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摘 要: 公共危机管理中信息管理是关键,如果处置不当,容易造成危机的扩大化,将会给人民财产
带来巨大损失和国家安全的不稳定。因此,加强危机管理,尤其是加强对危机信息过程的有效管理便成为处在现代化发展关键时期所要认真思考的一项重大的理论与实践课题。河南“钴60事件”的信息管理过程再次给我们敲响警钟:从其信息封锁、信息无序、信息纠正、信息对称四个方面实证研究来看,我国在公共信息管理方面存在很大不足。我国公共危机信息管理过程须从信息公开、建立信息管理体系、媒体利用、信息资源共享等几个方面进行优化。
关键词: 公共危机; 信息管理; 信息公开; 河南“钴60事件”
中图分类号: C931.6 文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)01-0046-04
Research on Process of Public Crisis Information Management
——Taking Co-60 Emergency of Henan as an Example
LIU Shao-wen , SONG Lai
(East China University of Science and Technology, Shanghai 200237, China)
Abstract: Information management is the key of public crisis management, The crises well magnify, which may lead to huge loss of people’s property and the state security instability if disposed of improperly. In consequence, strengthening the risk management, especially the effective management of crisis information, has already become a great theoretical and practical issue to China to consider seriously during the momentous stage of its modernization. Co-60 emergency of Henan magnify which the process of crisis information management once again sounded the alarm: View of four aspects on information blockaded, information disorder,information corrected, information symmetry, there is a big lack of information management of China. We should optimize the process of crisis information management on public information disclosure, the establishment of information management systems, the use of media, information resource sharing, and several other aspects.
Key words: public crisis; information management; information publicity; Co-60 emergency of Henan
我国目前正处在社会转型期间,这种转型与以往其他国家有着很大的不同。在信息时代,社会转型呈现出更加复杂多样的变化,而信息的交换、共享与披露在社会转型过程中扮演着极为重要的角色。我国在公共危机信息管理过程中还没有成熟的经验,但目前在信息资讯发达的社会,如果信息交互滞后往往会引发更大危机。
2003年春的一场SARS疫情,充分暴露出我国在信息管理方面的重大缺陷,SARS疫情信息披露过程中存在瞒报、虚报和滞后报道现象,给危机处理带来很大困难,以至演变为全国规模的公共危机。2005年哈尔滨爆发的一场水危机事件,信息管理仍然是整个事件的焦点。然而今年发生在河南的“钴60事件”又再次向我们敲响警钟,问题同样出现在信息管理过程方面。于是我们不禁要问:为何从SARS疫情事件,到哈尔滨水危机事件,再到河南“钴60事件”的扩大化都发生在信息管理过程这个环节上面?这是需要我们认真思考与探究的一项重大理论与实践课题。
一、概念的界定及我国主要存在的问题
(一)公共危机信息管理的界定
根据国务院2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》,笔者认为,公共危机既有可能是自然原因造成的,也可能是经济原因、政治原因或社会原因造成的,涉及的不是单个个人,而是社会大众,至少是对一个特定单位或地域中的一群人造成一定负面影响或危害的事件。而河南“钴60事件”恰恰是由于信息管理不科学的原因,而引起的群体性外出避难危机事件。
“信息管理是人类为了有效地开发和利用信息资源,以现代信息技术为手段,对信息进行收集、加工、输入和输出的总称”。[1]公共危机信息管理是一种特殊的信息管理形式,它同样是对危机信息收集、加工、输入和输出。但是危机信息管理具有以下特征:
1. 政府主导。公共危机信息管理的主导者必须是政府,这是其它任何组织均不能替代的。
2. 及时性。一是发现信息和收集信息要及时;二是信息传递要及时,信息越是延误越是不利于危机事件的处理。
3. 准确性。政府决策机构对必要信息掌握得越完善越有利于应急,只有准确的信息决策者才能在此基础上做出正确的判断。
4. 重要性。危机最忌久拖不决,“放任”可能导致有害后果的扩散,可能危害大规模人群的生命安全,因此危机信息如何发布必须慎重考虑。
(二)目前我国存在的主要问题
1. 缺乏完善的危机信息管理系统。信息的收集、整理以及危机决策过程中各种信息技术的运用不成熟,对危机的控制和有效管理带来极大不便。
2. 没有建立有效的危机预警机制。一是信息收集渠道不畅通,存在瞒报或虚报、假报现象;二是缺乏有效的信息收集体系,对危机事件的信息收集往往是在危机事件发生后或相当长一段时间才进行,比较被动。
3. 缺乏有效的信息支持和信息沟通机制。政府内部信息传播渠道单一,传播呈垂直状态,不利于信息快速沟通。政府与外部进行交流时经常封锁消息,同时也很少与社会公众进行交流,甚至有意隐瞒事实真相和严重程度,造成谣言满天飞的现象,给危机事件处理增加难度。
4. 信息发布环节与媒体的关系问题。一是部分地方政府为了逃避责任,阻挠媒体介入,给信息发布带来困难;二是部分媒体追逐商业利益,恶意炒作危机事件,片面夸大危机事件,给危机处理带来一定难度,同时也给政府的公信力带来一定负面影响。
二、理论假设及以河南“钴60事件”为案例分析研究
本文的理论假设主要依据斯蒂文·芬克的阶段分析理论即危机传播的四段论模式:危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期和危机解决期。[2]从对 河南“钴60危机事件”实证研究来看,信息管理和信息发布是整个事件发生发展的核心环节。在整个危机事件处理过程中信息管理伴随其整个发展过程也具有阶段性特征,各个阶段的信息管理方式、特征也不相同。笔者借鉴斯蒂文·芬克的阶段分析理论和危机传播理论,把危机信息管理过程分为信息隐藏、信息无序、信息公开、信息有序四个阶段进行分析研究。其管理结构示意图如下:
(一)信息隐藏阶段
一般来说这是一个相对较长的时期,突发事件还没有出现,但是造成危机突发结构、问题已经形成,培育突发危机的“温床”已经就绪,而相关信息也是处于隐藏状态,需要专门的系统进行收集、分析。如:“河南杞县利民辐照厂6月7日发生放射源卡源事件,钴-60放射源无法降入放射源井内。6月14日15时,辐照室内原辐照加工的物品由于放射源的长时间照射,发生了升温自燃。这一过程中,辐照装置仍处于有效受控状态,并未发生辐射源泄漏的情况。”[3]在事件发生后近一个月的时间,网上、当地居民中间开始谣言四起,但是这一现象没有引起当地政府的重视,致使危机进一步扩大。
因此,这个阶段信息管理的主要任务是:监测预警、收集信息、分析情况。任何危机事件都有前兆,只不过有的前兆比较明显,有的前兆不明显;有的前兆需要专门的仪器设备才能测试出来,有的前兆凭人的理性就能发现。这就需要专门的信息管理机构对危机事件的前兆进行监测,收集相关的信息。对已经积累一定能量,即将发生危机的对象要细致分析其情况,要通过预警加以防范,在危机问题孕育时期控制问题的发展,良好地解决问题,力争把危机事件消灭在萌芽状态。
(二)信息无序阶段
由于第一阶段没有处理好,导致危机进一步发展。此时有某个因素将成为导火索,一触即发,迅速升级到危机状态,突发事件从潜伏状态一下子暴露在公众面前。由于之前没有获得足够的信息,对事件处于未知或模糊状态,会给社会公众有种措手不及的感觉,且对危机事件没有心理准备,因此在行为上就会处于无序状态,稍有不慎就会酿成更大危机。如:河南“钴60事件”进入七月份后,愈演愈烈,已经有部分群众开始外出,网上发帖以及各种说法均已出现,7月12日,开封市政府就此首次发布消息,对卡源故障进行了说明,但这并没有满足公众的信息需求,反而助长了谣言的传播。7月13日至17日这段时间,谣言更是呈扩大趋势,加上河南电视台都市频道播出《杞县钴60泄漏事件调查》节目以及受访干部的三缄其口,更增加了当地民众的猜疑,造成危机扩大化。
在这个阶段,权威信息还没有发布,信息是处于不对称状态的。由于危机本身带有一定破坏性,因此社会公众在不明真相的情况下,会对危机进行各种猜测,于是便导致了流言甚至谣言的产生,各种信息交织在一起,处于无序状态。在这个阶段,信息管理就应做到:一是及时收集公众的反应,监测有哪些不利的谣言在传播;二是加强对媒体的管理,向公众适当透露出权威的有效信息,让他们做好应对危机的心理准备,与政府一同度过难关。因此,在这个过程中信息披露极为关键,因为人们的行为已经处于非理性状态了,稍有疏忽就会更进一步激化危机。事情发展到这个阶段,危机已经不可避免,关键的是如何降低危机的影响与扩大化,这就要求公众能够理性地对待危机,其前提是政府部门要逐步向公众发布权威的有效危机信息,从而消减信息的不对称性。
(三)信息公开阶段
在这个阶段危机已经全面爆发,开始影响社会各个方面,公众对危机信息需求急剧增加,政府主要是满足社会公众的信息需求,让他们对发生的危机有个理性的认知,同时也取得对政府行为的认同。如:7月17日,河南开封杞县流传钴60将爆炸的谣言,许多群众逃离家乡,前往附近县市“避难”[4]。此时,当危机全面爆发时,才引起当地政府的高度重视,不得不采取紧急应对措施,多渠道公开信息、澄清真相,安定民心,外逃现象才逐渐遏止。
在这个阶段信息管理主要侧重在:一是继续向社会公众发布危机权威信息,满足社会公众的信息需求,让他们了解危机的进展,并通过媒体对他们进行必要的心理干预。二是政府与媒体要建立良好的关系,借助媒体多渠道、灵活地发布各种权威信息。三是树立政府的形象,设置新闻焦点,深入报道,让社会大众恢复对政府的信心,让他们知道政府对危机事件正在积极处理。四是邀请专家,对危机进行评判,让社会公众加深对危机的了解,促使社会公众行为理性化,从而降低危机带来的负面效应。五是政府发布信息,积极动员社会公众并充分调动各种社会资源,一起度过危机。这个阶段危机信息的发布要灵活多变、全方位、多角度,要权威、及时、有效,时刻想到消减信息不对称状态,满足社会公众对危机信息的需求,从而使他们的行为更加理性化,进而降低危机扩大和负面影响。
(四)信息有序阶段
在这个阶段,危机已经得到控制,有关危机的各种信息已经全面发布,社会公众对信息的需求已经得到满足,危机的影响也逐渐消除,人们的生活也逐渐恢复到正常状态。如:7月19日当地居民已经基本明白事情始末,开始逐渐返乡。[4]至此,河南“钴60事件”才基本平复。
在这个阶段,信息已经回复到有序状态,信息管理主要工作就是重塑政府的形象;对公众进行危机意识教育;对前期危机事件的处理情况进行评价和评估;对人们进行心理干预,尽快让社会公众的心态转变过来,恢复到正常状态;同时提醒大家不要放松警惕,防止危机复发。
三、我国公共危机信息管理过程的优化对策
河南“钴60事件”最终得以化解,关键点仍是信息管理和发布,但是给我们的警示是深刻的。在我国公共危机信息管理过程中政府起着绝对的主导作用,较之国外,还有很多环节需要优化提升,无论是管理人员的观念、政府的理念,还是一些机构的设立以及机制的建立都有待提高与完善。
(一)树立现代信息管理理念,做到信息公开
1. 转变观念,树立现代信息管理理念。一些政府官员怕担负责任,事事请示、“内松外紧”,对外隐瞒信息,不敢主动公开。因此,要转变观念,树立信息公开共享的意识。在信息时代,信息是一种重要的资源,如果不能迅速有效地流通和使用,信息就会失去价值;因此,地方政府应顺应信息社会的发展潮流,树立尊重公民的知情权观念,切实转变工作作风,把满足公众的信息需求作为重要工作目标。
2. 建立科学机制,拓展有效的信息公开渠道。当前,政府信息公开的形式基本是主动公开,即政府向社会发布信息,但这种形式的公开不能适应公民和企业的个性化和深度的信息需求。因此,在我国信息公开法尚未颁布之前,必须建立一套科学的信息公开机制,它包括领导责任制、新闻发言人制度、人员组织、信息资源建设、工作程序和目标、发布渠道、资金和设备保证、信息反馈及上级和公众的监督等方面的内容。
(二)设置常设性危机管理机构,建立完善的信息管理体系
1. 设置常设性危机管理机构。危机虽然可以预测,却不能完全避免。危机爆发时,训练有素的危机管理机构有利于政府迅速作出正确反应。危机管理指挥机构需要很强的专业性,因此,必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来,持续积累信息和经验,使危机一旦出现,就能及时得到控制。此外,还要建立统一的信息指挥中心,构建公共危机中有效的信息披露机制,建立公共信息公开制度。这些机构的建立是一个长期的过程,不是一蹴而就的,但恰恰这些机构是危机信息管理过程中的核心,有了这些机构,危机处理才会更加便捷有效。
2. 建立完善的信息管理体系。构建危机信息管理系统,有益之处在于,它能收集和编制各部门、各地区、各种组织、新闻媒体和各国重大灾害风险信息数据。同时还要建立危机信息资料库、案例库、数据库和专家网络;组织有关部门和专家进行综合分析与风险评估,定期或不定期地进行灾害风险的趋势性预测。它能够打破应急信息资源在部门、地区之间的壁垒,消除“信息荒岛”和“信息孤岛”现象,增强公共部门危机管理决策的科学化,提高公共部门应急指挥效率。
(三)发挥媒体积极作用,合理利用网络平台
1. 发挥媒体的积极作用。在危机管理中,媒体不仅可以及时监视可能导致危机发生的各种潜在因素,而且在危机过程中作为组织和公众的代言人,完全可以沟通信息、疏导情绪,起到积极的作用。媒体不仅满足于向公众提供危机事件零散的信息,还会随着事态的进展,分析事件的来龙去脉、发展趋势,做出自己的评价。关于危机事件的报道要讲究艺术,学习并借鉴传播的成功经验,在不知不觉中传达政府的声音,在潜移默化中树立政府的形象,在正确引导中维护社会稳定。
2. 合理利用网络平台。通过互联网络信息系统,使决策部门能够同步得到原始信息、获得更多信息评价、进行多渠道的信息对比,为准确的危机决策咨询提供保证。此外利用互联网络技术对危机舆论进行监控,关注网上信息的传播和舆论导向,避免一些负面效应。同时也可以从中及时了解公众所关心的问题,及时采取措施避免危机的发生。河南“钴60事件”中,就是当地政府没有利用好互联网这个平台,没有及时地了解民众的关注点,才造成了危机事件的扩大化。
(四)构建电子政务平台,实现信息资源共享
“电子政务,是指政府借助信息化和网络通讯手段,将管理与服务通过网络技术进行集成,在互联网上实现组织结构和工作流程的电子化,打破时间、空间和部门分隔的限制,全方位地向社会提供优质、透明、高效的管理和服务”。[5]运用现代信息技术,发展电子政务,可以实现政府部门与社会各界可利用网络信息平台充分进行信息共享与服务,加强群众监督,提高办事效率及促进政务公开等等。构建电子政务平台基础上的公共部门危机信息管理系统包括: (1)安全预警和危机预测信息子系统; (2)危机状态跟踪信息子系统; (3)危机应急决策与指挥信息子系统;(4)危机影响评估系统。
安全预警和危机预测信息子系统可对社会安全状态信息进行采集,搜集有关社会危机发生的信息,及时掌握危机变化的第一手资料;危机预测和预报系统可对监测得到的信息进行鉴别、分类和分析,对未来可能发生的危机类型及其危害程度做出估计,并在必要时发出危机警报;危机状态跟踪信息子系统运用动态数据监测信息,将危机事件相关的状态信息采用科学定量或定性、定量相结合的方式转化成可供分析的数据,为系统决策提供客观的状态依据;危机应急决策与指挥信息子系统采用的电子政务环境下日趋成熟的专家群体决策的方式,可决定在危机发生和危机发生的全过程中怎样更好地进行社会资源的调度和危机事件的治理;危机影响评估系统,是在危机处理后,对危机事件处理的整个过程进行评估,检查各个环节存在的不足,以及今后如何进一步提高,为以后应对危机总结经验。
当前,我国突发公共事件应急管理体制建设已进入一个新的发展阶段。国家有关《突发事件与紧急状态处置法》已经颁布,国家应急管理体系工作和各项机制建设也得到进一步加强。我们相信政府是经得住考验的,但仍有以下几个方面需要不断完善。首先,要制定相应的法律、法规和制度,转变政府官员的管理理念。只有在法律框架下,信息管理才能更加规范。其次,在现代化网络通讯技术基础上,通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式,实现政府间、政府各部门之间的信息共享,便于危机预警和监测,以免在危机发生后,再出现信息封锁或信息未知现象,造成危机处理延误。再次,就是不断培养、培训专业的信息管理人才,确保危机发生后,能够及时有效地处理各种相关信息,确保信息交流通畅。笔者相信,在不断的发展过程中,政府处理危机事件的能力会越来越强,水平越来越高。
参考文献:
[1]岳剑波.信息管理基础[M].北京:清华大学出版社,1999:6.
[2]Steven Fink.Crisis management: Planning for the inevitable[M].
New York: American Management Association, 1996.
[3]葛江涛,李静.杞县“钴60”事件报告[J].瞭望东方周刊,2009,(32).
[4]河南钴60将爆炸传言致居民集体“逃难”[EB/OL].石家庄都
市网,(2009-07-20)[2009-10-18].http://news.sjzcity.com/2009/
12577.shtml
[5]方磊,张文卿.电子政务环境下政府危机管理系统的框架研究
[J].软件科学,2004,(4).
[责任编辑:任山庆;校对:叶慧娟]
带来巨大损失和国家安全的不稳定。因此,加强危机管理,尤其是加强对危机信息过程的有效管理便成为处在现代化发展关键时期所要认真思考的一项重大的理论与实践课题。河南“钴60事件”的信息管理过程再次给我们敲响警钟:从其信息封锁、信息无序、信息纠正、信息对称四个方面实证研究来看,我国在公共信息管理方面存在很大不足。我国公共危机信息管理过程须从信息公开、建立信息管理体系、媒体利用、信息资源共享等几个方面进行优化。
关键词: 公共危机; 信息管理; 信息公开; 河南“钴60事件”
中图分类号: C931.6 文献标识码:A 文章编号: 1673-9973(2010)01-0046-04
Research on Process of Public Crisis Information Management
——Taking Co-60 Emergency of Henan as an Example
LIU Shao-wen , SONG Lai
(East China University of Science and Technology, Shanghai 200237, China)
Abstract: Information management is the key of public crisis management, The crises well magnify, which may lead to huge loss of people’s property and the state security instability if disposed of improperly. In consequence, strengthening the risk management, especially the effective management of crisis information, has already become a great theoretical and practical issue to China to consider seriously during the momentous stage of its modernization. Co-60 emergency of Henan magnify which the process of crisis information management once again sounded the alarm: View of four aspects on information blockaded, information disorder,information corrected, information symmetry, there is a big lack of information management of China. We should optimize the process of crisis information management on public information disclosure, the establishment of information management systems, the use of media, information resource sharing, and several other aspects.
Key words: public crisis; information management; information publicity; Co-60 emergency of Henan
我国目前正处在社会转型期间,这种转型与以往其他国家有着很大的不同。在信息时代,社会转型呈现出更加复杂多样的变化,而信息的交换、共享与披露在社会转型过程中扮演着极为重要的角色。我国在公共危机信息管理过程中还没有成熟的经验,但目前在信息资讯发达的社会,如果信息交互滞后往往会引发更大危机。
2003年春的一场SARS疫情,充分暴露出我国在信息管理方面的重大缺陷,SARS疫情信息披露过程中存在瞒报、虚报和滞后报道现象,给危机处理带来很大困难,以至演变为全国规模的公共危机。2005年哈尔滨爆发的一场水危机事件,信息管理仍然是整个事件的焦点。然而今年发生在河南的“钴60事件”又再次向我们敲响警钟,问题同样出现在信息管理过程方面。于是我们不禁要问:为何从SARS疫情事件,到哈尔滨水危机事件,再到河南“钴60事件”的扩大化都发生在信息管理过程这个环节上面?这是需要我们认真思考与探究的一项重大理论与实践课题。
一、概念的界定及我国主要存在的问题
(一)公共危机信息管理的界定
根据国务院2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》,笔者认为,公共危机既有可能是自然原因造成的,也可能是经济原因、政治原因或社会原因造成的,涉及的不是单个个人,而是社会大众,至少是对一个特定单位或地域中的一群人造成一定负面影响或危害的事件。而河南“钴60事件”恰恰是由于信息管理不科学的原因,而引起的群体性外出避难危机事件。
“信息管理是人类为了有效地开发和利用信息资源,以现代信息技术为手段,对信息进行收集、加工、输入和输出的总称”。[1]公共危机信息管理是一种特殊的信息管理形式,它同样是对危机信息收集、加工、输入和输出。但是危机信息管理具有以下特征:
1. 政府主导。公共危机信息管理的主导者必须是政府,这是其它任何组织均不能替代的。
2. 及时性。一是发现信息和收集信息要及时;二是信息传递要及时,信息越是延误越是不利于危机事件的处理。
3. 准确性。政府决策机构对必要信息掌握得越完善越有利于应急,只有准确的信息决策者才能在此基础上做出正确的判断。
4. 重要性。危机最忌久拖不决,“放任”可能导致有害后果的扩散,可能危害大规模人群的生命安全,因此危机信息如何发布必须慎重考虑。
(二)目前我国存在的主要问题
1. 缺乏完善的危机信息管理系统。信息的收集、整理以及危机决策过程中各种信息技术的运用不成熟,对危机的控制和有效管理带来极大不便。
2. 没有建立有效的危机预警机制。一是信息收集渠道不畅通,存在瞒报或虚报、假报现象;二是缺乏有效的信息收集体系,对危机事件的信息收集往往是在危机事件发生后或相当长一段时间才进行,比较被动。
3. 缺乏有效的信息支持和信息沟通机制。政府内部信息传播渠道单一,传播呈垂直状态,不利于信息快速沟通。政府与外部进行交流时经常封锁消息,同时也很少与社会公众进行交流,甚至有意隐瞒事实真相和严重程度,造成谣言满天飞的现象,给危机事件处理增加难度。
4. 信息发布环节与媒体的关系问题。一是部分地方政府为了逃避责任,阻挠媒体介入,给信息发布带来困难;二是部分媒体追逐商业利益,恶意炒作危机事件,片面夸大危机事件,给危机处理带来一定难度,同时也给政府的公信力带来一定负面影响。
二、理论假设及以河南“钴60事件”为案例分析研究
本文的理论假设主要依据斯蒂文·芬克的阶段分析理论即危机传播的四段论模式:危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期和危机解决期。[2]从对 河南“钴60危机事件”实证研究来看,信息管理和信息发布是整个事件发生发展的核心环节。在整个危机事件处理过程中信息管理伴随其整个发展过程也具有阶段性特征,各个阶段的信息管理方式、特征也不相同。笔者借鉴斯蒂文·芬克的阶段分析理论和危机传播理论,把危机信息管理过程分为信息隐藏、信息无序、信息公开、信息有序四个阶段进行分析研究。其管理结构示意图如下:
(一)信息隐藏阶段
一般来说这是一个相对较长的时期,突发事件还没有出现,但是造成危机突发结构、问题已经形成,培育突发危机的“温床”已经就绪,而相关信息也是处于隐藏状态,需要专门的系统进行收集、分析。如:“河南杞县利民辐照厂6月7日发生放射源卡源事件,钴-60放射源无法降入放射源井内。6月14日15时,辐照室内原辐照加工的物品由于放射源的长时间照射,发生了升温自燃。这一过程中,辐照装置仍处于有效受控状态,并未发生辐射源泄漏的情况。”[3]在事件发生后近一个月的时间,网上、当地居民中间开始谣言四起,但是这一现象没有引起当地政府的重视,致使危机进一步扩大。
因此,这个阶段信息管理的主要任务是:监测预警、收集信息、分析情况。任何危机事件都有前兆,只不过有的前兆比较明显,有的前兆不明显;有的前兆需要专门的仪器设备才能测试出来,有的前兆凭人的理性就能发现。这就需要专门的信息管理机构对危机事件的前兆进行监测,收集相关的信息。对已经积累一定能量,即将发生危机的对象要细致分析其情况,要通过预警加以防范,在危机问题孕育时期控制问题的发展,良好地解决问题,力争把危机事件消灭在萌芽状态。
(二)信息无序阶段
由于第一阶段没有处理好,导致危机进一步发展。此时有某个因素将成为导火索,一触即发,迅速升级到危机状态,突发事件从潜伏状态一下子暴露在公众面前。由于之前没有获得足够的信息,对事件处于未知或模糊状态,会给社会公众有种措手不及的感觉,且对危机事件没有心理准备,因此在行为上就会处于无序状态,稍有不慎就会酿成更大危机。如:河南“钴60事件”进入七月份后,愈演愈烈,已经有部分群众开始外出,网上发帖以及各种说法均已出现,7月12日,开封市政府就此首次发布消息,对卡源故障进行了说明,但这并没有满足公众的信息需求,反而助长了谣言的传播。7月13日至17日这段时间,谣言更是呈扩大趋势,加上河南电视台都市频道播出《杞县钴60泄漏事件调查》节目以及受访干部的三缄其口,更增加了当地民众的猜疑,造成危机扩大化。
在这个阶段,权威信息还没有发布,信息是处于不对称状态的。由于危机本身带有一定破坏性,因此社会公众在不明真相的情况下,会对危机进行各种猜测,于是便导致了流言甚至谣言的产生,各种信息交织在一起,处于无序状态。在这个阶段,信息管理就应做到:一是及时收集公众的反应,监测有哪些不利的谣言在传播;二是加强对媒体的管理,向公众适当透露出权威的有效信息,让他们做好应对危机的心理准备,与政府一同度过难关。因此,在这个过程中信息披露极为关键,因为人们的行为已经处于非理性状态了,稍有疏忽就会更进一步激化危机。事情发展到这个阶段,危机已经不可避免,关键的是如何降低危机的影响与扩大化,这就要求公众能够理性地对待危机,其前提是政府部门要逐步向公众发布权威的有效危机信息,从而消减信息的不对称性。
(三)信息公开阶段
在这个阶段危机已经全面爆发,开始影响社会各个方面,公众对危机信息需求急剧增加,政府主要是满足社会公众的信息需求,让他们对发生的危机有个理性的认知,同时也取得对政府行为的认同。如:7月17日,河南开封杞县流传钴60将爆炸的谣言,许多群众逃离家乡,前往附近县市“避难”[4]。此时,当危机全面爆发时,才引起当地政府的高度重视,不得不采取紧急应对措施,多渠道公开信息、澄清真相,安定民心,外逃现象才逐渐遏止。
在这个阶段信息管理主要侧重在:一是继续向社会公众发布危机权威信息,满足社会公众的信息需求,让他们了解危机的进展,并通过媒体对他们进行必要的心理干预。二是政府与媒体要建立良好的关系,借助媒体多渠道、灵活地发布各种权威信息。三是树立政府的形象,设置新闻焦点,深入报道,让社会大众恢复对政府的信心,让他们知道政府对危机事件正在积极处理。四是邀请专家,对危机进行评判,让社会公众加深对危机的了解,促使社会公众行为理性化,从而降低危机带来的负面效应。五是政府发布信息,积极动员社会公众并充分调动各种社会资源,一起度过危机。这个阶段危机信息的发布要灵活多变、全方位、多角度,要权威、及时、有效,时刻想到消减信息不对称状态,满足社会公众对危机信息的需求,从而使他们的行为更加理性化,进而降低危机扩大和负面影响。
(四)信息有序阶段
在这个阶段,危机已经得到控制,有关危机的各种信息已经全面发布,社会公众对信息的需求已经得到满足,危机的影响也逐渐消除,人们的生活也逐渐恢复到正常状态。如:7月19日当地居民已经基本明白事情始末,开始逐渐返乡。[4]至此,河南“钴60事件”才基本平复。
在这个阶段,信息已经回复到有序状态,信息管理主要工作就是重塑政府的形象;对公众进行危机意识教育;对前期危机事件的处理情况进行评价和评估;对人们进行心理干预,尽快让社会公众的心态转变过来,恢复到正常状态;同时提醒大家不要放松警惕,防止危机复发。
三、我国公共危机信息管理过程的优化对策
河南“钴60事件”最终得以化解,关键点仍是信息管理和发布,但是给我们的警示是深刻的。在我国公共危机信息管理过程中政府起着绝对的主导作用,较之国外,还有很多环节需要优化提升,无论是管理人员的观念、政府的理念,还是一些机构的设立以及机制的建立都有待提高与完善。
(一)树立现代信息管理理念,做到信息公开
1. 转变观念,树立现代信息管理理念。一些政府官员怕担负责任,事事请示、“内松外紧”,对外隐瞒信息,不敢主动公开。因此,要转变观念,树立信息公开共享的意识。在信息时代,信息是一种重要的资源,如果不能迅速有效地流通和使用,信息就会失去价值;因此,地方政府应顺应信息社会的发展潮流,树立尊重公民的知情权观念,切实转变工作作风,把满足公众的信息需求作为重要工作目标。
2. 建立科学机制,拓展有效的信息公开渠道。当前,政府信息公开的形式基本是主动公开,即政府向社会发布信息,但这种形式的公开不能适应公民和企业的个性化和深度的信息需求。因此,在我国信息公开法尚未颁布之前,必须建立一套科学的信息公开机制,它包括领导责任制、新闻发言人制度、人员组织、信息资源建设、工作程序和目标、发布渠道、资金和设备保证、信息反馈及上级和公众的监督等方面的内容。
(二)设置常设性危机管理机构,建立完善的信息管理体系
1. 设置常设性危机管理机构。危机虽然可以预测,却不能完全避免。危机爆发时,训练有素的危机管理机构有利于政府迅速作出正确反应。危机管理指挥机构需要很强的专业性,因此,必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来,持续积累信息和经验,使危机一旦出现,就能及时得到控制。此外,还要建立统一的信息指挥中心,构建公共危机中有效的信息披露机制,建立公共信息公开制度。这些机构的建立是一个长期的过程,不是一蹴而就的,但恰恰这些机构是危机信息管理过程中的核心,有了这些机构,危机处理才会更加便捷有效。
2. 建立完善的信息管理体系。构建危机信息管理系统,有益之处在于,它能收集和编制各部门、各地区、各种组织、新闻媒体和各国重大灾害风险信息数据。同时还要建立危机信息资料库、案例库、数据库和专家网络;组织有关部门和专家进行综合分析与风险评估,定期或不定期地进行灾害风险的趋势性预测。它能够打破应急信息资源在部门、地区之间的壁垒,消除“信息荒岛”和“信息孤岛”现象,增强公共部门危机管理决策的科学化,提高公共部门应急指挥效率。
(三)发挥媒体积极作用,合理利用网络平台
1. 发挥媒体的积极作用。在危机管理中,媒体不仅可以及时监视可能导致危机发生的各种潜在因素,而且在危机过程中作为组织和公众的代言人,完全可以沟通信息、疏导情绪,起到积极的作用。媒体不仅满足于向公众提供危机事件零散的信息,还会随着事态的进展,分析事件的来龙去脉、发展趋势,做出自己的评价。关于危机事件的报道要讲究艺术,学习并借鉴传播的成功经验,在不知不觉中传达政府的声音,在潜移默化中树立政府的形象,在正确引导中维护社会稳定。
2. 合理利用网络平台。通过互联网络信息系统,使决策部门能够同步得到原始信息、获得更多信息评价、进行多渠道的信息对比,为准确的危机决策咨询提供保证。此外利用互联网络技术对危机舆论进行监控,关注网上信息的传播和舆论导向,避免一些负面效应。同时也可以从中及时了解公众所关心的问题,及时采取措施避免危机的发生。河南“钴60事件”中,就是当地政府没有利用好互联网这个平台,没有及时地了解民众的关注点,才造成了危机事件的扩大化。
(四)构建电子政务平台,实现信息资源共享
“电子政务,是指政府借助信息化和网络通讯手段,将管理与服务通过网络技术进行集成,在互联网上实现组织结构和工作流程的电子化,打破时间、空间和部门分隔的限制,全方位地向社会提供优质、透明、高效的管理和服务”。[5]运用现代信息技术,发展电子政务,可以实现政府部门与社会各界可利用网络信息平台充分进行信息共享与服务,加强群众监督,提高办事效率及促进政务公开等等。构建电子政务平台基础上的公共部门危机信息管理系统包括: (1)安全预警和危机预测信息子系统; (2)危机状态跟踪信息子系统; (3)危机应急决策与指挥信息子系统;(4)危机影响评估系统。
安全预警和危机预测信息子系统可对社会安全状态信息进行采集,搜集有关社会危机发生的信息,及时掌握危机变化的第一手资料;危机预测和预报系统可对监测得到的信息进行鉴别、分类和分析,对未来可能发生的危机类型及其危害程度做出估计,并在必要时发出危机警报;危机状态跟踪信息子系统运用动态数据监测信息,将危机事件相关的状态信息采用科学定量或定性、定量相结合的方式转化成可供分析的数据,为系统决策提供客观的状态依据;危机应急决策与指挥信息子系统采用的电子政务环境下日趋成熟的专家群体决策的方式,可决定在危机发生和危机发生的全过程中怎样更好地进行社会资源的调度和危机事件的治理;危机影响评估系统,是在危机处理后,对危机事件处理的整个过程进行评估,检查各个环节存在的不足,以及今后如何进一步提高,为以后应对危机总结经验。
当前,我国突发公共事件应急管理体制建设已进入一个新的发展阶段。国家有关《突发事件与紧急状态处置法》已经颁布,国家应急管理体系工作和各项机制建设也得到进一步加强。我们相信政府是经得住考验的,但仍有以下几个方面需要不断完善。首先,要制定相应的法律、法规和制度,转变政府官员的管理理念。只有在法律框架下,信息管理才能更加规范。其次,在现代化网络通讯技术基础上,通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式,实现政府间、政府各部门之间的信息共享,便于危机预警和监测,以免在危机发生后,再出现信息封锁或信息未知现象,造成危机处理延误。再次,就是不断培养、培训专业的信息管理人才,确保危机发生后,能够及时有效地处理各种相关信息,确保信息交流通畅。笔者相信,在不断的发展过程中,政府处理危机事件的能力会越来越强,水平越来越高。
参考文献:
[1]岳剑波.信息管理基础[M].北京:清华大学出版社,1999:6.
[2]Steven Fink.Crisis management: Planning for the inevitable[M].
New York: American Management Association, 1996.
[3]葛江涛,李静.杞县“钴60”事件报告[J].瞭望东方周刊,2009,(32).
[4]河南钴60将爆炸传言致居民集体“逃难”[EB/OL].石家庄都
市网,(2009-07-20)[2009-10-18].http://news.sjzcity.com/2009/
12577.shtml
[5]方磊,张文卿.电子政务环境下政府危机管理系统的框架研究
[J].软件科学,2004,(4).
[责任编辑:任山庆;校对:叶慧娟]