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1 前言
国有资产是我国社会主义制度的重要物质基础。建立健全国有资产处置、租赁交易全覆盖的监管治理机制是进一步深化国有企业改革，实现国有资产保值增值，防范国有资产流失的重要战略举措。在实践中，国有资产处置交易已形成从资产评估、监管部门审批备案到进入交易场所公开交易的监管治理机制和政策配套文件，但在国有资产租赁领域，现有政策对国有资产租赁交易是否需要通过监管部门审批、是否需要通过第三方公开交易尚无明确的强制性要求，弱化了对国有资产租赁的监管工作，导致国有资产在租赁过程中存在价值隐性流失的风险，不利于国有资产的保值增值。
2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“对财政资金的分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，以防止权力滥用”。近年来，重庆市涪陵区委区政府，在国有资产租赁过程中探索以防堵资产价值流失漏洞为目标，明确租赁决策部门，监管职能部门、交易机构等三方在资产出租管理中的职责，建立面向市场的公开招租体系，从源头上预防和治理腐败，有效规范国资租赁、防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。
2 涪陵区探索背景
2.1 监管缺失导致国有资产价值隐性流失
涪陵区国有资产的体量较大、范围广，由于各个单位国有资产的租赁方式缺乏统一标准和操作规范，监管难度较大，难以适应新形势下国有资产监管治理全覆盖的要求，与党的十九大提出的“要完善各类国有资产管理体制”，“有效防止国有资产流失”的国有资产管理要求尚有一定差距。从国有资产租赁现状来看，国资租赁大多是国资持有单位自行租赁，人为操作空间较大，存在国有资产租赁价格低于市场价格甚至有的单位签订长期低价租赁合同贱卖国有资产等现象，这种现象的存在导致了国有资产租赁价值的隐性流失。
2.2 现有监管模式难以适应形势需要
2014年初，重庆市委市政府在《重庆市贯彻实施<党政机关厉行节约反对浪费条例>办法》中明确规定，“党政机关对国有资产的处置和出租出借都应执行严格的审批手续且在规定的产权交易场所内进行，实行公开交易、统一监管”。但在执行过程中，国资租赁仍未完全纳入“应进必进”入场交易的范围。
3 涪陵区实践应用
3.1 土地招拍挂合作奠定实践基础
2010年，重庆市委市政府颁布《关于加快涪陵区经济社会发展的决定》，明确提出要加快涪陵区资本要素市场建设，着力把涪陵打造成为区域性金融服务中心。为充分发挥重庆联合产权交易所在交易信息发布、项目推介、市场化服务等方面的优势，涪陵区委区政府与重庆联合产权交易所签署战略合作协议，在土地招拍挂领域率先开展合作，将交易额大、社会关注度高的国有土地交易出让环节通过重庆联合产权交易所的互联网竞价系统出价，有效杜绝土地拍卖市场人为控场、围标串标现象，得到各方一致好评。截至2017年底，共计合作成交土地项目400余宗，交易额380.9628亿元，实现增值5.0922亿元。涪陵区政府与重庆联合产权交易所在商业用地的合作模式上的有益探索，为国有资产租赁交易进入重庆联合产权交易所公开交易奠定了良好的基础。
3.2 国资租赁交易办法提供制度保障
为了主动适应国有资产管理的新形势和新要求，2013年涪陵区国资监管部门经过充分调研论证，结合国资租赁的实际情况，出台了《重庆市涪陵区国有资产处置和租赁管理暂行办法》，明确规定各类机关团体事业单位和国有及国有控股企业的资产处置和租赁行为必须纳入国资监管部门的审批监管，进入重庆联合产权交易所涪陵分所进行公开交易。创造性地提出将机关团体事业单位、国有企业在内的资产租赁行为纳入国有资产统一监管范围，要求必须通过监管部门审批后进入产权交易所公开交易。
3.3 第三方平台全力推进取得实效
《重庆市涪陵区国有资产处置和租赁管理暂行办法》出台后，涪陵区国资监管部门、重庆联合产权交易所高度重视、广泛宣传、积极联动、规范交易，推动国资租赁改革落地开花。一是重点选择区内租赁性国有资产众多的业主单位，进行文件解读、宣讲，以点带面，让各单位了解国资租赁审批进场的重要性和必要性；二是定期向区政府分管领导汇报国资租赁工作的具体实施情况以及工作进度，同时与相关部门保持联动，密切关注区内国资场外租赁状况，发现一宗，纠正一宗，确保国有租赁进场无“跑冒滴漏”现象；三是全方位发布公告信息，严格规范职业操守，做好竞买人的信息保密工作，精心做好每一笔进场国资租赁项目。
4 涪陵区实践效果
4.1 增值效果明显
经过几年探索，逐漸形成了业主单位决策，国资监管部门审批监督，重庆联合产权交易所公开交易的租赁交易管理模式，在有效规范国有资产公开租赁行为的同时，极大地挖掘了国有资产市场价值，增加业主单位收入。在国资监管部门支持下，借助重庆联合产权交易所平台优势，依托先进的互联网电子竞价手段，国资租赁项目市场价值不断增值，如涪陵区兴华中路41号体育馆YON号门面3年租赁权，三年总租金从71.4436万元竞价至86.052325万元，增值率达20.45%；KEM号门面3年租赁权则从39.34万元竞至62.06万元，增值率达57.77%。涪陵区南门山金科世纪走廊4号商铺三年租赁权从19.86万元竞至46万元，增值率达131.67%。涪陵区李渡新区学府路30号（李渡教育公寓公租房）45处商业用房五年租赁权从538.894万元竞价至677.4883万元，净增租金达到138.6万元。
4.2 形成良性机制
《办法》出台三年来，由于从决策、审批到交易过程做到了公开、公平、公正，加上互联网竞价手段的运用，不仅使本地投资额得到迅速增长，还吸引了来自福建、四川等地的大量投资。挂牌租赁项目的交易结果均接近或高于周边租赁价格，在一定程度上也实现了国有资产的保值增值，同时新制度的执行减少了徇私舞弊的条件和机会，从源头上防范了“权钱买卖”交易现象，形成了较好的“源头防腐”机制。 4.3 资源聚集效应
重庆联合产权交易所在国资租赁进场后充分发挥功能作用，实现国资租赁有序交易，有力地带动了各类资源进场，实现资源聚集，其中最为成功的案例是涪陵区河道采砂权。2017年初，涪陵区长江干流共7个标段的砂石资源开采权，在重庆联交所集团通过互联网电子竞价成功分零出让，总成交价4057.6万元，增值额3872.6万元，平均增值率21倍，单个标段最高增值率达70.54倍。创下了重庆市河道采砂权绝对增值额、增值率历史新高。
5 经验与启示
5.1 涪陵区国有资产市场化招租监管的主要经验
5.1.1 创新了国有资产租赁交易的监管模式。涪陵区在国资租赁实践中，国资监管部门规范引导，不断优化完善区内国资持有单位租赁决策程序，使决策过程更加科学、透明；同时不断优化完善国资监管部门的审批监督程序，使审批监督过程全程留痕管理；不断优化完善交易执行流程，充分利用互联网电子竞价，使交易过程线上全公开。改变了以往国资持有单位在国资租赁活动中自我管理、自我审批、自我交易“三自一体”的局面，创立国有资产招租决策权、审批监督权、交易执行权“权利分置”的监管模式，以国资监管创新交易模式建立起防止国资流失的三道防线。第一道防线是依照《办法》要求，业主单位所持国有资产必须进行可行性论证，行使处置决策权时需按照民主决策程序确定；第二道防线是排除人为干扰，有效行使审批监督权，且国有资产的资产状况、用途、租赁期限、承租期限、底价及租金支付方式由区国资监管部门进行合规性审批。第三道防线是规范交易过程，行使交易执行权，依托覆盖全市的交易网络，将竞价数据向全国公开发布，利用互联网交易系统全面实行网上操作，实现竞买人与竞买人、拍卖人之间相互分离，有效防范恶意串标、围标以及“暗箱操作”。
5.1.2 创新了国有资产租赁交易的配置手段。重庆联合产权交易所灵活的企业化运作机制，法律、经济、信息等组成的专业高效人才团队，成熟的互联网竞价交易系统，全流程网上交易流程为涪陵区国资租赁交易提供了强大支撑。同时，重庆联合产权交易所创新交易配置手段，对项目交易实行“十一统一”，统一开展项目策划包装、市场推广、融资配套等市场化深度服务，不仅在更大范围内配置了资源，而且发挥了市场内部各业务单元“联合作战”优势，提高了市场推介力度和市场服务价值，也使国有资产租赁配置的效能得到大幅度提升。
5.2 涪陵区国有资产市场化招租监管模式的启示
国有资产转让、国有资产租赁、特许经营权的出让作为国资监管的重要环节，长期以来“三自一体”、“管、监、办”不分的交易模式导致国有资产隐性流失，历来为人诟病。由涪陵区国资监管部门推动的国有租赁创新交易行为，在实践中探索阳光、规范、市场化的模式，为重庆市各项资源交易提供了有益经验，同时为推进各项创新业务进场交易提供了最好例证。涪陵区基于“权力分置”的国有资产市场化招租监管模式的成功实践，具有以下启示：
5.2.1 以政策文件为创新业务进场保驾护航。区县创新业务拓展迟迟难以取得实质性突破的难点在于没有形成政府主导的规范性文件，利益相关方不愿改变旧有交易格局，这就为包括国资租赁在内的各项资源暗箱操作提供了便利。涪陵区单点突破，率先与联交所签订战略合作协议、出台地方性规章，要求土地合作进场，國资租赁实行公开交易，成功打破利益樊笼，使得涪陵创新业务进场得以快速顺利推进。
5.2.2 以相关部门的联动配合拓展创新业务。充分发挥相关部门的联动配合效应是涪陵区成功实施国有资产市场化招租监管模式探索实践的一个重要因素。涪陵区内业主单位主管部门、国资监管部门、涪陵分所高度重视各类资源的保值增值工作，保持联动、密切配合，尊重市场规律，这是涪陵区创新业务拓展得以顺利推进的重要因素。
5.2.3 以交易机构为纽带充分发挥服务功能。尊重市场规律，在市场中实现监管部门、交易所、业务单位各司其职，提升市场化服务水平，在交易环节精简前期接件流程，创新服务方式，增强服务意识，同时严格执行职业操守，做好竞买人信息保密工作，在交易过程中充分发挥互联网电子竞价功能作用，实现各类资源较高增值。
（作者分别为：重庆市涪陵区国有资产监督管理委员会主任，重庆联合产权交易所集团涪陵分所所长）
国有资产是我国社会主义制度的重要物质基础。建立健全国有资产处置、租赁交易全覆盖的监管治理机制是进一步深化国有企业改革，实现国有资产保值增值，防范国有资产流失的重要战略举措。在实践中，国有资产处置交易已形成从资产评估、监管部门审批备案到进入交易场所公开交易的监管治理机制和政策配套文件，但在国有资产租赁领域，现有政策对国有资产租赁交易是否需要通过监管部门审批、是否需要通过第三方公开交易尚无明确的强制性要求，弱化了对国有资产租赁的监管工作，导致国有资产在租赁过程中存在价值隐性流失的风险，不利于国有资产的保值增值。
2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“对财政资金的分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，以防止权力滥用”。近年来，重庆市涪陵区委区政府，在国有资产租赁过程中探索以防堵资产价值流失漏洞为目标，明确租赁决策部门，监管职能部门、交易机构等三方在资产出租管理中的职责，建立面向市场的公开招租体系，从源头上预防和治理腐败，有效规范国资租赁、防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。
2 涪陵区探索背景
2.1 监管缺失导致国有资产价值隐性流失
涪陵区国有资产的体量较大、范围广，由于各个单位国有资产的租赁方式缺乏统一标准和操作规范，监管难度较大，难以适应新形势下国有资产监管治理全覆盖的要求，与党的十九大提出的“要完善各类国有资产管理体制”，“有效防止国有资产流失”的国有资产管理要求尚有一定差距。从国有资产租赁现状来看，国资租赁大多是国资持有单位自行租赁，人为操作空间较大，存在国有资产租赁价格低于市场价格甚至有的单位签订长期低价租赁合同贱卖国有资产等现象，这种现象的存在导致了国有资产租赁价值的隐性流失。
2.2 现有监管模式难以适应形势需要
2014年初，重庆市委市政府在《重庆市贯彻实施<党政机关厉行节约反对浪费条例>办法》中明确规定，“党政机关对国有资产的处置和出租出借都应执行严格的审批手续且在规定的产权交易场所内进行，实行公开交易、统一监管”。但在执行过程中，国资租赁仍未完全纳入“应进必进”入场交易的范围。
3 涪陵区实践应用
3.1 土地招拍挂合作奠定实践基础
2010年，重庆市委市政府颁布《关于加快涪陵区经济社会发展的决定》，明确提出要加快涪陵区资本要素市场建设，着力把涪陵打造成为区域性金融服务中心。为充分发挥重庆联合产权交易所在交易信息发布、项目推介、市场化服务等方面的优势，涪陵区委区政府与重庆联合产权交易所签署战略合作协议，在土地招拍挂领域率先开展合作，将交易额大、社会关注度高的国有土地交易出让环节通过重庆联合产权交易所的互联网竞价系统出价，有效杜绝土地拍卖市场人为控场、围标串标现象，得到各方一致好评。截至2017年底，共计合作成交土地项目400余宗，交易额380.9628亿元，实现增值5.0922亿元。涪陵区政府与重庆联合产权交易所在商业用地的合作模式上的有益探索，为国有资产租赁交易进入重庆联合产权交易所公开交易奠定了良好的基础。
3.2 国资租赁交易办法提供制度保障
为了主动适应国有资产管理的新形势和新要求，2013年涪陵区国资监管部门经过充分调研论证，结合国资租赁的实际情况，出台了《重庆市涪陵区国有资产处置和租赁管理暂行办法》，明确规定各类机关团体事业单位和国有及国有控股企业的资产处置和租赁行为必须纳入国资监管部门的审批监管，进入重庆联合产权交易所涪陵分所进行公开交易。创造性地提出将机关团体事业单位、国有企业在内的资产租赁行为纳入国有资产统一监管范围，要求必须通过监管部门审批后进入产权交易所公开交易。
3.3 第三方平台全力推进取得实效
《重庆市涪陵区国有资产处置和租赁管理暂行办法》出台后，涪陵区国资监管部门、重庆联合产权交易所高度重视、广泛宣传、积极联动、规范交易，推动国资租赁改革落地开花。一是重点选择区内租赁性国有资产众多的业主单位，进行文件解读、宣讲，以点带面，让各单位了解国资租赁审批进场的重要性和必要性；二是定期向区政府分管领导汇报国资租赁工作的具体实施情况以及工作进度，同时与相关部门保持联动，密切关注区内国资场外租赁状况，发现一宗，纠正一宗，确保国有租赁进场无“跑冒滴漏”现象；三是全方位发布公告信息，严格规范职业操守，做好竞买人的信息保密工作，精心做好每一笔进场国资租赁项目。
4 涪陵区实践效果
4.1 增值效果明显
经过几年探索，逐漸形成了业主单位决策，国资监管部门审批监督，重庆联合产权交易所公开交易的租赁交易管理模式，在有效规范国有资产公开租赁行为的同时，极大地挖掘了国有资产市场价值，增加业主单位收入。在国资监管部门支持下，借助重庆联合产权交易所平台优势，依托先进的互联网电子竞价手段，国资租赁项目市场价值不断增值，如涪陵区兴华中路41号体育馆YON号门面3年租赁权，三年总租金从71.4436万元竞价至86.052325万元，增值率达20.45%；KEM号门面3年租赁权则从39.34万元竞至62.06万元，增值率达57.77%。涪陵区南门山金科世纪走廊4号商铺三年租赁权从19.86万元竞至46万元，增值率达131.67%。涪陵区李渡新区学府路30号（李渡教育公寓公租房）45处商业用房五年租赁权从538.894万元竞价至677.4883万元，净增租金达到138.6万元。
4.2 形成良性机制
《办法》出台三年来，由于从决策、审批到交易过程做到了公开、公平、公正，加上互联网竞价手段的运用，不仅使本地投资额得到迅速增长，还吸引了来自福建、四川等地的大量投资。挂牌租赁项目的交易结果均接近或高于周边租赁价格，在一定程度上也实现了国有资产的保值增值，同时新制度的执行减少了徇私舞弊的条件和机会，从源头上防范了“权钱买卖”交易现象，形成了较好的“源头防腐”机制。 4.3 资源聚集效应
重庆联合产权交易所在国资租赁进场后充分发挥功能作用，实现国资租赁有序交易，有力地带动了各类资源进场，实现资源聚集，其中最为成功的案例是涪陵区河道采砂权。2017年初，涪陵区长江干流共7个标段的砂石资源开采权，在重庆联交所集团通过互联网电子竞价成功分零出让，总成交价4057.6万元，增值额3872.6万元，平均增值率21倍，单个标段最高增值率达70.54倍。创下了重庆市河道采砂权绝对增值额、增值率历史新高。
5 经验与启示
5.1 涪陵区国有资产市场化招租监管的主要经验
5.1.1 创新了国有资产租赁交易的监管模式。涪陵区在国资租赁实践中，国资监管部门规范引导，不断优化完善区内国资持有单位租赁决策程序，使决策过程更加科学、透明；同时不断优化完善国资监管部门的审批监督程序，使审批监督过程全程留痕管理；不断优化完善交易执行流程，充分利用互联网电子竞价，使交易过程线上全公开。改变了以往国资持有单位在国资租赁活动中自我管理、自我审批、自我交易“三自一体”的局面，创立国有资产招租决策权、审批监督权、交易执行权“权利分置”的监管模式，以国资监管创新交易模式建立起防止国资流失的三道防线。第一道防线是依照《办法》要求，业主单位所持国有资产必须进行可行性论证，行使处置决策权时需按照民主决策程序确定；第二道防线是排除人为干扰，有效行使审批监督权，且国有资产的资产状况、用途、租赁期限、承租期限、底价及租金支付方式由区国资监管部门进行合规性审批。第三道防线是规范交易过程，行使交易执行权，依托覆盖全市的交易网络，将竞价数据向全国公开发布，利用互联网交易系统全面实行网上操作，实现竞买人与竞买人、拍卖人之间相互分离，有效防范恶意串标、围标以及“暗箱操作”。
5.1.2 创新了国有资产租赁交易的配置手段。重庆联合产权交易所灵活的企业化运作机制，法律、经济、信息等组成的专业高效人才团队，成熟的互联网竞价交易系统，全流程网上交易流程为涪陵区国资租赁交易提供了强大支撑。同时，重庆联合产权交易所创新交易配置手段，对项目交易实行“十一统一”，统一开展项目策划包装、市场推广、融资配套等市场化深度服务，不仅在更大范围内配置了资源，而且发挥了市场内部各业务单元“联合作战”优势，提高了市场推介力度和市场服务价值，也使国有资产租赁配置的效能得到大幅度提升。
5.2 涪陵区国有资产市场化招租监管模式的启示
国有资产转让、国有资产租赁、特许经营权的出让作为国资监管的重要环节，长期以来“三自一体”、“管、监、办”不分的交易模式导致国有资产隐性流失，历来为人诟病。由涪陵区国资监管部门推动的国有租赁创新交易行为，在实践中探索阳光、规范、市场化的模式，为重庆市各项资源交易提供了有益经验，同时为推进各项创新业务进场交易提供了最好例证。涪陵区基于“权力分置”的国有资产市场化招租监管模式的成功实践，具有以下启示：
5.2.1 以政策文件为创新业务进场保驾护航。区县创新业务拓展迟迟难以取得实质性突破的难点在于没有形成政府主导的规范性文件，利益相关方不愿改变旧有交易格局，这就为包括国资租赁在内的各项资源暗箱操作提供了便利。涪陵区单点突破，率先与联交所签订战略合作协议、出台地方性规章，要求土地合作进场，國资租赁实行公开交易，成功打破利益樊笼，使得涪陵创新业务进场得以快速顺利推进。
5.2.2 以相关部门的联动配合拓展创新业务。充分发挥相关部门的联动配合效应是涪陵区成功实施国有资产市场化招租监管模式探索实践的一个重要因素。涪陵区内业主单位主管部门、国资监管部门、涪陵分所高度重视各类资源的保值增值工作，保持联动、密切配合，尊重市场规律，这是涪陵区创新业务拓展得以顺利推进的重要因素。
5.2.3 以交易机构为纽带充分发挥服务功能。尊重市场规律，在市场中实现监管部门、交易所、业务单位各司其职，提升市场化服务水平，在交易环节精简前期接件流程，创新服务方式，增强服务意识，同时严格执行职业操守，做好竞买人信息保密工作，在交易过程中充分发挥互联网电子竞价功能作用，实现各类资源较高增值。
（作者分别为：重庆市涪陵区国有资产监督管理委员会主任，重庆联合产权交易所集团涪陵分所所长）