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2014年2月，国务院总理李克强主持召开了国务院第二次廉政工作会议，部署政府系统反腐倡廉工作，李克强指出“要进一步加强国库资金管理，建立财政结转、结余资金定期清理制度，提高资金使用绩效。”“我们应该采取有效措施，盘活存量，用好增量，提高理财能力，把钱用活。”加强财政存量资金审计，激活财政存量资金，提高资金使用效益是审计机关的重要职责。本文结合笔者从事财政存量资金审计的工作经历，从财政存量资金的概念、类型、形成原因及审计思路等方面谈一些认识和看法。
一、财政存量资金的概念和类型
财政存量资金，主要是指一些没有按照预算进度执行、依然趴在账上的沉淀结余资金。从财政预算管理角度看，财政存量资金主要指财政结余结转资金，具体包括以下几种类型：
（一）预算净结余资金，是指支出预算的工作目标已经完成或者终止，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，剩余的财政拨款资金。
（二）预算结转类资金，是指当年支出预算未执行、或者未全部执行，需要在以后年度按原用途继续使用的财政资金。结转资金与净结余资金的区别在于：结转资金有指定用途，还要继续使用；净结余资金没有指定用途，可以动用和重新安排。
（三）财政专户结存资金，是指尚未在预算反映和已经从预算列支的财政资金，包括：收入类专户、支出类专户和财政专户（核算教育收费、彩票发行费等原预算外资金）三种类型。
（四）其他财政存量资金，是指除上述三类型以外的其他财政存量资金，包括：预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金、收回的财政周转金等。
二、形成财政存量资金的主要原因
（一）预算编制不规范，准确性、科学性不够。受当前财政预算管理体制改革不到位的影响，财政预算编制存在不规范现象，预算约束力不强。一是预算编制不够细化。预算编制单位未按规定项目细化编制预算，致使部分预算单位通过多编预算多拨资金。二是预算编制不够完整。有的部门在编制预算时未按规定将上年的结余结转资金编入下一年预算，财政批复预算时也未考虑此因素，致使部门结余结转资金不仅没有重新安排或收回，反而逐渐增大。三是预算执行不够科学。一些预算安排的项目在财政资金拨付使用的时间安排上与实际不符，项目实施单位获得财政拨款后难以安排使用。
（二）上级专项转移支付资金分散、到位时间晚、使用限制多。从近年来专项转移支付资金使用情况来看，存在专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金投向较为分散，重点不突出等问题。一方面，上级财政到年底时才集中将本年度专项资金指标下达并拨付，等下级财政收到资金后实施项目的时间已过，各级财政在年终决算时只能将大量资金从财政总预算拨到财政专户，待下年度实施。因此，从财政总预算层面看预算执行较好，实际大量资金只不过从总预算转移到了财政专户。另一方面，各项专项转移支付资金由于其资金性质所限，地方政府只能按上级下达内容进行使用，在资金使用上没有灵活性和主动性，部分项目因规划设计、土地征收不到位等原因不具备实施条件或延长工期，造成专项资金结存时间较长，未能及时发挥效益。
（三）财政专户资金监管不到位。当前，以国库单一账户为主的预算收支体制改革不到位，财政专户设置仍然过多，财政资金在中间环节的滞留、占用时过长。
三、财政存量资金的审计思路
（一）对财政结余结转资金的审计。将财政结余结转资金审计与预算编制、执行审计相结合，摸清底数、加强分析、查找原因，督促消化和压缩结转资金规模。
一要关注预算编制和批复情况。重点审查财政部门编报的预算是否完整、具体，预留预算指标是否合理，有无应编未编入年初预算、通过追加预算进行分配的问题；审查财政部门是否按照人大批准预算及时批复部门预算，批复的部门预算是否具体，监管是否到位。二要关注预算执行和结余结转情况。重点审查预算支出进度是否均衡合理，有无年底集中分配资金等问题；关注预算超收收入的安排和使用情况，超收收入分配、结余安排和预备费的使用是否按照规定向人大报告。三要关注部门预算管理情况。审查部门有无应编未编或少编年初预算、预算指标在年终突击使用等行为；部门预算中专项支出是否明确到具体项目和用途，项目库建设是否健全完整，有无项目不落实、预留资金、分配不公等问题。
（二）对专项转移支付资金的审计。跟踪上级专项转移支付资金的预算执行进度，促进财政部门加快落实转移支付资金，有效地提高资金在稳增长、调结构、惠民生方面的政策效能。
一要关注专项转移支付资金总体规模和结构，摸清专项转移支付的增长变动情况。二要关注专项转移支付使用情况。审查专项转移支付是否提前告知下级财政，是否将专项转移支付资金用于平衡预算或改变规定用途使用；是否在收到上级专项转移支付资金后，虚列支出挂往来或是列支转入财政部门开设的专户，影响预算执行的真实性。三要关注专项转移支付的分配、拨付以及资金使用绩效情况。通过对专项转移支付资金的拨付程序、环节以及时间的审核，核实是否存在由于分配环节较多、拨付程序复杂以及上级财政部门人为滞留专项资金影响项目实施和资金及时发挥效益的问题。
（三）对国库存款和各类财政专户存款的审计。摸清财政存款管理模式及在国库和各商业银行的分布情况，选择部分账户进行流量分析。
一要关注财政收入收缴情况。重点审查非税收入等是否及时足额缴入国库，有无隐瞒拖欠、截留坐支以及不纳入预算管理“体外循环”等问题。二要关注财政专户核算情况。对财政资金在国库和商业银行账户的结存情况进行核实；审查财政资金从申请、审批、填单、付款等各环节是否存在以拨作支、虚列支出、挤占挪用资金等违规行为。
（四）对财政暂存款、暂付款等往来款项的审计。摸清财政暂存款、暂付款等往来款项的规模、分布和形成时间，分析长期挂账的原因，督促有关部门及时清理暂存、暂付款项。一要关注暂存款和暂付款等往来科目核算的虚列支出、应计未计收入等形成的隐形存量资金规模。二要关注土地开发、城市建设等政府性融资平台对借入财政资金的管理和使用情况，审查是否存在资金闲置、挪用、违规投资及损失浪费现象。
（作者单位：河南省信阳市商城县审计局）
一、财政存量资金的概念和类型
财政存量资金，主要是指一些没有按照预算进度执行、依然趴在账上的沉淀结余资金。从财政预算管理角度看，财政存量资金主要指财政结余结转资金，具体包括以下几种类型：
（一）预算净结余资金，是指支出预算的工作目标已经完成或者终止，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，剩余的财政拨款资金。
（二）预算结转类资金，是指当年支出预算未执行、或者未全部执行，需要在以后年度按原用途继续使用的财政资金。结转资金与净结余资金的区别在于：结转资金有指定用途，还要继续使用；净结余资金没有指定用途，可以动用和重新安排。
（三）财政专户结存资金，是指尚未在预算反映和已经从预算列支的财政资金，包括：收入类专户、支出类专户和财政专户（核算教育收费、彩票发行费等原预算外资金）三种类型。
（四）其他财政存量资金，是指除上述三类型以外的其他财政存量资金，包括：预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金、收回的财政周转金等。
二、形成财政存量资金的主要原因
（一）预算编制不规范，准确性、科学性不够。受当前财政预算管理体制改革不到位的影响，财政预算编制存在不规范现象，预算约束力不强。一是预算编制不够细化。预算编制单位未按规定项目细化编制预算，致使部分预算单位通过多编预算多拨资金。二是预算编制不够完整。有的部门在编制预算时未按规定将上年的结余结转资金编入下一年预算，财政批复预算时也未考虑此因素，致使部门结余结转资金不仅没有重新安排或收回，反而逐渐增大。三是预算执行不够科学。一些预算安排的项目在财政资金拨付使用的时间安排上与实际不符，项目实施单位获得财政拨款后难以安排使用。
（二）上级专项转移支付资金分散、到位时间晚、使用限制多。从近年来专项转移支付资金使用情况来看，存在专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金投向较为分散，重点不突出等问题。一方面，上级财政到年底时才集中将本年度专项资金指标下达并拨付，等下级财政收到资金后实施项目的时间已过，各级财政在年终决算时只能将大量资金从财政总预算拨到财政专户，待下年度实施。因此，从财政总预算层面看预算执行较好，实际大量资金只不过从总预算转移到了财政专户。另一方面，各项专项转移支付资金由于其资金性质所限，地方政府只能按上级下达内容进行使用，在资金使用上没有灵活性和主动性，部分项目因规划设计、土地征收不到位等原因不具备实施条件或延长工期，造成专项资金结存时间较长，未能及时发挥效益。
（三）财政专户资金监管不到位。当前，以国库单一账户为主的预算收支体制改革不到位，财政专户设置仍然过多，财政资金在中间环节的滞留、占用时过长。
三、财政存量资金的审计思路
（一）对财政结余结转资金的审计。将财政结余结转资金审计与预算编制、执行审计相结合，摸清底数、加强分析、查找原因，督促消化和压缩结转资金规模。
一要关注预算编制和批复情况。重点审查财政部门编报的预算是否完整、具体，预留预算指标是否合理，有无应编未编入年初预算、通过追加预算进行分配的问题；审查财政部门是否按照人大批准预算及时批复部门预算，批复的部门预算是否具体，监管是否到位。二要关注预算执行和结余结转情况。重点审查预算支出进度是否均衡合理，有无年底集中分配资金等问题；关注预算超收收入的安排和使用情况，超收收入分配、结余安排和预备费的使用是否按照规定向人大报告。三要关注部门预算管理情况。审查部门有无应编未编或少编年初预算、预算指标在年终突击使用等行为；部门预算中专项支出是否明确到具体项目和用途，项目库建设是否健全完整，有无项目不落实、预留资金、分配不公等问题。
（二）对专项转移支付资金的审计。跟踪上级专项转移支付资金的预算执行进度，促进财政部门加快落实转移支付资金，有效地提高资金在稳增长、调结构、惠民生方面的政策效能。
一要关注专项转移支付资金总体规模和结构，摸清专项转移支付的增长变动情况。二要关注专项转移支付使用情况。审查专项转移支付是否提前告知下级财政，是否将专项转移支付资金用于平衡预算或改变规定用途使用；是否在收到上级专项转移支付资金后，虚列支出挂往来或是列支转入财政部门开设的专户，影响预算执行的真实性。三要关注专项转移支付的分配、拨付以及资金使用绩效情况。通过对专项转移支付资金的拨付程序、环节以及时间的审核，核实是否存在由于分配环节较多、拨付程序复杂以及上级财政部门人为滞留专项资金影响项目实施和资金及时发挥效益的问题。
（三）对国库存款和各类财政专户存款的审计。摸清财政存款管理模式及在国库和各商业银行的分布情况，选择部分账户进行流量分析。
一要关注财政收入收缴情况。重点审查非税收入等是否及时足额缴入国库，有无隐瞒拖欠、截留坐支以及不纳入预算管理“体外循环”等问题。二要关注财政专户核算情况。对财政资金在国库和商业银行账户的结存情况进行核实；审查财政资金从申请、审批、填单、付款等各环节是否存在以拨作支、虚列支出、挤占挪用资金等违规行为。
（四）对财政暂存款、暂付款等往来款项的审计。摸清财政暂存款、暂付款等往来款项的规模、分布和形成时间，分析长期挂账的原因，督促有关部门及时清理暂存、暂付款项。一要关注暂存款和暂付款等往来科目核算的虚列支出、应计未计收入等形成的隐形存量资金规模。二要关注土地开发、城市建设等政府性融资平台对借入财政资金的管理和使用情况，审查是否存在资金闲置、挪用、违规投资及损失浪费现象。
（作者单位：河南省信阳市商城县审计局）