，发挥医养结合的医疗支撑作用。完善医保支付与养老阶梯式服务的有效对接，增强医疗卫生机构、社区卫生服务中心参与养老事业的积极性。
（四）从人力资源单一渠道建设向全人口供给支撑转变
一是全社会树立“积极老龄观”。不把“老”与“衰弱”划上等号，注重老龄化服务的个体和群体差异。提升老年人再就业能力，让老年人积极参加到养老事务中来。对教育制度、就业制度、退休制度等配套制度进行统筹规划、科学改革。鼓励社区培养老年人成为社区居民生活支援负责人。
二是加强养老服务人员培训培养机制。进一步加强养老专业护理人员的专业化培训，建议将养老服务人员纳入国家就业培训政策，落实养老服务从业人员、专业护理人员培训补贴、职业技能补贴，将长期照护从业人员纳入国家职业资质;鼓励职业学校设置护理照护等与养老服务相关的课程和专业，推进职业院校养老服务实训基地建设，促进养老机构、日间照料中心对养老服务实习的导入。
（五）从家庭支持缺环向以家庭为保障单位转变
一是将家庭作为基本福利单位。支持家庭建设应是我国应对人口老龄化的重点，也是基于我国文化优势的特色做法。这不仅有助于我国养老服务发展短期收效，也是养老服务政策体系可持续发展的重要抓手。建议从我国国情与文化传统出发，尝试将家庭作为基本的福利对象并纳入社会福利政策体系框架，对承担养老、抚幼的普通家庭给予更多政策关注，通过帮助和支持家庭，增强家庭保障老人、切实提高代际赡养能力。
二是探索建立家庭照护者的津贴、税收优惠、喘息和照护休假制度。探索建立家庭照护者津贴制度，为长期照护老人而未能参加就业的家庭成员提供一定的经济补偿和补助。探索建立收税优惠制度，对于提供长期照护服务的家庭成员，可享受所得税优惠，并将个人的优惠额度纳入到整个家庭当中，直系家庭成员都能享用。探索建立喘息服务支持制度，即通过政府购买服务的方式，由养老照料中心、社区养老服务驿站为老年人提供短期托养服务，为长期照护老人的家庭成员提供休整机会。探索实施照护休假制度，在劳资双方自愿的基础上，灵活安排劳动时间。
（六）从碎片化管理向整体性治理转变
一是构建常态化统筹机制。加强全国老龄委的议事协调功能与各部门的行政连接，努力达到养老服务政策体系的“一口进出”的目标。同时，需要梳理各部委、各级政府、各部门在养老服务的补贴和资源投入情况，职权内涵与责任目标情况，建立健全信息公开与交流沟通，权利与责任调整、资源投入共享的网络体系，完善跨部门的标准制定、共享数据库建设。
二是完善跨功能、跨部门的协同监管机制。研究制定加强养老服务综合监管相关政策文件，建立跨功能、跨部门协同监管机制，在取消养老机构设立许可的前提下重点完善事中事后监管制度，推进“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单的实施。市场监管部门和民政等部门要加快推进养老服务领域社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制。各地要建立监管平台，全面汇总当地老年人基础信息和服务需求，公布养老机构基本情况、床位信息和价格水平，促进供需信息对接和共享。
〔基金项目：该文系2021年国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所青年人才项目阶段性研究成果〕
（作者单位：国家发展改革委体管所）
一、问题提出：我国养老服务有效供给与有效需求双向不足并存
根据我国第七次人口普查数据，2020年我国60岁以上人口达到2.6亿人，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口1.9亿人，占总人口的13.5%，相比于2016年分别提高2个百分点和2.7个百分点。从目前的趋势来看，未来我国老龄化速度会以较高斜率上升，“十四五”时期我国将进入中度老龄化社会。老龄化的快速发展，意味着老年人对养老服务需求日益增长。随着我国老龄化程度加深，我国养老机构和床位的建设也不断加快，“十二五”时期以来得到快速增长，每千名老人拥有床位数从2011年的19.1张达到2019年的30.5张。但是，床位的利用率却在一直下降，空床率不断上升（见图1）。
服务需求的日益上涨与床位利用率的不断下降凸显了养老服务业有效供给与有效需求双向不足并存的矛盾。突出表现为一是养老机构提供的服务不必要。日间照料中心、中低端养老机构设施设备条件有限，医护人员缺乏，只能提供一日三餐、家政等基础性服务，且服务质量一般。二是提供的服务买不起。以北京市为例，根据2016年北京市养老相关服务设施摸底普查显示，北京市老年人收入的中位数大约是在3300元，而养老机构涵盖床位费、餐费和护理费三者，最低需要花费3000元，最高需要花费1万元以上，存在较大的收支缺口。三是需要的服务没提供。长期照护作为养老服务中最为核心的内容，许多养老机构不具备提供的能力;对于居家养老服务来讲，上门类的长期照护是关键，而目前我国相关标准不够清晰、服务类别不够具体，多数日间照料中心等社区养老平台无法提供居家养老的长期照护服务。
二、发展历程：我国养老政策体系发展脉络
我国的养老服务政策体系建立比较晚，一直是作为社会福利制度的一部分，国家通过建立公办福利院、五保制度，提供救济型的养老服务，并嵌入到整个经济体制中。随着国家对老龄化的重视，制度变迁导致传统保障功能的减弱，20世纪80年代以来，我国开始逐步建立起养老服务政策体系，大致分为三个阶段。
（一）早期探索（1982—1999年）：“福利性”转向“社会化”
20世纪80年代以来，我国进行了社会主义市场经济体制改革，农村人民公社的取消，城市单位制的瓦解，国有企业改革，原先的集体保障、单位保障各类养老服务机制逐渐消失，只剩下对农村五保户和城市三无人员的救济政策，老年人对养老服务需求无法得到保障。国家开始正视人口老龄化与传统保障功能弱化的事实，1982年“中國老龄问题全国委员会”成立，全国各地也开始建立了老龄工作机构，中央到地方的老龄工作网络逐步形成。1983年民政部提出“社会福利社会化”的社会福利事业改革思路，推动社会福利由国家包办向国家、社会、个人共办转移，社会机构开始兴建为老服务的福利机构。1993年，民政部等14个部门联合印发了《关于加快发展社区服务业的意见》，首次将“养老服务”从社会福利概念中独立提出。1994年，原国家计委等10个部委联合发布《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，明确了老龄事业是中国社会主义事业的重要组成部分，提出了家庭养老与社会养老相结合的原则，扩大老年人社会化服务，这是我国在国家层面对养老服务政策体系的早期探索。
（二）初步建立（2000—2012年）：社会养老概念、体系开始形成
1999年末我国60岁以上老年人口占总人口比重超过10%，开始进入老龄化社会。2000年中共中央国务院颁布《关于加强老龄工作的决定》，养老服务”开始作为一个专有的概念被使用，为推进养老服务发展奠定基础。2001年我国第一次把老龄化事业纳入了更大范围的国家五年规划之中，老龄事业规划纲要进入五年为期常态化的制定过程。2006年全国老龄委等十一部门联合颁发了《关于加快发展养老服务业的意见》，提出“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，明确了“居家”“社区”及“机构”三种养老方式。2011年国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，对养老服务体系的内涵、功能定位、指导思想和基本原则等作出了明确的规定。自此，“社会养老服务”的概念基本形成，明确了国家福利制度外的养老服务的制度定位。
（三）逐步完善（2013年至今）：社会化和体系化进一步延伸
党的十八大作出应对老龄化的战略部署，明确提出“要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，我国养老服务的政策、法规纷纷出台。2016年《民政事业发展第十三个五年规划》，将医养结合直接纳入到养老服务体系中。2018年《中华人民共和国老年人权益保障法》再次进行修订，明确指出不再实施养老机构设立许可，这意味着国家全面放开了社会力量进入养老服务领域，国家从准入管理向综合监管迈进。2019年4月《关于推进养老服务发展的意见》，提出建立由民政部牵头的养老服务部际联席会议制度，各地要将养老服务政策落实情况纳入政府年度绩效考核范围。2019年11月，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》印发实施，从财富储备、劳动力供给、为老服务和产品供给体系、科技创新、社会环境五个方面部署了应对老龄化的工作任务。2020年党的十九届五中全会把积极应对老龄化上升到国家战略，推动养老事业和养老产业协同发展。 三、原因分析：我国养老服务体系尚未建立健全
我国是在经济不发达，就业不充分，社会保障不完善的情况下进入老龄社会，养老服务业发展面临的问题背后折射出政策制度与行业发展的适配性不够强，养老服务体系不够健全，突出反映在以下几个方面。
（一）资金补贴针对性不强
当前，我国养老服务补贴制度的目标针对性存在偏差，失能失智老人等刚性需求没有被重点关注，补贴的普惠性也不够充分，仍有数量巨大的中低收入老年群体有养老服务需求但买不起服务。实际发放的补贴没有从所需服务的老人入手，多数直接与床位建设挂钩，且逐年增长，这种“补机构”而非“补需求”的方式导致实际需要服务的老年人主体购买力不足，依然难以购买养老服务。此外，全国各地在实施补贴过程中主要开展对贫困群体中的高龄、失能老人的社会救助，广大失能老人中的中低收入者补贴效果不明显。
（二）服务模式彼此割裂
我国已逐步建立起居家为基础、社区为依托、机构充分发展的多层次养老服务体系。但在实际工作中，“居家”“社区”“机构”三者之间的关系并不清楚，导致各地在执行过程中居家养老—社区养老—养老机构割裂式发展，“各自为政”，盲目规划和建设，造成资源大量浪费。社区作为公共服务的递放平台和市场服务的嵌入平台，没能发挥衔接公共服务与市场服务资源、实现家庭与机构服务之间的递送作用。
（三）服务内容未能有机衔接
我国二级、三级医疗卫生机构资源丰富，医疗设施较为完善，技术水平较高，但由于医保支付和养老阶梯式服务没能有效对接，且养老服务行业目前仍处于高风险、低微利阶段，一些大中型医疗卫生机构本身效益很好，没有额外的动力和精力参与养老服务业建设。独立的养老机构没有接入医保体系，且自身医疗资源匮乏，只能提供餐饮、家政、基础护理等生活照料服务，对老年人专业的护理等高质量需求的服务提供较少，需要进一步搭建“医养康养”的衔接桥梁，促进二者融合发展。
（四）专业人力资源体系尚未形成
专业护理人员的严重匮乏是整个养老行业难以长足发展的重要掣肘。以持证社会工作者为指标，2017年全国持证社会工作者共计32.7万人，共有各类社区服务机构和设施40.7万个。以社会服务机构和服务设施为基数匡算，每个社区服务机构和设施拥有持证社会工作者为0.8人。而且，养老护理人员素质较低、专业性较差、流动性高，是行业发展的难点之一。
（五）家庭支持保障能力有限
以家庭为核心的尊老、敬老、孝老的文化传统是中华文明得以延续的基础，这奠定了家庭赡养是中国式养老的伦理基础。伴随着我国家庭人员构成向“4-2-1”模式的转变，以及放开三孩生育等政策的出台，家庭主力成员的经济压力持续提升，而政府的补缺型、适度普惠型福利体系主要关注和介入困难家庭，在普通家庭福利制度长期缺乏的情况下，代际赡养在承担养老责任、提供养老照护面前举步维艰。
（六）制度建设碎片化局部化
目前我国养老服务政策的制定和管理分属众多部门，不同部门职能定位和政策理念侧重点不同，管理标准不统一，资源难以统筹调用。从养老补贴来看，各部门交叉分割管理，导致补助条件差异、补贴标准不一致。如民政部负责补贴机构和从业人员，不能覆盖失能者的医疗服务，不具有普惠性;医保局关注医疗保险，医疗的护理才能纳入报销;卫健委只管医疗服务，而不关注失能失智者的生活照料;残联只注重残疾者的费用补贴而无力提供服务，缺乏对于老年人养老服务福利的整体统筹和服务内容全面覆盖。
四、政策建议：构建持续高效养老服务体系要注重实现六个转变
“十四五”时期，我国构建持续高效的养老服务体系，需要在资金保障、服务供给、人力基础、制度保障等方面同时发力。具体而言，在补贴制度上，要注重兼顾针对性与普惠性;在服务模式上，要实现居家、社区和机构养老服务融合发展;在服务内容上，要“软硬兼施”促进医养有机结合;在人力建设上，要建立养老服务专业化人力资源体系;在支撑保障上，要注重对家庭代际赡养的资源倾斜与支持;在制度体系上，要推进养老服务治理能力高質量发展。
（一）从补贴目标性不强向兼顾针对性与普惠性转变
一是从“补砖头”到“补人头”，补贴重点从机构转向老人。政府应把扶持和补贴的重点从养老服务机构转向所需服务的老年人，特别是广大中低收入水平中的失能、失智老人。这些老年人不是市场服务的对象，而应该是基本公共服务的兜底保障范畴。同时，养老机构可以通过接收这些老年人而获得政府服务费用，获得建设和运营费用的同时也会提高“入住率”。
二是突出主要服务群体，加强养老服务资源投入的普惠性。完善养老服务产业“服务提供方—服务生产方—服务受益方”的全链条体系。政府作为养老服务的提供方，负责产业的规划、管理、监督;机构作为养老服务的生产方，按照提供方要求，将生产服务输送给服务使用者;老年人及其家庭作为养老服务的受益方，提出服务需求，有效促进生产。重点针对普惠和特惠老人设置不同层次、不同类别的服务项目，针对普惠型项目加强政府购买服务，鼓励养老机构和社会组织积极参与，以市场化方式获取项目，并为相应老年群体提供高水平服务。
（二）从相互独立的服务模式向融合发展服务体系转变
一是以社区为核心媒介，推进养老服务融合发展。社区作为公共服务与市场服务衔接的平台，可以较好地衔接公共服务与市场服务的资源，使养老服务抵达家庭与机构两端。养老服务递送方式可以以社区为核心，让老年人实现在本社区内就地服务，在社区中实现医疗卫生服务、家政服务等不同需求，并与更为专业的机构养老形成对接互动，实现居家、社区与机构养老服务融合发展。
二是推进居家养老与机构养老社区化。统筹建设社区内部福利设施，引导新建小区与老旧小区、精品社区与老旧社区间资源共享。根据需求情况与相邻相近社区配合，引入和培育居家养老服务机构和社会组织。破除养老机构一定是从生活照顾到医疗保健“大而全”的设置理念。社区根据自身情况，科学规划引进一两家偏重于某项服务的养老机构，形成养老服务的社区特色。 （三）从注重硬件建设到“软硬兼施”促进医养有机结合转变
一是加快推进护理型机构和护理型床位建设。在不批准新增医疗资源的前提下，整合养老服务机构和医疗卫生机构，探索将部分闲置和低效运转的医疗卫生机构适时适量转化为老年护理院。放缓一般性养老床位建设，在原有千名老人拥有养老床位指标基础上增加护理型床位拥有率的专项指标，加大护理型床位建设。政府通过政策引导、加大宣传力度等方式鼓励民间资本投入到护理型养老机构的建设之中。
二是增強养老服务多元供给以满足医养结合需求。在老年人健康评估基础上，按照护理程度不同建立生活自理型、生活协助型和专业护理型不同梯度的服务体系，满足多样化、多层次的养老服务需求。居家社区养老服务要打破“居”“医”“养”的界限，把上门护理与专业医院陪护服务作为居家社区养老重点服务内容，提高养老服务专业化水平。
三是健全医养康养有机结合的联动机制。加强民政部门与卫生部门关于医养结合的协同联动，在医疗卫生机构、社区卫生中心、养老院、社区养老机构之间建立畅通的转介渠道，实现不同机构之间资源互接、优势互补，发挥医养结合的医疗支撑作用。完善医保支付与养老阶梯式服务的有效对接，增强医疗卫生机构、社区卫生服务中心参与养老事业的积极性。
（四）从人力资源单一渠道建设向全人口供给支撑转变
一是全社会树立“积极老龄观”。不把“老”与“衰弱”划上等号，注重老龄化服务的个体和群体差异。提升老年人再就业能力，让老年人积极参加到养老事务中来。对教育制度、就业制度、退休制度等配套制度进行统筹规划、科学改革。鼓励社区培养老年人成为社区居民生活支援负责人。
二是加强养老服务人员培训培养机制。进一步加强养老专业护理人员的专业化培训，建议将养老服务人员纳入国家就业培训政策，落实养老服务从业人员、专业护理人员培训补贴、职业技能补贴，将长期照护从业人员纳入国家职业资质;鼓励职业学校设置护理照护等与养老服务相关的课程和专业，推进职业院校养老服务实训基地建设，促进养老机构、日间照料中心对养老服务实习的导入。
（五）从家庭支持缺环向以家庭为保障单位转变
一是将家庭作为基本福利单位。支持家庭建设应是我国应对人口老龄化的重点，也是基于我国文化优势的特色做法。这不仅有助于我国养老服务发展短期收效，也是养老服务政策体系可持续发展的重要抓手。建议从我国国情与文化传统出发，尝试将家庭作为基本的福利对象并纳入社会福利政策体系框架，对承担养老、抚幼的普通家庭给予更多政策关注，通过帮助和支持家庭，增强家庭保障老人、切实提高代际赡养能力。
二是探索建立家庭照护者的津贴、税收优惠、喘息和照护休假制度。探索建立家庭照护者津贴制度，为长期照护老人而未能参加就业的家庭成员提供一定的经济补偿和补助。探索建立收税优惠制度，对于提供长期照护服务的家庭成员，可享受所得税优惠，并将个人的优惠额度纳入到整个家庭当中，直系家庭成员都能享用。探索建立喘息服务支持制度，即通过政府购买服务的方式，由养老照料中心、社区养老服务驿站为老年人提供短期托养服务，为长期照护老人的家庭成员提供休整机会。探索实施照护休假制度，在劳资双方自愿的基础上，灵活安排劳动时间。
（六）从碎片化管理向整体性治理转变
一是构建常态化统筹机制。加强全国老龄委的议事协调功能与各部门的行政连接，努力达到养老服务政策体系的“一口进出”的目标。同时，需要梳理各部委、各级政府、各部门在养老服务的补贴和资源投入情况，职权内涵与责任目标情况，建立健全信息公开与交流沟通，权利与责任调整、资源投入共享的网络体系，完善跨部门的标准制定、共享数据库建设。
二是完善跨功能、跨部门的协同监管机制。研究制定加强养老服务综合监管相关政策文件，建立跨功能、跨部门协同监管机制，在取消养老机构设立许可的前提下重点完善事中事后监管制度，推进“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单的实施。市场监管部门和民政等部门要加快推进养老服务领域社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制。各地要建立监管平台，全面汇总当地老年人基础信息和服务需求，公布养老机构基本情况、床位信息和价格水平，促进供需信息对接和共享。
〔基金项目：该文系2021年国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所青年人才项目阶段性研究成果〕
（作者单位：国家发展改革委体管所）