论文部分内容阅读
摘 要：行政和事业单位“小金库”特点有一定的共性，其产生的原因类似。本文从分析“小金库”产生的制度根源出发，谈谈如何从制度角度来防范和根治“小金库”的存在。
关键词：制度角度；防范和根治；行政单位；小金库
文章编号：1674-3520（2014）-10-00-01
“小金库”是指违反国家财经法律法规及其有关规定，侵占和截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。界定一个“小金库”，一般有四个要素：资金性质公有；存在形式隐蔽；资金来源渠道违规；资金用途违规。
一、行政事业单位的“小金库”产生的制度根源
我国法律对“小金库”的约束力存在明显不足，再加上领导人法律观念淡薄以及单位内部控制制度的不完善，因此“小金库”的产生也有着它的的必然性，主要有以下原因
（一）法纪观念淡薄。首先是单位负责人财经法规缺乏自律性，没有对“小金库”形成正确的认识，将个人的私利凌驾于各项法规制度上。其次是侥幸心理在作怪，“小金库”往往是较隐蔽的情况下私设的，资金来源多，难以从账面上发现，由于知情范围很小，调查取证难度大，如果没有内部人举报不易被发现。再次，“小金库”与部门利益、小集体利益或个人利益通常紧密联系在一起。
（二）相关财经法规和惩戒手段的缺失是“小金库”屡禁不止的原因。目前我国法律尚无对私设“小金库”行为有关法律条款，只是在一些部门规章制度中以通知的形式对其作了规定和说明，导致私设“小金库”司法地位过低，难以引起人们的重视，给人们带来私设“小金库”只是违反了财经纪律但并未违法的错觉。
（三）监督机制失位。在外部监督方面，制度不全，体制不顺，机制不活的情况依然存在，对领导干部及所在单位违规设置“小金库”、账外账等严重违反财经纪律和廉政规定等问题的责任追究尚未形成一种态势，往往只对单位进行罚款，对个人追究较少。在内部监督上，有些单位根本没有设置，有设置也起不到作用，由于会计人员要服从单位领导的指令，又要执行国家财务制度，单位福利好坏直接涉及自身利益，会计人员作为单位一员，自身的任免、薪酬都由本单位领导决定，也是“小金库”直接获利者。
（四）管理体制不完善，内部控制不到位。管理体制的缺陷给相关的人员提供可乘之机，私设“小金库”的违法行为游离各种规章制度的监督之外。内部控制的不到位，使重要部门和重要岗位的工作缺乏严格的制度约束，对权力的行使缺乏规范和约束，没有形成有效的权力制约和协调机制；单位的财产、资产、采购等部门未建立职责明确、分工负责、不相容岗位相互制约、相互牵制的管理制度；有的单位预算管理体制不完善，只停留在编制预算，缺乏对预算过程的监督控制，容易使大量的资金游离于预算之外；有的单位没有实行“收支两条线”的规定，存在“坐支”的现象。
二、行政事业单位如何从制度角度防范和根治“小金库”存在
（一）建立财政预算精细化管理制度，这是防治“小金库”长效机制的基础。首先，应进一步推进部门预算改革，建立完整准确的机构、人员信息库，制度科学合理的定额定员标准，严格预算约束，实现财政资金分配的公平、公正、公开和优化配置，有效防止部门之间行政经费分配不公，彻底打消了一些部门为了弥补经费不足设立“小金库”念头。其次，逐步细化预算，各行政单位预算支出都应明确具体的项目，并结合财政收支分类改革，将支出的科目明细到“目”级，严禁擅自改变预算支出用途，以及违规套取或转移财政资金行为。最后实行绩效预算监督管理，要在建立完善专项资金预算事前评审制度，明确财政资金预算目标，实行项目管理基础上，科学安排预算资金，特别是欠发达地区预算安排更须谨慎管理。同时要突出跟踪问效、绩效评价和绩效监督，确保财政资金安全、规范、高效运行。从预算精细化管理方面预防“小金库”形成。
（二）建立行政事业单位的资产监控平台，从源头上切断“小金库”的来源提供保障。从资产的形成、配置、使用、产权变更到处置，要形成统一规范的紧密型管理模式，彻底改变当前松散式的管理模式。一是要建立科学合理的资产配置标准体系，解决配置不公、资产闲置浪费、资产使用效率低下问题。二是定期对行政事业单位空闲的办公室、闲置土地等进行清产登记，实行集中管理，严格资产出租、出借、处置的审批手续，对其收益实行“收支两条线”管理，从源头上切断“小金库”的，来源。
（三）确实加强收入预算管理，对非税收收入预算能够堵塞设立“小金庫”的渠道。我国的财政收入形势多样，除税收之外，还有规模庞大的非税收收入，因此首先要按照“分类管理，逐项规范”的原则，加大政府非税收政策研究力度，细化收入管理办法，编制非税收收入预算，推动政府收入分配制度改革。二是对非税收收入实行依法征收、分类管理、票款分离、收支脱钩、综合预算进一步维护了政府收入分配秩序，规范执收部门的征管行为。三是加强对政府非税收收入的日常监督和专项稽查及时清理不合理、不合法的政府非税收收入项目，彻底阻断利用审批权和非税收收入设立“小金库”的渠道。
（四）建立严格的财政资金管理制度。政府采购及公务卡制度改革，从支出上控制了“小金库”的形成。一是要继续深化国库集中支付，在支付手段上规范财政支出，进一步扩大国库集中支付范围，从制度和财政预算执行力度，有效解决转移财政资金、设立“小金库”等问题。在此基础上还要研究构建财政资金运行的动态监控体系，实现财政部门对财政资金的全过程监督。二是加强对行政事业单位银行账户的监督管理，进一步理顺财政资金拨付渠道。对银行账户实行财政核准、备案、年检制度，突出财政与金融部门协同合作，确保财政资金安全完整。三是加大行政事业单位政府采购和公务卡制度的改革力度，财政支出中应该进行政府采购的须全部纳入政府采购，进一步推行公务卡消费。
（五）建立科学、实效、合理的财务管理制度。通过制度的建立及时堵塞管理漏洞；对开支混乱的问题，可以通过公务卡管理模式加以规范。同时，要加强行政事业单位内部控制制度建设，完善内部审计制度，并加强行业财务管理和审计力度。
（六）建立完善的责任制度。一是强化相关职能部门的协作力度，吸收本次治理中财政、审计、纪检、监察、金融等多个部门联合执法的宝贵经验，建立完善的信息共享制度，充分发挥各个部门的职能作用，互相配合，统一协调形成合力。二是完善群众举报制度，拓宽群众监督渠道，做好举报处理工作，给举报者一定的比例奖励，充分发挥群众监督渠道。三是建立完善的责任追究制度，必须打破“法不责众”的怪圈，“小金库”被查实后，一把手必须承担主要责任。
关键词：制度角度；防范和根治；行政单位；小金库
文章编号：1674-3520（2014）-10-00-01
“小金库”是指违反国家财经法律法规及其有关规定，侵占和截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。界定一个“小金库”，一般有四个要素：资金性质公有；存在形式隐蔽；资金来源渠道违规；资金用途违规。
一、行政事业单位的“小金库”产生的制度根源
我国法律对“小金库”的约束力存在明显不足，再加上领导人法律观念淡薄以及单位内部控制制度的不完善，因此“小金库”的产生也有着它的的必然性，主要有以下原因
（一）法纪观念淡薄。首先是单位负责人财经法规缺乏自律性，没有对“小金库”形成正确的认识，将个人的私利凌驾于各项法规制度上。其次是侥幸心理在作怪，“小金库”往往是较隐蔽的情况下私设的，资金来源多，难以从账面上发现，由于知情范围很小，调查取证难度大，如果没有内部人举报不易被发现。再次，“小金库”与部门利益、小集体利益或个人利益通常紧密联系在一起。
（二）相关财经法规和惩戒手段的缺失是“小金库”屡禁不止的原因。目前我国法律尚无对私设“小金库”行为有关法律条款，只是在一些部门规章制度中以通知的形式对其作了规定和说明，导致私设“小金库”司法地位过低，难以引起人们的重视，给人们带来私设“小金库”只是违反了财经纪律但并未违法的错觉。
（三）监督机制失位。在外部监督方面，制度不全，体制不顺，机制不活的情况依然存在，对领导干部及所在单位违规设置“小金库”、账外账等严重违反财经纪律和廉政规定等问题的责任追究尚未形成一种态势，往往只对单位进行罚款，对个人追究较少。在内部监督上，有些单位根本没有设置，有设置也起不到作用，由于会计人员要服从单位领导的指令，又要执行国家财务制度，单位福利好坏直接涉及自身利益，会计人员作为单位一员，自身的任免、薪酬都由本单位领导决定，也是“小金库”直接获利者。
（四）管理体制不完善，内部控制不到位。管理体制的缺陷给相关的人员提供可乘之机，私设“小金库”的违法行为游离各种规章制度的监督之外。内部控制的不到位，使重要部门和重要岗位的工作缺乏严格的制度约束，对权力的行使缺乏规范和约束，没有形成有效的权力制约和协调机制；单位的财产、资产、采购等部门未建立职责明确、分工负责、不相容岗位相互制约、相互牵制的管理制度；有的单位预算管理体制不完善，只停留在编制预算，缺乏对预算过程的监督控制，容易使大量的资金游离于预算之外；有的单位没有实行“收支两条线”的规定，存在“坐支”的现象。
二、行政事业单位如何从制度角度防范和根治“小金库”存在
（一）建立财政预算精细化管理制度，这是防治“小金库”长效机制的基础。首先，应进一步推进部门预算改革，建立完整准确的机构、人员信息库，制度科学合理的定额定员标准，严格预算约束，实现财政资金分配的公平、公正、公开和优化配置，有效防止部门之间行政经费分配不公，彻底打消了一些部门为了弥补经费不足设立“小金库”念头。其次，逐步细化预算，各行政单位预算支出都应明确具体的项目，并结合财政收支分类改革，将支出的科目明细到“目”级，严禁擅自改变预算支出用途，以及违规套取或转移财政资金行为。最后实行绩效预算监督管理，要在建立完善专项资金预算事前评审制度，明确财政资金预算目标，实行项目管理基础上，科学安排预算资金，特别是欠发达地区预算安排更须谨慎管理。同时要突出跟踪问效、绩效评价和绩效监督，确保财政资金安全、规范、高效运行。从预算精细化管理方面预防“小金库”形成。
（二）建立行政事业单位的资产监控平台，从源头上切断“小金库”的来源提供保障。从资产的形成、配置、使用、产权变更到处置，要形成统一规范的紧密型管理模式，彻底改变当前松散式的管理模式。一是要建立科学合理的资产配置标准体系，解决配置不公、资产闲置浪费、资产使用效率低下问题。二是定期对行政事业单位空闲的办公室、闲置土地等进行清产登记，实行集中管理，严格资产出租、出借、处置的审批手续，对其收益实行“收支两条线”管理，从源头上切断“小金库”的，来源。
（三）确实加强收入预算管理，对非税收收入预算能够堵塞设立“小金庫”的渠道。我国的财政收入形势多样，除税收之外，还有规模庞大的非税收收入，因此首先要按照“分类管理，逐项规范”的原则，加大政府非税收政策研究力度，细化收入管理办法，编制非税收收入预算，推动政府收入分配制度改革。二是对非税收收入实行依法征收、分类管理、票款分离、收支脱钩、综合预算进一步维护了政府收入分配秩序，规范执收部门的征管行为。三是加强对政府非税收收入的日常监督和专项稽查及时清理不合理、不合法的政府非税收收入项目，彻底阻断利用审批权和非税收收入设立“小金库”的渠道。
（四）建立严格的财政资金管理制度。政府采购及公务卡制度改革，从支出上控制了“小金库”的形成。一是要继续深化国库集中支付，在支付手段上规范财政支出，进一步扩大国库集中支付范围，从制度和财政预算执行力度，有效解决转移财政资金、设立“小金库”等问题。在此基础上还要研究构建财政资金运行的动态监控体系，实现财政部门对财政资金的全过程监督。二是加强对行政事业单位银行账户的监督管理，进一步理顺财政资金拨付渠道。对银行账户实行财政核准、备案、年检制度，突出财政与金融部门协同合作，确保财政资金安全完整。三是加大行政事业单位政府采购和公务卡制度的改革力度，财政支出中应该进行政府采购的须全部纳入政府采购，进一步推行公务卡消费。
（五）建立科学、实效、合理的财务管理制度。通过制度的建立及时堵塞管理漏洞；对开支混乱的问题，可以通过公务卡管理模式加以规范。同时，要加强行政事业单位内部控制制度建设，完善内部审计制度，并加强行业财务管理和审计力度。
（六）建立完善的责任制度。一是强化相关职能部门的协作力度，吸收本次治理中财政、审计、纪检、监察、金融等多个部门联合执法的宝贵经验，建立完善的信息共享制度，充分发挥各个部门的职能作用，互相配合，统一协调形成合力。二是完善群众举报制度，拓宽群众监督渠道，做好举报处理工作，给举报者一定的比例奖励，充分发挥群众监督渠道。三是建立完善的责任追究制度，必须打破“法不责众”的怪圈，“小金库”被查实后，一把手必须承担主要责任。