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摘 要 随着我国经济社会的快速发展，民主法制的不断推进，《行政诉讼法》凸显出一些与现实不相适应的问题，亟待修改和完善。现就行政诉讼的目的、受案范围、管辖、行政公益诉讼以及行政诉讼中的调解等问题谈几点看法。
关键词 行政诉讼 行政诉讼的受案范围 管辖
作者简介：罗元兰，中共十堰市委党校副教授，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-060-02
我国《行政诉讼法》是1989年4月4日颁布，1990年10月1日起开始施行，已实施了21年。《行政诉讼法》的颁布和实施，对于保障行政相对人合法权益，完善我國行政法律制度，确立行政机关依法行政的观念，加快法治政府建设以及维护社会稳定，构建和谐社会等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的快速发展，民主法制的不断推进，《行政诉讼法》凸显出一些与现实不适应的问题，亟待修改和完善。当前对《行政诉讼法》的修改，应从以下几方面给予完善。
一、行政诉讼的目的
我国《行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。由此可见，我国《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定包括三方面的内容：即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。从表面来看，三方面的内容同等重要，但客观上过于强调保障行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人、其他组织合法权益。因此应对我国《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定进行修改，从三方面给予完善。一是增加“解决行政争议”的规定。行政诉讼的根本目的，应是解决行政争议，保护行政管理相对人的合法权益。因此对行政诉讼目的的修改应增加“解决行政争议”的规定，强调和突出“解决行政争议，保护行政管理相对人的合法权益。”二是将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行政”。为什么要删除“维护”二字，因为行政机关代表国家行使行政权，而行政权自身的效力足以保障和维护行政机关依法行使职权，所以没有必要强调维护行政机关依法行使行政职权。此外，行政诉讼不仅要监督行政机关依法行使职权，还要督促其依法履行职责。而“依法行政”包含上述两方面内容，所以应修改为“监督行政机关依法行政”。三是将行政诉讼目的规定中“公民”修改为“自然人”。“公民”这一概念，强调国籍上的归属，适用的范围比较窄，而自然人强调人的自然属性，自然人的外延比公民要广，不仅包括本国公民，还包括外国公民和无国籍人。随着我国加入世贸组织，涉外行政诉讼越来越多，这样修改更加符合实际，能够更好解决涉外行政争议。
二、行政诉讼的受案范围
我国《行政诉讼法》在第二条、第十一条、第十二条，以概括式、列举式和排除列举式等对受案范围作了规定。现行《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定过于狭窄，不利于保护行政相对人的合法权益。因此应对我国《行政诉讼法》关于行政诉讼的受案范的规定进行修改，从三方面给予完善。一是对行政诉讼受案范围的规定采用肯定概括加否定列举的方式加以规定。现行《行政诉讼法》采用列举的方式对受案范围作出规定是不合理、不科学的。因为无论列举多少可以受理行政案件的范围，总会有遗漏，结果会导致司法标准的混乱，同时也给行政管理相对人提起行政诉讼、法院受理行政案件带来许多不便。对行政诉讼受案范围的规定采用肯定概括加否定列举的方式加以规定。一方面可以避免肯定列举难于穷尽，导致司法标准不统一等问题；另一方面使行政诉讼的受案范围更加明确。二是把宪法规定的政治权、受教育权等权利的保护纳入行政诉讼的受案范围。现行《行政诉讼法》只是把人身权和财产权纳入行政诉讼的受案范围，以及法律、法规规定可以提起的行政诉讼的情况。没有把宪法所保护的权利和行政诉讼法所保护的权利有效衔接，导致宪法规定的政治权、受教育权等权利不能通过《行政诉讼法》得到有效的保护，结果会出现权利保护的真空。因此应把宪法规定政治权利、受教育权等权利纳入行政诉讼的受案范围。三是把有限的抽象行政行为和内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。现行《行政诉讼法》规定的受案范围，仅限于具体行政行为，抽象行政行为和内部行政行为被排斥在行政诉讼的受案范围之外，导致了行政诉讼受案范围过窄，不利于保护行政管理相对人的合法权益。应将部门规章、地方性规章等纳入行政诉讼的受案范围。将有限的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，符合国际趋势，也不会给法院增加太多的负担。因为将有限抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，并且提高“门槛”，也就是说对抽象行政行为的起诉，采取“附带诉”的方式，这样案件量就会大大减少，所以说把有限抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围不会给法院增加太多的负担。此外，还应将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。将内部行政行为纳入司法审查的范围，有利于内部的行政争议得到及时、有效的解决，并且更能保证公正。
三、行政诉讼的管辖
我国《行政诉讼法》规定的管辖制度包括级别管辖、地域管辖、指定管辖等。现行《行政诉讼法》关于管辖的规定，过多沿袭了《民事诉讼法》的规定，在行政诉讼制度建立初期是必要的，而且发挥了应有的作用。但是随着社会的发展，《行政诉讼法》关于管辖的规定，尤其是地域管辖的规定，逐渐显露出与现实的不适应。根据我国《行政诉讼法》第17条的规定，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。现行《行政诉讼法》关于地域管辖的规定不利于法院公正、有效审理行政案件。我国法院的设置和行政区划相一致，基层法院的设置与行政区划中的区、县相对应，大量的行政一审案件由基层法院受理。行政案件由被告所在地人民法院管辖，意味着被告与受诉法院同属一个行政区划。由于法院的人事任免和财政供给受同级行政机关的制约，就不可避免会出现行政机关对司法的非法干预。我国现行的司法体制还会导致行政审判受同级地方党委、人大的非法干预。由此可见，现行《行政诉讼法》关于地域管辖的规定，影响了行政案件的公正审理和裁判，管理相对人合法权益不能得到依法保护。此外，行政诉讼地域管辖制度过于单一，导致原告缺少选择余地。因此应对我国行政诉讼管辖的规定进行修改，从二个方面给予完善。一是提高行政诉讼的级别管辖。可考虑取消基层法院的行政审判权，即基层法院不再设行政审判庭，不审理行政案件。所有第一审行政案件全部由中级人民法院管辖并审理。为了方便行政管理相对人提起行政诉讼，中级人民法院可考虑设立多个巡回行政审判庭到基层区、县，甚至到乡镇、村受案审案。提高行政诉讼的级别管辖，以避免区、县政府、党委以及人大对同级行政案件审理的干涉，确保法院对行政案件审理的公正。二是规定选择原则。如果原告和被告在同一地域，原告可以向上级法院申请管辖选择，由上级法院指定临近法院审理。换言之，原告、被告处于同一行政区划的情况下，赋予原告选择权，准许原告选择同一上级法院辖区内的法院提起行政诉讼，以避免地方干预。
四、行政公益诉讼
行政公益诉讼是指自然人、法人或其他组织为维护国家利益和社会公共利益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政主体的违法行政行为提起的行政诉讼。根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织只有在与具体行政行为有利害关系的情况下才能提起行政诉讼。但对于损害了国家利益和社会公共利益的违法行政行为，而公民、法人或其他组织又与之没有直接的利害关系的情况是不能起诉的。这不利于全面地保护公民、法人或其他组织的合法利益，不利于维护国家利益和社会公共利益。现实中，对违法的行政行为导致国家利益和社会公共利益受损害，而公民、社会团体等因不具有原告资格而无法提起行政诉讼。因此应增设行政公益诉讼制度，赋予公民、社会团体或其他组织提起行政公益诉讼的权利和资格，也就是说应当允许与自己权利及法律上的利益无直接利害关系的公民、社会团体或其他组织就行政主体的违法行政行为提起行政诉讼，以维护国家利益和社会公共利益。目前学界和实务界都主张建立行政公益诉讼制度，但对提起行政公益诉讼的主体资格、行政公益诉讼的范围等问题的规定存在一定分歧。关于行政公益诉讼的原告资格，我国检察机关负有监督行政机关依法行使职权和履行职责的义务，应是提起行政公益诉讼的主体。此外，我国公民、社会团体等对行政机关的违法行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，有权向人民法院提起行政公益诉讼。但公民、社会团体或其他组织提起行政公益诉讼，应当以申请人民检察院提起行政公益诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、社会团体或其他组织才可以以自己的名义提起行政公益诉讼。
五、行政诉讼的调解
我国《行政诉讼法》在第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。由此可见，现行《行政诉讼法》是禁止行政诉讼调解的。对不得调解制度的设计，立法的依据是公权力不可任意处分的理论，立法的初衷是为了防止行政机关放弃公权力，损害国家利益和公共利益。但实践证明，行政诉讼不得调解，一方面使能够通过调解解决的行政纠纷而无法解决，导致法院的行政诉讼判决难以执行。另一方面，一些行政争议是通过庭外和解解决的，造成了行政诉讼理论的尴尬。可见，行政诉讼不得调解已不适应社会发展的需要，不利于化解社会矛盾，解决行政纠纷。当前，行政诉讼引入调解是必要的，也是可行的。不过行政诉讼引入调解应有一定条件限制。对部分行政行为如行政裁决、行政合同等引起的行政纠纷可以通过调解来解决。但对于法律规定了明确标准、范围、幅度、程序的行政行为，不能通过调解对之加以任意处分。否则，就会违背依法行政的原则。此外，行政法律关系不同于民事法律关系，双方当事人的法律地位是不对等的，因此行政诉讼的调解，除遵循合法、自愿的原则外，还应设置相应的规则保护相对人的合法权益。
此外，对行政诉讼的当事人，尤其被告应进行相应的修改，根据“谁行为，谁为被告”这一原则确定被告。经过复议的案件，无论行政机关作出变更还是维持，复议机关都是被告。对行政诉讼的程序也应做相应的修改，增加简易程序的规定，以及时解决行政争议，提高司法效率。
总之，在我国《行政诉讼法》实施21年后，已凸显出一些与现实不适应的问题，进行修改和完善是非常必要的。当前应对我国《行政诉讼法》的目的、受案范围、管辖、调解等问题进行修改和完善以及增设行政公益诉讼制度等，以适应我国经济社会发展的需要，切实保障行政相对人的合法权益。我们期待着一部经过修改后更加完善的《行政诉讼法》的出台。
参考文献：
[1]应松年．中国行政诉讼法教程．北京：当代世界出版社．2000．
[2]马怀德．《行政诉讼法》存在的问题及修改建议．法学论坛．2010(5)．
[3]姜明安．行政诉讼法修改中的六大难题．法制日报．2011-11-30．
关键词 行政诉讼 行政诉讼的受案范围 管辖
作者简介：罗元兰，中共十堰市委党校副教授，研究方向：宪法与行政法学。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-060-02
我国《行政诉讼法》是1989年4月4日颁布，1990年10月1日起开始施行，已实施了21年。《行政诉讼法》的颁布和实施，对于保障行政相对人合法权益，完善我國行政法律制度，确立行政机关依法行政的观念，加快法治政府建设以及维护社会稳定，构建和谐社会等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的快速发展，民主法制的不断推进，《行政诉讼法》凸显出一些与现实不适应的问题，亟待修改和完善。当前对《行政诉讼法》的修改，应从以下几方面给予完善。
一、行政诉讼的目的
我国《行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。由此可见，我国《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定包括三方面的内容：即保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。从表面来看，三方面的内容同等重要，但客观上过于强调保障行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人、其他组织合法权益。因此应对我国《行政诉讼法》关于行政诉讼目的的规定进行修改，从三方面给予完善。一是增加“解决行政争议”的规定。行政诉讼的根本目的，应是解决行政争议，保护行政管理相对人的合法权益。因此对行政诉讼目的的修改应增加“解决行政争议”的规定，强调和突出“解决行政争议，保护行政管理相对人的合法权益。”二是将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行政”。为什么要删除“维护”二字，因为行政机关代表国家行使行政权，而行政权自身的效力足以保障和维护行政机关依法行使职权，所以没有必要强调维护行政机关依法行使行政职权。此外，行政诉讼不仅要监督行政机关依法行使职权，还要督促其依法履行职责。而“依法行政”包含上述两方面内容，所以应修改为“监督行政机关依法行政”。三是将行政诉讼目的规定中“公民”修改为“自然人”。“公民”这一概念，强调国籍上的归属，适用的范围比较窄，而自然人强调人的自然属性，自然人的外延比公民要广，不仅包括本国公民，还包括外国公民和无国籍人。随着我国加入世贸组织，涉外行政诉讼越来越多，这样修改更加符合实际，能够更好解决涉外行政争议。
二、行政诉讼的受案范围
我国《行政诉讼法》在第二条、第十一条、第十二条，以概括式、列举式和排除列举式等对受案范围作了规定。现行《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定过于狭窄，不利于保护行政相对人的合法权益。因此应对我国《行政诉讼法》关于行政诉讼的受案范的规定进行修改，从三方面给予完善。一是对行政诉讼受案范围的规定采用肯定概括加否定列举的方式加以规定。现行《行政诉讼法》采用列举的方式对受案范围作出规定是不合理、不科学的。因为无论列举多少可以受理行政案件的范围，总会有遗漏，结果会导致司法标准的混乱，同时也给行政管理相对人提起行政诉讼、法院受理行政案件带来许多不便。对行政诉讼受案范围的规定采用肯定概括加否定列举的方式加以规定。一方面可以避免肯定列举难于穷尽，导致司法标准不统一等问题；另一方面使行政诉讼的受案范围更加明确。二是把宪法规定的政治权、受教育权等权利的保护纳入行政诉讼的受案范围。现行《行政诉讼法》只是把人身权和财产权纳入行政诉讼的受案范围，以及法律、法规规定可以提起的行政诉讼的情况。没有把宪法所保护的权利和行政诉讼法所保护的权利有效衔接，导致宪法规定的政治权、受教育权等权利不能通过《行政诉讼法》得到有效的保护，结果会出现权利保护的真空。因此应把宪法规定政治权利、受教育权等权利纳入行政诉讼的受案范围。三是把有限的抽象行政行为和内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。现行《行政诉讼法》规定的受案范围，仅限于具体行政行为，抽象行政行为和内部行政行为被排斥在行政诉讼的受案范围之外，导致了行政诉讼受案范围过窄，不利于保护行政管理相对人的合法权益。应将部门规章、地方性规章等纳入行政诉讼的受案范围。将有限的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，符合国际趋势，也不会给法院增加太多的负担。因为将有限抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，并且提高“门槛”，也就是说对抽象行政行为的起诉，采取“附带诉”的方式，这样案件量就会大大减少，所以说把有限抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围不会给法院增加太多的负担。此外，还应将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。将内部行政行为纳入司法审查的范围，有利于内部的行政争议得到及时、有效的解决，并且更能保证公正。
三、行政诉讼的管辖
我国《行政诉讼法》规定的管辖制度包括级别管辖、地域管辖、指定管辖等。现行《行政诉讼法》关于管辖的规定，过多沿袭了《民事诉讼法》的规定，在行政诉讼制度建立初期是必要的，而且发挥了应有的作用。但是随着社会的发展，《行政诉讼法》关于管辖的规定，尤其是地域管辖的规定，逐渐显露出与现实的不适应。根据我国《行政诉讼法》第17条的规定，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。现行《行政诉讼法》关于地域管辖的规定不利于法院公正、有效审理行政案件。我国法院的设置和行政区划相一致，基层法院的设置与行政区划中的区、县相对应，大量的行政一审案件由基层法院受理。行政案件由被告所在地人民法院管辖，意味着被告与受诉法院同属一个行政区划。由于法院的人事任免和财政供给受同级行政机关的制约，就不可避免会出现行政机关对司法的非法干预。我国现行的司法体制还会导致行政审判受同级地方党委、人大的非法干预。由此可见，现行《行政诉讼法》关于地域管辖的规定，影响了行政案件的公正审理和裁判，管理相对人合法权益不能得到依法保护。此外，行政诉讼地域管辖制度过于单一，导致原告缺少选择余地。因此应对我国行政诉讼管辖的规定进行修改，从二个方面给予完善。一是提高行政诉讼的级别管辖。可考虑取消基层法院的行政审判权，即基层法院不再设行政审判庭，不审理行政案件。所有第一审行政案件全部由中级人民法院管辖并审理。为了方便行政管理相对人提起行政诉讼，中级人民法院可考虑设立多个巡回行政审判庭到基层区、县，甚至到乡镇、村受案审案。提高行政诉讼的级别管辖，以避免区、县政府、党委以及人大对同级行政案件审理的干涉，确保法院对行政案件审理的公正。二是规定选择原则。如果原告和被告在同一地域，原告可以向上级法院申请管辖选择，由上级法院指定临近法院审理。换言之，原告、被告处于同一行政区划的情况下，赋予原告选择权，准许原告选择同一上级法院辖区内的法院提起行政诉讼，以避免地方干预。
四、行政公益诉讼
行政公益诉讼是指自然人、法人或其他组织为维护国家利益和社会公共利益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政主体的违法行政行为提起的行政诉讼。根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织只有在与具体行政行为有利害关系的情况下才能提起行政诉讼。但对于损害了国家利益和社会公共利益的违法行政行为，而公民、法人或其他组织又与之没有直接的利害关系的情况是不能起诉的。这不利于全面地保护公民、法人或其他组织的合法利益，不利于维护国家利益和社会公共利益。现实中，对违法的行政行为导致国家利益和社会公共利益受损害，而公民、社会团体等因不具有原告资格而无法提起行政诉讼。因此应增设行政公益诉讼制度，赋予公民、社会团体或其他组织提起行政公益诉讼的权利和资格，也就是说应当允许与自己权利及法律上的利益无直接利害关系的公民、社会团体或其他组织就行政主体的违法行政行为提起行政诉讼，以维护国家利益和社会公共利益。目前学界和实务界都主张建立行政公益诉讼制度，但对提起行政公益诉讼的主体资格、行政公益诉讼的范围等问题的规定存在一定分歧。关于行政公益诉讼的原告资格，我国检察机关负有监督行政机关依法行使职权和履行职责的义务，应是提起行政公益诉讼的主体。此外，我国公民、社会团体等对行政机关的违法行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，有权向人民法院提起行政公益诉讼。但公民、社会团体或其他组织提起行政公益诉讼，应当以申请人民检察院提起行政公益诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，公民、社会团体或其他组织才可以以自己的名义提起行政公益诉讼。
五、行政诉讼的调解
我国《行政诉讼法》在第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。由此可见，现行《行政诉讼法》是禁止行政诉讼调解的。对不得调解制度的设计，立法的依据是公权力不可任意处分的理论，立法的初衷是为了防止行政机关放弃公权力，损害国家利益和公共利益。但实践证明，行政诉讼不得调解，一方面使能够通过调解解决的行政纠纷而无法解决，导致法院的行政诉讼判决难以执行。另一方面，一些行政争议是通过庭外和解解决的，造成了行政诉讼理论的尴尬。可见，行政诉讼不得调解已不适应社会发展的需要，不利于化解社会矛盾，解决行政纠纷。当前，行政诉讼引入调解是必要的，也是可行的。不过行政诉讼引入调解应有一定条件限制。对部分行政行为如行政裁决、行政合同等引起的行政纠纷可以通过调解来解决。但对于法律规定了明确标准、范围、幅度、程序的行政行为，不能通过调解对之加以任意处分。否则，就会违背依法行政的原则。此外，行政法律关系不同于民事法律关系，双方当事人的法律地位是不对等的，因此行政诉讼的调解，除遵循合法、自愿的原则外，还应设置相应的规则保护相对人的合法权益。
此外，对行政诉讼的当事人，尤其被告应进行相应的修改，根据“谁行为，谁为被告”这一原则确定被告。经过复议的案件，无论行政机关作出变更还是维持，复议机关都是被告。对行政诉讼的程序也应做相应的修改，增加简易程序的规定，以及时解决行政争议，提高司法效率。
总之，在我国《行政诉讼法》实施21年后，已凸显出一些与现实不适应的问题，进行修改和完善是非常必要的。当前应对我国《行政诉讼法》的目的、受案范围、管辖、调解等问题进行修改和完善以及增设行政公益诉讼制度等，以适应我国经济社会发展的需要，切实保障行政相对人的合法权益。我们期待着一部经过修改后更加完善的《行政诉讼法》的出台。
参考文献：
[1]应松年．中国行政诉讼法教程．北京：当代世界出版社．2000．
[2]马怀德．《行政诉讼法》存在的问题及修改建议．法学论坛．2010(5)．
[3]姜明安．行政诉讼法修改中的六大难题．法制日报．2011-11-30．