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[摘要]后税费时期，随着农村经济社会的发展，城乡统筹、城乡一体化不断推向深入，从管理到服务成为乡村治理结构变革的重要取向。城乡一体化、服务型基层组织建设，是乡村治理转型的动力。政府引导、多元主体参与以及充分发挥村民自治的作用，提供了服务型乡村治理转型的路径。乡村治理转型实践中，做到资源外部供给与村庄统筹有效结合，动员组织群众参与，回应群众的迫切需求，在做小事中增强服务型基层组织的为民服务能力。乡村治理视角下，服务型乡村治理转型要跳出国家—社会的二元关系范式，不断完善服务和村庄治理机制。
[关键词]管理；服务；乡村治理；治理机制
[中图分类号] D632.1[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）05-0080-08
税费改革以后，中国经济社会发展进入了结构性调整的转型期，国家开启了城市反哺农村、工业反哺农业的城乡一体化进程。在城乡统筹的经济社会转型背景下，行政体制改革也被提上日程，随着建设服务型政府被确立为政府改革目标，乡村治理结构也面临着向服务型转型的现实需要，城乡公共品供给和公共服务均等化是乡村治理服务型转型的推动力量。在此背景下，近年来从管理到服务的基层治理方式转型，成为基层政府和村级组织改革的重要取向，全国很多农村都进行了创新性实践，例如浙江上虞的“四不出村”工作法[1]、江苏南京的“为民服务资金”等，这些模式的探索丰富了服务型乡村治理的内涵，同时也为乡村治理服务型转型提供了借鉴形式。本文结合南京市推行的“为民服务专项资金”项目，探讨乡村治理服务型转型路径及其治理机制，并进一步反思乡村治理服务型转型的内在困境和出路。本文的经验主要来自于2017年4月笔者在南京市Z村的驻村田野调研。
一、问题的提出
（一）乡村治理结构转型：从管理到服务
中国历史上的基层治理体制是“县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[2]。由于皇权止于县，农村基层社会实行宗族自治的模式，因此中国传统的乡村治理具有“双轨政治”的特点[3]，县级政权奉行的是一种“集权的简约治理”[4]方式。近代中国在面临内忧外患的背景下，开启了国家现代化进程，伴随着现代国家政权建设，以维持秩序和汲取为目的，国家权力逐渐向乡村社会渗透，传统的乡村社会权力的文化网络解体，赢利型经济兴起[5]。新中国成立以来，尤其是人民公社时期，确立了“三级所有、队为基础”的农村基层集体化管理形式，“政社合一”的人民公社制度是一种不同于自然村落的新制度[6]，通过国家制度的设置，国家权力直接进入农村社会的各领域。分田到户以后，人民公社体制瓦解，国家的体制性权力上收，在基层治理中形成了“乡政村治”的治理格局[7]。1987年《村民委员会组织法》颁行以来，村民自治成为农村基层民主的起点，村民自治制度脱胎于人民公社，仍是传统乡村治理制度的延续，依旧保留着“总体性”治理的惯性。“乡政村治”模式仍然是在国家主义的理念之下建立起来的，国家权力处于主导地位，仍然是国家权力对农村的全面管制[8]，实际操作中，村民自治也或多或少地偏离了制度文本的要求，国家行政权力在农村社会始终保持着强势。面临国家现代化发展的艰巨任务，取消农业税以前的乡村治理是一种“汲取型”体制，为了更好地贯彻落实上级的各项政策，县乡村体制在实践中是一种“压力型”体制[9]。在汲取型和压力型体制之下，地方政府的硬性任务是从农村收取税费，支持基层政府的运转和提取国家现代化发展的资本积累。在现代化转型和国家政权建设的背景下，乡村治理主要采取“管制”的方式，在向农村汲取资源和维持基本秩序的目标任务下，乡村两级结成了“乡村利益共同体”[10]。随着社会转型和发展的深入，管理型乡村治理模式带来了一系列的基层治理危机，面临着转型需求。
以税费改革为节点，乡村治理结构开启了由管理到服务转型的变革。税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付，来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系[11]。与税费改革相配套的是乡村体制改革，通过撤并乡镇、精简机构、合村并组等，促使基层组织由管控型向服务型转变[12]。税费改革以后，乡村治理体制和治理逻辑发生了从管理到服务的根本性转变，减轻了农民负担，带来了一定的积极变化。税费改革打破了紧密的乡村利益共同体，解决了90年代以来的治理危机，但是也带来了公共品供给等农民合作和乡村组织缺失所带来的新的治理危机[13]。中央政府通过税费改革“倒逼”乡镇改革，而基层政权则通过农村公共品的供给危机等治理危机进行“反倒逼”，以期达到中央对地方的资助[14]。然而由于税费以后乡村组织退出农村社会，传统乡村组织力量弱化，乡村社会去政治化，国家资源输入乡村反而在乡村社会中出现了一个全新的结构，地方政府与地方势力结盟，导致乡村治理内卷化[15]。
党的十八大明确强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，随着建设服务型政府被确立为政府改革目标，乡村治理方式也逐步从管理转变为服务。资源下乡、项目制[16]成为农村公共品供给和乡村治理的重要方式，随着城乡统筹、城乡一体化的不断改革推进，服务型乡村治理方式和服务型基层组织建设成为乡村治理转型的变革方向。那么在乡村治理从管理到服务的结构转型期，哪些机制促进了乡村治理模式的转变？这种转型的实践路径和样态是怎样的？服务型基层组织的运行机制为何？在乡村治理服务型转型中，面临着怎样的困境及服务限度，其出路何在？这些是本文试图探讨的问题。
（二）研究视角与经验基础
在乡村治理制度研究中，常见的范式是国家政权建设中“国家与农民”或者“国家与社会”的二元关系视角。在此视角下，乡村社会是国家控制和汲取资源的对象，而后税费时期，国家也只是向农村输入资源的单一主体，是“悬浮”于乡村社会之上的。在乡村治理从管理向服務的转型中，应当把国家和政府从传统的单纯提供公共品和公共服务的角色中转变过来，要有效处理和协调好国家、社会和市场的多元关系，寻求有效合作之道，政府要做“掌舵”者而不是纯粹的“划桨”者[17]。治理理论区别于国家与社会的二元关系范式，不同于传统的政府统治。治理是一个过程，其基础是协调而非控制，不同于正式制度和一整套规则，强调的是持续的互动[18]，以此达到乡村社会的善治。在服务型政府和基层治理服务转型的背景下，公共服务不断向乡村社会下沉，服务要改变单一的管控逻辑，但是并不是以服务消解治理。服务型基层组织建设中，服务和治理是一体的，服务本身就意味着治理，要确立服务引领治理的基层治理理念[19]。从乡村治理的视角，可以跳出国家与乡村社会二元对立性的强调，在村庄社会分化、农民需求多元化的转型期，有助于深化服务型乡村治理模式运作中的多元主体参与及其互动关系的理解，理清乡村治理服务转型的深刻内涵以及与此伴随的乡村治理困境。 本文的经验基础来源于笔者及所在研究团队2017年4月在南京市Z村为期20天的驻村调研。Z村位于南京市最大的淡水湖石臼湖畔，是农业型村庄，2000年Z村由两个行政村合并而成，合村之后共有12个自然村，分为32个村民小组。村庄人口1232户3800多人，党员90人，村两委干部加上条线干部共10人。全村耕地面積4023亩，水面200多亩，村庄土地流转面积3000亩左右。村庄社会自组织能力较强，具有较强的活力，这突出表现在村庄自发组织的老年人协会、陈堂庙宇的建设、庙会出菩萨以及唱大戏的信仰文化活动等方面。在乡镇政府的帮扶下，村集体经济收入每年有四五十万，属于当地的经济薄弱村。2015年，由南京市组织部门每年给村里下达30到50万元的“为民服务资金”，用于为民办实事，加强服务型基层党组织建设。“为民服务资金”要用于为民办实事方面，并且发挥“四议两公开”基层民主程序，动员群众积极参与。通过为民服务资金项目，完善了村庄基础设施建设，满足了村民部分迫切需求，得到了村民的好评。但是为民服务资金项目实施中，也面临着群众需求对接、群众动员等方面的基层治理困境。基层治理服务型转型中，应当不断完善服务和村庄治理机制，同时注意把握服务的限度，培育村庄社会的自我服务能力。
二、服务型基层组织转型的动力与路径
（一）服务型基层组织的转型动力
城乡一体化与村庄社区化的推动作用。税费改革以后，国家进行了社会主义新农村建设，开启了“工业反哺农业、城市支持农村”的城乡统筹发展和城乡一体化进程。新农村建设和农村社区化转变，旨在促进公共服务下乡，让广大农民享有改革开放的成果和均等化的公共服务[20]。在城乡一体化的背景下，政府积极推动村庄社区化转型和公共服务下乡，向农村提供均等化的公共服务，逐步建立完善农村社区服务体系。资源下乡和服务下乡，自然要有农村社区相应的承接组织，而村委会等农村基层组织作为承接的主体，推动了基层组织的服务化转型，工作重心转为开展农村社区公共服务。Z村所在的区2015年开始对农村基层组织进行软件和硬件方面的改造，作为乡镇的第一批试点村，由政府投资300万元在Z村建造了标准化的“便民服务中心”，把村委会改为便民服务中心，并设置了一站式服务大厅，保障群众“办事不出村”。“便民服务中心”和“居家养老服务中心”等标准化服务供给，是农村社区化改革的一部分，并且未来三年在全区进行全覆盖，有力地推动了服务型基层组织建设。
基层服务型党组织和治理能力建设的内在要求。税费改革以后，乡村组织不再向农民收取税费，逐步退出乡村社会，但是村庄内生性力量并没有相应增长，反而出现了农村公共品缺乏有效供给、基层组织权威与合法性弱化、村庄社会无序化等乡村治理危机。税费改革的同时进行了乡村体制的配套性改革，推动了基层组织由管制型向服务型转变，但是面对基层组织权力弱化的现实，怎样开展有效的为民服务成为现实挑战。党的十八大第一次明确提出基层服务型党组织建设，农村基层党组织是党在农村执政的基本组织单位，是党联系农村群众的桥梁和纽带，因此加强基层服务型党组织建设，是重塑基层治理能力的关键。南京市为了加强基层党组织建设，通过组织口每年向村庄或者社区下达30到50万元的“为民服务资金”，为民服务资金主要用于为民办实事，有效提升了基层组织为民办实事的能力，通过解决群众迫切需求的各项小事，基层组织的权威得到加强，治理和服务能力得到很大提升。其中Z村2015年得到30万元“为民服务资金”的支持，2016年和2017年则为50万元，为民服务资金项目的建设，不但解决了群众迫切需求的小事，而且动员了群众参与，加强了基层组织的为民服务能力，得到了村民认可。
（二）服务型基层组织的转型路径
政府引导。不同于传统的政府管理，在服务型基层组织建构中，政府改自上而下的主导为引导，为基层组织的服务自主性发挥提供了空间。为了加强服务型基层组织建设，政府主要通过资金供给和制度规则供给，来提升基层组织的为民服务动力和能力。首先是资源下乡和服务供给，政府通过每年提供30到50万元的“为民服务资金”，来推动基层组织为民办实事，为民服务资金项目的确定和实施，政府并不做具体干涉，发挥了基层组织的自主性，有效引导了村庄公共服务的供给，增强了群众满意度。其次是进行制度规则供给，虽然政府对“为民服务资金”的具体用途不做干涉，但是为了保障加强服务型基层组织建设的目标，对资金的用途类型和实施规则提供了规则限定，要在为民办实事的项目决策和实施中充分发挥“四议两公开”的民主程序，组织动员群众，走群众路线。通过政府引导，不但为服务型基层组织转型提供了资源基础，同时也保障了资金的使用效率，调动了群众的参与积极性，推动了服务型基层组织的转型。
多元主体参与。乡村治理方式由管理向服务的转型，根本的是要改变农村公共服务由单一的政府主体进行单向度地供给，更好地向农村提供公共品与公共服务。因此多元主体参与，不但改变了传统的公共品供给模式，而且多个主体组成农村的公共服务供给体系，能够更好地满足农民对公共服务日益多元化的需求。在Z村的服务转型中，形成了政府提供的行政服务和公共服务，村委会提供的自我服务以及市场主体或者社会团体提供的专业化服务。政府通过条线干部的下派，进行窗口化服务，方便了群众办事不出村，同时政府还提供农村公共服务的资金支持。村级组织具有一定的集体经济基础，虽然不多，但是为村民提供力所能及的公共服务，办小事的能力还是有的，并且村级组织也是沟通政府和村民需求的中间桥梁，在村民需求收集方面发挥着不可替代的作用。在服务型政府转型中，政府购买服务的力度不断加大，通过政府购买服务的方式，Z村引进了专业化的社工服务机构，为老人、孩子、妇女等特殊群体提供了更为专业化多样化的服务。
村民自治作用的发挥。在服务型自治组织转型中，除了政府引导、多元主体参与，最主要的还是要提高村庄和村民的自我服务能力，加强村民自治和自我服务能力的培育，充分发挥村民自治的作用。治理理论和服务型基层组织建设，并不排斥村民自治的作用，反而要实现服务型政府和服务型基层组织转型，提供更加有效的公共服务，需要加强村民自治。村民自治能力的发挥，需要加强村级组织自身能力的建设，做好村级自治组织对公共品和公共服务的统筹能力。同时要积极动员组织群众，发挥群众在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面的作用。Z村通过“四议两公开”的村民自治形式，发挥了村级组织在资源和服务供给中的统筹能力，调动了村民自主管理自己事务的主动性和积极性，把外部资源和服务输入真正当作自己的事情，由此发挥自我服务能力。 三、服务型乡村治理及其治理机制
“为民服务资金”作为政府提供的外部资源，旨在加强服务型基层党组织建设，提升基层组织的为民服务能力和治理能力。通过为民服务资金的外部资源输入，发挥村级组织的统筹能力，增强了为民服务的动力和集中力量办大事的能力，推动了村级组织的服务型转型。为民服务资金项目实施的基本单位是自然村，在自然村的熟人社会内部，通过动员群众，发挥了群众参与的积极主动性，有效解决了资源落地以及与服务对象对接的“最后一公里”难题。为民服务资金的办大事能力有限，但是灵活及时地办小事的能力[21]却很强，通过回应村民迫切需求的小事，不仅为村民提供了有效的公共服务，同时也极大地增强了基层组织的为民服务能力和治理能力，村级组织的权威性得以增强。
（一）外部供给与村庄统筹
后税费时期，自上而下的资源和服务下乡是农村公共品和公共服务供给的基本形式，尤其是在服务型政府转型背景下，政府对农村的资源和服务供给力度进一步加大。“为民服务资金”是政府向村庄输入的公共服务资金，但是资金的使用方向并没有做出具体规定，只是提供了大的范围和实施框架，以保障真正做到为民办实事。政府提供为民服务资金的外部供给，发挥的只是政府引导而非政府主导的作用，这样就为村级组织统筹提供了自主空间。
村庄统筹主要是在资金统筹、项目规划分配统筹和服务表达供给的有序推进等方面，发挥村级组织的统筹能力，保障公共服务供给的有效性和基本秩序。首先是资金统筹，每年由政府提供的30到50万元的“为民服务资金”，虽然一定程度上解决了村庄公共服务的经济来源问题，但是在数千人的大村真正提供全面到位的为民服务项目还是面临资金不足的困难。由村两委进行资金统筹，整合村集体经济以及其他一事一议项目资金，把一些仅靠为民服务资金难以有效办起来的稍大规模的公共服务和公共建设项目顺利实施了，解决了办大事的资金来源问题。其次进行项目规划分配和实施的统筹，政府规定每年的为民服务资金必须当年用完，并且只能用于为民办实事项目，针对3万元以上的项目进行招投标。而每年每个自然村上报的项目都比较多，很难利用当年的为民服务资金一次性满足到位，这就涉及到项目在村庄范围内的统一规划和分配问题，需要村两委进行统筹。每年年初针对各自然村上报的项目，村两委进行统筹规划，以自然村之间均衡、需求迫切程度等原则，安排项目实施的先后顺序，并上报地方政府部门。通过村庄统筹，既保障了项目在各自然村之间实施的有序性，也保证了村民的需求都能得到逐步的回應，提升了为民服务资金的使用效率。
（二）自然村实施与村民参与
农业税费取消、合村并组等农村改革，虽然减轻了农民负担，但是行政村成为“半熟人”甚至陌生人社会，村级组织日益悬浮于村庄之上，村民小组也缺乏有效的运转机制，造成了基层组织乏力。而农村公共品项目制供给，进村实践效果与农村基层组织存在较大的关联[22]。缺乏有效运转的基层组织，对农村的公共品和公共服务供给也就缺乏有效的对接主体，这也成为公共服务对接农户，在村庄中落地的“最后一公里”难题[23]。因此乡村治理的服务转型，进行公共服务供给，必须要找到有效的资源对接主体，充分发挥基层组织动员群众的作用，只有组织起来保障群众参与，才能有效解决服务供给的最后一公里难题。
虽然也经历了合村并组和农业税费取消等改革的影响，面临了一定的行政村一级悬浮与组织能力弱化问题，但是在Z村，村民仍有着较强的自然村认同。自然村还具有较强的熟人社会性质，自然村村民之间有很强的社会关联和利益关联，是村民基本的认同和行动单位。行政村进行“为民服务资金”的总体统筹，但是基本的需求表达和为民服务资金项目的具体实施，还是以自然村为单位的，这也为为民服务资金的实施和村民参与提供了社会基础的保障。通过自然村内部选出户族代表，表达并整合村民需求，形成整个自然村少数服从多数的公共服务和公共建设的整体性需求，并且把整合后的项目上报村委会进行统筹安排。在自然村的熟人社会内部，通过熟人社会关联调动了农户的参与积极性，形成了农户需求的充分表达和有效整合机制，有效解决了外部资源供给与农民需求对接的问题。同时由于公共服务项目是农户自身的需求表达，这也为下一步的项目落地实施提供了良好的群众基础，有效克服了项目落地难的最后一公里问题，保障了为民服务资金的使用有效性。
（三）回应迫切需求增强办小事的能力
在农民分化和农户需求多元化的背景下，要回应农民多元化的需求并不容易，尤其是在村庄服务型基层组织建设中，对农民细小琐碎且多样化的需求进行有效精准回应，就成为服务型村级治理面临的迫切问题。群众生产生活中的小事，也是基层治理和服务的大事，只有把群众迫切需求的一件件小事有效解决了，才能防止小事累积成为基层治理的大事。做小事也是做好事，只有把一件件能够回应群众需求的小事做好了，才能获得群众认可，也才能增强群众对基层党组织、基层政府与干部的满意和信任。因此在为民服务做小事中，要树立群众利益无小事的观念，只有把小事做好了，才能赢得民心和民意，小事做不好，好事也会变成有损基层组织权威与合法性的坏事。“为民服务资金”的使用，既要满足农户对公共服务的需求，同时也要通过为民服务，增强基层组织灵活及时地回应群众需求以及办小事的能力。
Z村利用为民服务资金实施的项目是小型工程，同时也是村民生产生活中最为迫切需求的基础设施建设和公共服务，项目实施种类体现了大多数农户的需求表达。不仅项目类型是村民迫切需求的表达，而且在项目决策及实施中也注重群众需求的收集，积极回应群众迫切需求的小事。项目确定之前由村两委干部、包片干部、联队会计以及自然村村长和户族代表，深入所在的自然村和农户，收集整合群众需求，并且由村民代表会议和党员代表会议讨论，形成最终的项目决策。项目决策和实施做到“四议两公开”的民主程序，不但有效收集了群众的需求意见，也对群众的需求形成了有效整合和及时回应，得到了群众的认可。正是在回应群众迫切需求，为群众办小事做实事中，增强了服务型基层组织的为民服务能力和治理能力，克服了后税费时期基层组织能力弱化的矛盾，加强了服务型基层组织的建设成果。 四、乡村治理服务型转型的困境与出路
（一）服务型乡村治理的实践困境
“为民服务资金”作为乡村治理转型和服务型基层组织建设的有效探索，在回应村民需求提供公共服务、增强服务型基层组织能力、激活村民自治等方面发挥了积极的作用。然而作为乡村治理服务型转型发展的新趋势，“为民服务资金”的运作和服务型乡村治理的实践中，也面临一定的实践困境，这也是服务型基层组织和乡村治理方式转型实践中应当注意的。
首先是村庄公共服务供给的国家化。虽然乡村治理方式从管理向服务的转型，一定程度上改变了传统的国家单向度地向农村进行公共服务供给，强调村民自治的发挥和社会的自我服务能力建设。但是在具体实践中，农村公共服务的国家化倾向还是比较明显，缺乏对社会和群众自我服务能力的培育。农村公共服务的国家化突出表现在公共服务和资源供给的项目化与行政路径。在城乡一体化和服务型政府转型背景下，村委会原有的自治性逐步变为基层政府的科层化延伸，项目制的资源下乡形式与村级治理的半行政化是相互强化的[24]，作为国家主导的服务型乡村治理实践，对农村的公共服务供给自然沿着行政化的路径进入村庄，由作为政府代理人的职业化村干部负责资源和服务统筹。行政化的公共服务供给路径，使得行政化的村级组织和职业化的村干部，把“为民服务资金”的使用当作行政任务来执行。做到程序规范合法，“办事留痕”，不出现责任事件，就算圆满完成为民服务任务，而不愿主动去动员群众，使得为民服务资金的使用脱离群众路线，不利于村庄和农民自我服务能力的培育。由于缺乏有效的群众动员和群众参与，多数群众并不把为民服务资金的使用当作自己的事情，而是认为为民服务是国家和政府的事情，不利于村民自治的发挥和服务型基层组织治理能力建设。
其次是服务“内卷化”困境。“为民服务资金”向农村进行资源输入、提供公共服务时，强调“四议两公开”的民主程序，以做到公共服务能够更好地对接群众需求。但是与服务型政府转型同步的是村级组织日益行政化，成为行政科层体系的一部分，悬浮型村级政权在为民服务资金运作中，难免会出现难以动员群众等脱离群众的问题，导致群众难以参与。加之现在城市化背景下，农村分化加剧，农民多元化利益诉求越来越明显，进行公共服务的外部供给时，很多农户甚至不愿参与。群众难以参与以及不愿参与的现实矛盾，进一步加剧了公共服务供给是国家和政府事情的观念，公共服务实践中面临不小的群众动员和组织困境。一方面是农民日益增长的多元化公共服务诉求，一方面是服务型政府转型和城乡一体化背景下国家加大对农村公共服务的供给力度，但是由于群众的参与效能感低，导致国家公共服务和资源向农村输入并没有相应地转化为对政府提供公共服务的信任度。由于公共资源和服务落地过程中导致的治理问题，以及公共品后续维护问题等，在缺乏群众参与的情况下，反而会引起村民的怨言，好事不好办。就会存在这样的悖论，国家和政府向农村输入的公共服务越多，可能引起的矛盾也越多，农民的抱怨也越多，为民服务并没有相应地增强政府合法性，基层组织的治理能力提升有限，导致农村公共服务的“内卷化”。
最后乡村治理的服务型转型缺乏有效的对村民权利与责任均衡意识的培育，不利于服务型基层治理的长远发展。服务型乡村治理转型中，国家和政府资源输入的力度是很大的，但是在提供公共服务中，并没有完全转变政府主导的传统惯性。国家和发达地区政府的公共财政资源是充足的，有能力为农村提供均等化的公共服务，但是缺乏对农村社会基础的重视和利用，农村公共服务完全变成了国家和政府的事情，社会和农民参与性弱。缺乏群众动员的公共服务供给方式，形塑并强化了农民的观念，反正提供服务是国家和政府的事情，做好服务是应该的，满足不了需求或者做不好反而会引起群众抱怨。一些地方政府在提供公共服务时，只是为服务而服务，以为尽可能多地提供服务就是对服务型政府理念的贯彻，但是越来越多的服务并没有能够跟得上群众多元诉求的增长，甚至一些本来属于社会或者市场化的服务内容也要寻求政府的供给。服务型政府转型中，政府提供公共服务变成了无限度的，无限政府的形象在政府实践和农民观念中不断形塑，缺乏有效引导的农村公共服务反而回到了政府主导的老路上去，背离了服务型政府转型的初衷。
（二）乡村治理服务型转型的出路
党的十八大以来，提出并明确了服务型政府、“服务型基层党组织”建设，以及加强基层治理能力建设等重要议题。在服务型政府转型、城乡一体化的背景下，统筹城乡发展，为农村提供均等化的公共服务成为必然趋势。在这一大的发展趋势中，服务型乡村治理的转型实践在各地不断探索，取得了很多有价值的成果，也伴随着这样那样的问题和困境。在从管理到服务的基层治理方式转型中，应当充分发挥村民自治的社会基础，走群众路线，要树立政府的服务观念，走政府引导而非政府主导的服务路径，同时也要把握好政府提供農村公共服务的限度。
首先要“找回群众”，走群众路线，在提供公共服务的过程中，要动员群众组织起来。在基层治理的服务转型中，面临的是基层组织弱化和农民分化、利益诉求多元化的现实状况。为人民服务，就不可能在不依靠农民的情况下把农村公共服务做好。农村社会依然是不同于城市社区的熟人社会或者半熟人社会，同时存在村民自治的制度框架，在向农村提供公共服务时具有较好地动员组织群众的社会基础和制度基础。因此在乡村治理服务型转型中，一定要发挥好动员群众，组织群众参与的作用，以资源和公共服务输入为契机，推动服务型村民自治组织转型，只有如此才能做到服务供给和农民需求有效对接，才能解决公共服务最后一公里难题，也才能保障服务型乡村治理模式的长效运行。
另外，在服务型政府和服务型基层组织转型中，要改变传统的政府主导为政府引导，在政府为农村提供公共服务时，一定要把握服务限度，并培育社会和农民的自我服务能力，而不是政府大包大揽地进行无差别无分类的公共服务供给。农村公共服务提供中，要做到政府引导，多元主体参与，属于政府的责任政府来做，同时把属于社会的要充分发挥社会的自我服务能力，而属于农民个体和市场的要交给农民和市场来做，只有这样才能理清政府提供公共服务的限度，发挥公共服务的应有效能，并在服务转型中，有效培育起农民对于公共服务中的责任和义务的平衡感。这才是基层治理服务转型的治理之道。 [参考文献]
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责任编辑：陈建娜
[关键词]管理；服务；乡村治理；治理机制
[中图分类号] D632.1[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）05-0080-08
税费改革以后，中国经济社会发展进入了结构性调整的转型期，国家开启了城市反哺农村、工业反哺农业的城乡一体化进程。在城乡统筹的经济社会转型背景下，行政体制改革也被提上日程，随着建设服务型政府被确立为政府改革目标，乡村治理结构也面临着向服务型转型的现实需要，城乡公共品供给和公共服务均等化是乡村治理服务型转型的推动力量。在此背景下，近年来从管理到服务的基层治理方式转型，成为基层政府和村级组织改革的重要取向，全国很多农村都进行了创新性实践，例如浙江上虞的“四不出村”工作法[1]、江苏南京的“为民服务资金”等，这些模式的探索丰富了服务型乡村治理的内涵，同时也为乡村治理服务型转型提供了借鉴形式。本文结合南京市推行的“为民服务专项资金”项目，探讨乡村治理服务型转型路径及其治理机制，并进一步反思乡村治理服务型转型的内在困境和出路。本文的经验主要来自于2017年4月笔者在南京市Z村的驻村田野调研。
一、问题的提出
（一）乡村治理结构转型：从管理到服务
中国历史上的基层治理体制是“县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[2]。由于皇权止于县，农村基层社会实行宗族自治的模式，因此中国传统的乡村治理具有“双轨政治”的特点[3]，县级政权奉行的是一种“集权的简约治理”[4]方式。近代中国在面临内忧外患的背景下，开启了国家现代化进程，伴随着现代国家政权建设，以维持秩序和汲取为目的，国家权力逐渐向乡村社会渗透，传统的乡村社会权力的文化网络解体，赢利型经济兴起[5]。新中国成立以来，尤其是人民公社时期，确立了“三级所有、队为基础”的农村基层集体化管理形式，“政社合一”的人民公社制度是一种不同于自然村落的新制度[6]，通过国家制度的设置，国家权力直接进入农村社会的各领域。分田到户以后，人民公社体制瓦解，国家的体制性权力上收，在基层治理中形成了“乡政村治”的治理格局[7]。1987年《村民委员会组织法》颁行以来，村民自治成为农村基层民主的起点，村民自治制度脱胎于人民公社，仍是传统乡村治理制度的延续，依旧保留着“总体性”治理的惯性。“乡政村治”模式仍然是在国家主义的理念之下建立起来的，国家权力处于主导地位，仍然是国家权力对农村的全面管制[8]，实际操作中，村民自治也或多或少地偏离了制度文本的要求，国家行政权力在农村社会始终保持着强势。面临国家现代化发展的艰巨任务，取消农业税以前的乡村治理是一种“汲取型”体制，为了更好地贯彻落实上级的各项政策，县乡村体制在实践中是一种“压力型”体制[9]。在汲取型和压力型体制之下，地方政府的硬性任务是从农村收取税费，支持基层政府的运转和提取国家现代化发展的资本积累。在现代化转型和国家政权建设的背景下，乡村治理主要采取“管制”的方式，在向农村汲取资源和维持基本秩序的目标任务下，乡村两级结成了“乡村利益共同体”[10]。随着社会转型和发展的深入，管理型乡村治理模式带来了一系列的基层治理危机，面临着转型需求。
以税费改革为节点，乡村治理结构开启了由管理到服务转型的变革。税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付，来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系[11]。与税费改革相配套的是乡村体制改革，通过撤并乡镇、精简机构、合村并组等，促使基层组织由管控型向服务型转变[12]。税费改革以后，乡村治理体制和治理逻辑发生了从管理到服务的根本性转变，减轻了农民负担，带来了一定的积极变化。税费改革打破了紧密的乡村利益共同体，解决了90年代以来的治理危机，但是也带来了公共品供给等农民合作和乡村组织缺失所带来的新的治理危机[13]。中央政府通过税费改革“倒逼”乡镇改革，而基层政权则通过农村公共品的供给危机等治理危机进行“反倒逼”，以期达到中央对地方的资助[14]。然而由于税费以后乡村组织退出农村社会，传统乡村组织力量弱化，乡村社会去政治化，国家资源输入乡村反而在乡村社会中出现了一个全新的结构，地方政府与地方势力结盟，导致乡村治理内卷化[15]。
党的十八大明确强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，随着建设服务型政府被确立为政府改革目标，乡村治理方式也逐步从管理转变为服务。资源下乡、项目制[16]成为农村公共品供给和乡村治理的重要方式，随着城乡统筹、城乡一体化的不断改革推进，服务型乡村治理方式和服务型基层组织建设成为乡村治理转型的变革方向。那么在乡村治理从管理到服务的结构转型期，哪些机制促进了乡村治理模式的转变？这种转型的实践路径和样态是怎样的？服务型基层组织的运行机制为何？在乡村治理服务型转型中，面临着怎样的困境及服务限度，其出路何在？这些是本文试图探讨的问题。
（二）研究视角与经验基础
在乡村治理制度研究中，常见的范式是国家政权建设中“国家与农民”或者“国家与社会”的二元关系视角。在此视角下，乡村社会是国家控制和汲取资源的对象，而后税费时期，国家也只是向农村输入资源的单一主体，是“悬浮”于乡村社会之上的。在乡村治理从管理向服務的转型中，应当把国家和政府从传统的单纯提供公共品和公共服务的角色中转变过来，要有效处理和协调好国家、社会和市场的多元关系，寻求有效合作之道，政府要做“掌舵”者而不是纯粹的“划桨”者[17]。治理理论区别于国家与社会的二元关系范式，不同于传统的政府统治。治理是一个过程，其基础是协调而非控制，不同于正式制度和一整套规则，强调的是持续的互动[18]，以此达到乡村社会的善治。在服务型政府和基层治理服务转型的背景下，公共服务不断向乡村社会下沉，服务要改变单一的管控逻辑，但是并不是以服务消解治理。服务型基层组织建设中，服务和治理是一体的，服务本身就意味着治理，要确立服务引领治理的基层治理理念[19]。从乡村治理的视角，可以跳出国家与乡村社会二元对立性的强调，在村庄社会分化、农民需求多元化的转型期，有助于深化服务型乡村治理模式运作中的多元主体参与及其互动关系的理解，理清乡村治理服务转型的深刻内涵以及与此伴随的乡村治理困境。 本文的经验基础来源于笔者及所在研究团队2017年4月在南京市Z村为期20天的驻村调研。Z村位于南京市最大的淡水湖石臼湖畔，是农业型村庄，2000年Z村由两个行政村合并而成，合村之后共有12个自然村，分为32个村民小组。村庄人口1232户3800多人，党员90人，村两委干部加上条线干部共10人。全村耕地面積4023亩，水面200多亩，村庄土地流转面积3000亩左右。村庄社会自组织能力较强，具有较强的活力，这突出表现在村庄自发组织的老年人协会、陈堂庙宇的建设、庙会出菩萨以及唱大戏的信仰文化活动等方面。在乡镇政府的帮扶下，村集体经济收入每年有四五十万，属于当地的经济薄弱村。2015年，由南京市组织部门每年给村里下达30到50万元的“为民服务资金”，用于为民办实事，加强服务型基层党组织建设。“为民服务资金”要用于为民办实事方面，并且发挥“四议两公开”基层民主程序，动员群众积极参与。通过为民服务资金项目，完善了村庄基础设施建设，满足了村民部分迫切需求，得到了村民的好评。但是为民服务资金项目实施中，也面临着群众需求对接、群众动员等方面的基层治理困境。基层治理服务型转型中，应当不断完善服务和村庄治理机制，同时注意把握服务的限度，培育村庄社会的自我服务能力。
二、服务型基层组织转型的动力与路径
（一）服务型基层组织的转型动力
城乡一体化与村庄社区化的推动作用。税费改革以后，国家进行了社会主义新农村建设，开启了“工业反哺农业、城市支持农村”的城乡统筹发展和城乡一体化进程。新农村建设和农村社区化转变，旨在促进公共服务下乡，让广大农民享有改革开放的成果和均等化的公共服务[20]。在城乡一体化的背景下，政府积极推动村庄社区化转型和公共服务下乡，向农村提供均等化的公共服务，逐步建立完善农村社区服务体系。资源下乡和服务下乡，自然要有农村社区相应的承接组织，而村委会等农村基层组织作为承接的主体，推动了基层组织的服务化转型，工作重心转为开展农村社区公共服务。Z村所在的区2015年开始对农村基层组织进行软件和硬件方面的改造，作为乡镇的第一批试点村，由政府投资300万元在Z村建造了标准化的“便民服务中心”，把村委会改为便民服务中心，并设置了一站式服务大厅，保障群众“办事不出村”。“便民服务中心”和“居家养老服务中心”等标准化服务供给，是农村社区化改革的一部分，并且未来三年在全区进行全覆盖，有力地推动了服务型基层组织建设。
基层服务型党组织和治理能力建设的内在要求。税费改革以后，乡村组织不再向农民收取税费，逐步退出乡村社会，但是村庄内生性力量并没有相应增长，反而出现了农村公共品缺乏有效供给、基层组织权威与合法性弱化、村庄社会无序化等乡村治理危机。税费改革的同时进行了乡村体制的配套性改革，推动了基层组织由管制型向服务型转变，但是面对基层组织权力弱化的现实，怎样开展有效的为民服务成为现实挑战。党的十八大第一次明确提出基层服务型党组织建设，农村基层党组织是党在农村执政的基本组织单位，是党联系农村群众的桥梁和纽带，因此加强基层服务型党组织建设，是重塑基层治理能力的关键。南京市为了加强基层党组织建设，通过组织口每年向村庄或者社区下达30到50万元的“为民服务资金”，为民服务资金主要用于为民办实事，有效提升了基层组织为民办实事的能力，通过解决群众迫切需求的各项小事，基层组织的权威得到加强，治理和服务能力得到很大提升。其中Z村2015年得到30万元“为民服务资金”的支持，2016年和2017年则为50万元，为民服务资金项目的建设，不但解决了群众迫切需求的小事，而且动员了群众参与，加强了基层组织的为民服务能力，得到了村民认可。
（二）服务型基层组织的转型路径
政府引导。不同于传统的政府管理，在服务型基层组织建构中，政府改自上而下的主导为引导，为基层组织的服务自主性发挥提供了空间。为了加强服务型基层组织建设，政府主要通过资金供给和制度规则供给，来提升基层组织的为民服务动力和能力。首先是资源下乡和服务供给，政府通过每年提供30到50万元的“为民服务资金”，来推动基层组织为民办实事，为民服务资金项目的确定和实施，政府并不做具体干涉，发挥了基层组织的自主性，有效引导了村庄公共服务的供给，增强了群众满意度。其次是进行制度规则供给，虽然政府对“为民服务资金”的具体用途不做干涉，但是为了保障加强服务型基层组织建设的目标，对资金的用途类型和实施规则提供了规则限定，要在为民办实事的项目决策和实施中充分发挥“四议两公开”的民主程序，组织动员群众，走群众路线。通过政府引导，不但为服务型基层组织转型提供了资源基础，同时也保障了资金的使用效率，调动了群众的参与积极性，推动了服务型基层组织的转型。
多元主体参与。乡村治理方式由管理向服务的转型，根本的是要改变农村公共服务由单一的政府主体进行单向度地供给，更好地向农村提供公共品与公共服务。因此多元主体参与，不但改变了传统的公共品供给模式，而且多个主体组成农村的公共服务供给体系，能够更好地满足农民对公共服务日益多元化的需求。在Z村的服务转型中，形成了政府提供的行政服务和公共服务，村委会提供的自我服务以及市场主体或者社会团体提供的专业化服务。政府通过条线干部的下派，进行窗口化服务，方便了群众办事不出村，同时政府还提供农村公共服务的资金支持。村级组织具有一定的集体经济基础，虽然不多，但是为村民提供力所能及的公共服务，办小事的能力还是有的，并且村级组织也是沟通政府和村民需求的中间桥梁，在村民需求收集方面发挥着不可替代的作用。在服务型政府转型中，政府购买服务的力度不断加大，通过政府购买服务的方式，Z村引进了专业化的社工服务机构，为老人、孩子、妇女等特殊群体提供了更为专业化多样化的服务。
村民自治作用的发挥。在服务型自治组织转型中，除了政府引导、多元主体参与，最主要的还是要提高村庄和村民的自我服务能力，加强村民自治和自我服务能力的培育，充分发挥村民自治的作用。治理理论和服务型基层组织建设，并不排斥村民自治的作用，反而要实现服务型政府和服务型基层组织转型，提供更加有效的公共服务，需要加强村民自治。村民自治能力的发挥，需要加强村级组织自身能力的建设，做好村级自治组织对公共品和公共服务的统筹能力。同时要积极动员组织群众，发挥群众在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面的作用。Z村通过“四议两公开”的村民自治形式，发挥了村级组织在资源和服务供给中的统筹能力，调动了村民自主管理自己事务的主动性和积极性，把外部资源和服务输入真正当作自己的事情，由此发挥自我服务能力。 三、服务型乡村治理及其治理机制
“为民服务资金”作为政府提供的外部资源，旨在加强服务型基层党组织建设，提升基层组织的为民服务能力和治理能力。通过为民服务资金的外部资源输入，发挥村级组织的统筹能力，增强了为民服务的动力和集中力量办大事的能力，推动了村级组织的服务型转型。为民服务资金项目实施的基本单位是自然村，在自然村的熟人社会内部，通过动员群众，发挥了群众参与的积极主动性，有效解决了资源落地以及与服务对象对接的“最后一公里”难题。为民服务资金的办大事能力有限，但是灵活及时地办小事的能力[21]却很强，通过回应村民迫切需求的小事，不仅为村民提供了有效的公共服务，同时也极大地增强了基层组织的为民服务能力和治理能力，村级组织的权威性得以增强。
（一）外部供给与村庄统筹
后税费时期，自上而下的资源和服务下乡是农村公共品和公共服务供给的基本形式，尤其是在服务型政府转型背景下，政府对农村的资源和服务供给力度进一步加大。“为民服务资金”是政府向村庄输入的公共服务资金，但是资金的使用方向并没有做出具体规定，只是提供了大的范围和实施框架，以保障真正做到为民办实事。政府提供为民服务资金的外部供给，发挥的只是政府引导而非政府主导的作用，这样就为村级组织统筹提供了自主空间。
村庄统筹主要是在资金统筹、项目规划分配统筹和服务表达供给的有序推进等方面，发挥村级组织的统筹能力，保障公共服务供给的有效性和基本秩序。首先是资金统筹，每年由政府提供的30到50万元的“为民服务资金”，虽然一定程度上解决了村庄公共服务的经济来源问题，但是在数千人的大村真正提供全面到位的为民服务项目还是面临资金不足的困难。由村两委进行资金统筹，整合村集体经济以及其他一事一议项目资金，把一些仅靠为民服务资金难以有效办起来的稍大规模的公共服务和公共建设项目顺利实施了，解决了办大事的资金来源问题。其次进行项目规划分配和实施的统筹，政府规定每年的为民服务资金必须当年用完，并且只能用于为民办实事项目，针对3万元以上的项目进行招投标。而每年每个自然村上报的项目都比较多，很难利用当年的为民服务资金一次性满足到位，这就涉及到项目在村庄范围内的统一规划和分配问题，需要村两委进行统筹。每年年初针对各自然村上报的项目，村两委进行统筹规划，以自然村之间均衡、需求迫切程度等原则，安排项目实施的先后顺序，并上报地方政府部门。通过村庄统筹，既保障了项目在各自然村之间实施的有序性，也保证了村民的需求都能得到逐步的回應，提升了为民服务资金的使用效率。
（二）自然村实施与村民参与
农业税费取消、合村并组等农村改革，虽然减轻了农民负担，但是行政村成为“半熟人”甚至陌生人社会，村级组织日益悬浮于村庄之上，村民小组也缺乏有效的运转机制，造成了基层组织乏力。而农村公共品项目制供给，进村实践效果与农村基层组织存在较大的关联[22]。缺乏有效运转的基层组织，对农村的公共品和公共服务供给也就缺乏有效的对接主体，这也成为公共服务对接农户，在村庄中落地的“最后一公里”难题[23]。因此乡村治理的服务转型，进行公共服务供给，必须要找到有效的资源对接主体，充分发挥基层组织动员群众的作用，只有组织起来保障群众参与，才能有效解决服务供给的最后一公里难题。
虽然也经历了合村并组和农业税费取消等改革的影响，面临了一定的行政村一级悬浮与组织能力弱化问题，但是在Z村，村民仍有着较强的自然村认同。自然村还具有较强的熟人社会性质，自然村村民之间有很强的社会关联和利益关联，是村民基本的认同和行动单位。行政村进行“为民服务资金”的总体统筹，但是基本的需求表达和为民服务资金项目的具体实施，还是以自然村为单位的，这也为为民服务资金的实施和村民参与提供了社会基础的保障。通过自然村内部选出户族代表，表达并整合村民需求，形成整个自然村少数服从多数的公共服务和公共建设的整体性需求，并且把整合后的项目上报村委会进行统筹安排。在自然村的熟人社会内部，通过熟人社会关联调动了农户的参与积极性，形成了农户需求的充分表达和有效整合机制，有效解决了外部资源供给与农民需求对接的问题。同时由于公共服务项目是农户自身的需求表达，这也为下一步的项目落地实施提供了良好的群众基础，有效克服了项目落地难的最后一公里问题，保障了为民服务资金的使用有效性。
（三）回应迫切需求增强办小事的能力
在农民分化和农户需求多元化的背景下，要回应农民多元化的需求并不容易，尤其是在村庄服务型基层组织建设中，对农民细小琐碎且多样化的需求进行有效精准回应，就成为服务型村级治理面临的迫切问题。群众生产生活中的小事，也是基层治理和服务的大事，只有把群众迫切需求的一件件小事有效解决了，才能防止小事累积成为基层治理的大事。做小事也是做好事，只有把一件件能够回应群众需求的小事做好了，才能获得群众认可，也才能增强群众对基层党组织、基层政府与干部的满意和信任。因此在为民服务做小事中，要树立群众利益无小事的观念，只有把小事做好了，才能赢得民心和民意，小事做不好，好事也会变成有损基层组织权威与合法性的坏事。“为民服务资金”的使用，既要满足农户对公共服务的需求，同时也要通过为民服务，增强基层组织灵活及时地回应群众需求以及办小事的能力。
Z村利用为民服务资金实施的项目是小型工程，同时也是村民生产生活中最为迫切需求的基础设施建设和公共服务，项目实施种类体现了大多数农户的需求表达。不仅项目类型是村民迫切需求的表达，而且在项目决策及实施中也注重群众需求的收集，积极回应群众迫切需求的小事。项目确定之前由村两委干部、包片干部、联队会计以及自然村村长和户族代表，深入所在的自然村和农户，收集整合群众需求，并且由村民代表会议和党员代表会议讨论，形成最终的项目决策。项目决策和实施做到“四议两公开”的民主程序，不但有效收集了群众的需求意见，也对群众的需求形成了有效整合和及时回应，得到了群众的认可。正是在回应群众迫切需求，为群众办小事做实事中，增强了服务型基层组织的为民服务能力和治理能力，克服了后税费时期基层组织能力弱化的矛盾，加强了服务型基层组织的建设成果。 四、乡村治理服务型转型的困境与出路
（一）服务型乡村治理的实践困境
“为民服务资金”作为乡村治理转型和服务型基层组织建设的有效探索，在回应村民需求提供公共服务、增强服务型基层组织能力、激活村民自治等方面发挥了积极的作用。然而作为乡村治理服务型转型发展的新趋势，“为民服务资金”的运作和服务型乡村治理的实践中，也面临一定的实践困境，这也是服务型基层组织和乡村治理方式转型实践中应当注意的。
首先是村庄公共服务供给的国家化。虽然乡村治理方式从管理向服务的转型，一定程度上改变了传统的国家单向度地向农村进行公共服务供给，强调村民自治的发挥和社会的自我服务能力建设。但是在具体实践中，农村公共服务的国家化倾向还是比较明显，缺乏对社会和群众自我服务能力的培育。农村公共服务的国家化突出表现在公共服务和资源供给的项目化与行政路径。在城乡一体化和服务型政府转型背景下，村委会原有的自治性逐步变为基层政府的科层化延伸，项目制的资源下乡形式与村级治理的半行政化是相互强化的[24]，作为国家主导的服务型乡村治理实践，对农村的公共服务供给自然沿着行政化的路径进入村庄，由作为政府代理人的职业化村干部负责资源和服务统筹。行政化的公共服务供给路径，使得行政化的村级组织和职业化的村干部，把“为民服务资金”的使用当作行政任务来执行。做到程序规范合法，“办事留痕”，不出现责任事件，就算圆满完成为民服务任务，而不愿主动去动员群众，使得为民服务资金的使用脱离群众路线，不利于村庄和农民自我服务能力的培育。由于缺乏有效的群众动员和群众参与，多数群众并不把为民服务资金的使用当作自己的事情，而是认为为民服务是国家和政府的事情，不利于村民自治的发挥和服务型基层组织治理能力建设。
其次是服务“内卷化”困境。“为民服务资金”向农村进行资源输入、提供公共服务时，强调“四议两公开”的民主程序，以做到公共服务能够更好地对接群众需求。但是与服务型政府转型同步的是村级组织日益行政化，成为行政科层体系的一部分，悬浮型村级政权在为民服务资金运作中，难免会出现难以动员群众等脱离群众的问题，导致群众难以参与。加之现在城市化背景下，农村分化加剧，农民多元化利益诉求越来越明显，进行公共服务的外部供给时，很多农户甚至不愿参与。群众难以参与以及不愿参与的现实矛盾，进一步加剧了公共服务供给是国家和政府事情的观念，公共服务实践中面临不小的群众动员和组织困境。一方面是农民日益增长的多元化公共服务诉求，一方面是服务型政府转型和城乡一体化背景下国家加大对农村公共服务的供给力度，但是由于群众的参与效能感低，导致国家公共服务和资源向农村输入并没有相应地转化为对政府提供公共服务的信任度。由于公共资源和服务落地过程中导致的治理问题，以及公共品后续维护问题等，在缺乏群众参与的情况下，反而会引起村民的怨言，好事不好办。就会存在这样的悖论，国家和政府向农村输入的公共服务越多，可能引起的矛盾也越多，农民的抱怨也越多，为民服务并没有相应地增强政府合法性，基层组织的治理能力提升有限，导致农村公共服务的“内卷化”。
最后乡村治理的服务型转型缺乏有效的对村民权利与责任均衡意识的培育，不利于服务型基层治理的长远发展。服务型乡村治理转型中，国家和政府资源输入的力度是很大的，但是在提供公共服务中，并没有完全转变政府主导的传统惯性。国家和发达地区政府的公共财政资源是充足的，有能力为农村提供均等化的公共服务，但是缺乏对农村社会基础的重视和利用，农村公共服务完全变成了国家和政府的事情，社会和农民参与性弱。缺乏群众动员的公共服务供给方式，形塑并强化了农民的观念，反正提供服务是国家和政府的事情，做好服务是应该的，满足不了需求或者做不好反而会引起群众抱怨。一些地方政府在提供公共服务时，只是为服务而服务，以为尽可能多地提供服务就是对服务型政府理念的贯彻，但是越来越多的服务并没有能够跟得上群众多元诉求的增长，甚至一些本来属于社会或者市场化的服务内容也要寻求政府的供给。服务型政府转型中，政府提供公共服务变成了无限度的，无限政府的形象在政府实践和农民观念中不断形塑，缺乏有效引导的农村公共服务反而回到了政府主导的老路上去，背离了服务型政府转型的初衷。
（二）乡村治理服务型转型的出路
党的十八大以来，提出并明确了服务型政府、“服务型基层党组织”建设，以及加强基层治理能力建设等重要议题。在服务型政府转型、城乡一体化的背景下，统筹城乡发展，为农村提供均等化的公共服务成为必然趋势。在这一大的发展趋势中，服务型乡村治理的转型实践在各地不断探索，取得了很多有价值的成果，也伴随着这样那样的问题和困境。在从管理到服务的基层治理方式转型中，应当充分发挥村民自治的社会基础，走群众路线，要树立政府的服务观念，走政府引导而非政府主导的服务路径，同时也要把握好政府提供農村公共服务的限度。
首先要“找回群众”，走群众路线，在提供公共服务的过程中，要动员群众组织起来。在基层治理的服务转型中，面临的是基层组织弱化和农民分化、利益诉求多元化的现实状况。为人民服务，就不可能在不依靠农民的情况下把农村公共服务做好。农村社会依然是不同于城市社区的熟人社会或者半熟人社会，同时存在村民自治的制度框架，在向农村提供公共服务时具有较好地动员组织群众的社会基础和制度基础。因此在乡村治理服务型转型中，一定要发挥好动员群众，组织群众参与的作用，以资源和公共服务输入为契机，推动服务型村民自治组织转型，只有如此才能做到服务供给和农民需求有效对接，才能解决公共服务最后一公里难题，也才能保障服务型乡村治理模式的长效运行。
另外，在服务型政府和服务型基层组织转型中，要改变传统的政府主导为政府引导，在政府为农村提供公共服务时，一定要把握服务限度，并培育社会和农民的自我服务能力，而不是政府大包大揽地进行无差别无分类的公共服务供给。农村公共服务提供中，要做到政府引导，多元主体参与，属于政府的责任政府来做，同时把属于社会的要充分发挥社会的自我服务能力，而属于农民个体和市场的要交给农民和市场来做，只有这样才能理清政府提供公共服务的限度，发挥公共服务的应有效能，并在服务转型中，有效培育起农民对于公共服务中的责任和义务的平衡感。这才是基层治理服务转型的治理之道。 [参考文献]
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责任编辑：陈建娜