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内容摘要：我国行政法治建设中存在的诸多问题需要创建行政公诉制度加以解决，而在我国宪政体制下，赋予检察机关行政公诉原告主体资格是符合我国宪政体制的，同时，检察机关担当此任在理论上没有障碍。从现实的角度考查，这一制度的运行也具有可行性。创立检察机关提起行政公诉制度能够达到预期的目的。
关键词：检察机关 行政公诉 法律监督
行政公诉是与行政自诉相对的概念，它是指特定的机关、组织或者公民认为行政机关的行政行为给国家利益或社会公共利益造成损害而向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院追究违法行政机关的法律责任，以保护国家利益或社会公共利益的诉讼活动。从起诉主体上看，它可以包括特定的机关、组织和公民。特定的机关作为主体的合法性取决于法律的授权。而组织，其社会责任是不容许推卸的，但毕竟其有自身利益的存在，在社会生活中一般是以利益主体的身份参与社会活动。至于公民，我国现行《宪法》第54条明确规定，“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”其作为主体的理由之一在于公民生活在国家和社会之中，国家利益和社会公共利益遭受损害必然殃及公民个人。从这个意义上讲，公民构成与“本案有利害关系”，提起诉讼符合原告资格。其实，国家除了国民（公民）的利益之外，并没有自己的独立利益，国家的一切活动皆应是为国民谋福祉。同理，公民同组织一样，仍然是个人私利与保护公益集于一身的。因此，组织和公民作为行政公诉主体是存在缺陷的。本文主要讨论没有自身利益的特定的机关--检察机关作为行政公诉主体的问题。
一、创建我国行政公诉制度的必要性
我国自改革开发以来政府法治建设取得了很大的成绩，但是，仍然存在许多需要创立和进一步完善的制度，特别是对行政权力的监督方面制度缺陷更加明显。国务院在2004年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确指出：“对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济”。这是目前我国中央政府对行政行为的监督问题的理性认识，足以表明当今行政行为运作存在需要强化监督的问题。我国现在并非没有监督行政行为的制度，只是这项制度成效不理想。
近几年公民个人提起行政公诉的事例常常见诸报端，但大都以公民败诉告终，而且，寄希望于公民和行政机关进行对抗显然是以卵击石。
近几年检察机关开始尝试提起行政公诉以实现其对行政机关的法律监督，并且也得到了社会上一些人的认可。比如《行政诉讼法》（修改建议稿）第26条规定“人民检察院认为行政行为侵害国家社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在一个月予以纠正或答复。逾期未按要求纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。”［１］
二、检察机关提起行政公诉的合理性
（一）检察权监督行政权合宪
《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施法律监督。宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据。在涉及国家机关的相互关系问题上，宪政秩序是至关重要的。合宪是至关重要的。
检察权就是法律监督权。认为权力机关的监督也属于法律监督的观点是不准确的，也是没有宪法依据的。《中华人民共和国宪法》第62条规定，“全国人民代表大会行使下列职权：……（2）监督宪法的实施。”第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（1）解释宪法，监督宪法的实施……”。而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；……”第44条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；……”可见，宪法及法律并没有规定权力机关是法律监督机关，也没有规定权力机关监督法律的实施，只是规定了权力机关监督宪法的实施，保证宪法、法律的遵守和执行。
检察机关的性质决定了其提起行政公诉是合宪的。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是称职的。
（二）公众、舆论以及行政执法实践对检察机关的要求
制度的创建必须有现实的需要作为支撑的基础。制度实际上是生活自身创造的，并非“人为”的结果。“法律来自生活，而不是生活源于法律。权利不是法律派生的，法律确是适应权利保障的需要出现的。”［２］行政公诉制度的创立离不开法律的规定。试验性的个案诉讼终究不是解决复杂社会问题的有效途径，而且还会招致“非法性的批评”。近几年来，从到检察机关“上访”的人员来看，有相当大的一批案件并不属于检察机关管辖，人们到检察机关“上访”很大理由是针对法律监督权而来的，这些可以证明公众对检察机关的期待。
近两年在检察系统开展的行政执法与检察工作相衔接的活动，性质上讲就属于检察权对行政权的监督内容。而渎职侵权犯罪绝大多数也发生在行政领域，检察机关在此领域开展的专项活动，回应了这种需求。
（三）检察机关担当行政公诉人是最合格的
我国现行法律并没有赋予检察机关提起行政公诉的权力，也没有明确规定检察机关是公益代表人，只是规定了检察机关是国家的法律监督机关，由法律监督者的身份并不能导出在诉讼上的公益代表人身份。违法行政行为给国家和社会公共利益造成损害是需要有能够代表国家和社会公共利益的机关出面向法院提起诉讼的，而且这个机关也必须能担当此任，且没有宪法上的障碍。在我国的国家机构中，由于在性质和在国家政权结构中的地位决定了我国权力机关代表人民利益制定法律，不便行使行政公诉权；人民法院不宜自行启动诉讼；只有检察机关担当公诉重任最为适当，检察机关在此诉讼中没有自己的独立利益。赋予其行政公诉权能更有效地保护国家和社会公共利益。检察机关的监督具有主动性、程序性和经常性以及不具有实体处分性的特点，这可以克服被动性、实体性、专断性以及间或性监督的弊端，也不至于干扰行政权的正常行使。对于行政权来讲，检察权具有外部性，可以克服如行政监察这种内部监督的弊端。
三、检察机关提起行政公诉的可行性
（一）刑事公诉、民事公诉两项制度的开展为行政公诉奠定了制度基础
现行《刑事诉讼法》已有条件地赋予了检察机关民事公诉权。修改前后的我国《刑事诉讼法》都明确规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院再提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”提起附带民事诉讼从性质上看就是提起民事诉讼。这一规定，可以认为法律赋予了检察机关作为国家和公共利益的代表以民事公诉权。只不过履行这一权利的前提条件是有犯罪发生，而且给国家、集体财产造成损失。在刑事公诉、民事公诉、行政公诉中检察机关都是代表社会和公共利益，这一点是共同的。
从法理上讲，对涉及公益的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情，无论是刑事诉讼还是民事诉讼亦或是行政訴讼。当然，可能有一些案件公益、私益都涉及，如果公益的价值大于私益，就应当构成公益案件。行政公诉的这种“公益”性为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了制度的事实前提。
（二）检察机关民事法律监督实践为行政公诉积累了实践经验
自从1987年下半年在一部分检察机关开始试点对民事审判活动进行检察监督以来，至今已近20年。虽然由于立法的滞后及种种原因，使得这项工作的推进一直举步维艰，但是也取得了可喜的成绩，开创了检察机关实行法律监督的新局面。当然，这项监督工作主要靠民事抗诉来开展。提出抗诉的人民检察院理所当然是再审程序中的公诉人，承担举证责任。实际上，就操作层面上而言，检察机关抗诉引起再审程序，而起诉引起“原审程序”；提出抗诉在再审程序中宣读抗诉书与提起诉讼在“原审程序”中宣读起诉书是一样的；参加再审支持抗诉并监督人民法院的审判活动是否合法与参加原审支持起诉并监督人民法院的审判活动是否合法也有相同之处。在举证、是否决定上诉（抗诉）等方面的权利义务也有相同之处。可见民事抗诉工作的开展，为行政公诉工作的开展奠定了一定的实践基础。
刑事诉讼中附带民事诉讼的实践也为检察机关行政公诉工作积累了实践经验。
更为重要的是，自从1997年12月３日我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起民事公诉的案件在河南省方城县出现得到了法院判决的支持以来，［３］在河南其他地区以及全国许多省对民事公诉也作了有益的尝试，至今已百余起之多，为行政公诉积累了宝贵的经验。
（三）检察理论的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论指导
我国法学界开始研究行政公益诉讼已有近20年的时间，笔者在中国知网“中国期刊全文数据库”输入“行政公诉”共检索到54篇文章，最早的一篇是由王祺国撰写的《行政公诉探讨》，发表在《政治与法律》1987年第3期上。输入“行政公益诉讼”共检索到151篇文章，两项合计共205篇。可以讲，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。这些研究的范围涉及到行政公益诉讼以及诉讼的范围、方式、程序的运作、诉讼费用的负担等等许多领域。而且还注重了国外检察监督和公益诉讼的研究成果的介绍和研究。所有这一切，都为我国在建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论指导。
（四）《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了法律基础
《行政诉讼法》第1条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公诉就是涉及公共利益的行政诉讼，是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面语意上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的。当然，我们知道，应当是有限制的。但是，这为检察机关提起行政公诉提供了法律支持。
（五）建立检察机关提起行政公益诉讼的制度条件也基本具备
改革开放近30年以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成绩，法治的建设也取得了长足的进步，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，人们的法治意识有了很大的提高，政府官员的法治意识也在加强。特别是，社会与国家的分离，市民社会的逐步形成，公与私的逐渐区分与对立统一的运动，使得公益诉讼成为可能与必要，所有这些，加上目前正在进行的如火如荼的司法改革，这一切都为检察机关提起行政公诉制度的创立提供了条件。
参考文献
［1］马怀德：《有必要尽快建立公益行政诉讼制度》［A］，载《民事行政检察指导与研究》［C］,总第4集，法律出版社2006年版，第166页。
［2］赵世义：《为私法正名》［J］，《中国法学》2002年第4期，第33页。
［３］見河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书。
关键词：检察机关 行政公诉 法律监督
行政公诉是与行政自诉相对的概念，它是指特定的机关、组织或者公民认为行政机关的行政行为给国家利益或社会公共利益造成损害而向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院追究违法行政机关的法律责任，以保护国家利益或社会公共利益的诉讼活动。从起诉主体上看，它可以包括特定的机关、组织和公民。特定的机关作为主体的合法性取决于法律的授权。而组织，其社会责任是不容许推卸的，但毕竟其有自身利益的存在，在社会生活中一般是以利益主体的身份参与社会活动。至于公民，我国现行《宪法》第54条明确规定，“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”其作为主体的理由之一在于公民生活在国家和社会之中，国家利益和社会公共利益遭受损害必然殃及公民个人。从这个意义上讲，公民构成与“本案有利害关系”，提起诉讼符合原告资格。其实，国家除了国民（公民）的利益之外，并没有自己的独立利益，国家的一切活动皆应是为国民谋福祉。同理，公民同组织一样，仍然是个人私利与保护公益集于一身的。因此，组织和公民作为行政公诉主体是存在缺陷的。本文主要讨论没有自身利益的特定的机关--检察机关作为行政公诉主体的问题。
一、创建我国行政公诉制度的必要性
我国自改革开发以来政府法治建设取得了很大的成绩，但是，仍然存在许多需要创立和进一步完善的制度，特别是对行政权力的监督方面制度缺陷更加明显。国务院在2004年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中就明确指出：“对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济”。这是目前我国中央政府对行政行为的监督问题的理性认识，足以表明当今行政行为运作存在需要强化监督的问题。我国现在并非没有监督行政行为的制度，只是这项制度成效不理想。
近几年公民个人提起行政公诉的事例常常见诸报端，但大都以公民败诉告终，而且，寄希望于公民和行政机关进行对抗显然是以卵击石。
近几年检察机关开始尝试提起行政公诉以实现其对行政机关的法律监督，并且也得到了社会上一些人的认可。比如《行政诉讼法》（修改建议稿）第26条规定“人民检察院认为行政行为侵害国家社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在一个月予以纠正或答复。逾期未按要求纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。”［１］
二、检察机关提起行政公诉的合理性
（一）检察权监督行政权合宪
《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施法律监督。宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据。在涉及国家机关的相互关系问题上，宪政秩序是至关重要的。合宪是至关重要的。
检察权就是法律监督权。认为权力机关的监督也属于法律监督的观点是不准确的，也是没有宪法依据的。《中华人民共和国宪法》第62条规定，“全国人民代表大会行使下列职权：……（2）监督宪法的实施。”第67条规定，“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（1）解释宪法，监督宪法的实施……”。而《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；……”第44条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；……”可见，宪法及法律并没有规定权力机关是法律监督机关，也没有规定权力机关监督法律的实施，只是规定了权力机关监督宪法的实施，保证宪法、法律的遵守和执行。
检察机关的性质决定了其提起行政公诉是合宪的。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是称职的。
（二）公众、舆论以及行政执法实践对检察机关的要求
制度的创建必须有现实的需要作为支撑的基础。制度实际上是生活自身创造的，并非“人为”的结果。“法律来自生活，而不是生活源于法律。权利不是法律派生的，法律确是适应权利保障的需要出现的。”［２］行政公诉制度的创立离不开法律的规定。试验性的个案诉讼终究不是解决复杂社会问题的有效途径，而且还会招致“非法性的批评”。近几年来，从到检察机关“上访”的人员来看，有相当大的一批案件并不属于检察机关管辖，人们到检察机关“上访”很大理由是针对法律监督权而来的，这些可以证明公众对检察机关的期待。
近两年在检察系统开展的行政执法与检察工作相衔接的活动，性质上讲就属于检察权对行政权的监督内容。而渎职侵权犯罪绝大多数也发生在行政领域，检察机关在此领域开展的专项活动，回应了这种需求。
（三）检察机关担当行政公诉人是最合格的
我国现行法律并没有赋予检察机关提起行政公诉的权力，也没有明确规定检察机关是公益代表人，只是规定了检察机关是国家的法律监督机关，由法律监督者的身份并不能导出在诉讼上的公益代表人身份。违法行政行为给国家和社会公共利益造成损害是需要有能够代表国家和社会公共利益的机关出面向法院提起诉讼的，而且这个机关也必须能担当此任，且没有宪法上的障碍。在我国的国家机构中，由于在性质和在国家政权结构中的地位决定了我国权力机关代表人民利益制定法律，不便行使行政公诉权；人民法院不宜自行启动诉讼；只有检察机关担当公诉重任最为适当，检察机关在此诉讼中没有自己的独立利益。赋予其行政公诉权能更有效地保护国家和社会公共利益。检察机关的监督具有主动性、程序性和经常性以及不具有实体处分性的特点，这可以克服被动性、实体性、专断性以及间或性监督的弊端，也不至于干扰行政权的正常行使。对于行政权来讲，检察权具有外部性，可以克服如行政监察这种内部监督的弊端。
三、检察机关提起行政公诉的可行性
（一）刑事公诉、民事公诉两项制度的开展为行政公诉奠定了制度基础
现行《刑事诉讼法》已有条件地赋予了检察机关民事公诉权。修改前后的我国《刑事诉讼法》都明确规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院再提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”提起附带民事诉讼从性质上看就是提起民事诉讼。这一规定，可以认为法律赋予了检察机关作为国家和公共利益的代表以民事公诉权。只不过履行这一权利的前提条件是有犯罪发生，而且给国家、集体财产造成损失。在刑事公诉、民事公诉、行政公诉中检察机关都是代表社会和公共利益，这一点是共同的。
从法理上讲，对涉及公益的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情，无论是刑事诉讼还是民事诉讼亦或是行政訴讼。当然，可能有一些案件公益、私益都涉及，如果公益的价值大于私益，就应当构成公益案件。行政公诉的这种“公益”性为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了制度的事实前提。
（二）检察机关民事法律监督实践为行政公诉积累了实践经验
自从1987年下半年在一部分检察机关开始试点对民事审判活动进行检察监督以来，至今已近20年。虽然由于立法的滞后及种种原因，使得这项工作的推进一直举步维艰，但是也取得了可喜的成绩，开创了检察机关实行法律监督的新局面。当然，这项监督工作主要靠民事抗诉来开展。提出抗诉的人民检察院理所当然是再审程序中的公诉人，承担举证责任。实际上，就操作层面上而言，检察机关抗诉引起再审程序，而起诉引起“原审程序”；提出抗诉在再审程序中宣读抗诉书与提起诉讼在“原审程序”中宣读起诉书是一样的；参加再审支持抗诉并监督人民法院的审判活动是否合法与参加原审支持起诉并监督人民法院的审判活动是否合法也有相同之处。在举证、是否决定上诉（抗诉）等方面的权利义务也有相同之处。可见民事抗诉工作的开展，为行政公诉工作的开展奠定了一定的实践基础。
刑事诉讼中附带民事诉讼的实践也为检察机关行政公诉工作积累了实践经验。
更为重要的是，自从1997年12月３日我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起民事公诉的案件在河南省方城县出现得到了法院判决的支持以来，［３］在河南其他地区以及全国许多省对民事公诉也作了有益的尝试，至今已百余起之多，为行政公诉积累了宝贵的经验。
（三）检察理论的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论指导
我国法学界开始研究行政公益诉讼已有近20年的时间，笔者在中国知网“中国期刊全文数据库”输入“行政公诉”共检索到54篇文章，最早的一篇是由王祺国撰写的《行政公诉探讨》，发表在《政治与法律》1987年第3期上。输入“行政公益诉讼”共检索到151篇文章，两项合计共205篇。可以讲，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。这些研究的范围涉及到行政公益诉讼以及诉讼的范围、方式、程序的运作、诉讼费用的负担等等许多领域。而且还注重了国外检察监督和公益诉讼的研究成果的介绍和研究。所有这一切，都为我国在建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论指导。
（四）《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了法律基础
《行政诉讼法》第1条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公诉就是涉及公共利益的行政诉讼，是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面语意上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的。当然，我们知道，应当是有限制的。但是，这为检察机关提起行政公诉提供了法律支持。
（五）建立检察机关提起行政公益诉讼的制度条件也基本具备
改革开放近30年以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成绩，法治的建设也取得了长足的进步，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，人们的法治意识有了很大的提高，政府官员的法治意识也在加强。特别是，社会与国家的分离，市民社会的逐步形成，公与私的逐渐区分与对立统一的运动，使得公益诉讼成为可能与必要，所有这些，加上目前正在进行的如火如荼的司法改革，这一切都为检察机关提起行政公诉制度的创立提供了条件。
参考文献
［1］马怀德：《有必要尽快建立公益行政诉讼制度》［A］，载《民事行政检察指导与研究》［C］,总第4集，法律出版社2006年版，第166页。
［2］赵世义：《为私法正名》［J］，《中国法学》2002年第4期，第33页。
［３］見河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书。