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摘要：随着各地城镇化和新农村建设进程的不断加快，农村学龄人口日趋减少、中小学校布局结构的不断调整，很多地方都出现农村教育资源限制现象。文章对重庆市农村闲置校舍资源现状进行分析，发现很多闲置校舍都处于闲置废弃状态，由于存在规划布局不合理、学生生源逐年减少、城镇化建设加快等原因，需要制定相关政策、指导意见，对闲置资源因地制宜，分类处置。
关键词：农村 闲置 校舍 现状 对策
随着重庆市城镇化建设和新农村建设进程的不断加快，农村学龄人口日趋减少，各区县政府和教育行政部门根据本地的实际情况，加大了中小学校布局结构的调整力度，通过建设农村寄宿制学校等方式，适度集中办学，从一定程度上促进了教育教学质量和办学水平的提高，促进了城乡义务教育均衡发展。为“努力办好人民满意的教育”，“促进教育公平”，“合理配置教育”，以农村闲置教育资源为重点进行分析，就如何有效利用闲置资源，发挥资源的最大效用，进行了深入调查和重点研究。
1 重庆市农村学校闲置校舍总体情况
据统计，截至2010年底，重庆市38个区县共闲置中小学校4501所（含教学点），闲置学校占地面积893.0万平方米（约1.34万亩），闲置校舍建筑面积196.2万平方米，形成的闲置校舍固定资产原值约4.51亿元，按现值估值约为5.16亿元。其中，幼儿园闲置11所，校舍14栋；小学闲置4383所，校舍7094栋，九年制学校闲置13所，校舍17栋；初中闲置79所，校舍265栋；高中闲置3所，校舍8栋；中职闲置6所，校舍16栋；成人学校闲置2所，校舍2栋；其他像勤工俭学点和教办的学校闲置分别是1所和3所，校舍1栋和8栋。可以看出，小学是整个农村教育闲置资源中比例最大的。
1.1 重庆市农村学校闲置校舍的特点
①学校建设时间早。通过调研资料核查，闲置校舍建设时间为上世纪90年代前的占56.5%；1990-2000年期间及2000年以后修建的分别占33.9%和9.6%。
②规模普遍较小。据调研分析，闲置学校大部分为村校，闲置学校平均占地面积为3.06亩，平均校舍建筑面积为481平方米。
③产权权属关系较为复杂。闲置学校主要可分为国有、集体所有和其它（含国有投资、集体出资和群众投工投劳共建）等3类，其中国有占70.6%，集体所有占21.9%，其它占7.4%。
④多数无土地使用证和房屋产权证，或权证不齐。这部分学校主要修建于实施“两基”及验收期间，部分区县国土部门只办理了临时权证，没有完善产权登记。在调查的学校中，有土地使用证的学校有3239所，占71.96%。
1.2 重庆市农村学校闲置校舍的处置利用情况
目前，重庆市农村学校闲置校舍使用和处置情况大致可分为五类：一是教育系统内部划转，继续用于学前教育、成人教育、学农基地等，占闲置学校的3%；二是无偿划转为当地卫生、福利、文化等其他公共用途，占闲置学校的7.3%；三是出售或出租，对交通便利、有处置价值的校舍进行出租或出售，其资产收益归教育部门，这类情况占闲置学校的17.7%；四是通过其它方式处置的占5.3%；五是尚未处置（废弃或暂时闲置）的占闲置校舍的66.8%。
调研显示，闲置校舍中处于闲置废弃状态的比例最大，其次是用于出租出售或用于公共事业。如荣昌县将仁义镇安瑶山小学教室等25栋闲置校舍转让给镇、村、社用作五保家园、敬老院、村办公室等；将双河长山中学教学楼等11栋校舍出租给企业；将吴家海棠中心校黄葛滩村小教室等6栋闲置校舍与镇政府进行置换，用作办五保家园等。在一定程度上缓解了群众对公共服务设施和文化娱乐的需求。
整体而言，大部分区县对闲置校舍的利用率并不高。例如武隆县有闲置校园78所，其中出租6所，临时交村社保管使用的11所，划转给村1所，临时转作其他用途的5所，闲置的就有55所。即使已出租的校舍使用效率不高的现象也很普遍，相比偌大的教学楼和校园场地，出租的教室“大材小用”利用率也非常有限。
2 重庆市农村学校闲置校舍形成原因及处置中存在的问题
2.1 重庆市农村学校闲置校舍形成的原因
①规划布局不合理。上世纪90年代中、后期“普九”，在“人民教育人民办，办好教育为人民”的“村村办小学”热潮中，全国实行的是分级办学体制，县办高中，乡镇办初中、中心小学和完全小学，村办村校。当时各乡镇最大的教育目标任务，就是完成“普九”。由于管理体制、经费短缺等多种因素，对学校建设根本没有进行必要的宏观调控，对学校的整体布局规划缺乏分析、论证和统一安排。因此，出现诸多隐患，最终导致目前较大数量的农村村校资源闲置。
②生源逐年减少。在计划生育政策调节下，农村出生人口呈现波浪式增减。随着市场经济的发展，国家政策的宏观调控，农村外出务工人员逐年增多，家庭经济条件稍好的，部分学龄儿童随家长到城市异地就学，使农村学校生源进一步减少；家庭条件比较困难的，家里就只剩爷爷奶奶照顾学龄儿童，形成名副其实的“农村留守儿童”。
③农村寄宿制学校建设开始。随着农村寄宿制学校建设步伐的加快，这种办学模式的优越性越来越明显，社会对寄宿制学校的需求越来越大，农村适龄儿童的家长纷纷为孩子选择上寄宿制学校，政府又资助部分“留守儿童”上寄宿制学校，同时对家庭贫困学生提供“爱心午餐”等，由此导致部分农村村校生源越来越少直至闲置。
④城镇化加快和农民新村建设进程的加快。近几年由于城镇化速度加快，农民向城区和中心集镇迁移，乡村居住人口逐年减少；由于乡镇体制和行政村的改革，原有自然村的中心地位发生根本性转移，原有散居的村民集中建设到新选址的“农民新村”，学生发生转移，学校的布局也随之进行了调整和优化，由此导致初级小学必须异地建设；为了节约成本和有效的利用教育资源，一些生源较少的中小学被撤并，教育行政部门又缺乏闲置校舍处置的政策和有效措施支撑，形成的一批空置中小学，一定程度上也造成了校舍资源的闲置和浪费。
⑤农村基础教育发展不均衡。因为农村学校点多、面广，很多学校属地方政府管理时为解决学生入学问题而修建，除处于政治、经济和文化中心的镇、乡政府所在地学校规划建设相对较好外，绝大部分村校由村民筹资、投工投劳修建，场地小、校舍少，多数学校满足不了最基本的功能设置要求。
⑥地质灾害和移民工程的影响。随着“三峡移民工程”、“生态移民”和“高山移民”等新农村建设工程的实施，使得部分学校的生源减少而导致农村村校闲置。
2.2 重庆市农村闲置校舍处置存在的问题
我市目前有大批闲置校舍未能及时得到合理处置和充分利用，主要是存在以下几个问题：
①土地所有权不清晰。1986年《义务教育法》颁布以来至2002年，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的模式。义务教育阶段学校在县、镇（乡）、村办小学的“三级办学”模式下，农村学校建设用地几乎均由乡镇和村无偿提供，土地属于村委会集体所有。建校时未办理审批登记手续，没有界定校、村双方产权。依据土地管理的有关规定，这些没有办理土地变更登记手续和农用地转用审批手续的校园，所占用的土地仍然属于村集体所有。因此，要处置闲置学校必然面临土地确权和村民利益的调整问题，情况较为复杂。
②校舍产权不明晰。根据调研，目前未明确产权的土地、房屋都属于村校。其中大部分村校沒有完善产权手续，主要是在六、七十年代，按照国家政策要求，村校由乡村两级办学，大部分村校的用地是村社集体土地，校舍由村民投工投劳和教育部门适当补助建成，个别村社认为村校是村集体资产，闲置的村校土地、房产应归还村社；部分市人大代表还提出相应建议，要求将村校归还村社，以免引起不必要的纠纷。因此，学校与当地村、社和村民存在一定纠纷，无法完善相关产权手续。
③缺乏相关处置政策。重庆市教委、发改委、财政局、国土资源和房屋管理局、规划局等五委局联合印发了《重庆市学校老校区置换暂行办法》，但基本不适用于农村小学校舍的处置。部分部门和个人法律法规意识淡薄，个别村委会或村民强占闲置校舍，造成校产纠纷，个别学校不经评估随意处置校产，造成部分闲置国有资产流失。
④管理困难加剧资产浪费和流失。据调研分析，目前闲置校舍存在“三无”，即编制有限无人管，经费困难无钱管，地处偏僻、荒郊野外无法管。同时存在“三大隐患”，即：长久失修渐成危房，资产自然贬值，且形成新的安全隐患；因无人管理，明占暗偷现象较为突出，人为造成资产流失；责任不明，若因自然灾害出现倒塌伤人事故，学校和教育行政主管部门都难辞其咎。有的闲置校舍距中心校较远，不便管理，需要请专人管护，增加教育成本。如不请人管护，出现安全事故、财产损失等，教育部门和学校将承担相应法律责任。
⑤安全维护成本高、利用率低。绝大多数闲置校舍建设年代久远，建筑质量差，部分干打垒校舍还存在，安全隐患十分突出，利用价值不高。如需要处置，又需花费大量经费进行维修或维护，部分维护成本甚至远远高于校舍残值。闲置校舍大多地处偏僻，周围均为大山或农田、水库，交通条件十分不便，出租或转作他用困难，即便出租，价格也不高，总的利用率较低。
3 对策研究
3.1 全面排查，摸清家底，明确产权
由于被撤并学校布局比较分散，资产权属状况比较复杂，各区县应成立专门机构，尽快对闲置校舍逐校进行摸底排查并登记造册，全面掌握闲置学校的土地面积、建筑结构、建设年限、建设资金来源、学校用地及房屋权属等状况。
3.2 尽快研究出台规范性指导意见
闲置校舍是一笔巨大的财富，为减少浪费和避免资产流失，国家层面应出台相应关于规范闲置校舍处置工作的指导意见，为各地开展闲置校舍的确权和利用工作提供政策依据。在此基础上，我市应结合实际情况，在国家政策框架内因地制宜出台具体的处置办法。
3.3 因地制宜，分类处置
由于闲置校舍涉及的利益关系比较复杂，建议本着“先利用，后确权”原则分类处置。应坚持“取于教育，用于教育”原则，可以通过五种途径处置：一是“融资贷款”等形式，直接把资金投入教育。二是“土地置换”，用村校闲置的土地置换城镇学校发展所需的用地。三是“收取租金”，对乡镇村社已经占用的教育闲置土地、房屋，如果暂时不能收回，收取一定租金投入教育。
参考文献：
[1]刘溜.教育差距的中国阵痛[J].中国新闻周刊，2005(28):32-
33.
[2]康宁.中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新[M].北京:教育科学出版社，2005.18.
[3]刘扬，高洪源.美国教育资源共享的经验及其启示——休斯的理论观点[J].外国教育研究，2005(7):69-72.
[4]冯大鸣.美、英、澳教育管理前沿图景[M].北京:教育科学出版社，2004：241-242.
[5]夏文斌.公平、效率与当代社会发展[M].北京:北京大学出版社，2006：30、42-49.
基金项目：本研究系2013年重庆市教委人文社会科学研究项目“重庆农村教育资源闲置问题研究——以闲置校舍资源为例”（项目编号：13SKH13）的階段性研究成果。
作者简介：曾燕（1979-），女，四川资阳人，重庆工商大学教务处，讲师，硕士，研究方向：教育管理、教育经济研究。
关键词：农村 闲置 校舍 现状 对策
随着重庆市城镇化建设和新农村建设进程的不断加快，农村学龄人口日趋减少，各区县政府和教育行政部门根据本地的实际情况，加大了中小学校布局结构的调整力度，通过建设农村寄宿制学校等方式，适度集中办学，从一定程度上促进了教育教学质量和办学水平的提高，促进了城乡义务教育均衡发展。为“努力办好人民满意的教育”，“促进教育公平”，“合理配置教育”，以农村闲置教育资源为重点进行分析，就如何有效利用闲置资源，发挥资源的最大效用，进行了深入调查和重点研究。
1 重庆市农村学校闲置校舍总体情况
据统计，截至2010年底，重庆市38个区县共闲置中小学校4501所（含教学点），闲置学校占地面积893.0万平方米（约1.34万亩），闲置校舍建筑面积196.2万平方米，形成的闲置校舍固定资产原值约4.51亿元，按现值估值约为5.16亿元。其中，幼儿园闲置11所，校舍14栋；小学闲置4383所，校舍7094栋，九年制学校闲置13所，校舍17栋；初中闲置79所，校舍265栋；高中闲置3所，校舍8栋；中职闲置6所，校舍16栋；成人学校闲置2所，校舍2栋；其他像勤工俭学点和教办的学校闲置分别是1所和3所，校舍1栋和8栋。可以看出，小学是整个农村教育闲置资源中比例最大的。
1.1 重庆市农村学校闲置校舍的特点
①学校建设时间早。通过调研资料核查，闲置校舍建设时间为上世纪90年代前的占56.5%；1990-2000年期间及2000年以后修建的分别占33.9%和9.6%。
②规模普遍较小。据调研分析，闲置学校大部分为村校，闲置学校平均占地面积为3.06亩，平均校舍建筑面积为481平方米。
③产权权属关系较为复杂。闲置学校主要可分为国有、集体所有和其它（含国有投资、集体出资和群众投工投劳共建）等3类，其中国有占70.6%，集体所有占21.9%，其它占7.4%。
④多数无土地使用证和房屋产权证，或权证不齐。这部分学校主要修建于实施“两基”及验收期间，部分区县国土部门只办理了临时权证，没有完善产权登记。在调查的学校中，有土地使用证的学校有3239所，占71.96%。
1.2 重庆市农村学校闲置校舍的处置利用情况
目前，重庆市农村学校闲置校舍使用和处置情况大致可分为五类：一是教育系统内部划转，继续用于学前教育、成人教育、学农基地等，占闲置学校的3%；二是无偿划转为当地卫生、福利、文化等其他公共用途，占闲置学校的7.3%；三是出售或出租，对交通便利、有处置价值的校舍进行出租或出售，其资产收益归教育部门，这类情况占闲置学校的17.7%；四是通过其它方式处置的占5.3%；五是尚未处置（废弃或暂时闲置）的占闲置校舍的66.8%。
调研显示，闲置校舍中处于闲置废弃状态的比例最大，其次是用于出租出售或用于公共事业。如荣昌县将仁义镇安瑶山小学教室等25栋闲置校舍转让给镇、村、社用作五保家园、敬老院、村办公室等；将双河长山中学教学楼等11栋校舍出租给企业；将吴家海棠中心校黄葛滩村小教室等6栋闲置校舍与镇政府进行置换，用作办五保家园等。在一定程度上缓解了群众对公共服务设施和文化娱乐的需求。
整体而言，大部分区县对闲置校舍的利用率并不高。例如武隆县有闲置校园78所，其中出租6所，临时交村社保管使用的11所，划转给村1所，临时转作其他用途的5所，闲置的就有55所。即使已出租的校舍使用效率不高的现象也很普遍，相比偌大的教学楼和校园场地，出租的教室“大材小用”利用率也非常有限。
2 重庆市农村学校闲置校舍形成原因及处置中存在的问题
2.1 重庆市农村学校闲置校舍形成的原因
①规划布局不合理。上世纪90年代中、后期“普九”，在“人民教育人民办，办好教育为人民”的“村村办小学”热潮中，全国实行的是分级办学体制，县办高中，乡镇办初中、中心小学和完全小学，村办村校。当时各乡镇最大的教育目标任务，就是完成“普九”。由于管理体制、经费短缺等多种因素，对学校建设根本没有进行必要的宏观调控，对学校的整体布局规划缺乏分析、论证和统一安排。因此，出现诸多隐患，最终导致目前较大数量的农村村校资源闲置。
②生源逐年减少。在计划生育政策调节下，农村出生人口呈现波浪式增减。随着市场经济的发展，国家政策的宏观调控，农村外出务工人员逐年增多，家庭经济条件稍好的，部分学龄儿童随家长到城市异地就学，使农村学校生源进一步减少；家庭条件比较困难的，家里就只剩爷爷奶奶照顾学龄儿童，形成名副其实的“农村留守儿童”。
③农村寄宿制学校建设开始。随着农村寄宿制学校建设步伐的加快，这种办学模式的优越性越来越明显，社会对寄宿制学校的需求越来越大，农村适龄儿童的家长纷纷为孩子选择上寄宿制学校，政府又资助部分“留守儿童”上寄宿制学校，同时对家庭贫困学生提供“爱心午餐”等，由此导致部分农村村校生源越来越少直至闲置。
④城镇化加快和农民新村建设进程的加快。近几年由于城镇化速度加快，农民向城区和中心集镇迁移，乡村居住人口逐年减少；由于乡镇体制和行政村的改革，原有自然村的中心地位发生根本性转移，原有散居的村民集中建设到新选址的“农民新村”，学生发生转移，学校的布局也随之进行了调整和优化，由此导致初级小学必须异地建设；为了节约成本和有效的利用教育资源，一些生源较少的中小学被撤并，教育行政部门又缺乏闲置校舍处置的政策和有效措施支撑，形成的一批空置中小学，一定程度上也造成了校舍资源的闲置和浪费。
⑤农村基础教育发展不均衡。因为农村学校点多、面广，很多学校属地方政府管理时为解决学生入学问题而修建，除处于政治、经济和文化中心的镇、乡政府所在地学校规划建设相对较好外，绝大部分村校由村民筹资、投工投劳修建，场地小、校舍少，多数学校满足不了最基本的功能设置要求。
⑥地质灾害和移民工程的影响。随着“三峡移民工程”、“生态移民”和“高山移民”等新农村建设工程的实施，使得部分学校的生源减少而导致农村村校闲置。
2.2 重庆市农村闲置校舍处置存在的问题
我市目前有大批闲置校舍未能及时得到合理处置和充分利用，主要是存在以下几个问题：
①土地所有权不清晰。1986年《义务教育法》颁布以来至2002年，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的模式。义务教育阶段学校在县、镇（乡）、村办小学的“三级办学”模式下，农村学校建设用地几乎均由乡镇和村无偿提供，土地属于村委会集体所有。建校时未办理审批登记手续，没有界定校、村双方产权。依据土地管理的有关规定，这些没有办理土地变更登记手续和农用地转用审批手续的校园，所占用的土地仍然属于村集体所有。因此，要处置闲置学校必然面临土地确权和村民利益的调整问题，情况较为复杂。
②校舍产权不明晰。根据调研，目前未明确产权的土地、房屋都属于村校。其中大部分村校沒有完善产权手续，主要是在六、七十年代，按照国家政策要求，村校由乡村两级办学，大部分村校的用地是村社集体土地，校舍由村民投工投劳和教育部门适当补助建成，个别村社认为村校是村集体资产，闲置的村校土地、房产应归还村社；部分市人大代表还提出相应建议，要求将村校归还村社，以免引起不必要的纠纷。因此，学校与当地村、社和村民存在一定纠纷，无法完善相关产权手续。
③缺乏相关处置政策。重庆市教委、发改委、财政局、国土资源和房屋管理局、规划局等五委局联合印发了《重庆市学校老校区置换暂行办法》，但基本不适用于农村小学校舍的处置。部分部门和个人法律法规意识淡薄，个别村委会或村民强占闲置校舍，造成校产纠纷，个别学校不经评估随意处置校产，造成部分闲置国有资产流失。
④管理困难加剧资产浪费和流失。据调研分析，目前闲置校舍存在“三无”，即编制有限无人管，经费困难无钱管，地处偏僻、荒郊野外无法管。同时存在“三大隐患”，即：长久失修渐成危房，资产自然贬值，且形成新的安全隐患；因无人管理，明占暗偷现象较为突出，人为造成资产流失；责任不明，若因自然灾害出现倒塌伤人事故，学校和教育行政主管部门都难辞其咎。有的闲置校舍距中心校较远，不便管理，需要请专人管护，增加教育成本。如不请人管护，出现安全事故、财产损失等，教育部门和学校将承担相应法律责任。
⑤安全维护成本高、利用率低。绝大多数闲置校舍建设年代久远，建筑质量差，部分干打垒校舍还存在，安全隐患十分突出，利用价值不高。如需要处置，又需花费大量经费进行维修或维护，部分维护成本甚至远远高于校舍残值。闲置校舍大多地处偏僻，周围均为大山或农田、水库，交通条件十分不便，出租或转作他用困难，即便出租，价格也不高，总的利用率较低。
3 对策研究
3.1 全面排查，摸清家底，明确产权
由于被撤并学校布局比较分散，资产权属状况比较复杂，各区县应成立专门机构，尽快对闲置校舍逐校进行摸底排查并登记造册，全面掌握闲置学校的土地面积、建筑结构、建设年限、建设资金来源、学校用地及房屋权属等状况。
3.2 尽快研究出台规范性指导意见
闲置校舍是一笔巨大的财富，为减少浪费和避免资产流失，国家层面应出台相应关于规范闲置校舍处置工作的指导意见，为各地开展闲置校舍的确权和利用工作提供政策依据。在此基础上，我市应结合实际情况，在国家政策框架内因地制宜出台具体的处置办法。
3.3 因地制宜，分类处置
由于闲置校舍涉及的利益关系比较复杂，建议本着“先利用，后确权”原则分类处置。应坚持“取于教育，用于教育”原则，可以通过五种途径处置：一是“融资贷款”等形式，直接把资金投入教育。二是“土地置换”，用村校闲置的土地置换城镇学校发展所需的用地。三是“收取租金”，对乡镇村社已经占用的教育闲置土地、房屋，如果暂时不能收回，收取一定租金投入教育。
参考文献：
[1]刘溜.教育差距的中国阵痛[J].中国新闻周刊，2005(28):32-
33.
[2]康宁.中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新[M].北京:教育科学出版社，2005.18.
[3]刘扬，高洪源.美国教育资源共享的经验及其启示——休斯的理论观点[J].外国教育研究，2005(7):69-72.
[4]冯大鸣.美、英、澳教育管理前沿图景[M].北京:教育科学出版社，2004：241-242.
[5]夏文斌.公平、效率与当代社会发展[M].北京:北京大学出版社，2006：30、42-49.
基金项目：本研究系2013年重庆市教委人文社会科学研究项目“重庆农村教育资源闲置问题研究——以闲置校舍资源为例”（项目编号：13SKH13）的階段性研究成果。
作者简介：曾燕（1979-），女，四川资阳人，重庆工商大学教务处，讲师，硕士，研究方向：教育管理、教育经济研究。