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摘 要：基于《2007年内罗毕国际残骸清除公约》（以下简称《公约》）的通过，从《公约》基本框架及其特点，结合我国现行船舶残骸清除方面的法律、法规以及制度现状，分析《公约》给我国未来沿海水域残骸清除、航运业以及海事管理带来的影响，提出我国为履行《公约》在残骸清除方面的立法、实施、制度建设和相关部门履行职责的对策，建议：（1）做好清除残骸的立法工作；（2）在保赔协会、商业保险商和船舶所有人中大力推行船舶残骸清除强制保险制度；（3）加强我国沿海海测和航标队伍的装备建设和管理；（4）加强国际航行船舶进出口岸的管理工作；（5）对于国内航行船舶，可以考虑逐步推行船舶残骸清除强制保险制度.
关键词：残骸； 清除； 公约； 影响； 实施对策
中图分类号：D993.5;U616;V697.1文献标志码：A
Influence of adoption of Nairobi International Convention on the
Removal of Wrecks, 2007 on China and its implementation policy
ZHOU Hao
(Supervising Division, Nanjing Maritime Safety Administration, Nanjing 210011, China)
Abstract： With the adoption of Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks, 2007 (hereinafter referred to as the Convention), the influence of the Convention on the removal of wrecks in Chinese coastal waters is studied by analyzing the framework and features of the Convention and probing the existing Chinese laws and regulations on the removal of wrecks. The policies of legislation on removal of wrecks, implementation, establishment of instruments and related parties to undertake their responsibilities are also discussed. The following suggestions are given: (1) the process of national legislation on removal of wrecks shall be well-done, (2) the progress of introducing compulsory insurance with respect of removal of wrecks within the P&I clubs and commercial insurers shall be facilitated, (3) the equipment and management of hydrographic survey and aids to navigation in Chinese coastal waters shall be improved, (4) the administration of the ships engaged in international voyages entering and exiting Chinese ports shall be reinforced, (5) attempts can be carried out in applying compulsory insurance on wrecks removal to the ships engaged in national voyages step by step.
Key words： wreck; removal; convention; influence; implementation policy
0 引 言
2007年5月，国际海事组织（International Maritime Organization, IMO）在肯尼亚首都内罗毕召开为期5天的外交大会，来自64个成员国的代表和联系会员、政府间组织以及非政府组织派出的观察员参加会议，通过《2007年内罗毕国际残骸清除公约》（以下简称《公约》）.按照约定，该《公约》自2007年11月9日起1年内开放供成员国签字和批准，并在10个成员国批准1年后生效.该《公约》通过在世界范围内建立统一的国际规则和程序，使沿岸国水域内的船舶残骸得以迅速有效地清除，达到促进船舶海上航行安全、船舶保安和保护海洋环境的目的.长期以来，我国海事管理机构为维护公共安全和公共利益，每年花费大笔费用进行残骸的定位、标志和清除，但得不到偿付.《公约》为残骸的定位、标志和清除费用提供法律上的保障；同时，也运用风险管理的方法为及时、有效地清除残骸制定程序.《公约》的通过对我国沿海水域内残骸的清除工作和船舶营运将产生深远影响.
1 《公约》基本框架及其特点
《公约》为沿岸国从其沿岸水域清除对航行安全和海洋环境构成危害的残骸提供法律保障.它规定船舶所有人和沿岸国的权利和义务，使船舶所有人在财务上对清除残骸负责，并要求船舶所有人通过保险或提供其他财务担保的方式承担清除残骸的费用；它也赋予缔约国向保险人诉讼的权利.总体上，《公约》包括以下主要内容[1]：
(1)对残骸的报告及定位.包括向最近的沿岸国报告事故；就残骸的有关情况向有关船员和沿岸国发出警告；沿岸国为确定残骸的位置可以采取的行动.
(2)规定确定残骸具有危害的标准.包括残骸以上的水深、与航线和既定航道的距离、交通密度和频率、交通类型和港口设施的脆弱性，也包括环境方面的标准，如船上的货物或油类释放到海洋环境中对其造成的损害.
(3)促进残骸清除的措施.包括在清除具有危害的残骸时，船舶所有人和缔约国可能对其进行干预时双方的权利和义务.
(4)船舶所有人定位、标志和清除残骸时承担的责任.根据公约要求，登记所有人需维持强制保险或其他财务担保以承担其责任.
(5)缔约国主管机关向船舶签发已维持强制保险或其他财务担保的证明.主管机关或经其授权的组织可以向已维持强制保险或其他财务担保的船舶签发证书，而对于未在缔约国登记的船舶，此类证书可由任一缔约国的有关主管机关签发或核证；缔约国应确保所有进出其领土内港口的船舶具有有效的保险或其他财务担保.
《公约》除对缔约国、登记所有人和其他相关方的权利和义务作出规定外，还对残骸从报告到清除的程序作出规定，具体见图1.
综上所述可知《公约》具有以下特点：
(1)《公约》具有广泛的覆盖性和适用性.首先，其调整的对象范围有所扩大.《公约》中的残骸不仅指已沉入水中的船舶本身，还包括船上物品或从该船丢入海中并已搁浅、沉没或处于危险中的物品；同时，由于碰撞、搁浅或其他航行事故将要或者可合理预见成为残骸的船舶也被列入该范围.其次，《公约》不仅规定清除残骸的程序，还包括对残骸的报告、定位和标志以及对其具有的危害进行评估的程序，从而覆盖到处理残骸问题的方方面面.最后，《公约》还包括1个可以自由选择的条款，该条款使缔约国可以选择性地将一些条款应用到本国领土上.
(2)在对残骸的报告、定位、标志和清除过程中运用风险管理的方法.《公约》第2条“目的和一般原则”中指出：受影响国在对残骸采取措施时，所采取的措施应与受危害的程度相称.在确定残骸危害的性质和程序时，也用到风险评估的方法.
(3)《公约》通过公法和私法条款的结合，巧妙平衡缔约国和登记所有人之间各自的权利和义务，因此《公约》既具有公法规范的性质，又具有私法规范的性质.
《公约》中对缔约国有关权利和义务的规定都属于公法范畴.例如：《公约》第2条规定缔约国享有对位于公约区域并构成危害的残骸可以采取行动的权利，并规定采取行动的一般原则；而对登记所有人规定的权利和义务则属于私法条款，如第12条规定登记所有人必须维持强制保险或财务担保.同时，《公约》通过一些条款将公法规范和私法规范有机地结合起来，如第12条13款，要求缔约国不得允许未取得保险或其他财务担保证书的船舶营运.
2 《公约》通过对我国的影响
《公约》的通过为我国沿海水域残骸清除提供思路.若加入该公约，未来将对我国造成以下影响：
(1)我国沿海水域内大量对船舶航行安全和海洋环境造成危害的残骸能得到及时有效的清除，从而营造沿海安全、顺畅的通航环境，降低海上事故发生率，减少因船舶事故对海洋环境造成的污染.
长期以来，我国沿海水域内残骸得不到及时清除，对船舶航行安全和水域环境构成威胁.[2]造成这一局面的主要原因是残骸定位、标志和清除的费用得不到有效落实.一方面，尽管我国《海上交通安全法》第40条规定：“对影响航行安全、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除.否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂流物的所有人、经营人承担.”但残骸所有人往往在法定期限内拒不履行其应承担的清除残骸的义务.因为在对残骸进行定位、标志和清除的过程中，投入的费用往往数十倍于打捞后残骸的价值，绝大多数船舶所有人不堪重负，从而导致船舶所有人逃避其应承担的清除残骸的义务；同时，单船公司的普遍存在，使主管机关在事后向船舶所有人追偿清除费用时存在困难.另一方面，现行的船舶责任保险制度难以保证强制打捞清除费用能得到及时、有效的补偿.在现有商业保险和船东互保协会的章程中都有先付原则[3]，即会员船舶所有人已经事先对受害人实际支付相应赔偿是其从互保协会取得赔付的前提条件，否则，互保协会便可以船舶所有人未遭受损失为由拒绝给付其任何补偿.就残骸清除来说，在船舶所有人事先已经投保保赔保险的情况下，根据先付原则，船舶所有人只有在事先已经赔付残骸清除费用的前提下，才能从互保协会取得由此产生的补偿.所以，在现行船舶责任保险制度下，即便是船舶所有人事先投保责任风险，由于先付原则的存在，也决定残骸清除费用不可能从责任保险人处获得及时、有效的补偿.《公约》通过推行强制保险和直接诉讼制度，使船舶所有人在清除残骸时的费用得到保障；即使在主管机关规定的期限内船舶所有人未能清除残骸，主管机关为了公共利益而迅速、有效地清除残骸，也能通过直接诉讼的方式向保险商提出偿付请求，使清除残骸的费用得到有效落实，从而保障残骸被及时、有效地清除.
(2)对我国船舶而言，实施强制保险或提供财务担保制度，会在一定程度上增加船舶营运成本，但对航运业来说是1种保护和促进.
航运业是高风险行业，在残骸清除过程中，对残骸进行定位、标志和清除的费用巨大，船舶所有人往往因无力承担而破产.例如：1994年锦州某海运公司杂货船在韩国仁川发生碰撞并沉没，该公司在拍卖姊妹船、偿还沉船打捞和航道清理的几百万美元后即宣告破产.[4]《公约》通过2种方式增强船舶所有人抵御风险的能力：一方面，通过保险或其他财务担保制度，大大提高船舶所有人在发生事故后的偿付能力，使船舶所有人在事故后不至于因支付残骸清除费用而立即破产；另一方面，《公约》明确规定船舶所有人承担的责任不超过经修正的《1976年海事赔偿责任限制公约》中对船舶所有人的责任限制，即船舶所有人对清除残骸的责任是有限的，即使清除残骸的费用是天文数字，船舶所有人所承担的费用也不超过按修正的《1976年海事赔偿责任限制公约》计算的船舶责任限制数额.这些措施总体上是对整个航运业的保护.同时，船舶所有人为满足《公约》要求，在日常营运过程中必须对船舶实施强制保险并取得保险证明或其他财务担保证书，这就需要另外支付保险费用，从而加重船舶营运成本.
(3)我国海事管理机构对国际航行船舶进出口岸的管理将有所变化，国际航行船舶进出我国港口必须持有有效的保险或其他财务担保证书.
《公约》规定，对已进行保险或取得财务担保的船舶，船舶登记国应向该船舶签发证书，并且证书要随船携带，如果该船舶未持有证书，不得从事营运.每一缔约国还要确保船舶在驶入或驶离该国领土内的港口时，必须具有有效的保险或财务担保证书.这就使得国际航行船舶取得强制保险或财务担保成为进出我国港口的必要条件.即我国海事主管机关要对现行的海事行政许可进行修订，在审批国际航行船舶进出口岸许可时，应增加要求申请人或其代理人提交有效的保险或财务担保证书的条件.
3 我国实施《公约》的对策和建议
从长远看，加入《公约》对保障我国沿海水域通航环境和保护海洋环境具有积极意义.为切实履行《公约》，笔者认为应主要在以下几个方面做好实施工作.
3.1 按照《公约》相关要求加快国内残骸清除立法工作我国批准加入《公约》后，面临的首要问题是国际公约在国内的适用，即国际公约作为1种国际法如何在国内执行.通常来说，国际公约在国内适用有2种典型的方式[5]：转化式和并入式.我国属于直接并入适用和转化适用相结合的方式，即对于那些本身规定已经十分明确的公约，就直接将其纳入国内法中实施；而对于那些只规定一般性义务、无法在国内直接适用的公约，则采取通过国内立法将国际公约转化为国内法，使得国际公约的内容在国内法中得到明确规定.从整体内容上看，《公约》只规定缔约国和登记所有人在残骸清除方面一般性的原则、权利和义务，没有作出进一步的具体规定，需要通过国内法对其规定进行明确和补充.因此，通过国内立法将《公约》转化为国内法是《公约》在国内适用的合适方式.在开展立法工作前，需要对我国关于残骸清除的现行法律、法规及其存在问题逐一分析，然后结合《公约》规定开展立法工作.
3.1.1 目前我国关于残骸清除的法律现状及存在问题[ZK)]
当前我国还没有1部关于残骸清除的专门性法律，相关规定只散见于如下3部法律和5部行政法规中：
(1)《中华人民共和国海洋环境保护法》第66和71条；
(2)《中华人民共和国海上交通安全法》第40和41条；
(3)《中华人民共和国水法》第24和45条；
(4)《中华人民共和国打捞沉船管理办法》；
(5)《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》；
(6)《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第7，38和39条；
(7)《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第24条；
(8)《沉船沉物打捞单位资质管理规定》.
这些现有的法律和法规存在以下问题：
(1)清除残骸的责任主体相互冲突.[6]依照《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国打捞沉船管理办法》相关规定，当发生强制打捞沉船沉物的情况时，被强制的对象（行政相对人）是“沉船沉物的所有人、经营人”；而《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》两部法规都规定“强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担”.
(2)现行法律法规没有规定被强制人如何支付所发生的沉船沉物打捞清除费用.无论沉船沉物的责任主体是船舶所有人、船舶经营人或发生事故的肇事人，当实施强制打捞措施后，国家主管机关如何向责任主体追偿所发生的费用问题，现行法律法规都没有作出明确规定.
(3)现行法律法规没有要求船舶就残骸清除进行强制保险的规定.
(4)现行法律法规没有明确可否直接向沉船沉物保险人请求损失赔偿.
3.1.2 尽快开展残骸清除立法工作
根据《公约》规定和目前我国在残骸清除方面的法律现状，建议立法部门尽快开展残骸清除的立法工作，新的法规可以叫做《中华人民共和国沿海水域残骸清除条例》(以下简称《条例》），该《条例》要着重解决以下几个问题：
(1)明确残骸清除的主管机关.从《公约》序言可以看出其目的是保障船舶航行安全和防止海洋环境污染，在我国承担这一管理职能的是中国海事局，因此，在《条例》中要明确残骸清除的主管机关是中国海事局.
(2)明确残骸清除的责任主体.根据《公约》规定，《条例》必须明确残骸清除的责任主体是登记所有人.
(3)规定从事国际航线营运的船舶必须投强制保险.我国《保险法》中规定，只有经法律、法规规定的，才能对影响到公共利益的事项进行强制保险.而当前在海事领域除船舶油污险对2 000总吨以上的油船必须投保外，没有任何法规规定船舶必须投残骸清除险，《条例》应通过填补该空白来建立残骸清除的强制保险制度.
(4)规定主管机关可以直接向责任保险人提出偿付残骸清除费用的诉讼请求.直接诉讼制度是强制保险存在的基础，使残骸清除费用得到进一步保障.
3.2 加快在航行国际航线的中国籍船舶中推行残骸清除强制保险制度在推行残骸清除的强制保险制度时，一方面，国内的船东互保协会或其他商业保险机构要根据《保险法》的要求积极向国家保险主管机构提出新险种、保险条款和费率的审批申请[7]，另一方面，海事主管机关要加强船舶残骸清除保险的宣传工作，提高船舶所有人的保险意识.
3.3 进一步完善我国沿海海测和航标队伍建设
《公约》除对残骸的清除作详细规定外，还对残骸的定位和标志提出明确要求.首先，受影响国有对残骸定位和标志的义务，具体到我国就是海事管理机关的海测和航标管理部门有义务对残骸进行定位和标志；其次，残骸的定位必须精确，对残骸的标志必须使用国际接受的浮标系统，同时还要公布残骸标志的细节，这些就要求相关海测和航标管理部门在装备建设和管理上能够满足更高要求，与国际接轨.
3.4 加强对国际航行船舶进出口岸的管理工作
按《公约》要求，我国海事主管机关除了要做好船旗国履约外，还要做好对外籍船舶进出口岸的管理工作.一方面要对现行海事行政许可审批条件作出修订，在“国际航行船舶进出口岸行政许可”的条件中增加要求提供船舶残骸清除保险或财务担保证书的内容，另一方面要加强对国际航行船舶持有残骸清除保险或财务证书的监督检查，禁止未持有有效船舶残骸保险或财务担保证书的船舶进入我国沿海水域，避免发生事故后，其残骸清除费用难以得到偿付.
3.5 可以尝试将船舶残骸清除的规定和程序应用于国内航行船舶 由于《公约》适用范围的局限性，船舶残骸清除强制保险制度仅适用于我国专属经济区内的残骸清除.对于在领海水域内的残骸清除，《公约》指出可以选择性地采用相关规定程序.鉴于在我国沿海和内河水域内也存在大量残骸的事实，可以在国内航行船舶中适当地、逐步地推行强制保险制度.我国海事主管机关可以通过行政文件的形式首先要求事故率较高、风险较大的船种先进行船舶残骸清除保险，然后对实施的效果进行评估，在此基础上逐步将船舶残骸清除保险推广到所有的船舶种类.
4 结 论
《2007年内罗毕国际残骸清除公约》为及时、有效地清除沿岸国水域内残骸提供统一的国际规则和程序，《公约》在对残骸的报告、定位、标志和清除过程中充分运用风险管理方法.《公约》的通过为我国沿海水域残骸清除费用的保障提供法律基础，同时，通过建立强制保险制度，降低船舶所有人因船舶发生事故后支付巨额残骸清除费用而破产的风险，极大地保护航运业的发展.我国要有效地履行《公约》，首先要做好清除残骸的立法工作，其次要在船东互保协会、商业保险商和船舶所有人中大力推行船舶残骸清除强制保险制度；再次要加强我国沿海海测和航标队伍的装备建设和管理；最后要加强国际航行船舶进出口岸的管理工作.对于国内航行船舶，可以考虑逐步推行船舶残骸清除强制保险制度.
参考文献：
［1］IMO. Nairobi international convention on the removal of wrecks［S/OL］. (2007)［2007］. http://www.imodocs.imo.org/log_page.html?lang=english&username=WMU-A&pdf_location=%2FENGLISH-pdf%2FCONF%2FLEG%2F16%2F19.pdf
［2］常富治, 杨帆. 建立沉船打捞责任机制［J］. 中国水运, 2003(8): 14-15.
［3］张崇武. 如何构建沉船沉物强制打捞清除费用承担的现实机制［EB/OL］. (2005)［2007］. http://www.sunsumlaw.com/xsmsl_detail.asp?nid=415&cid=0200000000
［4］吕航. 船舶强制保赔机制期待建立［J］. 金融信息参考, 2001(9): 32.
［5］陈寒枫, 周卫国, 蒋豪. 国际条约与国内法的关系及中国的实践［J］. 政法论坛, 2000(3): 119.
［6］毕丹华. 沉船沉物强制打捞清除中的若干法律问题［J］. 水运管理, 2007(1): 33-35.
［7］赵华栋. 论强制保险法律制度的建立和完善［EB/OL］. (2005)［2007］. http://www.lawfz.com/lunwen/jjf/baoxian/20070503/275945.html.
(编辑 陈锋杰 廖粤新)
关键词：残骸； 清除； 公约； 影响； 实施对策
中图分类号：D993.5;U616;V697.1文献标志码：A
Influence of adoption of Nairobi International Convention on the
Removal of Wrecks, 2007 on China and its implementation policy
ZHOU Hao
(Supervising Division, Nanjing Maritime Safety Administration, Nanjing 210011, China)
Abstract： With the adoption of Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks, 2007 (hereinafter referred to as the Convention), the influence of the Convention on the removal of wrecks in Chinese coastal waters is studied by analyzing the framework and features of the Convention and probing the existing Chinese laws and regulations on the removal of wrecks. The policies of legislation on removal of wrecks, implementation, establishment of instruments and related parties to undertake their responsibilities are also discussed. The following suggestions are given: (1) the process of national legislation on removal of wrecks shall be well-done, (2) the progress of introducing compulsory insurance with respect of removal of wrecks within the P&I clubs and commercial insurers shall be facilitated, (3) the equipment and management of hydrographic survey and aids to navigation in Chinese coastal waters shall be improved, (4) the administration of the ships engaged in international voyages entering and exiting Chinese ports shall be reinforced, (5) attempts can be carried out in applying compulsory insurance on wrecks removal to the ships engaged in national voyages step by step.
Key words： wreck; removal; convention; influence; implementation policy
0 引 言
2007年5月，国际海事组织（International Maritime Organization, IMO）在肯尼亚首都内罗毕召开为期5天的外交大会，来自64个成员国的代表和联系会员、政府间组织以及非政府组织派出的观察员参加会议，通过《2007年内罗毕国际残骸清除公约》（以下简称《公约》）.按照约定，该《公约》自2007年11月9日起1年内开放供成员国签字和批准，并在10个成员国批准1年后生效.该《公约》通过在世界范围内建立统一的国际规则和程序，使沿岸国水域内的船舶残骸得以迅速有效地清除，达到促进船舶海上航行安全、船舶保安和保护海洋环境的目的.长期以来，我国海事管理机构为维护公共安全和公共利益，每年花费大笔费用进行残骸的定位、标志和清除，但得不到偿付.《公约》为残骸的定位、标志和清除费用提供法律上的保障；同时，也运用风险管理的方法为及时、有效地清除残骸制定程序.《公约》的通过对我国沿海水域内残骸的清除工作和船舶营运将产生深远影响.
1 《公约》基本框架及其特点
《公约》为沿岸国从其沿岸水域清除对航行安全和海洋环境构成危害的残骸提供法律保障.它规定船舶所有人和沿岸国的权利和义务，使船舶所有人在财务上对清除残骸负责，并要求船舶所有人通过保险或提供其他财务担保的方式承担清除残骸的费用；它也赋予缔约国向保险人诉讼的权利.总体上，《公约》包括以下主要内容[1]：
(1)对残骸的报告及定位.包括向最近的沿岸国报告事故；就残骸的有关情况向有关船员和沿岸国发出警告；沿岸国为确定残骸的位置可以采取的行动.
(2)规定确定残骸具有危害的标准.包括残骸以上的水深、与航线和既定航道的距离、交通密度和频率、交通类型和港口设施的脆弱性，也包括环境方面的标准，如船上的货物或油类释放到海洋环境中对其造成的损害.
(3)促进残骸清除的措施.包括在清除具有危害的残骸时，船舶所有人和缔约国可能对其进行干预时双方的权利和义务.
(4)船舶所有人定位、标志和清除残骸时承担的责任.根据公约要求，登记所有人需维持强制保险或其他财务担保以承担其责任.
(5)缔约国主管机关向船舶签发已维持强制保险或其他财务担保的证明.主管机关或经其授权的组织可以向已维持强制保险或其他财务担保的船舶签发证书，而对于未在缔约国登记的船舶，此类证书可由任一缔约国的有关主管机关签发或核证；缔约国应确保所有进出其领土内港口的船舶具有有效的保险或其他财务担保.
《公约》除对缔约国、登记所有人和其他相关方的权利和义务作出规定外，还对残骸从报告到清除的程序作出规定，具体见图1.
综上所述可知《公约》具有以下特点：
(1)《公约》具有广泛的覆盖性和适用性.首先，其调整的对象范围有所扩大.《公约》中的残骸不仅指已沉入水中的船舶本身，还包括船上物品或从该船丢入海中并已搁浅、沉没或处于危险中的物品；同时，由于碰撞、搁浅或其他航行事故将要或者可合理预见成为残骸的船舶也被列入该范围.其次，《公约》不仅规定清除残骸的程序，还包括对残骸的报告、定位和标志以及对其具有的危害进行评估的程序，从而覆盖到处理残骸问题的方方面面.最后，《公约》还包括1个可以自由选择的条款，该条款使缔约国可以选择性地将一些条款应用到本国领土上.
(2)在对残骸的报告、定位、标志和清除过程中运用风险管理的方法.《公约》第2条“目的和一般原则”中指出：受影响国在对残骸采取措施时，所采取的措施应与受危害的程度相称.在确定残骸危害的性质和程序时，也用到风险评估的方法.
(3)《公约》通过公法和私法条款的结合，巧妙平衡缔约国和登记所有人之间各自的权利和义务，因此《公约》既具有公法规范的性质，又具有私法规范的性质.
《公约》中对缔约国有关权利和义务的规定都属于公法范畴.例如：《公约》第2条规定缔约国享有对位于公约区域并构成危害的残骸可以采取行动的权利，并规定采取行动的一般原则；而对登记所有人规定的权利和义务则属于私法条款，如第12条规定登记所有人必须维持强制保险或财务担保.同时，《公约》通过一些条款将公法规范和私法规范有机地结合起来，如第12条13款，要求缔约国不得允许未取得保险或其他财务担保证书的船舶营运.
2 《公约》通过对我国的影响
《公约》的通过为我国沿海水域残骸清除提供思路.若加入该公约，未来将对我国造成以下影响：
(1)我国沿海水域内大量对船舶航行安全和海洋环境造成危害的残骸能得到及时有效的清除，从而营造沿海安全、顺畅的通航环境，降低海上事故发生率，减少因船舶事故对海洋环境造成的污染.
长期以来，我国沿海水域内残骸得不到及时清除，对船舶航行安全和水域环境构成威胁.[2]造成这一局面的主要原因是残骸定位、标志和清除的费用得不到有效落实.一方面，尽管我国《海上交通安全法》第40条规定：“对影响航行安全、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂流物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除.否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂流物的所有人、经营人承担.”但残骸所有人往往在法定期限内拒不履行其应承担的清除残骸的义务.因为在对残骸进行定位、标志和清除的过程中，投入的费用往往数十倍于打捞后残骸的价值，绝大多数船舶所有人不堪重负，从而导致船舶所有人逃避其应承担的清除残骸的义务；同时，单船公司的普遍存在，使主管机关在事后向船舶所有人追偿清除费用时存在困难.另一方面，现行的船舶责任保险制度难以保证强制打捞清除费用能得到及时、有效的补偿.在现有商业保险和船东互保协会的章程中都有先付原则[3]，即会员船舶所有人已经事先对受害人实际支付相应赔偿是其从互保协会取得赔付的前提条件，否则，互保协会便可以船舶所有人未遭受损失为由拒绝给付其任何补偿.就残骸清除来说，在船舶所有人事先已经投保保赔保险的情况下，根据先付原则，船舶所有人只有在事先已经赔付残骸清除费用的前提下，才能从互保协会取得由此产生的补偿.所以，在现行船舶责任保险制度下，即便是船舶所有人事先投保责任风险，由于先付原则的存在，也决定残骸清除费用不可能从责任保险人处获得及时、有效的补偿.《公约》通过推行强制保险和直接诉讼制度，使船舶所有人在清除残骸时的费用得到保障；即使在主管机关规定的期限内船舶所有人未能清除残骸，主管机关为了公共利益而迅速、有效地清除残骸，也能通过直接诉讼的方式向保险商提出偿付请求，使清除残骸的费用得到有效落实，从而保障残骸被及时、有效地清除.
(2)对我国船舶而言，实施强制保险或提供财务担保制度，会在一定程度上增加船舶营运成本，但对航运业来说是1种保护和促进.
航运业是高风险行业，在残骸清除过程中，对残骸进行定位、标志和清除的费用巨大，船舶所有人往往因无力承担而破产.例如：1994年锦州某海运公司杂货船在韩国仁川发生碰撞并沉没，该公司在拍卖姊妹船、偿还沉船打捞和航道清理的几百万美元后即宣告破产.[4]《公约》通过2种方式增强船舶所有人抵御风险的能力：一方面，通过保险或其他财务担保制度，大大提高船舶所有人在发生事故后的偿付能力，使船舶所有人在事故后不至于因支付残骸清除费用而立即破产；另一方面，《公约》明确规定船舶所有人承担的责任不超过经修正的《1976年海事赔偿责任限制公约》中对船舶所有人的责任限制，即船舶所有人对清除残骸的责任是有限的，即使清除残骸的费用是天文数字，船舶所有人所承担的费用也不超过按修正的《1976年海事赔偿责任限制公约》计算的船舶责任限制数额.这些措施总体上是对整个航运业的保护.同时，船舶所有人为满足《公约》要求，在日常营运过程中必须对船舶实施强制保险并取得保险证明或其他财务担保证书，这就需要另外支付保险费用，从而加重船舶营运成本.
(3)我国海事管理机构对国际航行船舶进出口岸的管理将有所变化，国际航行船舶进出我国港口必须持有有效的保险或其他财务担保证书.
《公约》规定，对已进行保险或取得财务担保的船舶，船舶登记国应向该船舶签发证书，并且证书要随船携带，如果该船舶未持有证书，不得从事营运.每一缔约国还要确保船舶在驶入或驶离该国领土内的港口时，必须具有有效的保险或财务担保证书.这就使得国际航行船舶取得强制保险或财务担保成为进出我国港口的必要条件.即我国海事主管机关要对现行的海事行政许可进行修订，在审批国际航行船舶进出口岸许可时，应增加要求申请人或其代理人提交有效的保险或财务担保证书的条件.
3 我国实施《公约》的对策和建议
从长远看，加入《公约》对保障我国沿海水域通航环境和保护海洋环境具有积极意义.为切实履行《公约》，笔者认为应主要在以下几个方面做好实施工作.
3.1 按照《公约》相关要求加快国内残骸清除立法工作我国批准加入《公约》后，面临的首要问题是国际公约在国内的适用，即国际公约作为1种国际法如何在国内执行.通常来说，国际公约在国内适用有2种典型的方式[5]：转化式和并入式.我国属于直接并入适用和转化适用相结合的方式，即对于那些本身规定已经十分明确的公约，就直接将其纳入国内法中实施；而对于那些只规定一般性义务、无法在国内直接适用的公约，则采取通过国内立法将国际公约转化为国内法，使得国际公约的内容在国内法中得到明确规定.从整体内容上看，《公约》只规定缔约国和登记所有人在残骸清除方面一般性的原则、权利和义务，没有作出进一步的具体规定，需要通过国内法对其规定进行明确和补充.因此，通过国内立法将《公约》转化为国内法是《公约》在国内适用的合适方式.在开展立法工作前，需要对我国关于残骸清除的现行法律、法规及其存在问题逐一分析，然后结合《公约》规定开展立法工作.
3.1.1 目前我国关于残骸清除的法律现状及存在问题[ZK)]
当前我国还没有1部关于残骸清除的专门性法律，相关规定只散见于如下3部法律和5部行政法规中：
(1)《中华人民共和国海洋环境保护法》第66和71条；
(2)《中华人民共和国海上交通安全法》第40和41条；
(3)《中华人民共和国水法》第24和45条；
(4)《中华人民共和国打捞沉船管理办法》；
(5)《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》；
(6)《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》第7，38和39条；
(7)《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第24条；
(8)《沉船沉物打捞单位资质管理规定》.
这些现有的法律和法规存在以下问题：
(1)清除残骸的责任主体相互冲突.[6]依照《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国打捞沉船管理办法》相关规定，当发生强制打捞沉船沉物的情况时，被强制的对象（行政相对人）是“沉船沉物的所有人、经营人”；而《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》和《中华人民共和国水污染防治法实施细则》两部法规都规定“强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担”.
(2)现行法律法规没有规定被强制人如何支付所发生的沉船沉物打捞清除费用.无论沉船沉物的责任主体是船舶所有人、船舶经营人或发生事故的肇事人，当实施强制打捞措施后，国家主管机关如何向责任主体追偿所发生的费用问题，现行法律法规都没有作出明确规定.
(3)现行法律法规没有要求船舶就残骸清除进行强制保险的规定.
(4)现行法律法规没有明确可否直接向沉船沉物保险人请求损失赔偿.
3.1.2 尽快开展残骸清除立法工作
根据《公约》规定和目前我国在残骸清除方面的法律现状，建议立法部门尽快开展残骸清除的立法工作，新的法规可以叫做《中华人民共和国沿海水域残骸清除条例》(以下简称《条例》），该《条例》要着重解决以下几个问题：
(1)明确残骸清除的主管机关.从《公约》序言可以看出其目的是保障船舶航行安全和防止海洋环境污染，在我国承担这一管理职能的是中国海事局，因此，在《条例》中要明确残骸清除的主管机关是中国海事局.
(2)明确残骸清除的责任主体.根据《公约》规定，《条例》必须明确残骸清除的责任主体是登记所有人.
(3)规定从事国际航线营运的船舶必须投强制保险.我国《保险法》中规定，只有经法律、法规规定的，才能对影响到公共利益的事项进行强制保险.而当前在海事领域除船舶油污险对2 000总吨以上的油船必须投保外，没有任何法规规定船舶必须投残骸清除险，《条例》应通过填补该空白来建立残骸清除的强制保险制度.
(4)规定主管机关可以直接向责任保险人提出偿付残骸清除费用的诉讼请求.直接诉讼制度是强制保险存在的基础，使残骸清除费用得到进一步保障.
3.2 加快在航行国际航线的中国籍船舶中推行残骸清除强制保险制度在推行残骸清除的强制保险制度时，一方面，国内的船东互保协会或其他商业保险机构要根据《保险法》的要求积极向国家保险主管机构提出新险种、保险条款和费率的审批申请[7]，另一方面，海事主管机关要加强船舶残骸清除保险的宣传工作，提高船舶所有人的保险意识.
3.3 进一步完善我国沿海海测和航标队伍建设
《公约》除对残骸的清除作详细规定外，还对残骸的定位和标志提出明确要求.首先，受影响国有对残骸定位和标志的义务，具体到我国就是海事管理机关的海测和航标管理部门有义务对残骸进行定位和标志；其次，残骸的定位必须精确，对残骸的标志必须使用国际接受的浮标系统，同时还要公布残骸标志的细节，这些就要求相关海测和航标管理部门在装备建设和管理上能够满足更高要求，与国际接轨.
3.4 加强对国际航行船舶进出口岸的管理工作
按《公约》要求，我国海事主管机关除了要做好船旗国履约外，还要做好对外籍船舶进出口岸的管理工作.一方面要对现行海事行政许可审批条件作出修订，在“国际航行船舶进出口岸行政许可”的条件中增加要求提供船舶残骸清除保险或财务担保证书的内容，另一方面要加强对国际航行船舶持有残骸清除保险或财务证书的监督检查，禁止未持有有效船舶残骸保险或财务担保证书的船舶进入我国沿海水域，避免发生事故后，其残骸清除费用难以得到偿付.
3.5 可以尝试将船舶残骸清除的规定和程序应用于国内航行船舶 由于《公约》适用范围的局限性，船舶残骸清除强制保险制度仅适用于我国专属经济区内的残骸清除.对于在领海水域内的残骸清除，《公约》指出可以选择性地采用相关规定程序.鉴于在我国沿海和内河水域内也存在大量残骸的事实，可以在国内航行船舶中适当地、逐步地推行强制保险制度.我国海事主管机关可以通过行政文件的形式首先要求事故率较高、风险较大的船种先进行船舶残骸清除保险，然后对实施的效果进行评估，在此基础上逐步将船舶残骸清除保险推广到所有的船舶种类.
4 结 论
《2007年内罗毕国际残骸清除公约》为及时、有效地清除沿岸国水域内残骸提供统一的国际规则和程序，《公约》在对残骸的报告、定位、标志和清除过程中充分运用风险管理方法.《公约》的通过为我国沿海水域残骸清除费用的保障提供法律基础，同时，通过建立强制保险制度，降低船舶所有人因船舶发生事故后支付巨额残骸清除费用而破产的风险，极大地保护航运业的发展.我国要有效地履行《公约》，首先要做好清除残骸的立法工作，其次要在船东互保协会、商业保险商和船舶所有人中大力推行船舶残骸清除强制保险制度；再次要加强我国沿海海测和航标队伍的装备建设和管理；最后要加强国际航行船舶进出口岸的管理工作.对于国内航行船舶，可以考虑逐步推行船舶残骸清除强制保险制度.
参考文献：
［1］IMO. Nairobi international convention on the removal of wrecks［S/OL］. (2007)［2007］. http://www.imodocs.imo.org/log_page.html?lang=english&username=WMU-A&pdf_location=%2FENGLISH-pdf%2FCONF%2FLEG%2F16%2F19.pdf
［2］常富治, 杨帆. 建立沉船打捞责任机制［J］. 中国水运, 2003(8): 14-15.
［3］张崇武. 如何构建沉船沉物强制打捞清除费用承担的现实机制［EB/OL］. (2005)［2007］. http://www.sunsumlaw.com/xsmsl_detail.asp?nid=415&cid=0200000000
［4］吕航. 船舶强制保赔机制期待建立［J］. 金融信息参考, 2001(9): 32.
［5］陈寒枫, 周卫国, 蒋豪. 国际条约与国内法的关系及中国的实践［J］. 政法论坛, 2000(3): 119.
［6］毕丹华. 沉船沉物强制打捞清除中的若干法律问题［J］. 水运管理, 2007(1): 33-35.
［7］赵华栋. 论强制保险法律制度的建立和完善［EB/OL］. (2005)［2007］. http://www.lawfz.com/lunwen/jjf/baoxian/20070503/275945.html.
(编辑 陈锋杰 廖粤新)