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摘 要：英国于20世纪90年代率先开始发展并应用PPP模式。20世纪90年代以来，英国政府开始大力推进私人融资计划（PFI），成为英国最典型的PPP模式。英国的PPP在实施中也暴露出自己的不足。主要表现为：PPP决策信息体系建设的滞后;PPP决策分析方法的适用性与全面性问题。通过综合分析英国PPP的项目背景及其历史沿革，最后为更好发展我国PPP模式提供借鉴和参考。
关键词：英国;PPP;PFI;经验
中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.33.013
PPP（Public–private partnership）是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。换而言之，它涉及政府和企业共同努力来完成一个项目或者向民众提供服务。PPP模式的衍生和发展，是20世纪后期新的公共管理和全球化压力的产物。虽然PPP模式的准确定义尚未明确，该术语可以涵盖数百种不同类型的长期合同，并具有广泛的风险分配，资金安排和透明度要求。PPP的发展，作为一种概念和实践，是20世纪后期新的公共管理和全球化压力的产物。尽管学界尚未对该定义达成正式共识，但该术语已由主要实体定义。1992年，英国最早在工程建设中应用PPP模式。英国政府与私人公司合作改善铁路系统、公路、监狱学校或者医院等公共服务设施。目前，英国已经形成了较为成熟的PPP模式管理制度。系统探究英国PPP的发展模式，对于我国PPP发展及创新一定的启发。本文通过梳理英国PPP的历史沿革、演变轨迹、现实价值，归纳提炼英国PPP的主要特点，并指出问题所在，希冀对我国PPP的发展有所助益。
1 PPP模式的历史缘起
1.1 第一阶段：PPP政策和项目准备试点阶段
1972年港英政府以BOT建设了红磡隧道，开创了以私人资本开发公共项目的先河。在该政策试行初期，该项目的决策问题是港英政府需要面对的核心问题。针对该问题，莱利法则应运而生。英国财政部对该原则的实质总结如下：“提供投资资金的决定应在与私营部门借款人公平竞争的条件下做出;与公共部门其他部门的任何联系、政府担保或承诺、垄断权力，都不应导致投资者的计划比私营部门项目的安全程度明显更高，以及此类项目应在提高效率和收益方面与金融市场筹集风险资本的成本相称的额外投資中获益。”
1.2 第二阶段：私人融资计划正式推行阶段
1992年，由英国首相同时也是保守党党魁的约翰·梅杰领导的保守党政府在英国首次实施了PFI（Private finance initiative）私人主动融资模式。它是在欧盟各国签订《马斯特里赫特条约》的背景下提出的，该条约为欧洲联盟经济暨货币联盟（EMU）的产生创造了条件。要想加入EMU，各欧盟成员国必须将公共债务保持在一定门槛之下，而PFI模式刚好迎合了这一需求。
在英国PPP模式的发展大致经历了PFI和PF2两个阶段，PFI和PF2是英国典型的PPP运作方式。上述模式的引入，虽然在一定程度上吸引了来自私营部门的资金，但是风险、矛盾也相伴而生。
2 英国PPP的影响力
2003年7月英国财政部（HM Treasury）的一项研究显示，样本中唯一超出预算的交易是那些公共部门在决定想要什么以及想从谁那里得到什么之后改变主意的交易。
英国国家审计署（National Audit Office）2009年的一份报告发现，2003年至2008年期间，PFI建设项目有69%按时交付，65%按合同价格交付。然而，国家审计署2011年的一份报告更为关键，该报告发现，使用私人融资基础设施“相对于政府以自己的名义借款而言，增加了公共投资的融资成本”，而且“私人融资基础设施的融资价格明显更高。”《经济学人》的一篇文章报道说：让私营部门建造和管理监狱带来了实实在在的好处。一个体现在速度上：私人监狱的建造时间只有两年，而不是政府建造时的七年。运营成本也更低，主要是因为员工的工资比公共部门低四分之一，而且获得的福利更少。
有专家认为：很多公共基础设施项目的规格受到了扭曲，承包商的盈利的能力得以提升。另外有分析人士指出：“一些PFI项目被草率地指定和执行。”2005年，一份政府报告谴责西克罗夫特医院由私人融资基础设施项目资助的新闻中心危及300名病人和工作人员的生命。新闻中心是为终身学习有困难的人和精神病患者服务的。该报告称，医院耗资4700万英镑，但“在文件、设计、施工、运营和管理这五个关键领域的每一个方面”都存在不足。此外，床垫和椅子使用低于标准的阻燃材料。病人被允许在不易被发现的房间里吸烟。消防安全手册被描述为“非常差”，消防安全程序包括一个标有“由信托机构提供”的便签。该报告的结论是，“消防安全法规的每一部分”都被违反了。
伦敦大学学院2009年的一项研究表明了1995年以来建造的医院的数据，支持私营部门提供商更有能力提供优质服务的观点：研究表明，在PFI下运营的医院比同龄的传统资助医院拥有更好的患者环境评级。根据国民健康服务系统收集的数据，私立医院的清洁度得分也高于同龄的非私立医院。
私人融资基础设施项目的风险支持者声称，由于私人融资基础设施项目，风险成功地从公共部门转移到私营部门，私营部门在风险管理方面更好。作为成功转移风险的一个例子，他们引用了国家物理实验室的案例。这笔交易最终导致了建筑承包商激光公司（塞科和约翰·莱恩的合资企业）的倒闭，当时最终建成的复杂科学实验室的成本远远高于预期。
3 英国PPP对中国的镜鉴
一是英国PPP模式于我国有一些可以借鉴的经验。针对PPP项目英国并没有进行专项立法，但是英国有比较完善的法律体系和严密的立法、司法程序，PPP各环节基本能做到以法有据，这些皆为PPP模式的平稳运行铺平了道路。 中国在发展PPP市场的同时也正在探索一条监管制度建设之路。在我国，财政部与国家发改委作为PPP的牵头部门。
一方面，“多头管理”引发了部门职能和分工的冲突，同时对项目运行方式、流程监管也存在一定偏差。发改委突出“促进发展”，而财政部门则强调“把控风险”，因此政策上的冲突和龃龉不可避免;此外，无论是财政部抑或是发改委皆成立了PPP项目库，并都让地方向自己上报PPP项目，这便造成了管理混乱和行政浪费。
另一方面，应该迅速有效调整与PPP模式运行相互冲突的法律和法规，既重视实体领域的立法，也要在立法和司法的程序上多下功夫，有效应对项目推进过程中的技术桎梏以及相关结构性制度障碍，新修订的法律法规应囊括PPP模式并明晰其运行范围、政府审批权限、管理程序，信息披露、公众参与等，为顺利运行PPP模式提供法律支撑和保障，有效消遏制“多头管理”之现象。
二是在PPP项目的建设过程中多引导私营部门积极参与项目，明确政府的角色和职能，使其能依法行权。与此同时，英方在融资模式上趋向多元。联系我国实际，政府亦可采取多元融資的方式，在融资方面为PPP项目提供更多选择。
（1）激励企业年金、社保基金等平台的参与，通过一系列政策引导他们对相关PPP项目注入资金。
（2）参照国际惯例，引入国际通用的融资工具，包括基础设施开发银行、联合贷款工具、基础设施开发基金以及向国际金融机构吸纳资金，为PPP项目提供充足的资金保障。
另外，英国PPP模式也存在交易成本高昂、风险分担机制不完整、收益分配不均衡。因此，在配置资源的过程中更需要突出、发挥市场的关键作用，使基础设施的营利性和公益性界限分明，并根据具体需求，采用更为合理的手段，在法律框架内制定合理、有效的分配机制。充分吸纳各方优点、吸取过往经验教训，防止出现责任无限扩张，项目分配风险，积极借镜“物有所值”评价的方法和理念，建构程序完整、运行科学的PPP操作流程，对PPP项目进行筛选。
参考文献
[1]施航华.城市基础设施建设投融资理论与实践创新[M].第2版.天津：南开大学出版社，2016，58.
[2]黄景驰，弗莱德·米尔.英国政府与社会资本合作（PPP）项目的决策体系研究[J].公共行政评论，2016，9（2）：4-24.
[3]徐姣姣，徐炳生，邵卫国，等.PPP投融资模式下的操作流程的合规性分析[M].北京：中国经济出版社，2018：39.
[4]裴俊巍，张克.英国PPP中心的演变及经验借鉴[J].国家行政学院学报，2017，（3）：124-127.
关键词：英国;PPP;PFI;经验
中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.33.013
PPP（Public–private partnership）是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。换而言之，它涉及政府和企业共同努力来完成一个项目或者向民众提供服务。PPP模式的衍生和发展，是20世纪后期新的公共管理和全球化压力的产物。虽然PPP模式的准确定义尚未明确，该术语可以涵盖数百种不同类型的长期合同，并具有广泛的风险分配，资金安排和透明度要求。PPP的发展，作为一种概念和实践，是20世纪后期新的公共管理和全球化压力的产物。尽管学界尚未对该定义达成正式共识，但该术语已由主要实体定义。1992年，英国最早在工程建设中应用PPP模式。英国政府与私人公司合作改善铁路系统、公路、监狱学校或者医院等公共服务设施。目前，英国已经形成了较为成熟的PPP模式管理制度。系统探究英国PPP的发展模式，对于我国PPP发展及创新一定的启发。本文通过梳理英国PPP的历史沿革、演变轨迹、现实价值，归纳提炼英国PPP的主要特点，并指出问题所在，希冀对我国PPP的发展有所助益。
1 PPP模式的历史缘起
1.1 第一阶段：PPP政策和项目准备试点阶段
1972年港英政府以BOT建设了红磡隧道，开创了以私人资本开发公共项目的先河。在该政策试行初期，该项目的决策问题是港英政府需要面对的核心问题。针对该问题，莱利法则应运而生。英国财政部对该原则的实质总结如下：“提供投资资金的决定应在与私营部门借款人公平竞争的条件下做出;与公共部门其他部门的任何联系、政府担保或承诺、垄断权力，都不应导致投资者的计划比私营部门项目的安全程度明显更高，以及此类项目应在提高效率和收益方面与金融市场筹集风险资本的成本相称的额外投資中获益。”
1.2 第二阶段：私人融资计划正式推行阶段
1992年，由英国首相同时也是保守党党魁的约翰·梅杰领导的保守党政府在英国首次实施了PFI（Private finance initiative）私人主动融资模式。它是在欧盟各国签订《马斯特里赫特条约》的背景下提出的，该条约为欧洲联盟经济暨货币联盟（EMU）的产生创造了条件。要想加入EMU，各欧盟成员国必须将公共债务保持在一定门槛之下，而PFI模式刚好迎合了这一需求。
在英国PPP模式的发展大致经历了PFI和PF2两个阶段，PFI和PF2是英国典型的PPP运作方式。上述模式的引入，虽然在一定程度上吸引了来自私营部门的资金，但是风险、矛盾也相伴而生。
2 英国PPP的影响力
2003年7月英国财政部（HM Treasury）的一项研究显示，样本中唯一超出预算的交易是那些公共部门在决定想要什么以及想从谁那里得到什么之后改变主意的交易。
英国国家审计署（National Audit Office）2009年的一份报告发现，2003年至2008年期间，PFI建设项目有69%按时交付，65%按合同价格交付。然而，国家审计署2011年的一份报告更为关键，该报告发现，使用私人融资基础设施“相对于政府以自己的名义借款而言，增加了公共投资的融资成本”，而且“私人融资基础设施的融资价格明显更高。”《经济学人》的一篇文章报道说：让私营部门建造和管理监狱带来了实实在在的好处。一个体现在速度上：私人监狱的建造时间只有两年，而不是政府建造时的七年。运营成本也更低，主要是因为员工的工资比公共部门低四分之一，而且获得的福利更少。
有专家认为：很多公共基础设施项目的规格受到了扭曲，承包商的盈利的能力得以提升。另外有分析人士指出：“一些PFI项目被草率地指定和执行。”2005年，一份政府报告谴责西克罗夫特医院由私人融资基础设施项目资助的新闻中心危及300名病人和工作人员的生命。新闻中心是为终身学习有困难的人和精神病患者服务的。该报告称，医院耗资4700万英镑，但“在文件、设计、施工、运营和管理这五个关键领域的每一个方面”都存在不足。此外，床垫和椅子使用低于标准的阻燃材料。病人被允许在不易被发现的房间里吸烟。消防安全手册被描述为“非常差”，消防安全程序包括一个标有“由信托机构提供”的便签。该报告的结论是，“消防安全法规的每一部分”都被违反了。
伦敦大学学院2009年的一项研究表明了1995年以来建造的医院的数据，支持私营部门提供商更有能力提供优质服务的观点：研究表明，在PFI下运营的医院比同龄的传统资助医院拥有更好的患者环境评级。根据国民健康服务系统收集的数据，私立医院的清洁度得分也高于同龄的非私立医院。
私人融资基础设施项目的风险支持者声称，由于私人融资基础设施项目，风险成功地从公共部门转移到私营部门，私营部门在风险管理方面更好。作为成功转移风险的一个例子，他们引用了国家物理实验室的案例。这笔交易最终导致了建筑承包商激光公司（塞科和约翰·莱恩的合资企业）的倒闭，当时最终建成的复杂科学实验室的成本远远高于预期。
3 英国PPP对中国的镜鉴
一是英国PPP模式于我国有一些可以借鉴的经验。针对PPP项目英国并没有进行专项立法，但是英国有比较完善的法律体系和严密的立法、司法程序，PPP各环节基本能做到以法有据，这些皆为PPP模式的平稳运行铺平了道路。 中国在发展PPP市场的同时也正在探索一条监管制度建设之路。在我国，财政部与国家发改委作为PPP的牵头部门。
一方面，“多头管理”引发了部门职能和分工的冲突，同时对项目运行方式、流程监管也存在一定偏差。发改委突出“促进发展”，而财政部门则强调“把控风险”，因此政策上的冲突和龃龉不可避免;此外，无论是财政部抑或是发改委皆成立了PPP项目库，并都让地方向自己上报PPP项目，这便造成了管理混乱和行政浪费。
另一方面，应该迅速有效调整与PPP模式运行相互冲突的法律和法规，既重视实体领域的立法，也要在立法和司法的程序上多下功夫，有效应对项目推进过程中的技术桎梏以及相关结构性制度障碍，新修订的法律法规应囊括PPP模式并明晰其运行范围、政府审批权限、管理程序，信息披露、公众参与等，为顺利运行PPP模式提供法律支撑和保障，有效消遏制“多头管理”之现象。
二是在PPP项目的建设过程中多引导私营部门积极参与项目，明确政府的角色和职能，使其能依法行权。与此同时，英方在融资模式上趋向多元。联系我国实际，政府亦可采取多元融資的方式，在融资方面为PPP项目提供更多选择。
（1）激励企业年金、社保基金等平台的参与，通过一系列政策引导他们对相关PPP项目注入资金。
（2）参照国际惯例，引入国际通用的融资工具，包括基础设施开发银行、联合贷款工具、基础设施开发基金以及向国际金融机构吸纳资金，为PPP项目提供充足的资金保障。
另外，英国PPP模式也存在交易成本高昂、风险分担机制不完整、收益分配不均衡。因此，在配置资源的过程中更需要突出、发挥市场的关键作用，使基础设施的营利性和公益性界限分明，并根据具体需求，采用更为合理的手段，在法律框架内制定合理、有效的分配机制。充分吸纳各方优点、吸取过往经验教训，防止出现责任无限扩张，项目分配风险，积极借镜“物有所值”评价的方法和理念，建构程序完整、运行科学的PPP操作流程，对PPP项目进行筛选。
参考文献
[1]施航华.城市基础设施建设投融资理论与实践创新[M].第2版.天津：南开大学出版社，2016，58.
[2]黄景驰，弗莱德·米尔.英国政府与社会资本合作（PPP）项目的决策体系研究[J].公共行政评论，2016，9（2）：4-24.
[3]徐姣姣，徐炳生，邵卫国，等.PPP投融资模式下的操作流程的合规性分析[M].北京：中国经济出版社，2018：39.
[4]裴俊巍，张克.英国PPP中心的演变及经验借鉴[J].国家行政学院学报，2017，（3）：124-127.