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摘要：村账镇（乡）管在具体实施的过程中，受现有乡村政治制度环境的制约，从“经管站代理村居会计事务”异变为“村集体的财务由乡（镇）负责管理。”并因此产生了一系列的问题。文章在分析村账镇管异变原因的基础上，就村级财务管理提出了建议。
关键词：村账镇管；会计委托代理；异变
村账镇（乡）管的本意是由乡镇政府管理下的经管站受村民委员会的委托，代理行政村的会计事务，履行会计职能。但在具体实施的过程中，受现有乡村政治制度环境的制约，村账镇管从“经管站代理村居会计事务”异变为“村集体的财务由乡（镇）负责管理”。并由此产生了一系列的问题，取消村账镇管的呼声日益高涨。本文将分析村账镇管异变的原因，在此基础上，就村级财务管理提出一些建议。
一、村账镇管的异变
（一）村账镇管是会计代理制的一种具体实现形式
村账镇管实际上是村级会计委托代理制。在正式的文件法规中，只有“村级会计委托代理制”这样一个名称，没有提到过“村账镇（乡）管”。“村账镇管”是在“村级会计委托代理制”的推行过程中，为了通俗易懂而使用的一个简便提法。
会计委托代理制是在会计发展过程中，适应社会分工的需要而发展起来的一种新型的会计模式，也是在国际上通行的一种很普遍的会计事务解决方案。会计委托代理之所以会成为各省市在村级集体资产管理中推行的会计管理模式，可能是基于它的三个特点：
1、成本低。相对于聘请专职的会计，一般来说，委托代理会计事务的成本小。在村级会计委托代理的实施过程中，因为限定了村级集体资产的会计事务只能由乡镇的经管站来代理，相关费用由财政承担，表面看来，在村级集体资产管理中推行会计委托代理，村为此承担的成本几乎为零。
2、可以获得专业的会计服务。尤其是在当代会计的发展迅速，内部专业化分工精细，会计在经济管理中的功能越来越重要的条件下，将会计事务委托给专业会计公司，可以从会计事务中更充分获得收益。在村级会计委托代理推行过程中，一些乡镇政府承担起了类似于投资管理咨询公司的职责，在一定程度上，改善了村级集体资产的使用效率，降低了投资风险。
3、可以作为对代理人的外部监管手段。这可能是最为各级政府看重的一点。就实践来看，村账镇管制度在一定程度上形成了对村干部的约束力，降低了村干部挥霍、占用、贪污村级集体资产的可能性。
（二）村账镇管的异变
在本质上，会计委托代理应该是委托者和被委托者两个平等的主体之间自由选择，签订的一份权责对等合约。所以，村账镇管，就其本来的面目而言，应该是村级集体资产的资产所有人，也就是全体村民和乡镇的经管站自愿签订一份委托代理会计事务的合约，以满足自己特定的需要。村民有权利选择是否委托代管会计事务，也有权利选择委托谁来代管会计事务，同时，也有权利在合约规定的权责范围内，决定自己是继续还是收回会计事务的委托代管。但是，各级政府倡导，并运用行政力量推行的村级会计委托代理制度，在具体的推行过程中，受到现有乡村政治和经济体制的制约，在目的、实施主体、产权、实现形式都发上了很大的异变。
1、村账镇管的目的由各级政府根据自我的政治需要确定，而不是由村级集体资产所有人根据自我的需要来确定。从各级政府的文件对村账镇管的目标界定中，我们可以看到以下的词句：“加强村级集体财务管理，强化监督制约机制，有效控制农村新增不良债务，维护农民和村集体经济组织的合法权益，促进农村经济社会和谐发展，改善党群关系，维护社会稳定”等等。虽然这些目标都是在维护农民的利益，推进农村的社会和经济发展，但它们毕竟不是村级集体资产所有人根据村居的现实状况与需要主动做出的自觉选择。
2、村账镇管的实施主体不是村级集体资产的所有人，而异变为要被监督的村干部和各级政府，只有资产的所有人才有权利选择管理和处置资产的方式。但在村账镇管的实施过程中，需要被监督的村干部替代要监督自己的村民，与应该受到委托的监督者——乡镇经管站以及政府之间直接交易。村账镇管成了乡镇政府和村干部之间的博弈过程。村级集体资产的所有人——全体村民基本上被排除在外。
3、村账镇管的实施过程中，村民对村级集体资产的所有权被损害。村级集体资产的所有权归全体村民所有。村民有权利决定包括村级集体资产的管理、使用、处置和监管方式；村级集体资产的处置和收益本应由村民大会或村民代表大会审议决定，但在村账镇管的实施过程中，乡镇政府用各种正式和非正式的手段，要求村干部将他们实际掌控的村集体资产管理权转移到自己的手里。村级集体资产的处置和使用需要经过乡镇财经管理部门审核和主要领导审批。很显然，乡镇政府对村级财务实行统一管理，实质上干涉和剥夺了村民经济自主支配权、财务管理权。乡镇行政权力把村民对集体财产的使用权和处分权分割出去，破坏了村民集体财产所有权的完整性。在实际运行过程中，还出现了村财乡（镇）用，乡镇政府挪用、占用村级集体资产的情况。
4、村账镇管的实施形式出现了异变。在正常的会计委托代理关系中，委托方和受委托方是平等的主体，权责对应，并且都有退出这个关系的自由。可是在现行的村账镇管制度中，委托方（村民）没有真实的权利对受委托方（乡镇经管站）提出自己的要求，受委托方并不对村民负责，而是对乡镇政府负责。乡镇经管站在委托代理中的失职以及越权行为，村民也没有相应的权利来要求他们承担责任，也没有权利退出这个委托代理关系。
在产生了上述的异变之后，村账镇管已经不再是正常的会计委托代理关系，而异变成为乡镇政府对村级政治、经济进行控制的手段。
二、村账镇管异变的原因分析
（一）村民对村级集体资产所有权的实现缺少明晰、高效的制度形式
村级集体资产属于村民集体所有，虽然是法律的规定，但在现实中，村民并没有一个有效的产权制度来实现自己对于集体资产的所有权。法律规定集体所有，但究竟集体是怎么样组成的？集体的成员对于集体拥有什么样的权利和责任？以什么样的方式来确认对于集体资产的所有权？所有权的具体权益内容有哪些？怎么样行使这个所有权？都缺少明晰、准确的制度界定。这就使村民对村级集体资产的所有权陷入到一个有名无实、无法操作、无法行使的状态中。因为村民的所有权处于虚置状态，村民就不能在制度上的约束和限制村委会在法律上获得的村级集体资产的管理权。所以，当村委会受到乡镇政府的约束，出让全部和部分的集体资产管理权时，作为集体资产的所有人，村民没有制度资源来保护自己的权益。比如，乡镇政府规定村集体需要支付给村干部的工资额度，规定需要支付给计划生育独生子女户的奖励等等，村民就没有权利提出异议或者更改。
（二）村级民主政治制度建设存在缺陷，对村干部监督和约束的功能软弱
首先，个别大姓家族常常能够占据该村人口的多数，权力很容易就会被大家族垄断。其次，深受封建体制和文化的影响与熏陶，农民早已习惯了依赖、顺从和忍辱负重。最后，村级政治民主制度的建设和运行受到乡镇乃至更高行政权力的干扰、约束和控制。在以上因素的作用下，本身就不健全的村级民主政治制度对于村干部的监督和约束基本上流于形式。
（三）村级组织受乡镇政府和党委的领导与管理
乡村政治是村委会和乡镇行政权力之间的博弈，村委会的决定和行动都必须经过乡镇政府的首肯，与乡镇政府合作的，才能从中获益。
（四）乡镇政府需要对村级政治、经济的控制
农村社会稳定、经济发展、文化和政治建设等方面都是上一级政府考核乡镇政府政绩的主要指标。同时也给乡镇政府调用、占用、处置村级集体资产，来满足自身需要提供了便利。
村级集体资产的所有人因为制度的缺失，无法行使对集体资产的所有权。在这样的乡村制度环境下，村级会计委托代理制异变为乡镇对村级政治和经济控制的手段就是一种必然。
三、结论和建议
就理论而言，选择村级会计委托代理制作为村级集体资产管理的一种方式可行。要想从根本上改善村级集体资产的管理现状，推动村级经济、社会、文化和政治的发展，需要从以下方面入手：进行村级集体资产产权改革，建立明晰、高效的集体资产所有权的实现形式，在制度上保证村级集体资产所有人能够完全行使自己的所有权。推进乡村政治制度的改革，改进乡镇政府的职能，使乡镇政府的职能更多转移到公共物品的提供上来，调动农民的自我政治和经济发展意识，推进村民自治进程，给村级留出更宽广的自由发展空间。把如何管理村级集体资产这样的事情，交由村级集体资产的所有人自觉、主动地选择适合自我需要和自我状况的形式。
参考文献：
1、罗豪才等.现代行政法的平衡理论·第二辑[C].北京大学出版社,2003.
2、池忠军.官僚制的伦理困境及其重构[M].知识产权出版社,2004.
3、庄小琴.农业政策学[M].气象出版社,2000.
4、李小云,左停,叶敬忠.2003～2004中国农村情况报告[R].社会科学文献出版社,2004.
5、王焕清.对“村财乡管”管理方式的思考[J].乡镇经济,2005(8).
（作者单位：山东省济宁市中区农业局。其中，张宇为会计师；李慧为农经师）
关键词：村账镇管；会计委托代理；异变
村账镇（乡）管的本意是由乡镇政府管理下的经管站受村民委员会的委托，代理行政村的会计事务，履行会计职能。但在具体实施的过程中，受现有乡村政治制度环境的制约，村账镇管从“经管站代理村居会计事务”异变为“村集体的财务由乡（镇）负责管理”。并由此产生了一系列的问题，取消村账镇管的呼声日益高涨。本文将分析村账镇管异变的原因，在此基础上，就村级财务管理提出一些建议。
一、村账镇管的异变
（一）村账镇管是会计代理制的一种具体实现形式
村账镇管实际上是村级会计委托代理制。在正式的文件法规中，只有“村级会计委托代理制”这样一个名称，没有提到过“村账镇（乡）管”。“村账镇管”是在“村级会计委托代理制”的推行过程中，为了通俗易懂而使用的一个简便提法。
会计委托代理制是在会计发展过程中，适应社会分工的需要而发展起来的一种新型的会计模式，也是在国际上通行的一种很普遍的会计事务解决方案。会计委托代理之所以会成为各省市在村级集体资产管理中推行的会计管理模式，可能是基于它的三个特点：
1、成本低。相对于聘请专职的会计，一般来说，委托代理会计事务的成本小。在村级会计委托代理的实施过程中，因为限定了村级集体资产的会计事务只能由乡镇的经管站来代理，相关费用由财政承担，表面看来，在村级集体资产管理中推行会计委托代理，村为此承担的成本几乎为零。
2、可以获得专业的会计服务。尤其是在当代会计的发展迅速，内部专业化分工精细，会计在经济管理中的功能越来越重要的条件下，将会计事务委托给专业会计公司，可以从会计事务中更充分获得收益。在村级会计委托代理推行过程中，一些乡镇政府承担起了类似于投资管理咨询公司的职责，在一定程度上，改善了村级集体资产的使用效率，降低了投资风险。
3、可以作为对代理人的外部监管手段。这可能是最为各级政府看重的一点。就实践来看，村账镇管制度在一定程度上形成了对村干部的约束力，降低了村干部挥霍、占用、贪污村级集体资产的可能性。
（二）村账镇管的异变
在本质上，会计委托代理应该是委托者和被委托者两个平等的主体之间自由选择，签订的一份权责对等合约。所以，村账镇管，就其本来的面目而言，应该是村级集体资产的资产所有人，也就是全体村民和乡镇的经管站自愿签订一份委托代理会计事务的合约，以满足自己特定的需要。村民有权利选择是否委托代管会计事务，也有权利选择委托谁来代管会计事务，同时，也有权利在合约规定的权责范围内，决定自己是继续还是收回会计事务的委托代管。但是，各级政府倡导，并运用行政力量推行的村级会计委托代理制度，在具体的推行过程中，受到现有乡村政治和经济体制的制约，在目的、实施主体、产权、实现形式都发上了很大的异变。
1、村账镇管的目的由各级政府根据自我的政治需要确定，而不是由村级集体资产所有人根据自我的需要来确定。从各级政府的文件对村账镇管的目标界定中，我们可以看到以下的词句：“加强村级集体财务管理，强化监督制约机制，有效控制农村新增不良债务，维护农民和村集体经济组织的合法权益，促进农村经济社会和谐发展，改善党群关系，维护社会稳定”等等。虽然这些目标都是在维护农民的利益，推进农村的社会和经济发展，但它们毕竟不是村级集体资产所有人根据村居的现实状况与需要主动做出的自觉选择。
2、村账镇管的实施主体不是村级集体资产的所有人，而异变为要被监督的村干部和各级政府，只有资产的所有人才有权利选择管理和处置资产的方式。但在村账镇管的实施过程中，需要被监督的村干部替代要监督自己的村民，与应该受到委托的监督者——乡镇经管站以及政府之间直接交易。村账镇管成了乡镇政府和村干部之间的博弈过程。村级集体资产的所有人——全体村民基本上被排除在外。
3、村账镇管的实施过程中，村民对村级集体资产的所有权被损害。村级集体资产的所有权归全体村民所有。村民有权利决定包括村级集体资产的管理、使用、处置和监管方式；村级集体资产的处置和收益本应由村民大会或村民代表大会审议决定，但在村账镇管的实施过程中，乡镇政府用各种正式和非正式的手段，要求村干部将他们实际掌控的村集体资产管理权转移到自己的手里。村级集体资产的处置和使用需要经过乡镇财经管理部门审核和主要领导审批。很显然，乡镇政府对村级财务实行统一管理，实质上干涉和剥夺了村民经济自主支配权、财务管理权。乡镇行政权力把村民对集体财产的使用权和处分权分割出去，破坏了村民集体财产所有权的完整性。在实际运行过程中，还出现了村财乡（镇）用，乡镇政府挪用、占用村级集体资产的情况。
4、村账镇管的实施形式出现了异变。在正常的会计委托代理关系中，委托方和受委托方是平等的主体，权责对应，并且都有退出这个关系的自由。可是在现行的村账镇管制度中，委托方（村民）没有真实的权利对受委托方（乡镇经管站）提出自己的要求，受委托方并不对村民负责，而是对乡镇政府负责。乡镇经管站在委托代理中的失职以及越权行为，村民也没有相应的权利来要求他们承担责任，也没有权利退出这个委托代理关系。
在产生了上述的异变之后，村账镇管已经不再是正常的会计委托代理关系，而异变成为乡镇政府对村级政治、经济进行控制的手段。
二、村账镇管异变的原因分析
（一）村民对村级集体资产所有权的实现缺少明晰、高效的制度形式
村级集体资产属于村民集体所有，虽然是法律的规定，但在现实中，村民并没有一个有效的产权制度来实现自己对于集体资产的所有权。法律规定集体所有，但究竟集体是怎么样组成的？集体的成员对于集体拥有什么样的权利和责任？以什么样的方式来确认对于集体资产的所有权？所有权的具体权益内容有哪些？怎么样行使这个所有权？都缺少明晰、准确的制度界定。这就使村民对村级集体资产的所有权陷入到一个有名无实、无法操作、无法行使的状态中。因为村民的所有权处于虚置状态，村民就不能在制度上的约束和限制村委会在法律上获得的村级集体资产的管理权。所以，当村委会受到乡镇政府的约束，出让全部和部分的集体资产管理权时，作为集体资产的所有人，村民没有制度资源来保护自己的权益。比如，乡镇政府规定村集体需要支付给村干部的工资额度，规定需要支付给计划生育独生子女户的奖励等等，村民就没有权利提出异议或者更改。
（二）村级民主政治制度建设存在缺陷，对村干部监督和约束的功能软弱
首先，个别大姓家族常常能够占据该村人口的多数，权力很容易就会被大家族垄断。其次，深受封建体制和文化的影响与熏陶，农民早已习惯了依赖、顺从和忍辱负重。最后，村级政治民主制度的建设和运行受到乡镇乃至更高行政权力的干扰、约束和控制。在以上因素的作用下，本身就不健全的村级民主政治制度对于村干部的监督和约束基本上流于形式。
（三）村级组织受乡镇政府和党委的领导与管理
乡村政治是村委会和乡镇行政权力之间的博弈，村委会的决定和行动都必须经过乡镇政府的首肯，与乡镇政府合作的，才能从中获益。
（四）乡镇政府需要对村级政治、经济的控制
农村社会稳定、经济发展、文化和政治建设等方面都是上一级政府考核乡镇政府政绩的主要指标。同时也给乡镇政府调用、占用、处置村级集体资产，来满足自身需要提供了便利。
村级集体资产的所有人因为制度的缺失，无法行使对集体资产的所有权。在这样的乡村制度环境下，村级会计委托代理制异变为乡镇对村级政治和经济控制的手段就是一种必然。
三、结论和建议
就理论而言，选择村级会计委托代理制作为村级集体资产管理的一种方式可行。要想从根本上改善村级集体资产的管理现状，推动村级经济、社会、文化和政治的发展，需要从以下方面入手：进行村级集体资产产权改革，建立明晰、高效的集体资产所有权的实现形式，在制度上保证村级集体资产所有人能够完全行使自己的所有权。推进乡村政治制度的改革，改进乡镇政府的职能，使乡镇政府的职能更多转移到公共物品的提供上来，调动农民的自我政治和经济发展意识，推进村民自治进程，给村级留出更宽广的自由发展空间。把如何管理村级集体资产这样的事情，交由村级集体资产的所有人自觉、主动地选择适合自我需要和自我状况的形式。
参考文献：
1、罗豪才等.现代行政法的平衡理论·第二辑[C].北京大学出版社,2003.
2、池忠军.官僚制的伦理困境及其重构[M].知识产权出版社,2004.
3、庄小琴.农业政策学[M].气象出版社,2000.
4、李小云,左停,叶敬忠.2003～2004中国农村情况报告[R].社会科学文献出版社,2004.
5、王焕清.对“村财乡管”管理方式的思考[J].乡镇经济,2005(8).
（作者单位：山东省济宁市中区农业局。其中，张宇为会计师；李慧为农经师）