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【摘 要】随着改革开放的不断深入，我国经济迅速腾飞，但随之带来的问题也越来越多，环境问题就是其中最重要的一方面。迄今为止，虽然我国在环境方面的法律法规本身是比较完善的，但是在地方高新区中这些政策的落实却出现了许多问题。本文将通过政府之间、政府与企业之间、企业与企业之间、环境部门自身等四个主要方面，简单论述我国高新区政府环境保护政策落实中存在的问题。
【关键词】高新区；环境保护；政策落实
人类进入工业社会后，生产力持续高速发展，对世界的改造力度也越来越大，进而带来的必然是环境的污染和生态的失衡，主要表现在对自然资源无休止的开采，工业污染物的肆意排放和生活垃圾的不正当处理。这必将导致我们自然环境的剧烈变化，对于这一问题，尤其在改革开放之后，我国政府也一直在努力解决。带来污染的产业多为第二产业，改革开放之后，我国第二产业发展迅猛，因此将环境问题带到了一个尤为突出的地位。可见，环境的污染程度与生产力的发展关系密切，且成反比。进入二十一世纪之后，第三产业逐渐兴起，但是，之前发展中的环境问题并没有得到根本性解决，在当前产业整合和社会转型的特殊阶段，环境问题更显得尤为重要。
伴随着我国改革的不断深化和开放程度的不断扩大，我国的经济社会发生了巨大变化，经济持续高速增长，人民生活水平逐渐提高，各种产业如雨后春笋般遍地开花，原有的城市规划已经落后于新生产力的要求，一些大城市首先建立起了一种新的城市发展模式——高新技术开发区。高新区中的产业多为与时代和科学发展接轨的新兴企业，与传统的第二产业区相比具有成本更低，效率更高，效益更大的特点。因此，普遍得到国家和地方政府的大力支持，具有得天独厚的政策优势。由于高新区是一个城市不同于传统市区的新地区，因此，对高新区环境的治理就不同于一般的环境治理，具有特殊性。
我国政府和人大迄今为止已经制定了9部环境保护法，15部自然资源管理法律，各种环境保护行政法规50多项，部门规章和规范性文件200多件，国家环境标准800多项，签署和批准多变国际环境条约51项，各级地方政府和人大制定的地方性环境保护法规1600余项。即使有这么多法律、法规和制度的规制，但是在实际情况中却并不是预想的那么顺利。因为高新区产业的特殊性，各种政策的的倾向性，必然导致同样的法律法规在不同地区、不同政策下执行效率的不统一性。
由于高新区具有上述特点，因此在高新区政府环境保护政策落实中存在的问题我认为主要有以下几点：
一、上下级政府间利益的不统一性
自从传统的“政府是仁慈政府”理论被公共选择理论“理性经济人”的假设所替代之后，人们认为政府也是一个“经济人”，是理性的，是有利益追求的，每一级政府所面对的具体问题都不同，从而制定的使自己利益最大化的政策也不同。在我国，最高一级的中央政府的权利由于是来自人民，因此其追求自身狭隘利益的倾向相对于地方政府也就较弱，但往往大部分强有力的政策都是出自于中央政府，这些政策都是相对最公平的，但也是最宏观的，等到这些政策真正落实到地方的高新区，可操作空间是很大的。在地方政府，特别是改革开放之后，地方政府不断从中央政府手里获得了更多的权力，在发展灵活度增强的同时，也使地方政府逐渐形成了各自独立的利益主体。这些利益主体为谋求自身利益的最大化，又会给高新区政府制定新的发展规划，高新区政府的权力大部分来自于上级政府，高新区政府官员又有很强的晋升倾向，另外，高新区政府既要尽可能遵守中央制定的环境方面的法律法规，又要完成上级政府制定的经济目标，而在执行过程中经济与环境又有很多的抵触方面，因此，他们就会权衡利弊，选择一条最有利于自身的道路发展。
首先，在当前我国的官员政绩考核体系下，地方政府重视的往往是短期的经济增长，而不是全面的、综合的考核，因为官员晋升的机会通常是由于经济增长直接带来的，而不是与环境情况直接挂钩。其次，由于中央政府的权力来源于人民，又没有任何晋升方面压力，他们所追求的目标就是国民的支持态度，因此所看重的就不仅仅是短期内经济的增长，而是国民对于社会期望的那种长期的稳定和良好的生活环境，因此最高政府所出台的环境政策即使本身是很完善的，但是到了地方高新区落实时，就会由于利益追求的差异，而大打折扣。最后，建立高新区本身的首要目的就是发展经济，在经济利益与保护环境这两者之间，地方政府必然会选择将经济作为第一性。因为在高新区发展过程中，上级政府能够快速看到当地官员政绩的只有通过经济效益，而环境在短期中只能是高投入，低回报。综上所述，国家有关环境的法律法规到了地方高新區，就变成了“软政权”，有了很大的弹性和执行余地。
二、市场经济体制下企业间利益的竞争
在一个城市的高新区，消耗能源和资源的最大的主体就是企业，同时，他们也是排放废水、废气、垃圾等污染物最多的主体。因此，企业应该对他们所排放的污染物负责，并且配合政府一起积极治理。但是高新区中的企业都是在同一个市场中相互竞争的经济个体，他们的目的都是追求经济利益最大化，因此，必然谁都不愿意投入比别人更多的成本。环境本身作为一种公共物品，人人都想无偿享受，当它受到破坏后，假如一个企业去治理，这个企业必然会投入资金，而这些资金最终会计算成为这个企业产品的成本，这样之后再与其它企业竞争中必然会处于劣势。不但如此，如果一个企业治理了污染，其它企业不经投入便可直接享受这种公共物品。因此。不管出于哪一方面的考虑，任何一家企业都不会去做这一种吃亏的行为，而是都希望别人去治理，自己再从旁享受，在对于自己产生的废气、废水和垃圾等污染，也是采取这样的态度。于是，所有企业都不会去治理污染，最后达成一种均衡的不作为状态。
另外，由于每个企业的产业规模、污染程度和治理污染能力的不同决定了企业治理污染的成本存在很大差异，大部分的中小型企业根本无力承担治理污染的巨大投入，在政策的强制作用下，进而采取不正当的手段维持经济利益。因此，环境政策对企业效率的影响决定了企业对环境政策执行的态度。正是由于环境政策的执行对企业的利益造成了损害，致使很多企业在面对环境政策时，消极执行，积极躲避甚至采用投机取巧的办法与某些政府官员共谋寻租，使环境政策难以落实到位。 三、地方政府与企业间的利益共识
在上述情况发生后，按照一般的规则，政府理应出面控制，对污染企业进行罚款，甚至停工整顿。但是，在高新区中政府也不愿意这样做，因为政府不管采取什么手段，只要让企业自己治理，就会加大他们的生产成本，进而企业就会转而再寻求一个不用付出这种成本的地区投资发展。于是，这一地方的税收就会下降，久而久之招商引资就会非常困难，政府的政绩也就随之降低了。所以，政府为了能够保证他们的政绩，只要在污染还没有对环境产生很严重的影响之前，就不会强力的干涉，而各个企业也都能够继续保持不作为的状态。
一般而言，高新区政府对于本地区的环境情况要求不会太高也不会过低。当环境污染情况很严重的时候，就有可能会引发一系列的社会不安定事故，如污染事故，这时高新区政府就必然会被社会和市民推向风口浪尖，上级政府也会重视，甚至会对当地经济发展产生很不利的影响，进而影响到官员的政绩。当治理污染的力度过大时，一方面财力规模较小的企业可能会因为治污的投入而倒闭，因而带来的是当地政府财政收入的萎缩，甚至会引发大批工人下岗，增加社会的不安定因素；另一方面也可能会致使部分企业转移到附近其他地市，特别是对环境要求不高的，这样同样带来工人下岗和财政收入降低，不但会社会不稳定，而且还加大了招商引资的难度。所以可以看出，环境只是政府在制定高新区发展规划中许多考虑因素中的一个，当它与经济发生冲突时，地方政府还是会选择一个可以马上看到效益的因素。
四、环境政策执行主体的问题
首先，环境执法力度不够，在环境执法工作中，有法不依、执法不严、违法不究等现象普遍存在，对污染环境的企业视而不见听而不闻。这些不作为的现象在高新区中甚是普遍。即使对某一污染企业进行行政处罚，大部分在实际操作过程中也相当不规范，由于高新区企业有其特殊的政策倾向性，若某领导“打招呼”甚至“特批”等等，就很难按照正常程序进行处罚，大多都是就地掩埋绝不扩散。并且在处罚过程中缺乏技术规范，致使处罚额度难以确定，进而给实施处罚时以更大的弹性空间。
其次，执行主体间缺乏协调。在我国，地方政府的管理是按照行政区划，然而环境是具有“连锁反应”的效果，比如河流、湖泊、海洋等，它们一旦污染，不可能仅仅会固定在一个行政区划内，必然会连带附近许多城市。因此，环境的治理需要多地区、多部门的协调配合。但是我国地方环境保护部门受到地方政府和上级部门的双重领导，政策上难免会有冲突，地方环保部门的财政权和人事权也掌握在地方政府手中。并且对环境具有干涉能力的部门又门类繁多，比如水利、农业、海洋、矿业等等部门，而且这些部门与环保部门又是平级单位，除非地方正政府出面，不然很难做到真正的合作。
最后，环境政策执行资源欠缺。在我国当前的环保体制下主要有三种欠缺，一是专项资金的欠缺，二是人员编制的欠缺，三是法律法规的欠缺。由于高新区是每个城市新建设区域，各方面设施都不完善且急于求成，这使得高新区政府即使有资金也都会先用到经济建设中去，不会在环保方面过多投入，还停留在“先发展，再治理”这种落后的思想中。并且，人员编制也相当缺乏，经调查数据显示，县级环保部门编制仅为27人，因而存在大量超编人员和在岗不在编人员。另外，我国关于环境保护的法律法规不健全，各部门权责规定不明确，出现问题人人相互推诿，在实际处理中也缺乏技术规范和执行标准。
【参考文献】
[1]PaulB.Downing.环境经济学与政策[M].黄宗煌，等，译.台北：联经民出版社，1984.
[2]李康.环境政策学[M].北京：清華大学出版社，1999.
[3]夏光.环境政策创新[M].北京：中国环境科学出版社，2001.
[4]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[5]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京：人民出版社，2002.
[6]张骏生.公共政策的有效执行[M].北京：清华大学出版社，2006.
[7]朱庚申.环境管理学[M].北京：中国环境出版社，2002.
[8]燕兴胜，尹华北.地方政府在环境污染上规制失效的经济分析[J].天中学刊，2007（2）：47-49.
[9]叫李广义，覃勇荣.论环境保护中的社区参与[J].河池学院学报，2007（2）：121-123.
[10]郑光梁.我国环保政策失灵的成因分析及矫治原则[J].渤海大学学报，2008（l）：70-73.
[11]冯南平，杨善林，熊必琳.我国环境政策效率流失分析及变革思路[J].中国科技论坛，2008（3）：100-104.
[12]季永杰.环境政策与企业生产技术效率—以造纸企业为例[J].北京林业大学学报，2006（2）.
【关键词】高新区；环境保护；政策落实
人类进入工业社会后，生产力持续高速发展，对世界的改造力度也越来越大，进而带来的必然是环境的污染和生态的失衡，主要表现在对自然资源无休止的开采，工业污染物的肆意排放和生活垃圾的不正当处理。这必将导致我们自然环境的剧烈变化，对于这一问题，尤其在改革开放之后，我国政府也一直在努力解决。带来污染的产业多为第二产业，改革开放之后，我国第二产业发展迅猛，因此将环境问题带到了一个尤为突出的地位。可见，环境的污染程度与生产力的发展关系密切，且成反比。进入二十一世纪之后，第三产业逐渐兴起，但是，之前发展中的环境问题并没有得到根本性解决，在当前产业整合和社会转型的特殊阶段，环境问题更显得尤为重要。
伴随着我国改革的不断深化和开放程度的不断扩大，我国的经济社会发生了巨大变化，经济持续高速增长，人民生活水平逐渐提高，各种产业如雨后春笋般遍地开花，原有的城市规划已经落后于新生产力的要求，一些大城市首先建立起了一种新的城市发展模式——高新技术开发区。高新区中的产业多为与时代和科学发展接轨的新兴企业，与传统的第二产业区相比具有成本更低，效率更高，效益更大的特点。因此，普遍得到国家和地方政府的大力支持，具有得天独厚的政策优势。由于高新区是一个城市不同于传统市区的新地区，因此，对高新区环境的治理就不同于一般的环境治理，具有特殊性。
我国政府和人大迄今为止已经制定了9部环境保护法，15部自然资源管理法律，各种环境保护行政法规50多项，部门规章和规范性文件200多件，国家环境标准800多项，签署和批准多变国际环境条约51项，各级地方政府和人大制定的地方性环境保护法规1600余项。即使有这么多法律、法规和制度的规制，但是在实际情况中却并不是预想的那么顺利。因为高新区产业的特殊性，各种政策的的倾向性，必然导致同样的法律法规在不同地区、不同政策下执行效率的不统一性。
由于高新区具有上述特点，因此在高新区政府环境保护政策落实中存在的问题我认为主要有以下几点：
一、上下级政府间利益的不统一性
自从传统的“政府是仁慈政府”理论被公共选择理论“理性经济人”的假设所替代之后，人们认为政府也是一个“经济人”，是理性的，是有利益追求的，每一级政府所面对的具体问题都不同，从而制定的使自己利益最大化的政策也不同。在我国，最高一级的中央政府的权利由于是来自人民，因此其追求自身狭隘利益的倾向相对于地方政府也就较弱，但往往大部分强有力的政策都是出自于中央政府，这些政策都是相对最公平的，但也是最宏观的，等到这些政策真正落实到地方的高新区，可操作空间是很大的。在地方政府，特别是改革开放之后，地方政府不断从中央政府手里获得了更多的权力，在发展灵活度增强的同时，也使地方政府逐渐形成了各自独立的利益主体。这些利益主体为谋求自身利益的最大化，又会给高新区政府制定新的发展规划，高新区政府的权力大部分来自于上级政府，高新区政府官员又有很强的晋升倾向，另外，高新区政府既要尽可能遵守中央制定的环境方面的法律法规，又要完成上级政府制定的经济目标，而在执行过程中经济与环境又有很多的抵触方面，因此，他们就会权衡利弊，选择一条最有利于自身的道路发展。
首先，在当前我国的官员政绩考核体系下，地方政府重视的往往是短期的经济增长，而不是全面的、综合的考核，因为官员晋升的机会通常是由于经济增长直接带来的，而不是与环境情况直接挂钩。其次，由于中央政府的权力来源于人民，又没有任何晋升方面压力，他们所追求的目标就是国民的支持态度，因此所看重的就不仅仅是短期内经济的增长，而是国民对于社会期望的那种长期的稳定和良好的生活环境，因此最高政府所出台的环境政策即使本身是很完善的，但是到了地方高新区落实时，就会由于利益追求的差异，而大打折扣。最后，建立高新区本身的首要目的就是发展经济，在经济利益与保护环境这两者之间，地方政府必然会选择将经济作为第一性。因为在高新区发展过程中，上级政府能够快速看到当地官员政绩的只有通过经济效益，而环境在短期中只能是高投入，低回报。综上所述，国家有关环境的法律法规到了地方高新區，就变成了“软政权”，有了很大的弹性和执行余地。
二、市场经济体制下企业间利益的竞争
在一个城市的高新区，消耗能源和资源的最大的主体就是企业，同时，他们也是排放废水、废气、垃圾等污染物最多的主体。因此，企业应该对他们所排放的污染物负责，并且配合政府一起积极治理。但是高新区中的企业都是在同一个市场中相互竞争的经济个体，他们的目的都是追求经济利益最大化，因此，必然谁都不愿意投入比别人更多的成本。环境本身作为一种公共物品，人人都想无偿享受，当它受到破坏后，假如一个企业去治理，这个企业必然会投入资金，而这些资金最终会计算成为这个企业产品的成本，这样之后再与其它企业竞争中必然会处于劣势。不但如此，如果一个企业治理了污染，其它企业不经投入便可直接享受这种公共物品。因此。不管出于哪一方面的考虑，任何一家企业都不会去做这一种吃亏的行为，而是都希望别人去治理，自己再从旁享受，在对于自己产生的废气、废水和垃圾等污染，也是采取这样的态度。于是，所有企业都不会去治理污染，最后达成一种均衡的不作为状态。
另外，由于每个企业的产业规模、污染程度和治理污染能力的不同决定了企业治理污染的成本存在很大差异，大部分的中小型企业根本无力承担治理污染的巨大投入，在政策的强制作用下，进而采取不正当的手段维持经济利益。因此，环境政策对企业效率的影响决定了企业对环境政策执行的态度。正是由于环境政策的执行对企业的利益造成了损害，致使很多企业在面对环境政策时，消极执行，积极躲避甚至采用投机取巧的办法与某些政府官员共谋寻租，使环境政策难以落实到位。 三、地方政府与企业间的利益共识
在上述情况发生后，按照一般的规则，政府理应出面控制，对污染企业进行罚款，甚至停工整顿。但是，在高新区中政府也不愿意这样做，因为政府不管采取什么手段，只要让企业自己治理，就会加大他们的生产成本，进而企业就会转而再寻求一个不用付出这种成本的地区投资发展。于是，这一地方的税收就会下降，久而久之招商引资就会非常困难，政府的政绩也就随之降低了。所以，政府为了能够保证他们的政绩，只要在污染还没有对环境产生很严重的影响之前，就不会强力的干涉，而各个企业也都能够继续保持不作为的状态。
一般而言，高新区政府对于本地区的环境情况要求不会太高也不会过低。当环境污染情况很严重的时候，就有可能会引发一系列的社会不安定事故，如污染事故，这时高新区政府就必然会被社会和市民推向风口浪尖，上级政府也会重视，甚至会对当地经济发展产生很不利的影响，进而影响到官员的政绩。当治理污染的力度过大时，一方面财力规模较小的企业可能会因为治污的投入而倒闭，因而带来的是当地政府财政收入的萎缩，甚至会引发大批工人下岗，增加社会的不安定因素；另一方面也可能会致使部分企业转移到附近其他地市，特别是对环境要求不高的，这样同样带来工人下岗和财政收入降低，不但会社会不稳定，而且还加大了招商引资的难度。所以可以看出，环境只是政府在制定高新区发展规划中许多考虑因素中的一个，当它与经济发生冲突时，地方政府还是会选择一个可以马上看到效益的因素。
四、环境政策执行主体的问题
首先，环境执法力度不够，在环境执法工作中，有法不依、执法不严、违法不究等现象普遍存在，对污染环境的企业视而不见听而不闻。这些不作为的现象在高新区中甚是普遍。即使对某一污染企业进行行政处罚，大部分在实际操作过程中也相当不规范，由于高新区企业有其特殊的政策倾向性，若某领导“打招呼”甚至“特批”等等，就很难按照正常程序进行处罚，大多都是就地掩埋绝不扩散。并且在处罚过程中缺乏技术规范，致使处罚额度难以确定，进而给实施处罚时以更大的弹性空间。
其次，执行主体间缺乏协调。在我国，地方政府的管理是按照行政区划，然而环境是具有“连锁反应”的效果，比如河流、湖泊、海洋等，它们一旦污染，不可能仅仅会固定在一个行政区划内，必然会连带附近许多城市。因此，环境的治理需要多地区、多部门的协调配合。但是我国地方环境保护部门受到地方政府和上级部门的双重领导，政策上难免会有冲突，地方环保部门的财政权和人事权也掌握在地方政府手中。并且对环境具有干涉能力的部门又门类繁多，比如水利、农业、海洋、矿业等等部门，而且这些部门与环保部门又是平级单位，除非地方正政府出面，不然很难做到真正的合作。
最后，环境政策执行资源欠缺。在我国当前的环保体制下主要有三种欠缺，一是专项资金的欠缺，二是人员编制的欠缺，三是法律法规的欠缺。由于高新区是每个城市新建设区域，各方面设施都不完善且急于求成，这使得高新区政府即使有资金也都会先用到经济建设中去，不会在环保方面过多投入，还停留在“先发展，再治理”这种落后的思想中。并且，人员编制也相当缺乏，经调查数据显示，县级环保部门编制仅为27人，因而存在大量超编人员和在岗不在编人员。另外，我国关于环境保护的法律法规不健全，各部门权责规定不明确，出现问题人人相互推诿，在实际处理中也缺乏技术规范和执行标准。
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