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近年来,随着经济体制改革和政治体制改革的深入, 我国陆续颁布实施了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《信访条例》等一系列关于行政救济的法律、法规,显示我国行政救济体系正在逐步完善。但是我们也应看到,随着社会的转型和改革发展的深入,我们已有法律领域出现了明显滞后于社会生活需要的状况。
一、 行政救济制度的内涵
笔者认为准确的行政救济定义应该是“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害,请求有权国家机关给予补救的法律制度的总称”。
二、 完善行政救济的意义
1、完善行政救济制度是“有权利必有救济”的体现。
2、完善行政救济制度可以约束行政机关,提高行政效能。
三、现行行政救济制度的缺陷
(一) 实体上
1、救济范围不协调信访、行政复议、行政诉讼的救济范围依次从大变小,前三种是当前最主要的行政救济方式。其中信访由于其程序模糊而应用范围最广,几乎可以涵盖公民所有的合法权益;行政相对人在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对部分抽象行政行为的审查申请,而行政诉讼却不能。诉讼救济往往是权利救济的最后一道防线,但是它的受案范围却最小。
2、各救济制度之间衔接不够信访、复议、诉讼之间如何衔接存在众多问题,法院与复议机关经常在实践中以抽象行政行为或内部行政行为为由对公民、法人或其他组织的请求不予受理,行政相对人被逼信“访”,而信访机关又不能解决实质问题,便建议他们再去复议或诉讼,如此反反复复,最后陷入纠纷无处管、冤屈无处伸,老百姓的合法权益必然落空。
3、行政救济范围过小 《行政诉讼法》第12条列举的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”视为内部行政行为。我国的《公务员法》仍然规定行政机关与公务员之间的人事处理纠纷只能通过内部申请复核、申诉方式解决。《行政复议法》第8条规定不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律行政法规的规定提出申诉。我国法律明文规定,公务员享有非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分的权利,嘉禾县政府却能“顶风作案”提出“谁影响我们一阵子,我们就影响他们一辈子”这句如今“臭名昭著”的话,恐怕与内部行政行为侵害获得救济的机会太少不足以约束行政执行者不无关系,也说明内部行政行为侵害需要更为广泛的途径。
(二)程序上
在救济制度的依据上,目前行政复议机关进行行政救济,是以“法律、行政法规、地方性法规、规章,以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令”为依据。如果行政复议机关依据规章和上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令做出复议决定,在复议申请人不服决定而向人民法院提起行政诉讼时,就与行政诉讼法产生了如下矛盾:其一,在行政诉讼中,规章仅仅是人民法院审理行政案件的参照依据,而且只参照具有法律、法规依据的规章。行政复议机关依据规章做出的复议决定,如果该规章没有法律、法规依据,人民法院是否应当撤销?其二,“上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令”在行政诉讼中根本没有法律地位,对于行政复议机关依据上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令做出的复议决定,人民法院是否也应予以撤销?
(三)执行的制度保障上
笔者认为,行政救济法律的立法固然重要,但是执行却是极为重要的一环。如果仅仅看到法律条文的缺陷,只是致力于对法律进行修补,而不重视执行环节漏洞,那么法律修改的再好也是空中楼阁,相反如果执行人员的法律理念和意识足够高,执行的保障措施足够强的话,即使法律有些瑕疵,也能得到令社会满意的结果。
1、有些法律机构工作人员的法律素质有待提高。
2、没有制度保障,执法人执法有所掣肘。
四、 何完善行政救济体制
(一)树立法治观念, 建立健全权力监督制约机制
完善行政救济,必须建立健全各种权力监督制约机制, 加大惩罚权力滥用者的力度,实行冤案、错案责任追究制,增大权力扩张的成本,形成一个严密的强有力的制约网络,防止行政权的扩张和司法权的滥用。
(二)完善行政救济立法,协调行政救济范围,畅通行政救济渠道
1、扩大行政救济的范围。首先,将抽象行政行为和内部行政行为纳入行政救济的受案范围。将抽象行政行为纳入行政诉讼范围,将影响公务员权利义务的内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,有利于保护公务员的合法权益,优化我国的行政救济制度。其次,法律对公民权利的保护是全方位的,对权利损害的弥补也应该是全面的。法律规定公民的权利包括了财产权和人身权,同时人身权不仅仅是指生命健康权、人身自由权,还应该包括荣誉权、名誉权、姓名权、肖像权等等,当公民任一权利受到侵害时都应该得到有效救济。
2、协调各行政救济的程序,强化救济的程序观念。程序是实体的保证,执法的过程从实质上来说就是一个程序运用的过程,而对权利的救济更需要运用合法的程序。[9]要协调法律规定中矛盾之处,例如规定行政复议机关审理复议案件,要依据法律、法规,参照有法律、法规依据的规章和上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令,法律另有规定的除外。以此规定来和行政诉讼相匹配。同时,要加强行政救济的透明度,让广大群众特别是行政相对人真正了解其过程,只有这样,他们才能了解法律、服从法律,才能彻底解决行政纠纷。
(三)充分保障行政救济机构的权威性。
首先,在制度上保证救济机构人员素质,提高进入门槛,完善培训制度,加强监督考核,加大惩罚权力滥用者的力度,实行冤案、错案责任追究制,增大权力扩张的成本。其次,保证行政救济机构的独立性,“缺乏势必导致其缺乏权威性,不断受到外界各种因素的干扰,这是制约行政救济制度功能发挥的最大障碍”。[10]改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判同司法行政事务相分离。一方面,改变地方各级司法机关的财政体制,将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担;另一方面,彻底改变目前地方党政部门支配地方司法机关人事权的状况,司法机关负责人及司法工作人员均由上一级权力机关任命并受其监督,实现法官独立。
(四)完善信访制度 信访能为当事人寻求救济提供更多的选择机会与途径。笔者认为,大力加强信访制度的法制化,提高信访工作法治化水平,使其具有完善的程序制度,能够解决一般的行政申诉并予以相应的权利救济,能及时纠正行政的过错,提升政府形象。
五、行政救济制度的创新
在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等既有救济制度的基础上,我们应不断探索符合我国国情、能够解决实际问题的救济渠道和形式。
1、建立宪法救济制度迄今为止,全国人大和人大常委会没有启动过一次实质意义上的审查。而假如全国人大或人大常委会果真启动了宪法审查程序,那么他们又不可避免的陷入一个怪圈,即自我监督。我们知道“任何组织和个人都不能做自己的法官”,“若是把违宪审查权交给立法机关——立法机关很难把自己所立之法拿来审查并宣布违宪”。[13]以此说来,就要设立专门的审查机构,以保证宪法的实施。我国的国情却是全国人民代表大会享有最高的立法之权,任何个人或者其他机构都无权蔑视或废止由它制定的法律。这一原则的规约之下,作为适用法律的法院不可能享有对法律进行“事后品评”的权力。违宪审查处理时,宪法法院应首先与制定机关进行沟通协商,要求其纠正,制定机关仍不纠正时,由法院审议决定撤消与宪法或者法律相抵触的法规。
2、权力机关的救济《地方各级人大和地方政府组织法》第四十四条规定,县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉和意见”,“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”因此,制定硬性规定和具体实行措施,建立人民代表定期接待选民,负责为之申诉行政怨情和争取救济的制度,是一件事半功倍的事。
3、事前直接立法救济 对于由于行政机关的拖延而造成的权利受阻,应推定恢复公民的权利。采取立法直接实施救济的方式,可以敦促行政机关及时履行义务,使当事人直接地实现行政救济,因而,从保护权利的角度出发,在民主与效率兼顾的前提下,只要可能,立法应规定直接实施救济的方法。
随着社会的发展,公民权利意识的不断增强,民主法制建设的日趋完善,行政救济呈现多样化。我们必须对行政救济进行全方位的审视和检讨,改革那些不利于有效解决争议的规定,确立科学的以人、以权利为本的理念,确立充分而实效的救济方式和标准,从程序和实体环节上消除权利救济的真空与无奈, 从而实现最终平衡政府利益和公民利益、国家利益和社会利益,实现如常的、有序的、合理的社会秩序目标。
一、 行政救济制度的内涵
笔者认为准确的行政救济定义应该是“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害,请求有权国家机关给予补救的法律制度的总称”。
二、 完善行政救济的意义
1、完善行政救济制度是“有权利必有救济”的体现。
2、完善行政救济制度可以约束行政机关,提高行政效能。
三、现行行政救济制度的缺陷
(一) 实体上
1、救济范围不协调信访、行政复议、行政诉讼的救济范围依次从大变小,前三种是当前最主要的行政救济方式。其中信访由于其程序模糊而应用范围最广,几乎可以涵盖公民所有的合法权益;行政相对人在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对部分抽象行政行为的审查申请,而行政诉讼却不能。诉讼救济往往是权利救济的最后一道防线,但是它的受案范围却最小。
2、各救济制度之间衔接不够信访、复议、诉讼之间如何衔接存在众多问题,法院与复议机关经常在实践中以抽象行政行为或内部行政行为为由对公民、法人或其他组织的请求不予受理,行政相对人被逼信“访”,而信访机关又不能解决实质问题,便建议他们再去复议或诉讼,如此反反复复,最后陷入纠纷无处管、冤屈无处伸,老百姓的合法权益必然落空。
3、行政救济范围过小 《行政诉讼法》第12条列举的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”视为内部行政行为。我国的《公务员法》仍然规定行政机关与公务员之间的人事处理纠纷只能通过内部申请复核、申诉方式解决。《行政复议法》第8条规定不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律行政法规的规定提出申诉。我国法律明文规定,公务员享有非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分的权利,嘉禾县政府却能“顶风作案”提出“谁影响我们一阵子,我们就影响他们一辈子”这句如今“臭名昭著”的话,恐怕与内部行政行为侵害获得救济的机会太少不足以约束行政执行者不无关系,也说明内部行政行为侵害需要更为广泛的途径。
(二)程序上
在救济制度的依据上,目前行政复议机关进行行政救济,是以“法律、行政法规、地方性法规、规章,以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令”为依据。如果行政复议机关依据规章和上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令做出复议决定,在复议申请人不服决定而向人民法院提起行政诉讼时,就与行政诉讼法产生了如下矛盾:其一,在行政诉讼中,规章仅仅是人民法院审理行政案件的参照依据,而且只参照具有法律、法规依据的规章。行政复议机关依据规章做出的复议决定,如果该规章没有法律、法规依据,人民法院是否应当撤销?其二,“上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令”在行政诉讼中根本没有法律地位,对于行政复议机关依据上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令做出的复议决定,人民法院是否也应予以撤销?
(三)执行的制度保障上
笔者认为,行政救济法律的立法固然重要,但是执行却是极为重要的一环。如果仅仅看到法律条文的缺陷,只是致力于对法律进行修补,而不重视执行环节漏洞,那么法律修改的再好也是空中楼阁,相反如果执行人员的法律理念和意识足够高,执行的保障措施足够强的话,即使法律有些瑕疵,也能得到令社会满意的结果。
1、有些法律机构工作人员的法律素质有待提高。
2、没有制度保障,执法人执法有所掣肘。
四、 何完善行政救济体制
(一)树立法治观念, 建立健全权力监督制约机制
完善行政救济,必须建立健全各种权力监督制约机制, 加大惩罚权力滥用者的力度,实行冤案、错案责任追究制,增大权力扩张的成本,形成一个严密的强有力的制约网络,防止行政权的扩张和司法权的滥用。
(二)完善行政救济立法,协调行政救济范围,畅通行政救济渠道
1、扩大行政救济的范围。首先,将抽象行政行为和内部行政行为纳入行政救济的受案范围。将抽象行政行为纳入行政诉讼范围,将影响公务员权利义务的内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围,有利于保护公务员的合法权益,优化我国的行政救济制度。其次,法律对公民权利的保护是全方位的,对权利损害的弥补也应该是全面的。法律规定公民的权利包括了财产权和人身权,同时人身权不仅仅是指生命健康权、人身自由权,还应该包括荣誉权、名誉权、姓名权、肖像权等等,当公民任一权利受到侵害时都应该得到有效救济。
2、协调各行政救济的程序,强化救济的程序观念。程序是实体的保证,执法的过程从实质上来说就是一个程序运用的过程,而对权利的救济更需要运用合法的程序。[9]要协调法律规定中矛盾之处,例如规定行政复议机关审理复议案件,要依据法律、法规,参照有法律、法规依据的规章和上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令,法律另有规定的除外。以此规定来和行政诉讼相匹配。同时,要加强行政救济的透明度,让广大群众特别是行政相对人真正了解其过程,只有这样,他们才能了解法律、服从法律,才能彻底解决行政纠纷。
(三)充分保障行政救济机构的权威性。
首先,在制度上保证救济机构人员素质,提高进入门槛,完善培训制度,加强监督考核,加大惩罚权力滥用者的力度,实行冤案、错案责任追究制,增大权力扩张的成本。其次,保证行政救济机构的独立性,“缺乏势必导致其缺乏权威性,不断受到外界各种因素的干扰,这是制约行政救济制度功能发挥的最大障碍”。[10]改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判同司法行政事务相分离。一方面,改变地方各级司法机关的财政体制,将目前由地方政府负担地方司法机关的财政改为由中央政府负担;另一方面,彻底改变目前地方党政部门支配地方司法机关人事权的状况,司法机关负责人及司法工作人员均由上一级权力机关任命并受其监督,实现法官独立。
(四)完善信访制度 信访能为当事人寻求救济提供更多的选择机会与途径。笔者认为,大力加强信访制度的法制化,提高信访工作法治化水平,使其具有完善的程序制度,能够解决一般的行政申诉并予以相应的权利救济,能及时纠正行政的过错,提升政府形象。
五、行政救济制度的创新
在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访等既有救济制度的基础上,我们应不断探索符合我国国情、能够解决实际问题的救济渠道和形式。
1、建立宪法救济制度迄今为止,全国人大和人大常委会没有启动过一次实质意义上的审查。而假如全国人大或人大常委会果真启动了宪法审查程序,那么他们又不可避免的陷入一个怪圈,即自我监督。我们知道“任何组织和个人都不能做自己的法官”,“若是把违宪审查权交给立法机关——立法机关很难把自己所立之法拿来审查并宣布违宪”。[13]以此说来,就要设立专门的审查机构,以保证宪法的实施。我国的国情却是全国人民代表大会享有最高的立法之权,任何个人或者其他机构都无权蔑视或废止由它制定的法律。这一原则的规约之下,作为适用法律的法院不可能享有对法律进行“事后品评”的权力。违宪审查处理时,宪法法院应首先与制定机关进行沟通协商,要求其纠正,制定机关仍不纠正时,由法院审议决定撤消与宪法或者法律相抵触的法规。
2、权力机关的救济《地方各级人大和地方政府组织法》第四十四条规定,县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉和意见”,“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。”因此,制定硬性规定和具体实行措施,建立人民代表定期接待选民,负责为之申诉行政怨情和争取救济的制度,是一件事半功倍的事。
3、事前直接立法救济 对于由于行政机关的拖延而造成的权利受阻,应推定恢复公民的权利。采取立法直接实施救济的方式,可以敦促行政机关及时履行义务,使当事人直接地实现行政救济,因而,从保护权利的角度出发,在民主与效率兼顾的前提下,只要可能,立法应规定直接实施救济的方法。
随着社会的发展,公民权利意识的不断增强,民主法制建设的日趋完善,行政救济呈现多样化。我们必须对行政救济进行全方位的审视和检讨,改革那些不利于有效解决争议的规定,确立科学的以人、以权利为本的理念,确立充分而实效的救济方式和标准,从程序和实体环节上消除权利救济的真空与无奈, 从而实现最终平衡政府利益和公民利益、国家利益和社会利益,实现如常的、有序的、合理的社会秩序目标。