预算体现国家政权、政府主体展开活动的方向、范围与重点，其重要性不言而喻，所以预算法被人们称为“准宪法”。2012年7月上旬，全国人大网站公布了我国《预算法》修正案草案（二次审议稿），向社会公开征求意见。其中关于地方政府债务问题，是本次修法过程中各方面关注度很高、争议较大的问题。在肯定此次“二次审议稿”的一系列进步和亮点的同时，我认为对其中有关地方债相关内容的处理上的明显问题，亦不可不查，值得充分重视和深入探讨。
　　直率地说，我认为，二审稿在地方债问题上，改变一审稿的文字表述，完全退回到与要修改的现行《预算法》一字不差的状态（相关内容，二审稿第三十一条与现行法第二十八条完全一模一样：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”），没有体现应有的立法进步和此次修改《预算法》这一重要工作的实质性要求。
　　首先需要澄清，一审稿和二审稿关于地方自行发债问题上的文字表述的区别，其实并不是某些媒体所称的“许发、不许发”和“开闸、关闸”之选择的不同。两稿都是在特定前提（“法律和国务院另有规定”）之下，允许地方发债。所以，就两稿的法条本意和核心内容而言，这样一个规则是完全一致的，同时就国际层面比较而言，这属于对地方债实行最严格控制的模式。但二审稿表述到此便戛然而止，删除了一审稿的以下5个方面十分重要的“正面规范”内容：
　　1．除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。这是明确规定了对于地方负债、特别是隐性负债的非规范担保机制的不许可。
　　2．对地方政府债务实行限额管理。这是明确规定了地方债数量规模的控制机制。
　　3．地方政府如发债，主体是省级政府。这是明确规定了现阶段我国省级政府对于地方债“牵头负责”的特别职责。
　　4．地方政府发债的审批程序为：国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。这里鲜明地规定了“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范，特别还明确了人代会作为“最高权力机关”对此的审批监管职能。
　　5．地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这是对要与地方债风险防控相配套的“偿债基金”式防范机制作出了具体规定。
　　在我看来，上述5条都有十分清晰、重要的制度规范内容和风险防范指向，都很实在和合理，真是不该被删除。
　　我们知道，立法的精神实质就是在于为现实生活提供法律的规范、指导和服务。一部良法，必须最大限度地反映现实生活的客观需要，来发挥法律的权威性和规范功能的作用。在中国改革开放以来的经济社会的转轨过程中，法条的动态优化势必要反复进行（包括根本大法——《宪法》，也是如此），而针对现实生活的发展创新，把可肯定的改革方向与管理框架相对稳定地体现在《预算法》等修改而成的文字表述上，正是立法、修法工作的实质意义之所在。
　　应当强调指出，现行《预算法》关于地方债的表述，当然并不存在任何原则性的错误，其问题恰恰在于太原则、太简单、太笼统，因而需要修改和补充。在现实生活中，如继续维持这一不能适应现实发展的简要表述，而不相应于近年制度创新实践（包括清理和控制地方政府融资平台等的隐性负债、以财政部代理发行机制而使我国地方债“登堂入室”，以及启动四省市地方自行发债试点等）增加对于地方债作正面规范、指导与约束的内容，将是此轮立法修法的无所作为和重大缺陷，是对修法初衷的严重背离。