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摘要 2018年7月，国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，明确要求强化科研项目绩效评价工作。从我国农业科研单位财政项目绩效管理现状入手，分析了农业科研单位财政项目绩效管理中存在的问题，并进一步提出了相应的建议和对策。
关键词 农业科研单位；财政项目；绩效管理；问题；对策
中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0115-02
Abstract In July 2018， the State Council issued The Notice on Several Measures to Optimize Scientific Research Management and Promote Scientific Research Performance， which explicitly calls for strengthening the performance evaluation of scientific research projects. Starting from the present situation of financial project performance management in agricultural scientific research units in China， we analyze the existing problems in financial project performance management in agricultural scientific research institutions， and further put forward corresponding suggestions and countermeasures.
Key words Agricultural scientific research institutions；Financial project；Performance management；Problems；Countermeasures
2018年7月，国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），25号文明确要求强化科研项目绩效评价工作，具体从推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，实行科研项目绩效分类评价，严格依据任务书开展综合绩效评价，加强绩效评价结果的应用4个方面入手[1]。农业科研单位如何按照规定优化管理科研经费，切实开展好项目绩效管理工作，成为一项亟待研究的问题。
1 农业科研单位财政项目绩效管理概述
1.1 农业科研单位财政项目绩效管理的含义 农业科研单位财政项目绩效管理指的是运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对纳入财政预算管理的农业科研单位专项资金项目的实施过程及其完成结果进行综合性考核与评价工作。项目绩效考评内容主要包括科研资金落实情况、项目预算執行情况、项目实际支出情况、财务管理状况、项目验收的有效性、项目的经济效益、项目的可持续影响、项目绩效指标等方面。
1.2 农业科研单位开展财政项目绩效管理工作的重要性 开展好项目绩效管理工作，对农业科研单位切实提升财政资金使用效益具有十分重要的现实意义。这主要体现在以下4个方面：一是保障农业科研单位项目经费管理的基本要求；二是科学评价农业科研单位项目成果，进一步提高单位科研产出和创新能力；三是适应优化项目预算编制、项目执行和项目评价的要求[2]；四是有利于提高农业科研单位的内控管理水平。
2 我国农业科研单位财政项目绩效管理现状
近些年来，我国不断加大农业科研项目资金投入力度，使得农业科研单位资金规模日益扩大。同时，科研经费规范化管理和项目实际开支情况的复杂性之间的矛盾也在不断激化。为此，我国大部分农业科研单位越来越关注财政项目资金的使用效益和效果，并逐步将项目绩效管理纳入单位工作的重中之重。但是由于农业科研项目具有复杂性、公益性、成果外溢性及长期性等特征，农业科研单位如何切实管理好数目繁多、经费庞大的财政项目，就需要每个单位建立符合本单位实际情况的科研项目绩效管理体系，将国发〔2018〕25号文中提到的“强化科研项目绩效评价工作”落实到位。
3 农业科研单位财政项目绩效管理中存在的问题
3.1 财政项目绩效管理意识不强 目前，我国部分农业科研单位的领导及相关工作人员对项目绩效管理的认识仍然存在误区，主观意识比较薄弱，或是仅仅简单了解绩效概念，而不明白项目绩效管理具体工作。更有甚者，因为科研自由权受到了一定程度的限制，就不支持、不理解、不配合项目绩效管理工作的开展，认为对科研项目进行绩效管理是多余的，歪曲了开展项目绩效管理工作的初衷。另外，一些农业科研单位宣传财政项目绩效管理工作益处的力度还不够强，并未将单位内部各方面的积极性充分调动起来。
3.2 相关配套法律制度不完善 目前，我国农业科研单位的财政项目绩效管理尚且没有一个完善的、专门的法律制度保障体系。譬如，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），内容主要涉及绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等方面[3]；农业部印发了《农业财政项目绩效评价规范》（农办财〔2012〕7号），主要是为了规范农业部农业财政项目绩效评价工作，提高评价工作的质量和水平[4]。可是农业科研单位财政项目不仅来源于农业部，这些办法也并不是专门的农业科研单位财政项目绩效管理制度规范，这就使得农业科研单位在对科研项目进行绩效管理时缺乏专门的法律依据，从而不利于项目绩效管理工作的实际开展。 3.3 项目绩效管理人员综合素质有待提高 目前，我国大多农业科研单位并没有配备专门的、专业的项目绩效管理人员，往往是让财务部门人员兼任。一方面，农业科研单位本身机构庞大，下面包含多个二级法人单位，单纯让院本部财务人员负责全院所有财政项目的绩效管理工作，这种做法本就是不合理的。另一方面，项目绩效管理人员需要拥有专门的相关绩效评价知识，能对财政项目实施的全过程进行绩效评价，而实际工作中财务人员往往会有所缺乏。
3.4 财政项目预算编制不科学，与实际支出易存在一定偏差 目前，我国仍有部分农业科研单位重投入、轻效益，在项目预算编制上不严谨，只关注是否能向财政部门要到经费。这样一旦项目立项成功，资金到位，财政项目经费执行的随意性就被大大提高了[5]。另外，由于农业科研项目容易受项目实施过程中的复杂性、自然因素等客观因素影响，项目预算编制和实际执行情况不可避免地会产生一定程度的偏差，导致预算执行难，使得项目经费使用效率不高。
3.5 财政项目绩效管理目标不够科学、不够系统 目前，我国大部分农业科研单位常将项目绩效管理工作的重点放在绩效评价结果是否符合管理考核的要求上，更注重绩效评价报告的丰富性、管理程序的合规性等方面，而并未把绩效管理看作是一项有价值的、系统的管理工具。为了顺利通过绩效考核评价，项目人员常倾向于直接根据容易实现的项目结果来设定项目绩效管理的目标，而忽视了开展财政项目管理的实际需求，这样设计出的财政项目绩效管理目标往往是不科学、不合理、不系统的，从而最终影响项目绩效管理工作的合理性和科学性。
3.6 财政项目绩效难以进行量化考核，指标体系不健全 与企业不同，农业科研单位很难简单地将财政项目成果的社会效益、经济价值进行量化考核。通常农业科研单位只能按财务支出简单归集核算财政项目的支出成本，其项目绩效管理工作也往往只是检查财政项目支出的合法性、合规性，而无法设置合理指标体系来评价财政项目支出的效益性、效率性。另外，我国农业科研单位财政项目绩效管理起步较晚，还未建立起一套完善的、统一的绩效考核指标体系，并且国家级、省级、市级财政项目的绩效考核指标要求均有所差异，很难设计出一套普遍适用的财政项目绩效考核指标体系[6]。
3.7 项目绩效管理长效机制有所欠缺 目前，我国大部分农业科研单位财政项目立项由单位科研部门统一申报，项目具体实施分布在单位下属二级法人单位，项目支出核算由单位财务部门和下属二级单位财务部门合力完成。因而，农业科研单位在开展财政项目绩效管理的工作中，往往需要科研部门、财务部门、项目具体实施部门的协调和大力配合。实践中，由于绩效管理长效机制尚不健全，缺乏单位层面的整体协调规划，农业科研单位相关部门参与绩效管理工作的力度不大，在一定程度上使得项目绩效管理未与项目立项、项目管理、项目预算执行等工作良好配合开展，最终导致财政项目绩效管理效率受到影响。
4 加强农业科研单位财政项目绩效管理的建议和对策
4.1 提高财政项目绩效管理主观意识 提高领导及相关工作人员的财政项目绩效管理主观意识是农业科研单位提升绩效管理工作效率的首要前提。农业科研单位应进一步加强项目绩效管理的培训、宣传工作，增强项目经费绩效管理的影响力，在单位内部达成一定共识，让全员意识到对财政项目进行绩效管理是完善单位内部管理制度、促进单位事业发展的必然趋势。
4.2 健全相关配套法律制度和具体实施方案 农业科研单位应根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《农业财政项目绩效评价规范》（农办财〔2012〕7号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等相关制度规定，结合单位实际情况，制定出一套实用的项目绩效管理实施方案。同时，国家应在总结国外经验的基础上，从立法角度健全财政项目绩效管理配套法律制度体系，给我国农业科研单位开展项目绩效管理工作提供法律保障。
4.3 加强项目绩效管理人员队伍建设，提升职业技能 从事项目绩效管理的工作人员综合素质的高低，直接影响着农业科研单位开展财政项目绩效管理工作的质量好坏。财政项目绩效管理工作涉及方面很广，相关工作人员不仅需要掌握绩效考核评价、财务、科研、统计等专业知识，还要具备一定程度的计算机操作技能和较强的综合分析判断能力。因此，农业科研单位应安排懂管理、懂专业的人员负责财政项目绩效管理工作，并尽可能多地加大培训力度，安排相关人员到兄弟单位实地调研学习。同时，单位应组建一支负责项目绩效管理工作的专门队伍，争取做到每个财政项目都有专员负责该项目的绩效管理工作，从而最终保证单位项目绩效管理人员队伍的稳定性。
4.4 强化财政项目预算绩效管理工作 农业科研单位应重点关注财政项目预算绩效管理工作，注意以绩效管理为中心形成预算绩效理念。实践中，农业科研单位应按照项目预算全程跟进原则，在财政项目立项后，根据项目管理相关规章制度，将财政项目预算资金落实到位，认真依据项目任务书开展项目实施过程并对其进行严格监控，从而促进财政项目顺利执行。
4.5 强化财政项目绩效目标管理 农业科研单位应改变以往重绩效管理程序化的想法，将绩效管理、目标管理、科研管理与预算管理看作是一个整体。同时，农业科研单位应让项目绩效管理人员和科研人员一起确定出合理化、可被量化的项目绩效目标，其内容主要包括项目预期效果、项目预期产出和项目必要的成本资源投入等方面[7]，并确保项目按照绩效目标管理严格执行。
4.6 完善财政项目绩效指标体系 农业科研单位应按照绩效指标相关设立原则，组织单位财务部门、科研部门、项目实施部门、项目绩效管理人员、专家一起，从立项考核标准、执行考核标准和验收考核标准3个方面入手，研究建立适合本单位实情的通用的财政项目绩效指标体系。另外，农业科研单位应在对项目分类细化研究的基础上，明确同类财政项目的共性绩效指标，并鼓励提出个性绩效指标。
4.7 健全和完善项目绩效管理长效机制 农业科研单位应进一步建立健全项目绩效管理长效机制。一方面，建立由单位科研部门、财务部门、项目实施部门等相关部门共同参与的项目绩效管理工作组，协调统筹负责单位项目绩效管理工作。另一方面，建立项目绩效管理动态监督机制，实现项目绩效管理与项目立项、项目评审、项目结题验收等各环节的有机融合，做到支出有绩效、绩效有考评。此外，还应建立合理的奖惩机制和持续的沟通、反馈机制[8]。
参考文献
[1] 国务院.关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[A].2018-07-18.
[2] 屈昊，王京京，朱琳.财政项目支出绩效评价在农业科研单位应用的思考[J].农业科研经济管理，2017（2）：2-5.
[3] 財政部.财政支出绩效评价管理暂行办法[Z].2011-04-02.
[4] 农业部.农业财政项目绩效评价规范[Z].2012-01-11.
[5] 赵明媛.初探财务绩效评价标准的建设与选择：基于事业单位科研项目[J].中国集体经济，2016（19）：119-120.
[6] 张腾，王莹，林玲，等.科研项目绩效评价的问题与对策[J].江苏农业科学，2012，40（5）：10-13.
[7] 张红.加强农业科研单位项目预算绩效管理[J].财经界（学术版），2017（15）：50-51.
[8] 张蔚蔚，吴洁，赵涛.农业科研事业单位绩效管理体系优化设计研究[J].管理观察，2018（1）：95-98.
关键词 农业科研单位；财政项目；绩效管理；问题；对策
中图分类号 F302.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）29-0115-02
Abstract In July 2018， the State Council issued The Notice on Several Measures to Optimize Scientific Research Management and Promote Scientific Research Performance， which explicitly calls for strengthening the performance evaluation of scientific research projects. Starting from the present situation of financial project performance management in agricultural scientific research units in China， we analyze the existing problems in financial project performance management in agricultural scientific research institutions， and further put forward corresponding suggestions and countermeasures.
Key words Agricultural scientific research institutions；Financial project；Performance management；Problems；Countermeasures
2018年7月，国务院印发了《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），25号文明确要求强化科研项目绩效评价工作，具体从推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，实行科研项目绩效分类评价，严格依据任务书开展综合绩效评价，加强绩效评价结果的应用4个方面入手[1]。农业科研单位如何按照规定优化管理科研经费，切实开展好项目绩效管理工作，成为一项亟待研究的问题。
1 农业科研单位财政项目绩效管理概述
1.1 农业科研单位财政项目绩效管理的含义 农业科研单位财政项目绩效管理指的是运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对纳入财政预算管理的农业科研单位专项资金项目的实施过程及其完成结果进行综合性考核与评价工作。项目绩效考评内容主要包括科研资金落实情况、项目预算執行情况、项目实际支出情况、财务管理状况、项目验收的有效性、项目的经济效益、项目的可持续影响、项目绩效指标等方面。
1.2 农业科研单位开展财政项目绩效管理工作的重要性 开展好项目绩效管理工作，对农业科研单位切实提升财政资金使用效益具有十分重要的现实意义。这主要体现在以下4个方面：一是保障农业科研单位项目经费管理的基本要求；二是科学评价农业科研单位项目成果，进一步提高单位科研产出和创新能力；三是适应优化项目预算编制、项目执行和项目评价的要求[2]；四是有利于提高农业科研单位的内控管理水平。
2 我国农业科研单位财政项目绩效管理现状
近些年来，我国不断加大农业科研项目资金投入力度，使得农业科研单位资金规模日益扩大。同时，科研经费规范化管理和项目实际开支情况的复杂性之间的矛盾也在不断激化。为此，我国大部分农业科研单位越来越关注财政项目资金的使用效益和效果，并逐步将项目绩效管理纳入单位工作的重中之重。但是由于农业科研项目具有复杂性、公益性、成果外溢性及长期性等特征，农业科研单位如何切实管理好数目繁多、经费庞大的财政项目，就需要每个单位建立符合本单位实际情况的科研项目绩效管理体系，将国发〔2018〕25号文中提到的“强化科研项目绩效评价工作”落实到位。
3 农业科研单位财政项目绩效管理中存在的问题
3.1 财政项目绩效管理意识不强 目前，我国部分农业科研单位的领导及相关工作人员对项目绩效管理的认识仍然存在误区，主观意识比较薄弱，或是仅仅简单了解绩效概念，而不明白项目绩效管理具体工作。更有甚者，因为科研自由权受到了一定程度的限制，就不支持、不理解、不配合项目绩效管理工作的开展，认为对科研项目进行绩效管理是多余的，歪曲了开展项目绩效管理工作的初衷。另外，一些农业科研单位宣传财政项目绩效管理工作益处的力度还不够强，并未将单位内部各方面的积极性充分调动起来。
3.2 相关配套法律制度不完善 目前，我国农业科研单位的财政项目绩效管理尚且没有一个完善的、专门的法律制度保障体系。譬如，财政部印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），内容主要涉及绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用等方面[3]；农业部印发了《农业财政项目绩效评价规范》（农办财〔2012〕7号），主要是为了规范农业部农业财政项目绩效评价工作，提高评价工作的质量和水平[4]。可是农业科研单位财政项目不仅来源于农业部，这些办法也并不是专门的农业科研单位财政项目绩效管理制度规范，这就使得农业科研单位在对科研项目进行绩效管理时缺乏专门的法律依据，从而不利于项目绩效管理工作的实际开展。 3.3 项目绩效管理人员综合素质有待提高 目前，我国大多农业科研单位并没有配备专门的、专业的项目绩效管理人员，往往是让财务部门人员兼任。一方面，农业科研单位本身机构庞大，下面包含多个二级法人单位，单纯让院本部财务人员负责全院所有财政项目的绩效管理工作，这种做法本就是不合理的。另一方面，项目绩效管理人员需要拥有专门的相关绩效评价知识，能对财政项目实施的全过程进行绩效评价，而实际工作中财务人员往往会有所缺乏。
3.4 财政项目预算编制不科学，与实际支出易存在一定偏差 目前，我国仍有部分农业科研单位重投入、轻效益，在项目预算编制上不严谨，只关注是否能向财政部门要到经费。这样一旦项目立项成功，资金到位，财政项目经费执行的随意性就被大大提高了[5]。另外，由于农业科研项目容易受项目实施过程中的复杂性、自然因素等客观因素影响，项目预算编制和实际执行情况不可避免地会产生一定程度的偏差，导致预算执行难，使得项目经费使用效率不高。
3.5 财政项目绩效管理目标不够科学、不够系统 目前，我国大部分农业科研单位常将项目绩效管理工作的重点放在绩效评价结果是否符合管理考核的要求上，更注重绩效评价报告的丰富性、管理程序的合规性等方面，而并未把绩效管理看作是一项有价值的、系统的管理工具。为了顺利通过绩效考核评价，项目人员常倾向于直接根据容易实现的项目结果来设定项目绩效管理的目标，而忽视了开展财政项目管理的实际需求，这样设计出的财政项目绩效管理目标往往是不科学、不合理、不系统的，从而最终影响项目绩效管理工作的合理性和科学性。
3.6 财政项目绩效难以进行量化考核，指标体系不健全 与企业不同，农业科研单位很难简单地将财政项目成果的社会效益、经济价值进行量化考核。通常农业科研单位只能按财务支出简单归集核算财政项目的支出成本，其项目绩效管理工作也往往只是检查财政项目支出的合法性、合规性，而无法设置合理指标体系来评价财政项目支出的效益性、效率性。另外，我国农业科研单位财政项目绩效管理起步较晚，还未建立起一套完善的、统一的绩效考核指标体系，并且国家级、省级、市级财政项目的绩效考核指标要求均有所差异，很难设计出一套普遍适用的财政项目绩效考核指标体系[6]。
3.7 项目绩效管理长效机制有所欠缺 目前，我国大部分农业科研单位财政项目立项由单位科研部门统一申报，项目具体实施分布在单位下属二级法人单位，项目支出核算由单位财务部门和下属二级单位财务部门合力完成。因而，农业科研单位在开展财政项目绩效管理的工作中，往往需要科研部门、财务部门、项目具体实施部门的协调和大力配合。实践中，由于绩效管理长效机制尚不健全，缺乏单位层面的整体协调规划，农业科研单位相关部门参与绩效管理工作的力度不大，在一定程度上使得项目绩效管理未与项目立项、项目管理、项目预算执行等工作良好配合开展，最终导致财政项目绩效管理效率受到影响。
4 加强农业科研单位财政项目绩效管理的建议和对策
4.1 提高财政项目绩效管理主观意识 提高领导及相关工作人员的财政项目绩效管理主观意识是农业科研单位提升绩效管理工作效率的首要前提。农业科研单位应进一步加强项目绩效管理的培训、宣传工作，增强项目经费绩效管理的影响力，在单位内部达成一定共识，让全员意识到对财政项目进行绩效管理是完善单位内部管理制度、促进单位事业发展的必然趋势。
4.2 健全相关配套法律制度和具体实施方案 农业科研单位应根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《农业财政项目绩效评价规范》（农办财〔2012〕7号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等相关制度规定，结合单位实际情况，制定出一套实用的项目绩效管理实施方案。同时，国家应在总结国外经验的基础上，从立法角度健全财政项目绩效管理配套法律制度体系，给我国农业科研单位开展项目绩效管理工作提供法律保障。
4.3 加强项目绩效管理人员队伍建设，提升职业技能 从事项目绩效管理的工作人员综合素质的高低，直接影响着农业科研单位开展财政项目绩效管理工作的质量好坏。财政项目绩效管理工作涉及方面很广，相关工作人员不仅需要掌握绩效考核评价、财务、科研、统计等专业知识，还要具备一定程度的计算机操作技能和较强的综合分析判断能力。因此，农业科研单位应安排懂管理、懂专业的人员负责财政项目绩效管理工作，并尽可能多地加大培训力度，安排相关人员到兄弟单位实地调研学习。同时，单位应组建一支负责项目绩效管理工作的专门队伍，争取做到每个财政项目都有专员负责该项目的绩效管理工作，从而最终保证单位项目绩效管理人员队伍的稳定性。
4.4 强化财政项目预算绩效管理工作 农业科研单位应重点关注财政项目预算绩效管理工作，注意以绩效管理为中心形成预算绩效理念。实践中，农业科研单位应按照项目预算全程跟进原则，在财政项目立项后，根据项目管理相关规章制度，将财政项目预算资金落实到位，认真依据项目任务书开展项目实施过程并对其进行严格监控，从而促进财政项目顺利执行。
4.5 强化财政项目绩效目标管理 农业科研单位应改变以往重绩效管理程序化的想法，将绩效管理、目标管理、科研管理与预算管理看作是一个整体。同时，农业科研单位应让项目绩效管理人员和科研人员一起确定出合理化、可被量化的项目绩效目标，其内容主要包括项目预期效果、项目预期产出和项目必要的成本资源投入等方面[7]，并确保项目按照绩效目标管理严格执行。
4.6 完善财政项目绩效指标体系 农业科研单位应按照绩效指标相关设立原则，组织单位财务部门、科研部门、项目实施部门、项目绩效管理人员、专家一起，从立项考核标准、执行考核标准和验收考核标准3个方面入手，研究建立适合本单位实情的通用的财政项目绩效指标体系。另外，农业科研单位应在对项目分类细化研究的基础上，明确同类财政项目的共性绩效指标，并鼓励提出个性绩效指标。
4.7 健全和完善项目绩效管理长效机制 农业科研单位应进一步建立健全项目绩效管理长效机制。一方面，建立由单位科研部门、财务部门、项目实施部门等相关部门共同参与的项目绩效管理工作组，协调统筹负责单位项目绩效管理工作。另一方面，建立项目绩效管理动态监督机制，实现项目绩效管理与项目立项、项目评审、项目结题验收等各环节的有机融合，做到支出有绩效、绩效有考评。此外，还应建立合理的奖惩机制和持续的沟通、反馈机制[8]。
参考文献
[1] 国务院.关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[A].2018-07-18.
[2] 屈昊，王京京，朱琳.财政项目支出绩效评价在农业科研单位应用的思考[J].农业科研经济管理，2017（2）：2-5.
[3] 財政部.财政支出绩效评价管理暂行办法[Z].2011-04-02.
[4] 农业部.农业财政项目绩效评价规范[Z].2012-01-11.
[5] 赵明媛.初探财务绩效评价标准的建设与选择：基于事业单位科研项目[J].中国集体经济，2016（19）：119-120.
[6] 张腾，王莹，林玲，等.科研项目绩效评价的问题与对策[J].江苏农业科学，2012，40（5）：10-13.
[7] 张红.加强农业科研单位项目预算绩效管理[J].财经界（学术版），2017（15）：50-51.
[8] 张蔚蔚，吴洁，赵涛.农业科研事业单位绩效管理体系优化设计研究[J].管理观察，2018（1）：95-98.