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【摘要】接连发生的矿难引起媒体的广泛关注、社会的强烈反响以及公众的震惊。然而如何制止矿难的重复上演是我们应该思考的重点。文章从税制设计的角度提出了一个新的政策设想，给政策制定者一个新的启示。
【关键词】矿难；税制改革
【中图分类号】F810 【文献标识码】A
【文章编号】1671-5969（2007）05-039-02
据国家安全生产总局统计，2001年全国工矿企业共发生伤亡事故11402起，死亡12554人；2002年全国工矿企业共发生伤亡事故13960起，死亡14924人；2003年全国工矿企业共发生伤亡事故15597起，死亡17315人；2004年全国工矿企业共死亡16497人；2005年全国工矿企业共发生伤亡事故12826起，死亡15396人；2006年全国工矿企业共发生伤亡事故12065起，死亡14382人。矿难发生的实质是多种社会矛盾的叠加，是诸多不和谐因素的一个缩影。频频发生的矿难凸现了如下制度和政策的不和谐：
1、凸现了经济发展战略与社会发展战略之间的矛盾。一段时间以来，各级政府一直以经济增长作为主要执政目标，这势必淡化了对诸如安全、公平等方面的关注。很长一段时间以来，财政支出中有关安全、社保、卫生等福利性支出的增长速度明显慢于经济建设性支出的增长速度。
2、凸现了中央政府和地方政府利益关系上的冲突。近几年来，中央政府在三令五申要求关闭不合安全生产要求的小煤窑、在追查事故真相、在处理事故责任人等过程中都受到地方政府不同程度的抵制。特别是现行税制下，地方税系尚不健全，在一些以矿产资源为主要财源而又缺少其他自然资源的贫穷地区，由于中央与地方资源性收益分配失衡，其冲突程度尤其严重。
3、凸现了政府工作绩效低下。矿难频发并不表示政府不作为。恰恰相反，政府近年来在安全管理上下了很大功夫，尤其是在2003年和2005年间，中央政府以前所未有的力度整治安全生产环境。这一矛盾从深层次折射了存在多年的政府运行过程中的轻视工作绩效的倾向，为社会提供了不合要求的公共产品和公共服务。
4、凸現了非政府组织发育滞后。矿工没有真正属于自己的工会组织。导致了工人无法组织起来，无法为提高自己的地位、为安全投入与厂方、资方进行谈判与协商，最终成为日益边缘化的弱势群体。
5、凸现了苍白的安全投入。安全投入欠账严重是导致矿难频频发生的主要原因之一。国家煤矿安全监察局局长赵铁锤表示仅国有煤矿的安全欠账至少累积达518亿元。而国家安全生产监督总局局长李毅中则表示，这一数字至少高达689亿元。这与近几年财政收入日渐丰盈、与财政资金的挥霍与浪费、与近年来自能源开采行业税收快速增长是格格不入的。
6、凸现了滞后的社会保障制度。我国社会保障体系尤其是农村的社会保障体系落后于市场经济发展的需要，广大的农民被排斥在社会保障之外。农民工不得已为了生存不如一些明知有安全隐患的工矿企业，其中一部分人成为“遇难矿工”。
抱着“生命至上”的人本主义原则，我们仍有必要细究矿难与现行税收政策中某些方面的联系，以期进行局部调整与改革，有利于早日建成安全而祥和的和谐社会。我国当今的税收政策还存在以下几个方面的缺陷：
1、税制设计重经济效率原则，轻社会效率原则。一段时间以来，由于受到各级政府偏重经济增长而忽视社会发展思路的影响，税收被赋予过多的经济职能。甚至完全被当作刺激经济、吸引外资的经济杠杠，而忽视了其公平原则与社会政策原则。例如，开征社会保障税有利于促进城乡之间和地区间协调发展，但迟迟未能开征。
2、分税制尚不彻底，地方税收体系急待完善。1994年分税制的实施，虽奠定了中央与地方政府的税收分配框架，但作为地方财政支柱的地方税却存在税种结构不合理、收入规模小等诸多弊端，难以满足地方政府实现和履行社会经济职能的需要。特别是科学合理的资源税收分配格局尚未形成，中央政府、资源所在地政府资源开发收益分配失衡。中央、地方政府在资源开发利益上的冲突，导致了他们维护安全生产行为上的异化。
3、税收政策对非政府组织扶持不够。面对我国目前公益型事业发展滞后、公共品提供不足的问题，除了加大财政投入以外，还应充分利用税收优惠政策，充分调动各类主体特别是非政府组织投资公益事业的积极性。虽然近年来非政府组织、企业各界都强烈要求给公益性活动更多的税收优惠，但职能部门作出的回应不大。比如：个人所得税和企业所得税减免政策都要求个人或企业将所得必须通过中国境内指定的社会团体和国家机关向收益对象捐赠，尚拒绝直接捐赠，这样难免增加了捐赠人的捐赠成本。
4、矿山企业税收负担过重，不利于企业加大安全投入。据统计，1994年税改后，矿山企业平均综合税率为14.65％，是税改前的3倍，是制造业税负的2倍，高出国际同行业平均税负6个百分点。这其中特别是增值税尤为不合理，世界上大多数国家对矿业企业不实行增值税制度。
5、所得税减免设计没有体现鼓励企业加大安全投入的政策意图。矿山企业具有开发的高风险性、经济效益的递减性、安全投入的持续性、经营周期的有限性等特点，国外如澳大利亚、南非、美国等国家通过企业所得税的减免政策、退税优惠政策，鼓励和引导矿山企业安全投入、深度开发、安全科技改造、安全培训等活动。
为了进一步促进矿山作业安全，优化相关税收制度，完善相关税收政策，更好地发挥税收的调节作用，笔者认为，我们至少可以从以下几个方面努力：
1、重视税收的社会政策原则。坚持以人为本是科学发展观的核心要义。纳税人是社会财富的创造者，应该受到社会的高度尊重。因此，我们的税收立法、政策调整、管理制度等要处处体现以人为本的理念。这个理念不光体现在税收服务上，更要体现在通过税收维护纳税人的权力，促进纳税人的发展上来；把税收当成体现社会政策、促进社会全面和谐发展的手段，从单纯的收入手段中解放出来。
2、建立地方税收体系，合理分配资源开发收益。1994年的分税制改革是不彻底的，具有明显的过渡性质，特别是在地方税制结构设计、地方税收管理权限配置等方面存在很多不完善与不规范之处。这些不完善与不规范的分配秩序导致了地方政府行为异化。特别对于资源所在地而言，如果其合理权益得不到认可和保障，让其长期“守着金碗挨饿”，这是不现实的。
地方政府抵制中央政府安全管理行动的根本原因在于不合理的资源收益分配制度，地方政府的资源收益权被排除，参与资源开发的领域和规模也受到了严格限制。解决这一问题归根到底要合理解决各利益主体之间资源开发利益分配。①在当前既定的法律约束下，资源所有权制度不能在短时间内改革，可以通过财政转移支付制度保证资源所在地合理的资源收益权。②如果对矿产企业继续开征增值税，建议中央政府、资源所在地政府的分成比例由现在的75%：25%改为五五分成，以此利益保障机制来抑制地方政府在安全管理过程中的异化行为。③根据矿山开发的周期性特点，可以建立“矿山补偿基金”，代替资源税，使企业免了“洞老山空”的后顾之忧，便于其迅速破产、转产，并能预防其对现有资源的掠夺性开采，抑制矿难发生，同时也减少了地方政府很多后续社会负担。
3、迅速开征社会保障税。现行社会保障系统存在覆盖面窄、地区差别大、统筹层次多等问题，既没有体现社会公平原则，又不利于市场经济体制的完善。因此，必须迅速开征城乡统一的社会保障税，把农民、农民工都纳入社会保障体系之中，使得他们能享受养老、医疗、失业、工伤等基本生存权利，在他们和不合安全要求的企业之间建立了一道防护网，让他们有经济能力拒绝安全隐患企业的诱惑。
4、改善非政府组织的融资环境，促进非政府组织快速发展。随着社会的进步和发展，社会群体的利益日益分化。这些分化和独立的利益主体需要自己的组织代表和维护自己的利益。
税收政策应该面对这一客观形势，通过选择性税收政策，改善费政府组织的融资环境，提高其生存能力和后续发展能力。①加大对社会捐赠的税收减免力度。企业所得税的抵免限额应放宽到10％以上，如日本、菲律宾等国家。②尽快出台鼓励直接捐赠的税收优惠政策。在健全社会公证、完善税收监控手段的前提下，对直接性的公益捐赠给予同等的优惠待遇。③扩大准予抵扣的接受机构范围。目前税法规定准予抵扣的接受机构范围主要包括中华慈善基金会、中国残疾人基金会、宋庆龄基金会、国家民政部等机构，已远远不能适应社会捐赠目标多样化的需要。应该按照捐赠的性质和目的，而非机构名称来确定是否准予抵扣，消除税收歧视。
【参考文献】
[1]蒲志钟.矿产资源税费问题及其规范[J]．经济研究参考，1998,（43）．
[2]黄德林.公共管理学概论[M].湖北：湖北人民出版社，2004．
[3]王显政.我国安全生产的形势、问题和对策[J]．紫光阁，2004，（2）．
【作者简介】韩增华（1978—），女，新疆乌鲁木齐人，新疆财经大学财政系教师，讲师。专业方向为财政理论。
【关键词】矿难；税制改革
【中图分类号】F810 【文献标识码】A
【文章编号】1671-5969（2007）05-039-02
据国家安全生产总局统计，2001年全国工矿企业共发生伤亡事故11402起，死亡12554人；2002年全国工矿企业共发生伤亡事故13960起，死亡14924人；2003年全国工矿企业共发生伤亡事故15597起，死亡17315人；2004年全国工矿企业共死亡16497人；2005年全国工矿企业共发生伤亡事故12826起，死亡15396人；2006年全国工矿企业共发生伤亡事故12065起，死亡14382人。矿难发生的实质是多种社会矛盾的叠加，是诸多不和谐因素的一个缩影。频频发生的矿难凸现了如下制度和政策的不和谐：
1、凸现了经济发展战略与社会发展战略之间的矛盾。一段时间以来，各级政府一直以经济增长作为主要执政目标，这势必淡化了对诸如安全、公平等方面的关注。很长一段时间以来，财政支出中有关安全、社保、卫生等福利性支出的增长速度明显慢于经济建设性支出的增长速度。
2、凸现了中央政府和地方政府利益关系上的冲突。近几年来，中央政府在三令五申要求关闭不合安全生产要求的小煤窑、在追查事故真相、在处理事故责任人等过程中都受到地方政府不同程度的抵制。特别是现行税制下，地方税系尚不健全，在一些以矿产资源为主要财源而又缺少其他自然资源的贫穷地区，由于中央与地方资源性收益分配失衡，其冲突程度尤其严重。
3、凸现了政府工作绩效低下。矿难频发并不表示政府不作为。恰恰相反，政府近年来在安全管理上下了很大功夫，尤其是在2003年和2005年间，中央政府以前所未有的力度整治安全生产环境。这一矛盾从深层次折射了存在多年的政府运行过程中的轻视工作绩效的倾向，为社会提供了不合要求的公共产品和公共服务。
4、凸現了非政府组织发育滞后。矿工没有真正属于自己的工会组织。导致了工人无法组织起来，无法为提高自己的地位、为安全投入与厂方、资方进行谈判与协商，最终成为日益边缘化的弱势群体。
5、凸现了苍白的安全投入。安全投入欠账严重是导致矿难频频发生的主要原因之一。国家煤矿安全监察局局长赵铁锤表示仅国有煤矿的安全欠账至少累积达518亿元。而国家安全生产监督总局局长李毅中则表示，这一数字至少高达689亿元。这与近几年财政收入日渐丰盈、与财政资金的挥霍与浪费、与近年来自能源开采行业税收快速增长是格格不入的。
6、凸现了滞后的社会保障制度。我国社会保障体系尤其是农村的社会保障体系落后于市场经济发展的需要，广大的农民被排斥在社会保障之外。农民工不得已为了生存不如一些明知有安全隐患的工矿企业，其中一部分人成为“遇难矿工”。
抱着“生命至上”的人本主义原则，我们仍有必要细究矿难与现行税收政策中某些方面的联系，以期进行局部调整与改革，有利于早日建成安全而祥和的和谐社会。我国当今的税收政策还存在以下几个方面的缺陷：
1、税制设计重经济效率原则，轻社会效率原则。一段时间以来，由于受到各级政府偏重经济增长而忽视社会发展思路的影响，税收被赋予过多的经济职能。甚至完全被当作刺激经济、吸引外资的经济杠杠，而忽视了其公平原则与社会政策原则。例如，开征社会保障税有利于促进城乡之间和地区间协调发展，但迟迟未能开征。
2、分税制尚不彻底，地方税收体系急待完善。1994年分税制的实施，虽奠定了中央与地方政府的税收分配框架，但作为地方财政支柱的地方税却存在税种结构不合理、收入规模小等诸多弊端，难以满足地方政府实现和履行社会经济职能的需要。特别是科学合理的资源税收分配格局尚未形成，中央政府、资源所在地政府资源开发收益分配失衡。中央、地方政府在资源开发利益上的冲突，导致了他们维护安全生产行为上的异化。
3、税收政策对非政府组织扶持不够。面对我国目前公益型事业发展滞后、公共品提供不足的问题，除了加大财政投入以外，还应充分利用税收优惠政策，充分调动各类主体特别是非政府组织投资公益事业的积极性。虽然近年来非政府组织、企业各界都强烈要求给公益性活动更多的税收优惠，但职能部门作出的回应不大。比如：个人所得税和企业所得税减免政策都要求个人或企业将所得必须通过中国境内指定的社会团体和国家机关向收益对象捐赠，尚拒绝直接捐赠，这样难免增加了捐赠人的捐赠成本。
4、矿山企业税收负担过重，不利于企业加大安全投入。据统计，1994年税改后，矿山企业平均综合税率为14.65％，是税改前的3倍，是制造业税负的2倍，高出国际同行业平均税负6个百分点。这其中特别是增值税尤为不合理，世界上大多数国家对矿业企业不实行增值税制度。
5、所得税减免设计没有体现鼓励企业加大安全投入的政策意图。矿山企业具有开发的高风险性、经济效益的递减性、安全投入的持续性、经营周期的有限性等特点，国外如澳大利亚、南非、美国等国家通过企业所得税的减免政策、退税优惠政策，鼓励和引导矿山企业安全投入、深度开发、安全科技改造、安全培训等活动。
为了进一步促进矿山作业安全，优化相关税收制度，完善相关税收政策，更好地发挥税收的调节作用，笔者认为，我们至少可以从以下几个方面努力：
1、重视税收的社会政策原则。坚持以人为本是科学发展观的核心要义。纳税人是社会财富的创造者，应该受到社会的高度尊重。因此，我们的税收立法、政策调整、管理制度等要处处体现以人为本的理念。这个理念不光体现在税收服务上，更要体现在通过税收维护纳税人的权力，促进纳税人的发展上来；把税收当成体现社会政策、促进社会全面和谐发展的手段，从单纯的收入手段中解放出来。
2、建立地方税收体系，合理分配资源开发收益。1994年的分税制改革是不彻底的，具有明显的过渡性质，特别是在地方税制结构设计、地方税收管理权限配置等方面存在很多不完善与不规范之处。这些不完善与不规范的分配秩序导致了地方政府行为异化。特别对于资源所在地而言，如果其合理权益得不到认可和保障，让其长期“守着金碗挨饿”，这是不现实的。
地方政府抵制中央政府安全管理行动的根本原因在于不合理的资源收益分配制度，地方政府的资源收益权被排除，参与资源开发的领域和规模也受到了严格限制。解决这一问题归根到底要合理解决各利益主体之间资源开发利益分配。①在当前既定的法律约束下，资源所有权制度不能在短时间内改革，可以通过财政转移支付制度保证资源所在地合理的资源收益权。②如果对矿产企业继续开征增值税，建议中央政府、资源所在地政府的分成比例由现在的75%：25%改为五五分成，以此利益保障机制来抑制地方政府在安全管理过程中的异化行为。③根据矿山开发的周期性特点，可以建立“矿山补偿基金”，代替资源税，使企业免了“洞老山空”的后顾之忧，便于其迅速破产、转产，并能预防其对现有资源的掠夺性开采，抑制矿难发生，同时也减少了地方政府很多后续社会负担。
3、迅速开征社会保障税。现行社会保障系统存在覆盖面窄、地区差别大、统筹层次多等问题，既没有体现社会公平原则，又不利于市场经济体制的完善。因此，必须迅速开征城乡统一的社会保障税，把农民、农民工都纳入社会保障体系之中，使得他们能享受养老、医疗、失业、工伤等基本生存权利，在他们和不合安全要求的企业之间建立了一道防护网，让他们有经济能力拒绝安全隐患企业的诱惑。
4、改善非政府组织的融资环境，促进非政府组织快速发展。随着社会的进步和发展，社会群体的利益日益分化。这些分化和独立的利益主体需要自己的组织代表和维护自己的利益。
税收政策应该面对这一客观形势，通过选择性税收政策，改善费政府组织的融资环境，提高其生存能力和后续发展能力。①加大对社会捐赠的税收减免力度。企业所得税的抵免限额应放宽到10％以上，如日本、菲律宾等国家。②尽快出台鼓励直接捐赠的税收优惠政策。在健全社会公证、完善税收监控手段的前提下，对直接性的公益捐赠给予同等的优惠待遇。③扩大准予抵扣的接受机构范围。目前税法规定准予抵扣的接受机构范围主要包括中华慈善基金会、中国残疾人基金会、宋庆龄基金会、国家民政部等机构，已远远不能适应社会捐赠目标多样化的需要。应该按照捐赠的性质和目的，而非机构名称来确定是否准予抵扣，消除税收歧视。
【参考文献】
[1]蒲志钟.矿产资源税费问题及其规范[J]．经济研究参考，1998,（43）．
[2]黄德林.公共管理学概论[M].湖北：湖北人民出版社，2004．
[3]王显政.我国安全生产的形势、问题和对策[J]．紫光阁，2004，（2）．
【作者简介】韩增华（1978—），女，新疆乌鲁木齐人，新疆财经大学财政系教师，讲师。专业方向为财政理论。