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从当前地方立法面临的形势和全面深化改革的要求来看，规划立法已成为设区的市地方立法的重点领域。总结和梳理宁波市规划立法和规划编制实施的现状，提出完善规划编制实施和相关地方立法的建议，推进规划编制实施的法治化，具有十分重要的现实意义。
地方立法促进规划编制实施的功能
规划编制实施是地方谋划中长期发展、构建空间布局的重要方式。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，地方立法促进规划编制实施的功能更加凸显。
一是规范功能。地方立法能够发挥拾遗补阙的功能，在国家立法的框架下，进一步明确各类规划的编制主体、基本内容、权限范围、基本程序和编制标准等内容，为规划编制实施提供法律依据。如我市制定的《宁波市城乡规划条例》《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》，根据城乡规划法、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规，进一步细化和规范了相关规划的编制实施要求。
二是保障功能。通过地方立法，一方面可以将规划目标、规划手段和措施转变为法律要求，保障规划有效实施。如我市正在研究制定的生态区保护条例，其目的是将生态保护红线规划的重要内容上升为立法，凸显红线保护的刚性要求。另一方面，可以明确规划编制实施的法律效力与法律责任，建立健全规划编制实施的监督机制，从而保障其执行力和约束力。
三是协调功能。通过地方立法，对各类规划进行系统梳理、合理分层，建立衔接协调机制，可以为规划编制实施提供全面的统筹保障。如2016年4月，厦门市通过的《厦门经济特区多规合一管理若干规定》以空间战略规划为统领，协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划，有利于提升城市规划水平，协调各类规划之间的矛盾和冲突。
规划编制实施是地方立法选项的决策指引。如地方国民经济和社会发展规划确定的目标和任务，是地方立法规划、年度计划编制时项目选择的重要来源，为地方立法决策提供了重要依据。同时，规划编制实施也是实现立法目的的重要手段和方式。如我市制定无居民海岛管理条例后，政府及有关部门编制了无居民海岛功能区划、无居民海岛保护与利用规划（2016—2020年）、海岛保护与利用规划、象山县海岛保护与利用规划，保障了法规的实施，较好地发挥了与法规配套的“第二准则”作用。
当前宁波市规划立法和规划编制实施的基本情况
近年来，市人大、市政府和各有关方面围绕全市发展重心，积极开展相关规划立法和规划编制实施工作，统筹安排城市发展建设空间布局、生态环境保护、自然资源利用等规划相关事项，较好发挥了规划战略引领和刚性管控作用，为宁波中长期发展提供了良好的支撑保障。
一是规划编制实施基本有章可循。在国家和省有关规划立法的基础上，我市完成了《宁波市城乡规划条例》等专项规划立法。据统计，我市有40余部地方性法规涉及各类规划的配套编制和实施。此外，市人大常委会还陆续审议了《宁波市东部新城核心区城市设计导则》《宁波市东部新城核心区C3区块规划调整》《宁波市城市近期建设规划》《宁波生态保护红线规划》等重要的城乡规划草案，并作出相关决定。市政府相继制定了《宁波市城乡规划实施规定》《宁波市地下空间开发利用管理办法》《宁波市城乡规划编制与审批办法》等规章，制定了《宁波市城乡规划管理技术规定》《宁波市规划管理办法》等规范性文件。除此之外，各有关部门也制定了相关规范性文件，细化完善了上位法的规定。
二是规划编制体系涵盖面广结构合理。从总体上看，我市国民经济和社会发展规划、主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区划、海洋功能区划等牵头，层次较为分明，结构较为清晰，涵盖社会管理各领域的规划编制体系已形成并逐步完善。如我市在国民经济和社会发展“十三五”规划编制时，制定了“1+5+21+24+X”规划体系目录，即1个总体规划、5个重要空间和区域规划、21个重点专项规划和24个一般专项规划。“X”为因需调增的规划，经部门要求和综合平衡，增补了安全生产、市场监管等领域11个专项规划。在城市管理领域，我市先后编制完成了《宁波市城市环境卫生设施专项规划（2014—2020）》《宁波市绿地系统规划（2002—2020）》《宁波市中心城燃气专项规划》《宁波市中心城排水给水专项规划（2008—2020）》等10余项规划。城市管理领域各专项规划的编制，为我市城市基础设施建设和管理设定了方向，规划的龙头引领作用得到充分发挥。
三是规划编制实施的监督机制初步形成。如市发展和改革委根据《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》的有关规定，制定了象山港区域保护和利用规划纲要。为了保障该规划实施，配套制定了考核奖励管理办法，强化对年度工作的推进，年终进行考核奖励。相关部门也将规划评估纳入规划实施的重要环节，加强规划实施进度管理，加强规划实施的跟踪监测，推进规划实施信息公开，加强社会监督。如2013年、2015年，有关部门对我市国民经济和社会发展“十二五” 规划进行了中期评估和总结评估，评价了规划实施的成效、不足和改进措施，为规划的执行和新规划的编制提供了经验借鉴。
但目前我市在规划编制实施中也存在部分规划编制无法可依、规划编制执行效果不明显、规划之间冲突和矛盾较多、规划编制实施的监督机制未完善等问题，影响了规划功能的发挥，需要通过完善相关立法予以解决。
关于促进地方规划编制实施法治化的几点建议
一是完善城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域规划立法。建议在立法法规定的设区的市立法事项范围内，根据地方经济社会发展的需要，围绕重点领域，进一步细化上位法有关规定，推进专项规划立法，如研究制定发展规划条例、修改完善城乡规划条例等；进一步增强地方立法中涉及规划的条款的可操作性，对规划编制主体、内容、程序、法律责任等作明确规定，减少“拍脑袋规划”、规划“朝令夕改”等现象。
二是加快推进“多规合一”立法。2015年3月，市政府制定了《關于推进“多规融合”工作的实施意见》，提出了建立一个空间规划体系、一张图、一个信息联动平台、一个协调工作机制、一套技术标准、一套管理规定等“六个一”的主要任务。其中，一套管理规定是对相关工作的总结和提升，需要地方立法保障。建议通过立法，厘清相关部门规划管理职责，加强部门统筹协调，加强各类规划的衔接协调，提高规划的科学性与可操作性。
三是完善规划编制实施的监督制度和公众参与制度。健全规划编制实施的行政问责制度，提高行政监督实效。完善人大对规划编制实施的监督制度，逐步扩大地方权力机关对各级各类规划编制实施的监督范围，探索建立规划实施人大问责制度、质询和报告制度，将人大对规划实施的监督作为人大监督工作的重点。完善规划公众参与制度，提高规划编制实施的民主化、科学化水平。在规划编制实施的评估过程中，广泛征求市民和社会各界意见，同时根据不同级别、不同性质的规划，设置相应的合理的便于民众参与的方式和途径，定期将各类规划实施的进展情况与评估结果向社会公开，自觉接受公众监督。
四是探索建立“十三五”规划实施的法治化机制。探索国民经济和社会发展“十三五”规划实施的法治化路径，将规划的发展目标、经济政策、调节手段等转化为相关法律制度安排。如我市可以根据建立健全社会信用体系的要求，制定社会信用体系管理方面的地方性法规；根据全面推进社会治理创新的要求，制定社会治理创新方面的地方性法规；根据提升城市文明高度的要求，制定公共文明、公共文化服务管理方面的地方性法规；根据推进生态文明建设的要求，制定深化生态文明建设方面的地方性法规；根据加快产业转型发展的要求，制定促进产业升级和结构优化等方面的地方性法规等。
责任编辑：张逸龙
地方立法促进规划编制实施的功能
规划编制实施是地方谋划中长期发展、构建空间布局的重要方式。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，地方立法促进规划编制实施的功能更加凸显。
一是规范功能。地方立法能够发挥拾遗补阙的功能，在国家立法的框架下，进一步明确各类规划的编制主体、基本内容、权限范围、基本程序和编制标准等内容，为规划编制实施提供法律依据。如我市制定的《宁波市城乡规划条例》《宁波市历史文化名城名镇名村保护条例》，根据城乡规划法、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律、法规，进一步细化和规范了相关规划的编制实施要求。
二是保障功能。通过地方立法，一方面可以将规划目标、规划手段和措施转变为法律要求，保障规划有效实施。如我市正在研究制定的生态区保护条例，其目的是将生态保护红线规划的重要内容上升为立法，凸显红线保护的刚性要求。另一方面，可以明确规划编制实施的法律效力与法律责任，建立健全规划编制实施的监督机制，从而保障其执行力和约束力。
三是协调功能。通过地方立法，对各类规划进行系统梳理、合理分层，建立衔接协调机制，可以为规划编制实施提供全面的统筹保障。如2016年4月，厦门市通过的《厦门经济特区多规合一管理若干规定》以空间战略规划为统领，协调国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等涉及空间的规划，有利于提升城市规划水平，协调各类规划之间的矛盾和冲突。
规划编制实施是地方立法选项的决策指引。如地方国民经济和社会发展规划确定的目标和任务，是地方立法规划、年度计划编制时项目选择的重要来源，为地方立法决策提供了重要依据。同时，规划编制实施也是实现立法目的的重要手段和方式。如我市制定无居民海岛管理条例后，政府及有关部门编制了无居民海岛功能区划、无居民海岛保护与利用规划（2016—2020年）、海岛保护与利用规划、象山县海岛保护与利用规划，保障了法规的实施，较好地发挥了与法规配套的“第二准则”作用。
当前宁波市规划立法和规划编制实施的基本情况
近年来，市人大、市政府和各有关方面围绕全市发展重心，积极开展相关规划立法和规划编制实施工作，统筹安排城市发展建设空间布局、生态环境保护、自然资源利用等规划相关事项，较好发挥了规划战略引领和刚性管控作用，为宁波中长期发展提供了良好的支撑保障。
一是规划编制实施基本有章可循。在国家和省有关规划立法的基础上，我市完成了《宁波市城乡规划条例》等专项规划立法。据统计，我市有40余部地方性法规涉及各类规划的配套编制和实施。此外，市人大常委会还陆续审议了《宁波市东部新城核心区城市设计导则》《宁波市东部新城核心区C3区块规划调整》《宁波市城市近期建设规划》《宁波生态保护红线规划》等重要的城乡规划草案，并作出相关决定。市政府相继制定了《宁波市城乡规划实施规定》《宁波市地下空间开发利用管理办法》《宁波市城乡规划编制与审批办法》等规章，制定了《宁波市城乡规划管理技术规定》《宁波市规划管理办法》等规范性文件。除此之外，各有关部门也制定了相关规范性文件，细化完善了上位法的规定。
二是规划编制体系涵盖面广结构合理。从总体上看，我市国民经济和社会发展规划、主体功能区划、城乡规划、土地利用总体规划、环境功能区划、海洋功能区划等牵头，层次较为分明，结构较为清晰，涵盖社会管理各领域的规划编制体系已形成并逐步完善。如我市在国民经济和社会发展“十三五”规划编制时，制定了“1+5+21+24+X”规划体系目录，即1个总体规划、5个重要空间和区域规划、21个重点专项规划和24个一般专项规划。“X”为因需调增的规划，经部门要求和综合平衡，增补了安全生产、市场监管等领域11个专项规划。在城市管理领域，我市先后编制完成了《宁波市城市环境卫生设施专项规划（2014—2020）》《宁波市绿地系统规划（2002—2020）》《宁波市中心城燃气专项规划》《宁波市中心城排水给水专项规划（2008—2020）》等10余项规划。城市管理领域各专项规划的编制，为我市城市基础设施建设和管理设定了方向，规划的龙头引领作用得到充分发挥。
三是规划编制实施的监督机制初步形成。如市发展和改革委根据《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》的有关规定，制定了象山港区域保护和利用规划纲要。为了保障该规划实施，配套制定了考核奖励管理办法，强化对年度工作的推进，年终进行考核奖励。相关部门也将规划评估纳入规划实施的重要环节，加强规划实施进度管理，加强规划实施的跟踪监测，推进规划实施信息公开，加强社会监督。如2013年、2015年，有关部门对我市国民经济和社会发展“十二五” 规划进行了中期评估和总结评估，评价了规划实施的成效、不足和改进措施，为规划的执行和新规划的编制提供了经验借鉴。
但目前我市在规划编制实施中也存在部分规划编制无法可依、规划编制执行效果不明显、规划之间冲突和矛盾较多、规划编制实施的监督机制未完善等问题，影响了规划功能的发挥，需要通过完善相关立法予以解决。
关于促进地方规划编制实施法治化的几点建议
一是完善城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域规划立法。建议在立法法规定的设区的市立法事项范围内，根据地方经济社会发展的需要，围绕重点领域，进一步细化上位法有关规定，推进专项规划立法，如研究制定发展规划条例、修改完善城乡规划条例等；进一步增强地方立法中涉及规划的条款的可操作性，对规划编制主体、内容、程序、法律责任等作明确规定，减少“拍脑袋规划”、规划“朝令夕改”等现象。
二是加快推进“多规合一”立法。2015年3月，市政府制定了《關于推进“多规融合”工作的实施意见》，提出了建立一个空间规划体系、一张图、一个信息联动平台、一个协调工作机制、一套技术标准、一套管理规定等“六个一”的主要任务。其中，一套管理规定是对相关工作的总结和提升，需要地方立法保障。建议通过立法，厘清相关部门规划管理职责，加强部门统筹协调，加强各类规划的衔接协调，提高规划的科学性与可操作性。
三是完善规划编制实施的监督制度和公众参与制度。健全规划编制实施的行政问责制度，提高行政监督实效。完善人大对规划编制实施的监督制度，逐步扩大地方权力机关对各级各类规划编制实施的监督范围，探索建立规划实施人大问责制度、质询和报告制度，将人大对规划实施的监督作为人大监督工作的重点。完善规划公众参与制度，提高规划编制实施的民主化、科学化水平。在规划编制实施的评估过程中，广泛征求市民和社会各界意见，同时根据不同级别、不同性质的规划，设置相应的合理的便于民众参与的方式和途径，定期将各类规划实施的进展情况与评估结果向社会公开，自觉接受公众监督。
四是探索建立“十三五”规划实施的法治化机制。探索国民经济和社会发展“十三五”规划实施的法治化路径，将规划的发展目标、经济政策、调节手段等转化为相关法律制度安排。如我市可以根据建立健全社会信用体系的要求，制定社会信用体系管理方面的地方性法规；根据全面推进社会治理创新的要求，制定社会治理创新方面的地方性法规；根据提升城市文明高度的要求，制定公共文明、公共文化服务管理方面的地方性法规；根据推进生态文明建设的要求，制定深化生态文明建设方面的地方性法规；根据加快产业转型发展的要求，制定促进产业升级和结构优化等方面的地方性法规等。
责任编辑：张逸龙