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概要:
中国经济继续有力增长,但在最近增速略为放缓。继去年的大规模刺激政策之后,今年以来政府主导投资的增长放缓。但这在一定程度上被房地产业的强劲投资所抵消。受到有利的劳动力市场状况的支持,居民家庭消费增长保持良好。尽管出口量从2009年初的低谷迅速回升,但由于进口激增和贸易条件恶化,中国的贸易顺差进一步下降。通货膨胀有所上升,但核心通胀仍保持低位。快速上涨的房价导致政府采取了专门针对房地产的严厉措施。经济领先指标和工业生产数据显示经济增长继续保持快速,但增速略有下滑。
中国的经济前景依然良好。虽然人们担忧某些高收入国家的财政风险,但全球增长前景仍保持良好。这在很大程度上应归功于新兴市场经济体的活力。不过,全球经济预测还面临很大风险。在中国,主要由于宏观政策立场的部分正常化以及对房地产的调控措施,经济增速看起来将从年初的高位回落。我们预计2010年全年GDP增速为9.5%,2011年为8.5%,但围绕这一预测有双向风险。今年经济增长对投资的依赖程度应该有所降低,而更多受益于对外贸易状况的改善。消费仍会受到强劲的劳动力市场的支撑。今年外部盈余应该进一步下降。由于全球没有价格上升的压力,而且国内工资—价格的螺旋上升也不太可能出现,因此今年的通货膨胀水平看起来仍将受到抑制。
这些前景要求宏观政策立场进一步正常化,但同时保持政策灵活性。需要进一步收紧总体货币政策以控制主要的宏观风险。经济的基线预测状况良好,但不确定性很多,这就要求政策具有灵活性,而不是盲目地继续实行经济刺激。中央加强对地方融资平台的管理是非常恰当的。但是利率仍然很低。中国可以让利率在货币政策中发挥更大作用。如果决策部门仍然对境外资本流入有所担心,那么加强宏观审慎监管和增强汇率的灵活性应是有所帮助的。
制订政策的过程中要充分考虑中期前景中的一些特点。基于对关键增长要素的分析,2010～20年期间,经济增长速度将呈下降趋势,但仍将保持在可观水平。劳动力和全要素生产力对经济增长的贡献将有所下降,而由于经济再平衡,资本的积累也会减缓。在为未来10年确定增长目标时,需要承认潜在增长速度很可能会下降。潜在增速的下降也意味着那些有助于持续提高生产力的政策格外重要。这些政策包括推动劳动力在不同产业间的再分配,提升人力资本,鼓励创新等。
此外。需要进一步改革以确保经济增长在社会、能源和环境各方面都具有可持续性。要实现这一目标,几个领域的财政改革是关键。进一步开展社会保障和劳动力市场的改革非常重要,这不仅有助于促进生产力提高,而且有重要的社会效益。中国政府旨在强化私营企业在经济中的地位、消除在某些行业给他们设置的进入障碍的计划也值得欢迎。与此相关的一个问题是需要明确政府到底希望国有企业在中国经济中发挥什么样的作用。
专题框1 国有企业在经济中的作用
全球经济危机爆发以后的一些发展趋势引发了关于国有企业(sOE)在经济中的作用的疑问。人们提出了“国进民退”的担忧,即政府的经济刺激政策主要使国企受益,而将私营企业挤出市场。
近期国企在经济中的bE重有所上升。这在投资中尤其明显(框图1)。刺激政策的的重点是建筑业和基础设施建设,因此国企从中受益多于私企。这在一定程度上是由国企在整个经济中的分布造成的。多数大型建筑公司和为建筑业提供材料的钢铁和水泥企业都是国企。同时,由于国企与政府和银行关系密切,它们看起来也从货币刺激政策中受益很多。此外,2009年进行大规模基础设施建设、导致投资激增的地方政府投资平台也被归为国企。因为国企可以很容易地获得贷款,所以他们还可以在房地产热中在土地上大量开支。
国有企业在生产中所占比重近期没有上升。而长期的趋势是下降。在危机前,私营企业的增长显著快于国有企业。但自2008年底开始工业生产急剧下滑,而2009年出现了v型的复苏。现在国企和私企以大致相同的(年同比)增长率增长。从更长的时间来看,国企的比重在产量和资产两方面都有所下降(框图2)。这里所使用的数据只包括大型工业企业。其他统计数据显示这种下降趋势对整体经济来说都是如此。不过,近年这种下降已经停止。一定程度上由于政策原因,国有企业在经济中占据重要地位。国企不仅在贷款方面享受优惠,而且它们对国家的分红极少。在有些行业,私营企业的参与被政策所禁止,而国企则被赋予独家垄断或寡头地位。国家还有明确的政策要保持国企在诸多“战略产业”、“基础产业”和“支柱产业”的地位。
政府正确的重新调整了针对私人部门的政策态度。中国可以从进一步对私营企业开放某些产业获得生产力的大幅提高,这在服务业尤其如此。中国政府已经将私营经济的发展和消除私人投资进入某些产业的障碍作为今年的改革重点任务之一。另外,还应该重新思考需要国企发挥关键作用的“战略产业”、“基础产业”和“支柱产业”的名单。当前的名单中包括了机械制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、有色金属和化工等行业。国家的所有权对这些产业发展的重要性并不明显。其次,在减少竞争障碍方面还有很大的改进空间。政府如果能明确它想要国有企业发挥什么样的社会和经济职能,也将是十分有益的。
政府主导投资增速放缓。但这对总体投资的影响在一定程度上被旺盛的房地产投资所抵消。由于刺激政策的逐渐退出,也由于2009年的高基数,政府主导投资增速放缓(图3)。然而,有利的政策环境以及充足的流动性造成了自2009年初开始的房价迅速上涨,并吸引了大量投资随之进入房地产业。4月中旬,中国政府采取了遏制房地产价格上涨的措施(见下文)。这些措施可能会对房地产的销量和价格产生影响。但由于建筑工程的滞后,它们对房地产建设的影响可能要到今年晚些时候才会显现。
受益于理想的劳动力市场状况,居民消费保持稳健。自2009年初以来,消费者信心逐渐恢复,消费支出也持续增长。这在很大程度上是受益于强劲的劳动力市场(图4)。就业在2009年初达到低谷,此后随着国内经济的强劲增长而开始恢复。城镇劳动力市场调查显示劳动力需求增长强于供给,工资增长也随之再次提速(至少对农民工是如此)。消费增长也来自旺盛的汽车(占零售业总销售额的十分之一)和住房销售(住房销售带动了家具、家电和建材的销售)。
出口实物量在最近12个月迅速恢复,反映了全球需求的改善和中国在全球市场份额的进一步提高。2009年随着全球经济的恢复,中国出口量开始有力增长,且增速大大超出了外部需求的增速(图5)。2010年前5个月,尽管全球进口仍然低于危机前的水平,但据估计,中国出口量较两年前(全球危机前)已上升了10%。市场份额的上升证实中国的出口商在继续提高产品的价格竞争力、进行产品升级、并进入新的市场。同时,这也得益于生产力的有力增长缓冲 了全球制成品价格下滑以及工资上涨所带来的压力。实际上,在如纺织和电子产品等大量出口的行业中,尽管出口价格仍远低于危机前的水平,但现在的利润率己经高于危机前。
尽管如此。中国的贸易顺差自2008年以来由于进口量激增和贸易条件恶化而大幅下降。2010年前5个月的贸易顺差相比2008年同期水平下降了超过50%。各类产品的进口额都有大幅上升,包括用于国内经济的“一般贸易”进口。这一方面是由于内需强劲。另一方面,则是因为前一年的低基数推高了这类进口在2009年末和2010年初的年同比增速。无论如何,根据内需的走势来看,这类“一般贸易”进口的高增速不太可能持续下去。二季度的进口数据也证实了减速正在发生。
中国的贸易条件显著恶化。近些年来,中国的贸易条件十分波动。在2009年初到2010tg4月一直恶化。在2010年前5个月,贸易条件还低于两年前的同期水平(图7)。最近的贸易条件恶化一方面是由于原材料价格的大幅上扬。而另一方面,自2009年初开始,中国的出口产品(几乎全部是工业制成品)的价格比中国进口的制成品价格降幅要大,或是升幅要小。而通常情况下这两方面价格的走势应该是相似的。总的来说,2010年前5个月贸易盈余相对两年前的同期水平下降,降幅中几乎有有三分之一是由贸易条件恶化造成的。由于贸易顺差传统上是外汇储备增加的主要来源,因此尽管今年一季度的资本净流入仍然为正,顺差的下降还是一定程度上减缓了外汇储备的增长。
由于人民币盯住美元,美元的波动导致了人民币实际汇率的波动。随着欧元区主权债务问题的爆发,美元在2009年12月到今年7月中旬这段时间对欧元升值了差不多15%。这导致了人民币对欧元的同比例的升值(欧元区是中国最大的贸易伙伴)。由于对美贸易只占中国对外贸易的约五分之一,因此这些美元币值的变化影响了中国与其他大部分贸易伙伴的汇率。2008年底至2009年初,中国的“一般贸易”进口量相对于国内需求来说非常低。这可能是企业去库存造成的(图6)。
部分的受到食品价格上涨的推动,通货膨胀有所上升,但核心通胀仍处于低位。主要受食品和“居住类”(住房成本)价格的推动,5月份消费价格指数(CPI)通胀(年同比)达到3.1%(图8)。生产价格指数(PPI)通胀从2009年中的同比下降8%变为今年5月的上升7.1%。不过,由于原材料价格已经停止上涨(见下文),PPI指数的涨幅自3月起已经有所回落。此外,近几个季度的劳动力单位成本保持平稳,这与核心通胀保持低位是一致的,也显示尽管保持了扩张性货币政策立场,但还没有出现工资一通胀的螺旋上升。
但是,房地产价格已经由于扩张性的货币政策而急剧上涨,并促使政府出台了控制措施。充足的流动性和低利率推动房价急剧上升。这在大城市尤为明显。根据国家统计局的官方数据,大城市的平均房价在今年5月相对去年同期上涨了12.4%。4月中旬,政府出台了一系列旨在遏制价格上涨、而非限制房地产建设的措施。这些措施包括提高住房按揭贷款的首付比例和贷款利息,事实上禁止向第三套住房者提供贷款,以及要求地方政府增加土地供应以加快普通住房和保障性住房建设。这些措施已经对房地产销量造成了影响。他们还有可能影响房价。以及(存在一定滞后的)影响到建筑活动。
对紧缩政策的担忧导致股市下滑。股票价格受到经济复苏的支撑。但是,对紧缩政策的担忧严重影响了股票估值。因此,过去12个月中股票价格出现了几次上下波动。4月中旬的房地产政策对股市的影响尤为明显,因为这些政策降低了房地产行业的盈利前景,并加剧了对未来政策收紧的担忧。自4月中旬以来A股市场已经下降了19%,而自今年年初以来下降了22%。
经济前景
很多高收入国家的经济增长前景仍然较为疲软和脆弱。超乎寻常的扩张性货币政策和财政政策使它们的经济开始复苏。但在其中的很多国家,增长受到高失业率和家庭资产负债表及信贷疲软的拖累,而且依然对宏观政策支持有很强的依赖。与此同时,政府的高赤字推高了主权信用风险溢价,并迫使一些欧洲国家制订了更为有力的财政整顿计划。全球银行体系也随之再次陷入紧张。因此,许多高收入国家的经济复苏很可能是较为缓慢的。
不过。目前全球增长的前景较今年年初时已经改善。全球经济的复苏比预期的要好。共识预测(Consensus Forecasts)显示,继2009年全球经济收缩2.2%之后,今年全球GDP(不含中国)将增长3.0%,而2011年将增长3.0%(表1及表2)。很多新兴市场经济体和发展中国家已经恢复稳步增长。其中亚洲领先,而东欧落在后面。总体来看,全球增长前景良好,事实上,近期共识预测的调查显示,今年和明年全球经济增长较强劲,这比较今年早些时候的预测要强。
不过,这一世界经济中线预测中的不确定性和风险仍然很大。在很多高收入国家,政府债务迅速增加。这已经成为了风险的一个主要来源。市场对欧元区边缘国家或其他国家的流动性和偿债能力存在担忧。而这有可能演变成一场真正的具有传染性的主权债务危机。更宽泛地来说,风险还在于,由于很多高收入国家政策空间己大为缩小,使脆弱的经济复
苏面临新冲击的威胁。到目前为止市场的关注点主要是欧洲,但美国的财政前景也很危险。其他的下行风险还来自于在美国和部分欧洲国家银行对房地产的风险暴露。此外,美国的金融监管改革也可能导致大型银行的评级下调,推高借贷成本。
由于很多产业存在过剩产能,因此全球来说。价格压力将继续保持低位。在今年2月到4月,全球原材料价格受益于日益改善的世界经济前景而上升。但之后,很可能是由于欧元区的问题和中国经济降温的迹象,价格自4月底开始再次大幅下滑。在未来的几年,全球许多行业中的过剩产能将继续减缓工业制成品和大宗原材料商品(包括石油)的价格压力。
中国的增长速度将有所放缓。第一季度的经济增长略高于我们3月所作的估计。但现在我们认为今年剩下时间内增长减缓将更为严重。这主要是考虑到总体宏观政策立场的逐步正常化,最近出台的房地产政策,以及欧洲严峻形势所带来的不利影响。总的说,我们对全年GDP增长的预测保持不变,为9.5%,但对2011年的预测略微下调至8.5%(表3)。2010年,经济增长应当不像去年那样依赖投资,并会从外部贸易环境的改善中受益。
政府主导投资在经历了2009年的激增之后增速已经放缓。今年大部分时间房地产投资会对经济增长发挥很大作用8。然而,最近出台的房产新政的影响在今年晚些时候将显现。考虑到自2009年初以来按揭贷款对房地产市场的作用日益上升,与房贷相关的措施很有可能对住房销量造成很大影响,也可能对房价造成较大影响。不过,由于工程建设的滞后性,这些措施对住房建筑的影响预计要到今年晚些时候才会显 现。政府计划通过增加中低收入住房的供给来减轻对建筑活动的不利影响。然而,由于这类住房数量小,且近年来都没有完成建设目标,因此这种设想可能难以实现10。由于国内消费前景良好,服务业投资应当保持稳健。制造业投资的前景不甚明朗。
消费应会继续稳步增长。受益于劳动力市场的有利状况,收入应该会保持稳步增长。此外,虽然通货膨胀有所抬头,但消费者的信心正在恢复。
我们预计在2010及2011年,对外贸易将为经济的实际增长作出小规模的正贡献。迄今为止,出口的恢复很快。但随着贸易伙伴国库存调整的结束,以及他们的最终需求增速的放缓(这对中国的最大贸易伙伴欧洲尤其如此),出口量的环比增长将会放缓。不过从全年来看还会是会呈现快速增长。我们预计进口量增速将稍高于出口量,而年内走势与出口类似～随着投资逐渐放缓,进口环比增长也逐步放缓。减缓(在中国,进口对投资的变化较为敏感)。不过,由于去年的出口量大于进口量,这意味着净贸易仍然会对经济增长做出小幅的正贡献。
今年的外部盈余将有所下滑。在2010年前4个月,国际原材料价格的回涨快于制成品价格的恢复,中国的贸易条件因而再次恶化。不过,5月份原材料价格大幅下跌。考虑到全球形势并假定今年剩下的时间贸易条件保持5月份的水平,今年中国的外部盈余不管是以美元计算还是以占GDP比重计算都会有所下降(图9)。
今年的通货膨胀仍将有限。自2008年底开始的扩张性货币政策加强了通胀预期。但是从根本上来说,通货膨胀是商品和服务的供求关系决定的。而中国的价格也受到国际价格的很大影响。虽然食品价格的上涨以及从房价推算的房租上涨带来了一些价格的上行压力,然而,全球经济走势会缓和中国的通胀前景。比如说,全球范围来看,现在还没有原材料产品和食品价格的上行压力。另一方面,造成食品价格上涨的国内因素也很可能不会持续。而且,持续的低核心通胀反映了中国增长方式的影响,即商品和服务的供给增长大于需求的增长。最近,由于广泛报道的劳资纠纷的发生,个别工厂的加薪,以及社会最低工资水平的提高,处于收入分布低端人群的工资收入可能上升。但是,这部分的是周期性的问题,反映的是前段时间工资增长减速后的近期劳动力市场的强劲反弹(图10)。从一两年的时间跨度来看,最近的增长并--没有超过历史水平。虽然不同的企业面临这些压力时的调整会有差异,但鉴于中国的制造业部门的灵活性、以及吸收工资上涨、保持单位劳动力成本低速增长方面的良好记录,这不太可能会带来工资ira胀的螺旋型上升。
风险是双向的,且上行与下行风险差不多。 全球经济中的新增风险对中国也有影响。不过,中国的宏观经济基本面良好,没有对外国资本的依赖,而且跨境资本流动仍受控制。这意味着可能出现的全球动荡对中国的影响将仅限于实体经济,主要的影响途径将是贸易。国内来看,经济形势与宏观政策反应之间的互动意味着很大风险和不确定性的存在。而政策调控所使用的手段(包括对房地产业的措施),更放大了这些风险和不确定性。但无论如何,总体的增长前景依然稳固,不确定性比一年前大为减少。由于最近的房产新政,快速上涨的房价所带来的风险已经降低。不过,最严重的宏观经济和财政风险还是要来自货币刺激政策,这包括资产价格压力、地方政府财政紧张和不良贷款等。如果实际产出增长继续高于潜在产出,商品价格的通胀可能提高。
中期预测
鉴于中国经济和世界经济都正从全球危机中恢复,且中国的经济再平衡也在进行。有必要重新考虑一下中长期的经济前景。这一节介绍最近所作的一项中期情景模拟分析的主要结论。这项分析旨在从生产(供给)方面、也从消费(需求)方面来是预估经济增长的速度和结构将会怎样;这些趋势对政策来说意味着什么;以及在2020年,中国的生活水平与国际相比是怎样的。更多细节见世界银行中国研究论文第9号。
考虑到三个主要增长要素的前景,2010-2020年经济的趋势性增长速度将放慢。但仍保持可观水平。我们的增长计量分析显示,由于以下原因,2016～20年间潜在GDP增长速度将降至7%(表4)。
人口结构变化将导致工作人口增长下降。我们预计2015～20年总就业将有所缩减。
全要素生产力(TFP)增长可能也有所下降。这种情况往往随着追赶型(catch up)增长的持续而出现。我们预计今后几年的下降尤为明显。近15年来,在国企改革、加入世贸、中国制造业成功融入迅速增长的全球经济、以及巨大的规模经济等因素的推动下,中国全要素生产力获得了令人瞩目的高速增长。而在今后10年,这些因素对生产力增长的贡献将有所减退。
从2011年起。由于中国经济的部分再平衡,投资占GDP的比重将略有下降。这将导致2010—2020年间资本存量增长的显著减缓。
从支出角度来看,我们的模拟情景有几个特点(表5)。 与九十年代末以来的状况一致,实际GDP将继续基本保持与潜在GDP同样的增长速度。考虑到一定程度的而非剧烈的经济再平衡,从现在起到2015年,消费在经济中所占份额将见底并有所上升。投资和储蓄EGDP中所占比重将逐渐下降。
由于中国经济将很可能保持稳健增长,进口也将稳定增长。与此同时,根据世界经济前景和全球出口前景的预测,虽然中国出口竞争力很强,并会增大其在全球市场的份额,但在我们的场景预测中,2010-15年出口增长速度不太可能超过进口。这样,假定出口价格上涨速度落后于国内通货膨胀,出口额与GDP之比应该继续下滑。
以美元计的外部盈余将会上升,但其占GDP的比重则会下降。在这一场景中,采用了世界银行的关于中期原材料价格的较为温和的预测,以及前面提到的贸易量的变化。贸易顺差的绝对值将上升,但占GDP的比例将逐渐下降。从2009年的5.1%降至2015年的2.7%。不过,由于日益增加的外汇储备带来更多收益,以美元计的经常帐户盈余将会显著上升,同时其占GDP的比例将基本不变。这份背景报告还用各种方法将中国未来的经济规模和生活水平与其他国家进行了比较,并集中注意力在经济追赶中的真实汇率升值。
经济政策
中国的宏观经济基线前景要求总体宏观政策立场的正常化。到目前为止,虽然采取了一些房地产方面的调控措施,中国的总体宏观政策立场仍具很大的扩张性,货币政策尤其如此(图11)。展望未来,虽然全球经济又出现了一些不确定性,而国内房地产调控措施的影响也可能进一步显现,但目前整个经济基本上是在接近充分产能利用水平上运行的。而今明两年的总体增长也很可能大体按潜在增速增长(图12)。自2008年底以来已经采取了大规模的货币刺激。在这种背景下,关键的宏观经济挑战来自资产价格的运动、地方政府财政和银行不良贷款。这种前景要求总 体宏观立场的正常化。降低总体货币政策立场的宽松度也可减少对房地产业采取严厉措施的必要——尤其是如果可以通过加息来抑制房价快速上涨的根本动力的话。
不确定性的增加要求政策具有灵活性,而不是盲目地继续实行经济刺激。在上述较为有利的基线预测的基础上,可以通过加强政策设计和实施的灵活性来为未来的不确定性和风险作准备。这种做法比现在就决定采取更多刺激措施来保持经济增长达到某一特定目标要更为可取。而且,由于经济增长面临的风险是双向的,这样做显得尤为重要。
政策的制订要考虑中长期前景中的一些特点:
为今后几年设定增长目标时。要充分考虑潜在增长速度的下降。为避免给宏观经济过多压力,应当使增长目标与在合理且可持续情景下的GDP潜在增速保持基本一致。虽然从原则上来说,人口和全要素生产力给潜在增长造成的下行压力可以通过增加投资、加快资本积累来得到缓解。但是,进一步提高已经非常高的投资占GDP比重是与中国政府实现经济平衡增长、减少对投资的依赖性的目标背道而驰的。
由于潜在增长面临下行压力。有助于提高全要素生产力增长的政策就格外重要。这类政策包括劳动力的再分配,扩大人力资本,以及加强创新等。
财政政策
今年的预算赤字规模表明财政立场基本中性,这是恰当的。但更广义的财政立场并不明确。2010年安排的预算赤字基本上与2009年相当。经济的强劲增长和进口激增增加了增值税和进口关税收入,因此预算收入在2010年前5个月同比增长了40%。当然这种大幅增长也是由于去年同期的基数较低。前5个月的预算支出从2009年底的同比增长20%降至同比增长10%。这样,到5月为止的12个月滚动预算赤字缩减为GDP的1%。然而,对更大范围的财政立场很难了解。如果把政府预算外支出(尤其是地方政府投资平台)考虑在内,那么整个财政立场可能仍然是扩张性的。货币方面的数据显示, 在2010年1季度,有很大一部分贷款还是流向了地方政府投资平台(图13)。
中央加强对地方政府融资平台的控制是很正确的。这类平台的存在很长一段时间以来就是中国发展战略的一个核心特色。自2008年底开始,对这类平台的贷款急剧上升(更多讨论和细节见世界银行2010年3月发布的《中国经济季报》)。中国银行业监督委员会估计到2009年底,地方政府债务余额约为8万亿元,其中7.4万亿元是地方政府融资平台的负债。这种贷款在某些地区可能给地方政府带来问题,造成银行坏帐。由于中国的宏观经济和财政状况稳固,地方财政问题不太可能带来系统性的压力。但即便如此,还是需要控制对这类平台的新贷款。但是,在信贷仍然旺盛的总体环境下,中央政府能在何种程度上如何做到这一点还不是很清楚。
在当前形势下。财政政策实施中的灵活性是非常重要的。这要求有针对各种情况的应急计划,同时很重要的是要允许财政自动稳定器发挥作用。这就是说,如果经济形势的发展与编制预算时预想的状况不同,要接受税收收入和预算余额与计划不同。当前的低赤字为将来在必要时采取财政扩张措施提供了空间。即使现在实际的财政策比预算内活动所反映的情况更具扩张性,这一点也依然成立。
财政政策和公共财政改革对保证增长的可持续性和经济再平衡十分关键。尤其是下面几个领域的改革面临良好时机,其中有些正在讨论中或已经开展。继续增加政府在社保、医疗和教育领域的投入。这不仅可以取得在这些方面的直接效益,而且可以间接地增加家庭可支配收入,促进消费。
在社保领域,进一步的政策重点领域包括使养老金体系有一个财务可持续的基础:减少条块分割,提高统筹水平,增强“便携性”;对人口结构变化的影响及时作出反应。专题框2讨论了在社会保障和劳动力市场方面政策所取得的成绩,以及还存在的挑战。
使用公共财政增加家庭可支配收入(如可以以财务可持续的方式降低社保缴费)。
扩大国企业分红的覆盖面和水平,改善公司治理,消除过度投资偏好。对大型的工业国有企业尤其应该如此。这方面的进一步改革有待进行。
通过提高价格和税收措施,消除对工业投入品(土地、能源、水、自然资源和环境)的低定价,以
专题框2 社会保障和劳动力市场政策的改革
为控制财政和金融风险,5月底及6月中旬国务院要求地方政府加强对融资平台及其经营活动的管理,停止向依靠财政收入偿债的融资平台发放贷款。国务院要求银行加强对这类平台的放贷管理,并禁止地方政府违规提供贷款担保。此前,银监会已经要求加强对地方政府融资平台贷款的管理和监督。
近年来中国社会保障和劳动力市场政策的重要性迅速上升。在第十一个五年计划期间,社会保障改革的范围和速度甚至超出了政府本来已经相当宏伟的规划。这包括建立了社会保障和社会救助的法律框架;开始启动农村社会养老保险;继续对城镇养老保险进行改革;建立并迅速扩大覆盖全国的农村社会救助制度。社会保障措施在应对全球金融危机的过程中也发挥了作用。与此同时,中国也改革了劳动法规以保护劳工权利,增强劳动力市场的灵活性。社会保障和劳动力市场的改革与户口制度改革相联系,成为推动城乡统筹发展政策的一个组成部分。
尽管取得了重大进展,这两个领域仍然存在很多挑战。需要在“十二五”期间加以解决。有些问题是需要进一步进行政策改革,另外一些问题涉及如何在进行了诸多改革之后增强社保体系的统一性,还有一些问题涉及改革措施的具体实施。每项挑战都会受到社保体系以外其他改革的影响,尤其是户口制度改革。在社保和劳动力市场政策领域有三个特别突出的主题:
加强统一性。扩大覆盖率。虽然社保政策和劳动力市场政策的框架正在逐渐形成,但不同项目、不同地区、不同人群之间严重“碎片化”。这样,社保体系仍然只是各种不同项目的累积,而不是一个统一的有机整体。这方面最突出的一个例子是城镇职工养老保险。另外,虽然各种社保项目的覆盖率已有所上升,但它们仍然严重集中在城镇地区的正式部门。当前面临的一个重大挑战就是将社会项目覆盖农村人口、个体职业者以及日益增长的城镇非正式部门。现在的全国农村社会养老保险试点和某些地方的城镇居民养老保险项目已经着手解决这一问题。在养老保险方面可进行的改革包括: (1)建立包括城乡人口的统一“社会养老保险”; (2)对以缴费为基础的城镇职工养老保险进行改革,覆盖所有城镇劳动人口; (3)深化和扩大农村自愿养老保险制度。在社会救助方面可进行的改革包括:(1)开始将长期在城市居住的农民工纳入城镇最低生活保障(“低保”); (2)探讨城镇和农村低保制度如何以更系统、覆盖更广的程序找出最为贫困的人群: (3)进一步增加用于低保制度的资金,以减少遗漏错误: (4)扩大对“准贫困”人口提供社会支持的试点并评估有关经验。
建立适当的资金安排。这里有三个方面的挑战。首先, 在城镇养老保险制度存在很大“历史包袱”、覆盖面不断扩大、人口结构迅速老化的情况下如何保持资金的可持续性?其次,在一个高度分散的财政体系中,如何确定中央、省和地方政府在资金方面的责任,不仅推动公平,同时在地区再分配和鼓励地方出资之间找到合适的平衡147第三,如何在提供社会保障和保持劳动力市场的竞争力之间实现平衡?现在社保支出占GDP的比例对中国的发展水平来说还非常低,但单位和个人缴费比例很高,给雇主和工人带来了沉重负担,同时也助长了劳动力市场的式化以及低报工资的做法。可考虑的改革内容包括: (1)剥离城镇职工养老保险的“历史负担”(另行解决),以便降低缴费标准; (2)保持最近开始的社保基金规范化管理、将其纳入预算监督的作法; (3)将省级统筹扩大至全国所有省份(最好使用同样的统筹办法)15; (4)建立系统化的指标体系,(5)进行更根本的政府间财政关系和制度改革(包括减少地方政府的自由裁量成分)。这些改革措施中很多都涉及多个部门,因此需要通过整个政府体系来推进。
推动城乡一体化和建立富有竞争力的劳动力市场的改革。在今后一段时间,经济活动和就业的空间转移将是中国经济发展的核心特色,并将继续是经济增长的动力。城市化持续发展,大量人口进入城市。城乡一体化能否深化将决定一个地区就业机会的多少。继续进行产业升级和转变增长模式将进一步改变各地区、各产业内部以及地区之间、产业之间的经济结构调整。这种深刻转型要想取得成功,就需要劳动力可以在不同地区和产业之间流动,需要劳动力市场具有很强的灵活性。而且,这类增强劳动力流动性和劳动力市场灵活性的改革也是促进社会公平所必需的。有助于建立更具流动性和灵活性的劳动人口的改革包括: (1)就现在而言,针对城镇居民的各种保障制度离实现良好的省级统筹还有相当大的距离。从具体操作上实现养老、医疗和其他社会保险项目的异地转移接续{ (2)建立能够处理相应的信息、服务和财务管理的行政管理体系; (3)继续扩大并改善农民工学习市场所需技能的项目。此外,还需要进一步协调社会救助制度,确保农民工不会陷入城乡两不管的“政策缺口”。反映产品生产的全部成本(包括环境成本和资源耗竭成本)。近来对国内燃料价格和水价的调整、新疆对油气的从价资源税改革、以及逐步结束高耗能产业的电价补贴的计划都是向这一方向采取的正确步骤。
消除税收体系中仍然存在的刺激制造业发展的扭曲。将增值税体系扩展至服务业、在消费地而非生产地征收将有助于减少现存的扭曲。
考虑对股权征收资本利得税,以减少扭曲,并使税收体系更为公平。
如果不对政府间财政关系进行改革,中央的很多目标是无法实现的。这些核心的挑战包括协调中央政府的政策目标和地方政府的激励,改进地方政府财政收入和支出责任之间的协调性,以及减小公共开支方面的不平等。
增加对地方政府开展经济再平衡的激励。除改革现有的地方官员考评制度外,改革地方税可以减少地方政府对土地出让收入的依赖,使地方政府从中央鼓励的经济活动中受益。这些受鼓励的活动包括消费、服务业和完整的城市化(全家迁至城市而不是个人临时进城务工)等。在这方面,正在对房产税进行讨论,有可能进行试点。
地方政府预算存在问题。一方面,地方政府正常预算非常紧张。而另一方面,很多支出(特别是基础设施建设)作为预算外支出。这凸显了改革政府间财政体系的必要,需要增加城市开发和基础设施支出的透明度,使之更好融入总体的公共预算。
政府间财政体系改革的另外一个目标应当是改善贫困地区的财力,使之能够提供中央确定的最起码的公共服务。如果没有大量从富裕地区到贫困地区的净转移支付,也没有其他收入来源,那么人均公共服务支出的巨大地区差异必将持续。转移支付已有所增加,但很关键的一点是要将它们规范化,这样地方政府才能根据转移支付的规模制订未来的工作计划和有关政策。此外,以新疆的资源税改革试点为基础,中国可以考虑使贫困地区受益的其他收入来源。这样可以降低它们对财政转移支付的依赖。
货币政策
政府有关部门勾画了一个扩张性有所减弱的总体货币政策立场。并已为此采取了一些具体步骤。今年的新增贷款目标为7.5万亿元人民币,这意味着到12月底贷款余额同比增长18%。虽然这远远低于2009年30%的增幅,但还是相当具有扩张性的。这将把信贷余额与GDP之比推高至前所未有的水平。为控制通胀预期,确保金融稳定,确保信贷控制目标的实现非常重要。中国采取月度信贷配额来限制贷款增长,到5月份为止基本实现了控制目标。为收回流动性,已经三次上调了存款储备金率。这虽然从技术上说是用来替代公开市场操作的一种做法,但它可以有效地向市场发出信号。前面己经提到,政府有关部门也采取了一些行政措施,调整了对贷款审慎管理的规定,以减少房地产市场和地方政府财政方面的风险。然而,利率仍然处于低位。贷款基准利率、存款基准利率以及银行间利率都很低。
让利率在货币政策中发挥更大作用将得大于失。现在利率远远低于房地产和实物投资的预期回报率。这种差异是造成过度投资和房地产投机的根本动力,如果不提高利率,这两个问题很难得到控制。有关高利率将导致境外资本大量涌入、主导流动性变化的担忧似乎有些过虑。到目前为上,那些对利率敏感的资本流入对流动性的影响与国内制造的流动性相比而言规模很小。这是由于中国的资本控制在抑制金融资本注入方面比较有效。而且,因为它们主要是投向股权和房地产市场,这类资本流入不太可能对利率非常敏感。是近国家外汇管理局的一项调查得出结论说,迄今为止没有出现大规模“热钱”涌入中国的现象。用来替代利率调整的作法,如量化政策和信贷配额之类的行政手段往往引起金融市场的波动和不确定性,同时它们也具有扭曲性,与银行商业化改革的目标相悖。
如果决策者仍对资本流入有担心,那么加强宏观审慎性监管和增加汇率灵活性将是有帮助的。外汇管理局最近收紧了通过国内银行进行海外借贷的规定。外管局和人民银行也都宣布将更严格地监测资本流动。加强汇率的灵活性将使货币政策更加独立。灵活的汇率可以在外汇市场上引入双向风险,从而给货币政策更大空间,使之符合国内经济调控的需要:即使发达国家利率保持低位时,中国仍可实行加息。随着中国的周期性条件越来越多地偏离美国,这种汇率的灵活性就日益重要,因为美国的货币条件(利率)不适合于中国。至于汇率水平的问题,一个强势货币将有助于通过降低进口价格和压低需求来减少通货膨胀压力。这也有助于推动以服务业和消费拉动增长,减少对工业和投资的依赖,从而实现经济再平衡。
世界银行最新动态
贷款帮助南宁改善城市环境
世界银行执行董事会于6月1日批准给中国1亿美元贷款,支持南宁城市环境项目。
南宁城市环境项目将协助广西壮族自治区南宁 市,遏止部分中心城区地表水质进一步恶化趋势。南宁市中心城区的污染源主要是城市污水和非点源污染。本项目投资总额约为2.54亿美元,将通过以下措施解决上述问题:第一,扩大地处中心城区的江南污水处理厂的污水处理能力,帮助武鸣、宾阳、横县、马山和上林五县建设新型污水收集和处理设施;第二,对凤凰江、良庆河、愣塘冲沿岸进行环境整治:第三,提供技术援助,在邕江南宁市江段建立小流域综合管理系统,提高项目管理能力。
世行高级金融分析师、本项目的负责人缣田卓也先生指出:“采取综合流域治理方式是这个项目的一个创新点。”他解释说,这种方式可以在流域内跨部门地综合协调水、土地以及其他相关资源的开发、管理和保护,最大限度地公平体现经济社会效益,同时保护生态系统。本项目是广西城市环境项目的后续项目,广西城市环境项目主要着眼于南宁市污水处理系统建设和江河整治工程。
贷款支持河南黄河滩区生态畜牧业示范项目。改善畜牧业废弃物管理
5月27日,世界银行执行董事会批准为中国河南黄河潍区生态畜牧业示范项目提供8000万美元贷款。
河南黄河滩区生态畜牧业示范项目将帮助河南省600家中型养殖场采用环境卫生管理方法,通过畜牧业可持续发展,惠及5000～10000户农户,减少黄河滩区畜牧业生产所造成的环境污染。河南地处中国中东部地区,是中国主要畜牧业产品(如猪肉、牛肉、乳制品等)生产大省之一。扩大畜牧业生产是农村增收和就业的重要推动力量,但同时也造成了日益严重的环境污染,特别是黄河流域土壤和河水中的营养物污染。因此,执行国家营养物质排放和粪便处理标准就成了一大挑战,尤其是地方政府的一大挑战。本项目总投资额为1.6亿美元,旨在加强省、地、市、县各级政府发展可持续性畜牧业、贯彻国家畜牧业废弃物管理标准的能力。本项目将为养殖场提供培训、技术和养殖场管理方面的支持,还将投资建设基础设施(土建工程和设备),目的是将牲畜粪便减少到最低水平并进行管理和处理。
负责本项目的世界银行环境经济学家加雅涅·米纳夏女士表示:“我们知道,本项目不能解决整个河南省牲畜粪便管理的所有问题。但是我们希望本项目能够起到良好的示范作用。”
贷款2.5亿美元。助推宁夏改善公路状况
2010年5月13日——世界银行执董会于今天批准向中国提供2.5亿美元贷款,帮助改善宁夏回族自治区道路基础设施,促进社会经济协调发展。
宁夏公路项目包括建设连接重点工业区和高速公路网的交通基础设施走廊,改造连接主要发展中地区的国道干线。此外,世行还将为宁夏地方道路改造工程提供支持。宁夏地方道路改造旨在满足贫困人口和弱势群体的需求。负责本项目的世行交通专家邓斐说:“我们希望该项目能够帮助宁夏提高交通基础设施质量及其服务水平,为宁夏人民提供更多的机会参与经济活动,提高人民的生活品质。”
本项目建设总成本为5.7368亿美元,其中44%以上由世行贷款承担。具体讲,本笔2.5亿美元世行贷款将资助建设连接古窑子和青铜峡的四车道高速公路,改造最贫困县的农村公路,维护灵武至惠安堡的国道211路段。同时本项目还将资助道路安全、公路养护、物流三个方面的课题研究,提供人员培训和养护设备采购等方面的技术援助。本项目是世行在宁夏资助实施的第二个公路项目,将借鉴从之前实施的三省公路项目中吸取的经验。
协助中国提高食品安全水平
2010年5月13日——世行执董会于今天批准向中国提供1亿美元贷款,支持中国政府提高食品安全水平,满足人民对更高质量和更安全食品日益增加的需求。
近年来,中国政府将食品安全工作列为重中之重,目前正采取明确措施加强食品安全体系。中国政府分别于2006年和2009年通过了《农产品质量安全法》和《食品安全法》。为贯彻两部法律,全国各地纷纷采取措施,升级食品安全基础设施,完善食品安全程序,提高食品安全执法能力,而吉林省农产品质量安全项目就是这些措施的组成部分。
本项目首先将尤其协助制定良好农业生产规范的新标准,包括最低法律标准和就现有最佳农业生产实践规范向农户提出的详细建议。这些规范既包括合理的耕作规范、农药施用规范、病虫害综合管理规范、收获后管理规范、畜牧业生产规范、水产品生产规范,也包括兽药的合理使用规范。为鼓励更多地采用标准化良好农业生产规范,将向农户小组或农产品加工企业提供配套赠款,用于建立200—300个采用良好农业生产规范从事更安全农产品生产的示范点;其次也将资助加强农产品、畜牧产品和水产品的质量安全检测、管理、监测和执法体系,试点建立基于风险的农产品安全监测体系,还将新建或改造多个实验室,对农药和兽药残留进行检测;此外,本项目将通过资助应用研究、培训和宣传教育等措施,力求提高对农产品质量安全的认知水平。
本项目是世行在华资助实施的首个食品安全项目,也是世行迄今为止资助的规模最大的食品安全项目。世行研究报告《中国蔬菜和水果产业遵循食品安全要求》(2006年)和政策建议报告《中国食品安全》为本项目的开发设计奠定了基础。贷款支持宁波新农村建设
2010年2月25日,世界银行执董会批准给中国提供5千万美元贷款,用于改善宁波市的农村污水管理和城镇基础设施。
宁波市政府大力贯彻落实新农村建设规划,旨在缩小城乡差距,平衡城乡发展,促进农村地区以人为本、以质量为基础的资源节约型、生态友好型经济增长。宁波新农村建设项目以支持宁波市新农村建设为目的,重点改善宁波市150个村的污水管理,投资奉化市莼湖镇的道路、供水管网、污水收集处理设施等基础设的施建设和改造,同时为地方政府能力建设提供技术援助。
负责该项目的世界银行高级基础设施专家王沈华女士说:“这个新项目使世行得以继续与宁波市政府的长期合作,协助推进城乡一体化,缩小城乡经济发展和生活水平差距。通过这个项目,世行将利用自身广泛的国际经验,示范改善农村卫生、城镇基础设施和小城镇管理的各种方式,提高效率、效益和可持续性。项目的成功经验可以在宁波市以及中国其他经济特征相仿地区的新农村建设中推广复制。”该项目总投资约为1.07亿美元,世行5千万美元贷款约占总投资47%。世界银行与宁波市有着紧密的合作关系,近年来世行在宁波市做的贷款项目包括宁波水环境管理项目、浙江城市环境项目、全球环境基金资助的宁波慈溪湿地项目等。
贷款支持新疆吐鲁番坎儿井保护及节水灌溉项目
2010年6月16日,北京:世界银行执行董事会批准为新疆维吾尔自治区吐鲁番地区节水灌溉项目提供一亿美元贷款,用于帮助改善吐鲁番地区的水资源管理,推动实现建设节水型社会的目标。
吐鲁番地区有水的坎儿井数量从1957年的1237条锐减到目前不到300条。坎儿井系统的消失反过来又 导致吐鲁番盆地绿洲生态系统的进一步恶化。世行贷款的吐鲁番地区节水灌溉项目旨在协助政府减少对地下水的过度开采,增加工业和居民用水供应,改善农业灌溉增加农民收入,从而扭转吐鲁番盆地的水资源恶化态势,改善水资源管理。在项目中,世界银行将与当地政府联手尝试各种创新性的节水方式。项目的具体内容包括引进采用世界最先进的遥感技术监测蒸腾蒸发量的水资源综合管理系统,用于消耗性用水的评估、计划和分配。项目将成立34个农民用水户协会,让维族农户能够全程参与项目的设计、建设、监督以及水权的落实。项目将建设三座中小型水库以加强三个主要小流域的防洪能力,增加下游水量,维持生态系统最低限度的水流量。项目将采取各种措施来实现真实节水,包括建设改造从三座水库向下游用水户供水的主要渠道、漫灌改滴灌、平整土地、渠道衬砌、改良排水系统等。
此外,项目将修复一条有2000多年历史并仍在使用的坎儿井系统,作为保护现存古代供水系统的一个试点。
贷款帮助中国贫困地区实现可持续发展
2010年6月10日,世界银行执行董事会批准为中国“贫困农村地区可持续发展项目”提供一亿美元贷款,全球环境基金也为此项目提供426.5万美元赠款用于改善可持续土地资源管理和采取气候变化适应措施,该项目将在重庆市、河南省和陕西省实施。
“贫困农村地区可持续发展项目”简称 “贫五”,以配合中国政府的扶贫开发工作为目的,探索和试点更有效和创新的方式,通过社区主导型发展(CDD)和参与式的方式,为最贫困的社区和居民提供援助。
“贫五”项目的核心要素是在25个项目县770个最贫困的行政村推广CDD方式。项目通过CDD方式,促进村民积极参与社区发展,让他们集体确定本社区的需求以及优先重点,以公平、平等和公开透明的方式策划和选择本社区的子项目,并加强社区实施、管理、监测和维护项目的能力。此外,项目还将帮助生活在城镇地区的农民工克服工作和生活中的种种困难和风险;同时为农村社区提供进一步的帮助,协助他们发现和分析适应气候变化中的风险,并通过改善和采取可持续的方式管理好周边的自然和土地资源,从而克服存在的风险。项目将通过新建或改造农村道路、饮用水供应系统、农村卫生设施、供电、通信设施、校舍建设、水窖和蓄水系统、灌排设施等小型农业生产设施、梯田修筑和农田改造、基本房屋修缮等,使重庆市、河南省和陕西省项目区的广大贫困农村人口受益。
中国经济继续有力增长,但在最近增速略为放缓。继去年的大规模刺激政策之后,今年以来政府主导投资的增长放缓。但这在一定程度上被房地产业的强劲投资所抵消。受到有利的劳动力市场状况的支持,居民家庭消费增长保持良好。尽管出口量从2009年初的低谷迅速回升,但由于进口激增和贸易条件恶化,中国的贸易顺差进一步下降。通货膨胀有所上升,但核心通胀仍保持低位。快速上涨的房价导致政府采取了专门针对房地产的严厉措施。经济领先指标和工业生产数据显示经济增长继续保持快速,但增速略有下滑。
中国的经济前景依然良好。虽然人们担忧某些高收入国家的财政风险,但全球增长前景仍保持良好。这在很大程度上应归功于新兴市场经济体的活力。不过,全球经济预测还面临很大风险。在中国,主要由于宏观政策立场的部分正常化以及对房地产的调控措施,经济增速看起来将从年初的高位回落。我们预计2010年全年GDP增速为9.5%,2011年为8.5%,但围绕这一预测有双向风险。今年经济增长对投资的依赖程度应该有所降低,而更多受益于对外贸易状况的改善。消费仍会受到强劲的劳动力市场的支撑。今年外部盈余应该进一步下降。由于全球没有价格上升的压力,而且国内工资—价格的螺旋上升也不太可能出现,因此今年的通货膨胀水平看起来仍将受到抑制。
这些前景要求宏观政策立场进一步正常化,但同时保持政策灵活性。需要进一步收紧总体货币政策以控制主要的宏观风险。经济的基线预测状况良好,但不确定性很多,这就要求政策具有灵活性,而不是盲目地继续实行经济刺激。中央加强对地方融资平台的管理是非常恰当的。但是利率仍然很低。中国可以让利率在货币政策中发挥更大作用。如果决策部门仍然对境外资本流入有所担心,那么加强宏观审慎监管和增强汇率的灵活性应是有所帮助的。
制订政策的过程中要充分考虑中期前景中的一些特点。基于对关键增长要素的分析,2010～20年期间,经济增长速度将呈下降趋势,但仍将保持在可观水平。劳动力和全要素生产力对经济增长的贡献将有所下降,而由于经济再平衡,资本的积累也会减缓。在为未来10年确定增长目标时,需要承认潜在增长速度很可能会下降。潜在增速的下降也意味着那些有助于持续提高生产力的政策格外重要。这些政策包括推动劳动力在不同产业间的再分配,提升人力资本,鼓励创新等。
此外。需要进一步改革以确保经济增长在社会、能源和环境各方面都具有可持续性。要实现这一目标,几个领域的财政改革是关键。进一步开展社会保障和劳动力市场的改革非常重要,这不仅有助于促进生产力提高,而且有重要的社会效益。中国政府旨在强化私营企业在经济中的地位、消除在某些行业给他们设置的进入障碍的计划也值得欢迎。与此相关的一个问题是需要明确政府到底希望国有企业在中国经济中发挥什么样的作用。
专题框1 国有企业在经济中的作用
全球经济危机爆发以后的一些发展趋势引发了关于国有企业(sOE)在经济中的作用的疑问。人们提出了“国进民退”的担忧,即政府的经济刺激政策主要使国企受益,而将私营企业挤出市场。
近期国企在经济中的bE重有所上升。这在投资中尤其明显(框图1)。刺激政策的的重点是建筑业和基础设施建设,因此国企从中受益多于私企。这在一定程度上是由国企在整个经济中的分布造成的。多数大型建筑公司和为建筑业提供材料的钢铁和水泥企业都是国企。同时,由于国企与政府和银行关系密切,它们看起来也从货币刺激政策中受益很多。此外,2009年进行大规模基础设施建设、导致投资激增的地方政府投资平台也被归为国企。因为国企可以很容易地获得贷款,所以他们还可以在房地产热中在土地上大量开支。
国有企业在生产中所占比重近期没有上升。而长期的趋势是下降。在危机前,私营企业的增长显著快于国有企业。但自2008年底开始工业生产急剧下滑,而2009年出现了v型的复苏。现在国企和私企以大致相同的(年同比)增长率增长。从更长的时间来看,国企的比重在产量和资产两方面都有所下降(框图2)。这里所使用的数据只包括大型工业企业。其他统计数据显示这种下降趋势对整体经济来说都是如此。不过,近年这种下降已经停止。一定程度上由于政策原因,国有企业在经济中占据重要地位。国企不仅在贷款方面享受优惠,而且它们对国家的分红极少。在有些行业,私营企业的参与被政策所禁止,而国企则被赋予独家垄断或寡头地位。国家还有明确的政策要保持国企在诸多“战略产业”、“基础产业”和“支柱产业”的地位。
政府正确的重新调整了针对私人部门的政策态度。中国可以从进一步对私营企业开放某些产业获得生产力的大幅提高,这在服务业尤其如此。中国政府已经将私营经济的发展和消除私人投资进入某些产业的障碍作为今年的改革重点任务之一。另外,还应该重新思考需要国企发挥关键作用的“战略产业”、“基础产业”和“支柱产业”的名单。当前的名单中包括了机械制造、汽车、信息技术、建筑、钢铁、有色金属和化工等行业。国家的所有权对这些产业发展的重要性并不明显。其次,在减少竞争障碍方面还有很大的改进空间。政府如果能明确它想要国有企业发挥什么样的社会和经济职能,也将是十分有益的。
政府主导投资增速放缓。但这对总体投资的影响在一定程度上被旺盛的房地产投资所抵消。由于刺激政策的逐渐退出,也由于2009年的高基数,政府主导投资增速放缓(图3)。然而,有利的政策环境以及充足的流动性造成了自2009年初开始的房价迅速上涨,并吸引了大量投资随之进入房地产业。4月中旬,中国政府采取了遏制房地产价格上涨的措施(见下文)。这些措施可能会对房地产的销量和价格产生影响。但由于建筑工程的滞后,它们对房地产建设的影响可能要到今年晚些时候才会显现。
受益于理想的劳动力市场状况,居民消费保持稳健。自2009年初以来,消费者信心逐渐恢复,消费支出也持续增长。这在很大程度上是受益于强劲的劳动力市场(图4)。就业在2009年初达到低谷,此后随着国内经济的强劲增长而开始恢复。城镇劳动力市场调查显示劳动力需求增长强于供给,工资增长也随之再次提速(至少对农民工是如此)。消费增长也来自旺盛的汽车(占零售业总销售额的十分之一)和住房销售(住房销售带动了家具、家电和建材的销售)。
出口实物量在最近12个月迅速恢复,反映了全球需求的改善和中国在全球市场份额的进一步提高。2009年随着全球经济的恢复,中国出口量开始有力增长,且增速大大超出了外部需求的增速(图5)。2010年前5个月,尽管全球进口仍然低于危机前的水平,但据估计,中国出口量较两年前(全球危机前)已上升了10%。市场份额的上升证实中国的出口商在继续提高产品的价格竞争力、进行产品升级、并进入新的市场。同时,这也得益于生产力的有力增长缓冲 了全球制成品价格下滑以及工资上涨所带来的压力。实际上,在如纺织和电子产品等大量出口的行业中,尽管出口价格仍远低于危机前的水平,但现在的利润率己经高于危机前。
尽管如此。中国的贸易顺差自2008年以来由于进口量激增和贸易条件恶化而大幅下降。2010年前5个月的贸易顺差相比2008年同期水平下降了超过50%。各类产品的进口额都有大幅上升,包括用于国内经济的“一般贸易”进口。这一方面是由于内需强劲。另一方面,则是因为前一年的低基数推高了这类进口在2009年末和2010年初的年同比增速。无论如何,根据内需的走势来看,这类“一般贸易”进口的高增速不太可能持续下去。二季度的进口数据也证实了减速正在发生。
中国的贸易条件显著恶化。近些年来,中国的贸易条件十分波动。在2009年初到2010tg4月一直恶化。在2010年前5个月,贸易条件还低于两年前的同期水平(图7)。最近的贸易条件恶化一方面是由于原材料价格的大幅上扬。而另一方面,自2009年初开始,中国的出口产品(几乎全部是工业制成品)的价格比中国进口的制成品价格降幅要大,或是升幅要小。而通常情况下这两方面价格的走势应该是相似的。总的来说,2010年前5个月贸易盈余相对两年前的同期水平下降,降幅中几乎有有三分之一是由贸易条件恶化造成的。由于贸易顺差传统上是外汇储备增加的主要来源,因此尽管今年一季度的资本净流入仍然为正,顺差的下降还是一定程度上减缓了外汇储备的增长。
由于人民币盯住美元,美元的波动导致了人民币实际汇率的波动。随着欧元区主权债务问题的爆发,美元在2009年12月到今年7月中旬这段时间对欧元升值了差不多15%。这导致了人民币对欧元的同比例的升值(欧元区是中国最大的贸易伙伴)。由于对美贸易只占中国对外贸易的约五分之一,因此这些美元币值的变化影响了中国与其他大部分贸易伙伴的汇率。2008年底至2009年初,中国的“一般贸易”进口量相对于国内需求来说非常低。这可能是企业去库存造成的(图6)。
部分的受到食品价格上涨的推动,通货膨胀有所上升,但核心通胀仍处于低位。主要受食品和“居住类”(住房成本)价格的推动,5月份消费价格指数(CPI)通胀(年同比)达到3.1%(图8)。生产价格指数(PPI)通胀从2009年中的同比下降8%变为今年5月的上升7.1%。不过,由于原材料价格已经停止上涨(见下文),PPI指数的涨幅自3月起已经有所回落。此外,近几个季度的劳动力单位成本保持平稳,这与核心通胀保持低位是一致的,也显示尽管保持了扩张性货币政策立场,但还没有出现工资一通胀的螺旋上升。
但是,房地产价格已经由于扩张性的货币政策而急剧上涨,并促使政府出台了控制措施。充足的流动性和低利率推动房价急剧上升。这在大城市尤为明显。根据国家统计局的官方数据,大城市的平均房价在今年5月相对去年同期上涨了12.4%。4月中旬,政府出台了一系列旨在遏制价格上涨、而非限制房地产建设的措施。这些措施包括提高住房按揭贷款的首付比例和贷款利息,事实上禁止向第三套住房者提供贷款,以及要求地方政府增加土地供应以加快普通住房和保障性住房建设。这些措施已经对房地产销量造成了影响。他们还有可能影响房价。以及(存在一定滞后的)影响到建筑活动。
对紧缩政策的担忧导致股市下滑。股票价格受到经济复苏的支撑。但是,对紧缩政策的担忧严重影响了股票估值。因此,过去12个月中股票价格出现了几次上下波动。4月中旬的房地产政策对股市的影响尤为明显,因为这些政策降低了房地产行业的盈利前景,并加剧了对未来政策收紧的担忧。自4月中旬以来A股市场已经下降了19%,而自今年年初以来下降了22%。
经济前景
很多高收入国家的经济增长前景仍然较为疲软和脆弱。超乎寻常的扩张性货币政策和财政政策使它们的经济开始复苏。但在其中的很多国家,增长受到高失业率和家庭资产负债表及信贷疲软的拖累,而且依然对宏观政策支持有很强的依赖。与此同时,政府的高赤字推高了主权信用风险溢价,并迫使一些欧洲国家制订了更为有力的财政整顿计划。全球银行体系也随之再次陷入紧张。因此,许多高收入国家的经济复苏很可能是较为缓慢的。
不过。目前全球增长的前景较今年年初时已经改善。全球经济的复苏比预期的要好。共识预测(Consensus Forecasts)显示,继2009年全球经济收缩2.2%之后,今年全球GDP(不含中国)将增长3.0%,而2011年将增长3.0%(表1及表2)。很多新兴市场经济体和发展中国家已经恢复稳步增长。其中亚洲领先,而东欧落在后面。总体来看,全球增长前景良好,事实上,近期共识预测的调查显示,今年和明年全球经济增长较强劲,这比较今年早些时候的预测要强。
不过,这一世界经济中线预测中的不确定性和风险仍然很大。在很多高收入国家,政府债务迅速增加。这已经成为了风险的一个主要来源。市场对欧元区边缘国家或其他国家的流动性和偿债能力存在担忧。而这有可能演变成一场真正的具有传染性的主权债务危机。更宽泛地来说,风险还在于,由于很多高收入国家政策空间己大为缩小,使脆弱的经济复
苏面临新冲击的威胁。到目前为止市场的关注点主要是欧洲,但美国的财政前景也很危险。其他的下行风险还来自于在美国和部分欧洲国家银行对房地产的风险暴露。此外,美国的金融监管改革也可能导致大型银行的评级下调,推高借贷成本。
由于很多产业存在过剩产能,因此全球来说。价格压力将继续保持低位。在今年2月到4月,全球原材料价格受益于日益改善的世界经济前景而上升。但之后,很可能是由于欧元区的问题和中国经济降温的迹象,价格自4月底开始再次大幅下滑。在未来的几年,全球许多行业中的过剩产能将继续减缓工业制成品和大宗原材料商品(包括石油)的价格压力。
中国的增长速度将有所放缓。第一季度的经济增长略高于我们3月所作的估计。但现在我们认为今年剩下时间内增长减缓将更为严重。这主要是考虑到总体宏观政策立场的逐步正常化,最近出台的房地产政策,以及欧洲严峻形势所带来的不利影响。总的说,我们对全年GDP增长的预测保持不变,为9.5%,但对2011年的预测略微下调至8.5%(表3)。2010年,经济增长应当不像去年那样依赖投资,并会从外部贸易环境的改善中受益。
政府主导投资在经历了2009年的激增之后增速已经放缓。今年大部分时间房地产投资会对经济增长发挥很大作用8。然而,最近出台的房产新政的影响在今年晚些时候将显现。考虑到自2009年初以来按揭贷款对房地产市场的作用日益上升,与房贷相关的措施很有可能对住房销量造成很大影响,也可能对房价造成较大影响。不过,由于工程建设的滞后性,这些措施对住房建筑的影响预计要到今年晚些时候才会显 现。政府计划通过增加中低收入住房的供给来减轻对建筑活动的不利影响。然而,由于这类住房数量小,且近年来都没有完成建设目标,因此这种设想可能难以实现10。由于国内消费前景良好,服务业投资应当保持稳健。制造业投资的前景不甚明朗。
消费应会继续稳步增长。受益于劳动力市场的有利状况,收入应该会保持稳步增长。此外,虽然通货膨胀有所抬头,但消费者的信心正在恢复。
我们预计在2010及2011年,对外贸易将为经济的实际增长作出小规模的正贡献。迄今为止,出口的恢复很快。但随着贸易伙伴国库存调整的结束,以及他们的最终需求增速的放缓(这对中国的最大贸易伙伴欧洲尤其如此),出口量的环比增长将会放缓。不过从全年来看还会是会呈现快速增长。我们预计进口量增速将稍高于出口量,而年内走势与出口类似～随着投资逐渐放缓,进口环比增长也逐步放缓。减缓(在中国,进口对投资的变化较为敏感)。不过,由于去年的出口量大于进口量,这意味着净贸易仍然会对经济增长做出小幅的正贡献。
今年的外部盈余将有所下滑。在2010年前4个月,国际原材料价格的回涨快于制成品价格的恢复,中国的贸易条件因而再次恶化。不过,5月份原材料价格大幅下跌。考虑到全球形势并假定今年剩下的时间贸易条件保持5月份的水平,今年中国的外部盈余不管是以美元计算还是以占GDP比重计算都会有所下降(图9)。
今年的通货膨胀仍将有限。自2008年底开始的扩张性货币政策加强了通胀预期。但是从根本上来说,通货膨胀是商品和服务的供求关系决定的。而中国的价格也受到国际价格的很大影响。虽然食品价格的上涨以及从房价推算的房租上涨带来了一些价格的上行压力,然而,全球经济走势会缓和中国的通胀前景。比如说,全球范围来看,现在还没有原材料产品和食品价格的上行压力。另一方面,造成食品价格上涨的国内因素也很可能不会持续。而且,持续的低核心通胀反映了中国增长方式的影响,即商品和服务的供给增长大于需求的增长。最近,由于广泛报道的劳资纠纷的发生,个别工厂的加薪,以及社会最低工资水平的提高,处于收入分布低端人群的工资收入可能上升。但是,这部分的是周期性的问题,反映的是前段时间工资增长减速后的近期劳动力市场的强劲反弹(图10)。从一两年的时间跨度来看,最近的增长并--没有超过历史水平。虽然不同的企业面临这些压力时的调整会有差异,但鉴于中国的制造业部门的灵活性、以及吸收工资上涨、保持单位劳动力成本低速增长方面的良好记录,这不太可能会带来工资ira胀的螺旋型上升。
风险是双向的,且上行与下行风险差不多。 全球经济中的新增风险对中国也有影响。不过,中国的宏观经济基本面良好,没有对外国资本的依赖,而且跨境资本流动仍受控制。这意味着可能出现的全球动荡对中国的影响将仅限于实体经济,主要的影响途径将是贸易。国内来看,经济形势与宏观政策反应之间的互动意味着很大风险和不确定性的存在。而政策调控所使用的手段(包括对房地产业的措施),更放大了这些风险和不确定性。但无论如何,总体的增长前景依然稳固,不确定性比一年前大为减少。由于最近的房产新政,快速上涨的房价所带来的风险已经降低。不过,最严重的宏观经济和财政风险还是要来自货币刺激政策,这包括资产价格压力、地方政府财政紧张和不良贷款等。如果实际产出增长继续高于潜在产出,商品价格的通胀可能提高。
中期预测
鉴于中国经济和世界经济都正从全球危机中恢复,且中国的经济再平衡也在进行。有必要重新考虑一下中长期的经济前景。这一节介绍最近所作的一项中期情景模拟分析的主要结论。这项分析旨在从生产(供给)方面、也从消费(需求)方面来是预估经济增长的速度和结构将会怎样;这些趋势对政策来说意味着什么;以及在2020年,中国的生活水平与国际相比是怎样的。更多细节见世界银行中国研究论文第9号。
考虑到三个主要增长要素的前景,2010-2020年经济的趋势性增长速度将放慢。但仍保持可观水平。我们的增长计量分析显示,由于以下原因,2016～20年间潜在GDP增长速度将降至7%(表4)。
人口结构变化将导致工作人口增长下降。我们预计2015～20年总就业将有所缩减。
全要素生产力(TFP)增长可能也有所下降。这种情况往往随着追赶型(catch up)增长的持续而出现。我们预计今后几年的下降尤为明显。近15年来,在国企改革、加入世贸、中国制造业成功融入迅速增长的全球经济、以及巨大的规模经济等因素的推动下,中国全要素生产力获得了令人瞩目的高速增长。而在今后10年,这些因素对生产力增长的贡献将有所减退。
从2011年起。由于中国经济的部分再平衡,投资占GDP的比重将略有下降。这将导致2010—2020年间资本存量增长的显著减缓。
从支出角度来看,我们的模拟情景有几个特点(表5)。 与九十年代末以来的状况一致,实际GDP将继续基本保持与潜在GDP同样的增长速度。考虑到一定程度的而非剧烈的经济再平衡,从现在起到2015年,消费在经济中所占份额将见底并有所上升。投资和储蓄EGDP中所占比重将逐渐下降。
由于中国经济将很可能保持稳健增长,进口也将稳定增长。与此同时,根据世界经济前景和全球出口前景的预测,虽然中国出口竞争力很强,并会增大其在全球市场的份额,但在我们的场景预测中,2010-15年出口增长速度不太可能超过进口。这样,假定出口价格上涨速度落后于国内通货膨胀,出口额与GDP之比应该继续下滑。
以美元计的外部盈余将会上升,但其占GDP的比重则会下降。在这一场景中,采用了世界银行的关于中期原材料价格的较为温和的预测,以及前面提到的贸易量的变化。贸易顺差的绝对值将上升,但占GDP的比例将逐渐下降。从2009年的5.1%降至2015年的2.7%。不过,由于日益增加的外汇储备带来更多收益,以美元计的经常帐户盈余将会显著上升,同时其占GDP的比例将基本不变。这份背景报告还用各种方法将中国未来的经济规模和生活水平与其他国家进行了比较,并集中注意力在经济追赶中的真实汇率升值。
经济政策
中国的宏观经济基线前景要求总体宏观政策立场的正常化。到目前为止,虽然采取了一些房地产方面的调控措施,中国的总体宏观政策立场仍具很大的扩张性,货币政策尤其如此(图11)。展望未来,虽然全球经济又出现了一些不确定性,而国内房地产调控措施的影响也可能进一步显现,但目前整个经济基本上是在接近充分产能利用水平上运行的。而今明两年的总体增长也很可能大体按潜在增速增长(图12)。自2008年底以来已经采取了大规模的货币刺激。在这种背景下,关键的宏观经济挑战来自资产价格的运动、地方政府财政和银行不良贷款。这种前景要求总 体宏观立场的正常化。降低总体货币政策立场的宽松度也可减少对房地产业采取严厉措施的必要——尤其是如果可以通过加息来抑制房价快速上涨的根本动力的话。
不确定性的增加要求政策具有灵活性,而不是盲目地继续实行经济刺激。在上述较为有利的基线预测的基础上,可以通过加强政策设计和实施的灵活性来为未来的不确定性和风险作准备。这种做法比现在就决定采取更多刺激措施来保持经济增长达到某一特定目标要更为可取。而且,由于经济增长面临的风险是双向的,这样做显得尤为重要。
政策的制订要考虑中长期前景中的一些特点:
为今后几年设定增长目标时。要充分考虑潜在增长速度的下降。为避免给宏观经济过多压力,应当使增长目标与在合理且可持续情景下的GDP潜在增速保持基本一致。虽然从原则上来说,人口和全要素生产力给潜在增长造成的下行压力可以通过增加投资、加快资本积累来得到缓解。但是,进一步提高已经非常高的投资占GDP比重是与中国政府实现经济平衡增长、减少对投资的依赖性的目标背道而驰的。
由于潜在增长面临下行压力。有助于提高全要素生产力增长的政策就格外重要。这类政策包括劳动力的再分配,扩大人力资本,以及加强创新等。
财政政策
今年的预算赤字规模表明财政立场基本中性,这是恰当的。但更广义的财政立场并不明确。2010年安排的预算赤字基本上与2009年相当。经济的强劲增长和进口激增增加了增值税和进口关税收入,因此预算收入在2010年前5个月同比增长了40%。当然这种大幅增长也是由于去年同期的基数较低。前5个月的预算支出从2009年底的同比增长20%降至同比增长10%。这样,到5月为止的12个月滚动预算赤字缩减为GDP的1%。然而,对更大范围的财政立场很难了解。如果把政府预算外支出(尤其是地方政府投资平台)考虑在内,那么整个财政立场可能仍然是扩张性的。货币方面的数据显示, 在2010年1季度,有很大一部分贷款还是流向了地方政府投资平台(图13)。
中央加强对地方政府融资平台的控制是很正确的。这类平台的存在很长一段时间以来就是中国发展战略的一个核心特色。自2008年底开始,对这类平台的贷款急剧上升(更多讨论和细节见世界银行2010年3月发布的《中国经济季报》)。中国银行业监督委员会估计到2009年底,地方政府债务余额约为8万亿元,其中7.4万亿元是地方政府融资平台的负债。这种贷款在某些地区可能给地方政府带来问题,造成银行坏帐。由于中国的宏观经济和财政状况稳固,地方财政问题不太可能带来系统性的压力。但即便如此,还是需要控制对这类平台的新贷款。但是,在信贷仍然旺盛的总体环境下,中央政府能在何种程度上如何做到这一点还不是很清楚。
在当前形势下。财政政策实施中的灵活性是非常重要的。这要求有针对各种情况的应急计划,同时很重要的是要允许财政自动稳定器发挥作用。这就是说,如果经济形势的发展与编制预算时预想的状况不同,要接受税收收入和预算余额与计划不同。当前的低赤字为将来在必要时采取财政扩张措施提供了空间。即使现在实际的财政策比预算内活动所反映的情况更具扩张性,这一点也依然成立。
财政政策和公共财政改革对保证增长的可持续性和经济再平衡十分关键。尤其是下面几个领域的改革面临良好时机,其中有些正在讨论中或已经开展。继续增加政府在社保、医疗和教育领域的投入。这不仅可以取得在这些方面的直接效益,而且可以间接地增加家庭可支配收入,促进消费。
在社保领域,进一步的政策重点领域包括使养老金体系有一个财务可持续的基础:减少条块分割,提高统筹水平,增强“便携性”;对人口结构变化的影响及时作出反应。专题框2讨论了在社会保障和劳动力市场方面政策所取得的成绩,以及还存在的挑战。
使用公共财政增加家庭可支配收入(如可以以财务可持续的方式降低社保缴费)。
扩大国企业分红的覆盖面和水平,改善公司治理,消除过度投资偏好。对大型的工业国有企业尤其应该如此。这方面的进一步改革有待进行。
通过提高价格和税收措施,消除对工业投入品(土地、能源、水、自然资源和环境)的低定价,以
专题框2 社会保障和劳动力市场政策的改革
为控制财政和金融风险,5月底及6月中旬国务院要求地方政府加强对融资平台及其经营活动的管理,停止向依靠财政收入偿债的融资平台发放贷款。国务院要求银行加强对这类平台的放贷管理,并禁止地方政府违规提供贷款担保。此前,银监会已经要求加强对地方政府融资平台贷款的管理和监督。
近年来中国社会保障和劳动力市场政策的重要性迅速上升。在第十一个五年计划期间,社会保障改革的范围和速度甚至超出了政府本来已经相当宏伟的规划。这包括建立了社会保障和社会救助的法律框架;开始启动农村社会养老保险;继续对城镇养老保险进行改革;建立并迅速扩大覆盖全国的农村社会救助制度。社会保障措施在应对全球金融危机的过程中也发挥了作用。与此同时,中国也改革了劳动法规以保护劳工权利,增强劳动力市场的灵活性。社会保障和劳动力市场的改革与户口制度改革相联系,成为推动城乡统筹发展政策的一个组成部分。
尽管取得了重大进展,这两个领域仍然存在很多挑战。需要在“十二五”期间加以解决。有些问题是需要进一步进行政策改革,另外一些问题涉及如何在进行了诸多改革之后增强社保体系的统一性,还有一些问题涉及改革措施的具体实施。每项挑战都会受到社保体系以外其他改革的影响,尤其是户口制度改革。在社保和劳动力市场政策领域有三个特别突出的主题:
加强统一性。扩大覆盖率。虽然社保政策和劳动力市场政策的框架正在逐渐形成,但不同项目、不同地区、不同人群之间严重“碎片化”。这样,社保体系仍然只是各种不同项目的累积,而不是一个统一的有机整体。这方面最突出的一个例子是城镇职工养老保险。另外,虽然各种社保项目的覆盖率已有所上升,但它们仍然严重集中在城镇地区的正式部门。当前面临的一个重大挑战就是将社会项目覆盖农村人口、个体职业者以及日益增长的城镇非正式部门。现在的全国农村社会养老保险试点和某些地方的城镇居民养老保险项目已经着手解决这一问题。在养老保险方面可进行的改革包括: (1)建立包括城乡人口的统一“社会养老保险”; (2)对以缴费为基础的城镇职工养老保险进行改革,覆盖所有城镇劳动人口; (3)深化和扩大农村自愿养老保险制度。在社会救助方面可进行的改革包括:(1)开始将长期在城市居住的农民工纳入城镇最低生活保障(“低保”); (2)探讨城镇和农村低保制度如何以更系统、覆盖更广的程序找出最为贫困的人群: (3)进一步增加用于低保制度的资金,以减少遗漏错误: (4)扩大对“准贫困”人口提供社会支持的试点并评估有关经验。
建立适当的资金安排。这里有三个方面的挑战。首先, 在城镇养老保险制度存在很大“历史包袱”、覆盖面不断扩大、人口结构迅速老化的情况下如何保持资金的可持续性?其次,在一个高度分散的财政体系中,如何确定中央、省和地方政府在资金方面的责任,不仅推动公平,同时在地区再分配和鼓励地方出资之间找到合适的平衡147第三,如何在提供社会保障和保持劳动力市场的竞争力之间实现平衡?现在社保支出占GDP的比例对中国的发展水平来说还非常低,但单位和个人缴费比例很高,给雇主和工人带来了沉重负担,同时也助长了劳动力市场的式化以及低报工资的做法。可考虑的改革内容包括: (1)剥离城镇职工养老保险的“历史负担”(另行解决),以便降低缴费标准; (2)保持最近开始的社保基金规范化管理、将其纳入预算监督的作法; (3)将省级统筹扩大至全国所有省份(最好使用同样的统筹办法)15; (4)建立系统化的指标体系,(5)进行更根本的政府间财政关系和制度改革(包括减少地方政府的自由裁量成分)。这些改革措施中很多都涉及多个部门,因此需要通过整个政府体系来推进。
推动城乡一体化和建立富有竞争力的劳动力市场的改革。在今后一段时间,经济活动和就业的空间转移将是中国经济发展的核心特色,并将继续是经济增长的动力。城市化持续发展,大量人口进入城市。城乡一体化能否深化将决定一个地区就业机会的多少。继续进行产业升级和转变增长模式将进一步改变各地区、各产业内部以及地区之间、产业之间的经济结构调整。这种深刻转型要想取得成功,就需要劳动力可以在不同地区和产业之间流动,需要劳动力市场具有很强的灵活性。而且,这类增强劳动力流动性和劳动力市场灵活性的改革也是促进社会公平所必需的。有助于建立更具流动性和灵活性的劳动人口的改革包括: (1)就现在而言,针对城镇居民的各种保障制度离实现良好的省级统筹还有相当大的距离。从具体操作上实现养老、医疗和其他社会保险项目的异地转移接续{ (2)建立能够处理相应的信息、服务和财务管理的行政管理体系; (3)继续扩大并改善农民工学习市场所需技能的项目。此外,还需要进一步协调社会救助制度,确保农民工不会陷入城乡两不管的“政策缺口”。反映产品生产的全部成本(包括环境成本和资源耗竭成本)。近来对国内燃料价格和水价的调整、新疆对油气的从价资源税改革、以及逐步结束高耗能产业的电价补贴的计划都是向这一方向采取的正确步骤。
消除税收体系中仍然存在的刺激制造业发展的扭曲。将增值税体系扩展至服务业、在消费地而非生产地征收将有助于减少现存的扭曲。
考虑对股权征收资本利得税,以减少扭曲,并使税收体系更为公平。
如果不对政府间财政关系进行改革,中央的很多目标是无法实现的。这些核心的挑战包括协调中央政府的政策目标和地方政府的激励,改进地方政府财政收入和支出责任之间的协调性,以及减小公共开支方面的不平等。
增加对地方政府开展经济再平衡的激励。除改革现有的地方官员考评制度外,改革地方税可以减少地方政府对土地出让收入的依赖,使地方政府从中央鼓励的经济活动中受益。这些受鼓励的活动包括消费、服务业和完整的城市化(全家迁至城市而不是个人临时进城务工)等。在这方面,正在对房产税进行讨论,有可能进行试点。
地方政府预算存在问题。一方面,地方政府正常预算非常紧张。而另一方面,很多支出(特别是基础设施建设)作为预算外支出。这凸显了改革政府间财政体系的必要,需要增加城市开发和基础设施支出的透明度,使之更好融入总体的公共预算。
政府间财政体系改革的另外一个目标应当是改善贫困地区的财力,使之能够提供中央确定的最起码的公共服务。如果没有大量从富裕地区到贫困地区的净转移支付,也没有其他收入来源,那么人均公共服务支出的巨大地区差异必将持续。转移支付已有所增加,但很关键的一点是要将它们规范化,这样地方政府才能根据转移支付的规模制订未来的工作计划和有关政策。此外,以新疆的资源税改革试点为基础,中国可以考虑使贫困地区受益的其他收入来源。这样可以降低它们对财政转移支付的依赖。
货币政策
政府有关部门勾画了一个扩张性有所减弱的总体货币政策立场。并已为此采取了一些具体步骤。今年的新增贷款目标为7.5万亿元人民币,这意味着到12月底贷款余额同比增长18%。虽然这远远低于2009年30%的增幅,但还是相当具有扩张性的。这将把信贷余额与GDP之比推高至前所未有的水平。为控制通胀预期,确保金融稳定,确保信贷控制目标的实现非常重要。中国采取月度信贷配额来限制贷款增长,到5月份为止基本实现了控制目标。为收回流动性,已经三次上调了存款储备金率。这虽然从技术上说是用来替代公开市场操作的一种做法,但它可以有效地向市场发出信号。前面己经提到,政府有关部门也采取了一些行政措施,调整了对贷款审慎管理的规定,以减少房地产市场和地方政府财政方面的风险。然而,利率仍然处于低位。贷款基准利率、存款基准利率以及银行间利率都很低。
让利率在货币政策中发挥更大作用将得大于失。现在利率远远低于房地产和实物投资的预期回报率。这种差异是造成过度投资和房地产投机的根本动力,如果不提高利率,这两个问题很难得到控制。有关高利率将导致境外资本大量涌入、主导流动性变化的担忧似乎有些过虑。到目前为上,那些对利率敏感的资本流入对流动性的影响与国内制造的流动性相比而言规模很小。这是由于中国的资本控制在抑制金融资本注入方面比较有效。而且,因为它们主要是投向股权和房地产市场,这类资本流入不太可能对利率非常敏感。是近国家外汇管理局的一项调查得出结论说,迄今为止没有出现大规模“热钱”涌入中国的现象。用来替代利率调整的作法,如量化政策和信贷配额之类的行政手段往往引起金融市场的波动和不确定性,同时它们也具有扭曲性,与银行商业化改革的目标相悖。
如果决策者仍对资本流入有担心,那么加强宏观审慎性监管和增加汇率灵活性将是有帮助的。外汇管理局最近收紧了通过国内银行进行海外借贷的规定。外管局和人民银行也都宣布将更严格地监测资本流动。加强汇率的灵活性将使货币政策更加独立。灵活的汇率可以在外汇市场上引入双向风险,从而给货币政策更大空间,使之符合国内经济调控的需要:即使发达国家利率保持低位时,中国仍可实行加息。随着中国的周期性条件越来越多地偏离美国,这种汇率的灵活性就日益重要,因为美国的货币条件(利率)不适合于中国。至于汇率水平的问题,一个强势货币将有助于通过降低进口价格和压低需求来减少通货膨胀压力。这也有助于推动以服务业和消费拉动增长,减少对工业和投资的依赖,从而实现经济再平衡。
世界银行最新动态
贷款帮助南宁改善城市环境
世界银行执行董事会于6月1日批准给中国1亿美元贷款,支持南宁城市环境项目。
南宁城市环境项目将协助广西壮族自治区南宁 市,遏止部分中心城区地表水质进一步恶化趋势。南宁市中心城区的污染源主要是城市污水和非点源污染。本项目投资总额约为2.54亿美元,将通过以下措施解决上述问题:第一,扩大地处中心城区的江南污水处理厂的污水处理能力,帮助武鸣、宾阳、横县、马山和上林五县建设新型污水收集和处理设施;第二,对凤凰江、良庆河、愣塘冲沿岸进行环境整治:第三,提供技术援助,在邕江南宁市江段建立小流域综合管理系统,提高项目管理能力。
世行高级金融分析师、本项目的负责人缣田卓也先生指出:“采取综合流域治理方式是这个项目的一个创新点。”他解释说,这种方式可以在流域内跨部门地综合协调水、土地以及其他相关资源的开发、管理和保护,最大限度地公平体现经济社会效益,同时保护生态系统。本项目是广西城市环境项目的后续项目,广西城市环境项目主要着眼于南宁市污水处理系统建设和江河整治工程。
贷款支持河南黄河滩区生态畜牧业示范项目。改善畜牧业废弃物管理
5月27日,世界银行执行董事会批准为中国河南黄河潍区生态畜牧业示范项目提供8000万美元贷款。
河南黄河滩区生态畜牧业示范项目将帮助河南省600家中型养殖场采用环境卫生管理方法,通过畜牧业可持续发展,惠及5000～10000户农户,减少黄河滩区畜牧业生产所造成的环境污染。河南地处中国中东部地区,是中国主要畜牧业产品(如猪肉、牛肉、乳制品等)生产大省之一。扩大畜牧业生产是农村增收和就业的重要推动力量,但同时也造成了日益严重的环境污染,特别是黄河流域土壤和河水中的营养物污染。因此,执行国家营养物质排放和粪便处理标准就成了一大挑战,尤其是地方政府的一大挑战。本项目总投资额为1.6亿美元,旨在加强省、地、市、县各级政府发展可持续性畜牧业、贯彻国家畜牧业废弃物管理标准的能力。本项目将为养殖场提供培训、技术和养殖场管理方面的支持,还将投资建设基础设施(土建工程和设备),目的是将牲畜粪便减少到最低水平并进行管理和处理。
负责本项目的世界银行环境经济学家加雅涅·米纳夏女士表示:“我们知道,本项目不能解决整个河南省牲畜粪便管理的所有问题。但是我们希望本项目能够起到良好的示范作用。”
贷款2.5亿美元。助推宁夏改善公路状况
2010年5月13日——世界银行执董会于今天批准向中国提供2.5亿美元贷款,帮助改善宁夏回族自治区道路基础设施,促进社会经济协调发展。
宁夏公路项目包括建设连接重点工业区和高速公路网的交通基础设施走廊,改造连接主要发展中地区的国道干线。此外,世行还将为宁夏地方道路改造工程提供支持。宁夏地方道路改造旨在满足贫困人口和弱势群体的需求。负责本项目的世行交通专家邓斐说:“我们希望该项目能够帮助宁夏提高交通基础设施质量及其服务水平,为宁夏人民提供更多的机会参与经济活动,提高人民的生活品质。”
本项目建设总成本为5.7368亿美元,其中44%以上由世行贷款承担。具体讲,本笔2.5亿美元世行贷款将资助建设连接古窑子和青铜峡的四车道高速公路,改造最贫困县的农村公路,维护灵武至惠安堡的国道211路段。同时本项目还将资助道路安全、公路养护、物流三个方面的课题研究,提供人员培训和养护设备采购等方面的技术援助。本项目是世行在宁夏资助实施的第二个公路项目,将借鉴从之前实施的三省公路项目中吸取的经验。
协助中国提高食品安全水平
2010年5月13日——世行执董会于今天批准向中国提供1亿美元贷款,支持中国政府提高食品安全水平,满足人民对更高质量和更安全食品日益增加的需求。
近年来,中国政府将食品安全工作列为重中之重,目前正采取明确措施加强食品安全体系。中国政府分别于2006年和2009年通过了《农产品质量安全法》和《食品安全法》。为贯彻两部法律,全国各地纷纷采取措施,升级食品安全基础设施,完善食品安全程序,提高食品安全执法能力,而吉林省农产品质量安全项目就是这些措施的组成部分。
本项目首先将尤其协助制定良好农业生产规范的新标准,包括最低法律标准和就现有最佳农业生产实践规范向农户提出的详细建议。这些规范既包括合理的耕作规范、农药施用规范、病虫害综合管理规范、收获后管理规范、畜牧业生产规范、水产品生产规范,也包括兽药的合理使用规范。为鼓励更多地采用标准化良好农业生产规范,将向农户小组或农产品加工企业提供配套赠款,用于建立200—300个采用良好农业生产规范从事更安全农产品生产的示范点;其次也将资助加强农产品、畜牧产品和水产品的质量安全检测、管理、监测和执法体系,试点建立基于风险的农产品安全监测体系,还将新建或改造多个实验室,对农药和兽药残留进行检测;此外,本项目将通过资助应用研究、培训和宣传教育等措施,力求提高对农产品质量安全的认知水平。
本项目是世行在华资助实施的首个食品安全项目,也是世行迄今为止资助的规模最大的食品安全项目。世行研究报告《中国蔬菜和水果产业遵循食品安全要求》(2006年)和政策建议报告《中国食品安全》为本项目的开发设计奠定了基础。贷款支持宁波新农村建设
2010年2月25日,世界银行执董会批准给中国提供5千万美元贷款,用于改善宁波市的农村污水管理和城镇基础设施。
宁波市政府大力贯彻落实新农村建设规划,旨在缩小城乡差距,平衡城乡发展,促进农村地区以人为本、以质量为基础的资源节约型、生态友好型经济增长。宁波新农村建设项目以支持宁波市新农村建设为目的,重点改善宁波市150个村的污水管理,投资奉化市莼湖镇的道路、供水管网、污水收集处理设施等基础设的施建设和改造,同时为地方政府能力建设提供技术援助。
负责该项目的世界银行高级基础设施专家王沈华女士说:“这个新项目使世行得以继续与宁波市政府的长期合作,协助推进城乡一体化,缩小城乡经济发展和生活水平差距。通过这个项目,世行将利用自身广泛的国际经验,示范改善农村卫生、城镇基础设施和小城镇管理的各种方式,提高效率、效益和可持续性。项目的成功经验可以在宁波市以及中国其他经济特征相仿地区的新农村建设中推广复制。”该项目总投资约为1.07亿美元,世行5千万美元贷款约占总投资47%。世界银行与宁波市有着紧密的合作关系,近年来世行在宁波市做的贷款项目包括宁波水环境管理项目、浙江城市环境项目、全球环境基金资助的宁波慈溪湿地项目等。
贷款支持新疆吐鲁番坎儿井保护及节水灌溉项目
2010年6月16日,北京:世界银行执行董事会批准为新疆维吾尔自治区吐鲁番地区节水灌溉项目提供一亿美元贷款,用于帮助改善吐鲁番地区的水资源管理,推动实现建设节水型社会的目标。
吐鲁番地区有水的坎儿井数量从1957年的1237条锐减到目前不到300条。坎儿井系统的消失反过来又 导致吐鲁番盆地绿洲生态系统的进一步恶化。世行贷款的吐鲁番地区节水灌溉项目旨在协助政府减少对地下水的过度开采,增加工业和居民用水供应,改善农业灌溉增加农民收入,从而扭转吐鲁番盆地的水资源恶化态势,改善水资源管理。在项目中,世界银行将与当地政府联手尝试各种创新性的节水方式。项目的具体内容包括引进采用世界最先进的遥感技术监测蒸腾蒸发量的水资源综合管理系统,用于消耗性用水的评估、计划和分配。项目将成立34个农民用水户协会,让维族农户能够全程参与项目的设计、建设、监督以及水权的落实。项目将建设三座中小型水库以加强三个主要小流域的防洪能力,增加下游水量,维持生态系统最低限度的水流量。项目将采取各种措施来实现真实节水,包括建设改造从三座水库向下游用水户供水的主要渠道、漫灌改滴灌、平整土地、渠道衬砌、改良排水系统等。
此外,项目将修复一条有2000多年历史并仍在使用的坎儿井系统,作为保护现存古代供水系统的一个试点。
贷款帮助中国贫困地区实现可持续发展
2010年6月10日,世界银行执行董事会批准为中国“贫困农村地区可持续发展项目”提供一亿美元贷款,全球环境基金也为此项目提供426.5万美元赠款用于改善可持续土地资源管理和采取气候变化适应措施,该项目将在重庆市、河南省和陕西省实施。
“贫困农村地区可持续发展项目”简称 “贫五”,以配合中国政府的扶贫开发工作为目的,探索和试点更有效和创新的方式,通过社区主导型发展(CDD)和参与式的方式,为最贫困的社区和居民提供援助。
“贫五”项目的核心要素是在25个项目县770个最贫困的行政村推广CDD方式。项目通过CDD方式,促进村民积极参与社区发展,让他们集体确定本社区的需求以及优先重点,以公平、平等和公开透明的方式策划和选择本社区的子项目,并加强社区实施、管理、监测和维护项目的能力。此外,项目还将帮助生活在城镇地区的农民工克服工作和生活中的种种困难和风险;同时为农村社区提供进一步的帮助,协助他们发现和分析适应气候变化中的风险,并通过改善和采取可持续的方式管理好周边的自然和土地资源,从而克服存在的风险。项目将通过新建或改造农村道路、饮用水供应系统、农村卫生设施、供电、通信设施、校舍建设、水窖和蓄水系统、灌排设施等小型农业生产设施、梯田修筑和农田改造、基本房屋修缮等,使重庆市、河南省和陕西省项目区的广大贫困农村人口受益。