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【摘要】土地储备是政府对土地市场进行宏观控制的一种手段，但土地储备需要大量的资金来支撑，银行贷款作为土地储备机构融资的主要来源，在土地储备中发挥重要作用。土地储备银行贷款受金融、财政、土地等政策的影响和制约，在当前银根紧缩环境下，土地储备贷款受到严格监管，提高了门槛，土地储备机构要想继续获得储备贷款面临更多政策上的障碍。因此，在现行政策前提下，找出应对措施，筹集土地储备急需的资金，是确保土地储备机构健康运作的当务之急。
【关键词】土地储备 贷款融资 政策障碍
国际金融危机的影响还在继续，2011年以来国家对金融及房地产政策进行了调整，呈现监管从严的新趋势。随着调控政策的不断深入，国家信贷资金投放规模进一步紧缩，企业融资难度增大，作为代表政府从事土地收购储备的行政事业单位，土地储备机构融资也面临着监管更严、贷款更难的境地。
一、当前土地储备融资渠道
2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布，我国土地储备制度从此进入全面规范运作阶段。土地储备占用资金量大、资金周转周期长，来源渠道窄，根据《土地储备资金财务管理办法》第五条“土地储备资金来源于以下渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（五）上述资金产生的利息收入。资金来源渠道中的第（一）（二）属财政拨款。其中来源渠道（一）是先有储备土地供应后，财政才有资金回拨，因此对于成立初期、土地储备量少的土地储备机构来说这一来源很少；来源渠道（二）土地收益基金，从目前各地储备机构情况看，收益基金计提比例一般不超过土地出让收入的5%，且都没有全部用于土地收购储备，因此从土地收益基金中安排的财政拨款也非常有限；来源渠道（三）银行及其他金融机构贷款，这一融资方式是土地储备机构融资的主要渠道，在土地储备中发挥重要作用。银行贷款具有融资灵活、速度快、成本相对较低的优点，在实际操作过程中，银行贷款受金融、财政、土地政策的影响较大，这些政策决定土地储备机构是否能贷到款，并制约着储备机构的贷款规模；来源渠道（四）、（五）目前来说非常有限，相对于巨额的土地收储资金，此渠道来源的资金显得杯水车薪，甚至可以忽略不计。
二、储备贷款融资面临的政策障碍
银行贷款融资作为土地储备资金的主要来源，在银根紧缩环境下，面临着财政、金融、土地等方面政策的影响，主要表现在：
（一）财会政策障碍
财政部2009年颁布实施的《土地储备资金会计核算办法（试行）》，明确土地储备机构的净资产为“财政拨款收入”、“其他收入”与“交付项目支出”的差额。土地储备贷款，银行考核是否给予储备机构发放新增贷款的一个重要指标就是现金流达到全覆盖，同时，要求储备机构的资产负债率不能超过80%。而现行的会计核算办法不能满足银行贷款对土地储备机构偿债能力考核的要求。根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。現行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构收入，也不作账务处理，在财务报告中也没有体现收入，财政没有把出让土地成本安排回拨前，土地储备机构财务报表中既不体现为收入也不产生现金流，因此，更不能形成土地储备资金。另一方面，由于财政拨付的土地储备资金是先有储备土地出让后有资金回拨，而交付项目支出成本在土地出让当期就进行结转，确认为当期支出与收入进行配比，出让土地成本回拨滞后于成本支出的确认，当期有支出而没有收入，收支对比，净资产为负数。根据会计等式资产=负债+净资产（收入-支出），不考虑其他资产因素，当净资产为负数时，资产负债率远远超过80%甚至出现资不抵债的情形。因此，制度设计造成土地储备机构账面上资产负债率不符合贷款银行的放贷要求。
（二）金融政策障碍
银发[2003]121号，给土地储备贷款设定条件：土地储备发放的为抵押贷款，贷款不得超过所收购土地评估价值的70%，期限最长不得超过两年。为加强房地产调控，防范金融风险，2011年以来国家对地方政府融资平台进行了清理，进一步压缩贷款规模，特别是银监发[2011]34号文下发后，要求并加强对房地产贷款严格监管，土地储备机构作为地方政府融资平台之一，也在严管之列，出台一系列针对性措施：
1.土地抵押贷款时间不得超过两年
储备土地周期一般都超过两年，如果项目还没有完成收储，就到还款期，土地储备机构因无地可供出让，没有资金来源，还贷资金压力大，还贷风险增加；其次还容易造成土地储备机构的资金链断裂，形成财务风险。
2.贷款项目资本金要求全部到位
土地储备项目贷款，主要用于土地回收、征收，地上物拆迁补偿等支出，资金是逐步使用，但现行贷款政策要求贷款项目资本金达到30%，且在贷款发放前全部到位，这对自有资金比例偏低的土地储备机构，增加筹集配套项目资本金的难度，因此，很多土地储备贷款项目因为资本金无法按时到位而被迫放弃。
3.要求开立土地出让收入专户
根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构的收入也不作账务处理，成交价款也没有进入土地储备机构的账户，硬性要求土地储备机构在放贷银行开立土地出让收入专户毫无意义。
4.要求提供合法有效的抵质押品，不得接受地方政府任何形式的担保
由于收储资金需求巨大，此要求限制了土地收储机构融资的灵活性。一方面存量土地需要办理招拍挂等出让手续，无法保证土地抵押的有效性和充分性，另一方面新增建设用地由于各种原因，办理相关手续较为复杂，又无法保证土地抵押的合法性。上述两个方面的影响使得土地收储机构融资总量受到限制。 （三）土地政策障碍
储备土地有两大来源，一是国有存量土地，二是新增国有建设用地。由于经济的发展，城市的扩张，用地的需求量大增，国有存量土地越用越少，而新增建设用地，必须有合法的手续，获得用地指标才能得到银行的贷款。由于我国实行最严格的土地管理政策，用地指标实行计划控制，地根进一步收紧，国家每年下达给地方的新增建设用地指标非常有限，因此地方土地储备机构获得新增银行贷款的规模受到用地指标的限制。
（四）开办资金没有法定比例
土地储备需要占用大量的资金，收储周期长，流动性差，而地方政府由于財力有限，不可能投入大量财政资金进行土地储备，因此，在成立土地储备机构初期，政府只拨付很少的注册资本金。土地储备机构以注册资本金作为项目资本金将很难满足银行要求项目资本金不低于30%的规定。同时，较少的注册资本金也不能满足银行要求资产负债率不超过80%的要求。
（五）国有土地收益基金提取较低
国有土地收益基金是指按照一定比例（一般不低于1.5%）从国有土地使用权出让收入提取的专项政府性基金。基金的来源主要是按比例提取的国有土地出让收入，该比例长期以来按照最低比例提取或者提取比例不高(多数为5%)。因此,不利于土地储备机构持续补充自有资金实现可持续发展。
三、解决贷款融资障碍的建议
（一）修改《土地储备资金会计核算办法（试行）》，出让储备土地中包含财政应返还的成本，在核算办法中增加收入类会计科目“土地出让收入”， 专门核算出让收入财政应返还的成本。在出让储备土地时，土地储备机构根据净值项目成本的金额，确认为土地储备机构的出让业务收入，记入“土地出让收入”科目贷方，同时确认为一项债权，记入“财政应返还额度”科目借方，在实际收到财政拨款时冲减“财政应返还额度”。这样“土地出让收入与交付项目支出同步且配比，避免净资产出现负数的情形。
（二）放宽贷款金融政策，延长土地储备贷款周期。对土地储备贷款，因回收、征收难度大、周期长，加上从开发整理到出让，往往超过两年时间，因此，建议把储备贷款每半年归还一次贷款本息的政策，修改为实行分期分步收储、开发、出让，分期还贷方式，即对整个土地收储项目分期实施，完成一部分收储，出让一部分土地，还贷一部分资金，以利于减轻土地储备机构一次还贷的资金压力和财务风险。
（三）灵活运用土地政策。面对越来越严格的土地政策，土地储备机构应在土地政策基础上盘活存量土地、重视增量土地，适当透支未来土地指标。也就是先用存量土地、当年落实用地指标的新增建设用地去贷款融资，同时建议银行信贷机构，把下年度用地指标的三分之一用在本年度发放贷款，以此循环往复，解决土地储备机构因新增用地指标不足而贷不到款的问题。
（四）修改《土地储备管理办法》，增加土地储备机构开办资金法定比例、政府开办资金到位的规定。因土地储备机构实行“收支两条线”管理，收储土地产生的收益全部归地方财政，财政回拨给土地储备机构的只是已出让土地的成本，因此为保障储备机构能正常运行，并能从银行等金融机构中贷到款，就要求各级政府必须保障土地储备机构的权益资金达到30%以上，当储备机构运行中资产负债率超过80%时，政府有责任及时补充开办资金，确保土地储备机构的资产负债率始终低于80%，符合银行信贷的要求。
参考文献
[1] 国土资源部.财政部.中国人民银行.土地储备管理办法. 2007
[2] 财政部.土地储备资金财务管理暂行规定办法.2007
[3] 财政部.土地储备资金会计核算办法（试行）.2009
[4] 王宏新.唐建伟.土地储备融资实务指南.化学工业出版社.2011.6
[5] 中国银监会.关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知.2011.3
作者简介：陆小全(1968-)，男，广西贺州市人，贺州市土地收购储备中心会计师。研究方向：土地成本核算及行政事业单位会计核算与财务管理。
（责任编辑：陈岑）
【关键词】土地储备 贷款融资 政策障碍
国际金融危机的影响还在继续，2011年以来国家对金融及房地产政策进行了调整，呈现监管从严的新趋势。随着调控政策的不断深入，国家信贷资金投放规模进一步紧缩，企业融资难度增大，作为代表政府从事土地收购储备的行政事业单位，土地储备机构融资也面临着监管更严、贷款更难的境地。
一、当前土地储备融资渠道
2007年11月国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》颁布，我国土地储备制度从此进入全面规范运作阶段。土地储备占用资金量大、资金周转周期长，来源渠道窄，根据《土地储备资金财务管理办法》第五条“土地储备资金来源于以下渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（五）上述资金产生的利息收入。资金来源渠道中的第（一）（二）属财政拨款。其中来源渠道（一）是先有储备土地供应后，财政才有资金回拨，因此对于成立初期、土地储备量少的土地储备机构来说这一来源很少；来源渠道（二）土地收益基金，从目前各地储备机构情况看，收益基金计提比例一般不超过土地出让收入的5%，且都没有全部用于土地收购储备，因此从土地收益基金中安排的财政拨款也非常有限；来源渠道（三）银行及其他金融机构贷款，这一融资方式是土地储备机构融资的主要渠道，在土地储备中发挥重要作用。银行贷款具有融资灵活、速度快、成本相对较低的优点，在实际操作过程中，银行贷款受金融、财政、土地政策的影响较大，这些政策决定土地储备机构是否能贷到款，并制约着储备机构的贷款规模；来源渠道（四）、（五）目前来说非常有限，相对于巨额的土地收储资金，此渠道来源的资金显得杯水车薪，甚至可以忽略不计。
二、储备贷款融资面临的政策障碍
银行贷款融资作为土地储备资金的主要来源，在银根紧缩环境下，面临着财政、金融、土地等方面政策的影响，主要表现在：
（一）财会政策障碍
财政部2009年颁布实施的《土地储备资金会计核算办法（试行）》，明确土地储备机构的净资产为“财政拨款收入”、“其他收入”与“交付项目支出”的差额。土地储备贷款，银行考核是否给予储备机构发放新增贷款的一个重要指标就是现金流达到全覆盖，同时，要求储备机构的资产负债率不能超过80%。而现行的会计核算办法不能满足银行贷款对土地储备机构偿债能力考核的要求。根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。現行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构收入，也不作账务处理，在财务报告中也没有体现收入，财政没有把出让土地成本安排回拨前，土地储备机构财务报表中既不体现为收入也不产生现金流，因此，更不能形成土地储备资金。另一方面，由于财政拨付的土地储备资金是先有储备土地出让后有资金回拨，而交付项目支出成本在土地出让当期就进行结转，确认为当期支出与收入进行配比，出让土地成本回拨滞后于成本支出的确认，当期有支出而没有收入，收支对比，净资产为负数。根据会计等式资产=负债+净资产（收入-支出），不考虑其他资产因素，当净资产为负数时，资产负债率远远超过80%甚至出现资不抵债的情形。因此，制度设计造成土地储备机构账面上资产负债率不符合贷款银行的放贷要求。
（二）金融政策障碍
银发[2003]121号，给土地储备贷款设定条件：土地储备发放的为抵押贷款，贷款不得超过所收购土地评估价值的70%，期限最长不得超过两年。为加强房地产调控，防范金融风险，2011年以来国家对地方政府融资平台进行了清理，进一步压缩贷款规模，特别是银监发[2011]34号文下发后，要求并加强对房地产贷款严格监管，土地储备机构作为地方政府融资平台之一，也在严管之列，出台一系列针对性措施：
1.土地抵押贷款时间不得超过两年
储备土地周期一般都超过两年，如果项目还没有完成收储，就到还款期，土地储备机构因无地可供出让，没有资金来源，还贷资金压力大，还贷风险增加；其次还容易造成土地储备机构的资金链断裂，形成财务风险。
2.贷款项目资本金要求全部到位
土地储备项目贷款，主要用于土地回收、征收，地上物拆迁补偿等支出，资金是逐步使用，但现行贷款政策要求贷款项目资本金达到30%，且在贷款发放前全部到位，这对自有资金比例偏低的土地储备机构，增加筹集配套项目资本金的难度，因此，很多土地储备贷款项目因为资本金无法按时到位而被迫放弃。
3.要求开立土地出让收入专户
根据国有土地出让收支管理办法，土地出让收入实行“收支两条线”管理，储备土地出让后的成交款收入全部上缴地方财政，支出通过地方财政列入预算予以安排。现行核算办法对储备土地出让后的成交价款不确认为土地储备机构的收入也不作账务处理，成交价款也没有进入土地储备机构的账户，硬性要求土地储备机构在放贷银行开立土地出让收入专户毫无意义。
4.要求提供合法有效的抵质押品，不得接受地方政府任何形式的担保
由于收储资金需求巨大，此要求限制了土地收储机构融资的灵活性。一方面存量土地需要办理招拍挂等出让手续，无法保证土地抵押的有效性和充分性，另一方面新增建设用地由于各种原因，办理相关手续较为复杂，又无法保证土地抵押的合法性。上述两个方面的影响使得土地收储机构融资总量受到限制。 （三）土地政策障碍
储备土地有两大来源，一是国有存量土地，二是新增国有建设用地。由于经济的发展，城市的扩张，用地的需求量大增，国有存量土地越用越少，而新增建设用地，必须有合法的手续，获得用地指标才能得到银行的贷款。由于我国实行最严格的土地管理政策，用地指标实行计划控制，地根进一步收紧，国家每年下达给地方的新增建设用地指标非常有限，因此地方土地储备机构获得新增银行贷款的规模受到用地指标的限制。
（四）开办资金没有法定比例
土地储备需要占用大量的资金，收储周期长，流动性差，而地方政府由于財力有限，不可能投入大量财政资金进行土地储备，因此，在成立土地储备机构初期，政府只拨付很少的注册资本金。土地储备机构以注册资本金作为项目资本金将很难满足银行要求项目资本金不低于30%的规定。同时，较少的注册资本金也不能满足银行要求资产负债率不超过80%的要求。
（五）国有土地收益基金提取较低
国有土地收益基金是指按照一定比例（一般不低于1.5%）从国有土地使用权出让收入提取的专项政府性基金。基金的来源主要是按比例提取的国有土地出让收入，该比例长期以来按照最低比例提取或者提取比例不高(多数为5%)。因此,不利于土地储备机构持续补充自有资金实现可持续发展。
三、解决贷款融资障碍的建议
（一）修改《土地储备资金会计核算办法（试行）》，出让储备土地中包含财政应返还的成本，在核算办法中增加收入类会计科目“土地出让收入”， 专门核算出让收入财政应返还的成本。在出让储备土地时，土地储备机构根据净值项目成本的金额，确认为土地储备机构的出让业务收入，记入“土地出让收入”科目贷方，同时确认为一项债权，记入“财政应返还额度”科目借方，在实际收到财政拨款时冲减“财政应返还额度”。这样“土地出让收入与交付项目支出同步且配比，避免净资产出现负数的情形。
（二）放宽贷款金融政策，延长土地储备贷款周期。对土地储备贷款，因回收、征收难度大、周期长，加上从开发整理到出让，往往超过两年时间，因此，建议把储备贷款每半年归还一次贷款本息的政策，修改为实行分期分步收储、开发、出让，分期还贷方式，即对整个土地收储项目分期实施，完成一部分收储，出让一部分土地，还贷一部分资金，以利于减轻土地储备机构一次还贷的资金压力和财务风险。
（三）灵活运用土地政策。面对越来越严格的土地政策，土地储备机构应在土地政策基础上盘活存量土地、重视增量土地，适当透支未来土地指标。也就是先用存量土地、当年落实用地指标的新增建设用地去贷款融资，同时建议银行信贷机构，把下年度用地指标的三分之一用在本年度发放贷款，以此循环往复，解决土地储备机构因新增用地指标不足而贷不到款的问题。
（四）修改《土地储备管理办法》，增加土地储备机构开办资金法定比例、政府开办资金到位的规定。因土地储备机构实行“收支两条线”管理，收储土地产生的收益全部归地方财政，财政回拨给土地储备机构的只是已出让土地的成本，因此为保障储备机构能正常运行，并能从银行等金融机构中贷到款，就要求各级政府必须保障土地储备机构的权益资金达到30%以上，当储备机构运行中资产负债率超过80%时，政府有责任及时补充开办资金，确保土地储备机构的资产负债率始终低于80%，符合银行信贷的要求。
参考文献
[1] 国土资源部.财政部.中国人民银行.土地储备管理办法. 2007
[2] 财政部.土地储备资金财务管理暂行规定办法.2007
[3] 财政部.土地储备资金会计核算办法（试行）.2009
[4] 王宏新.唐建伟.土地储备融资实务指南.化学工业出版社.2011.6
[5] 中国银监会.关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知.2011.3
作者简介：陆小全(1968-)，男，广西贺州市人，贺州市土地收购储备中心会计师。研究方向：土地成本核算及行政事业单位会计核算与财务管理。
（责任编辑：陈岑）