去年11月，工业和信息化部表示将加紧研究制定推动盐业体制改革方案，盐业体制改革总的方向是“政企分开，取消食盐专营”。此消息一出，公众与业界反响强烈，皆认为在我国持续了2600多年的食盐专营制度将要废除了。一般说来，这种提法也没有错。但如果将研究视野定位于中国食盐制度专业研究领域，这种说法就存在一些问题：比如，我国的历代政府对食盐的专营制度确实可以追溯到2600多年前的齐国管仲，但这并不等于说食盐专营制度已经持续了2600多年;再比如，我国政府对食盐经营的管理是一直沿袭官控官营，还是中间有所更替？这个问题之所以如此复杂，其原因在于，我国自有建立国家统治机构以来的三千多年历史里，既有夏商周秦等十几个政局统一的朝代，也有过三国、南北朝、南唐、五代十国等分而治之的离散时期。在不同的历史阶段，不同统治者所推行的盐制可以说是令人眼花缭乱，难循其踪。

　　“开中制”
　　明代四大奇书之一——《金瓶梅》第49回《请巡按屈体求荣 遇梵僧现身施药》曾有这样一段情节：蔡太师的侄子蔡一泉，当时已任两淮巡盐之职，巡视东平府。西门庆得知此事，百计打点，要见东平府御史宋乔年，遂托请蔡御史邀其至府一过。西门庆大摆排场，清跸传道，大吹大擂，恭迎蔡宋两位巡按进东平府。“叫海盐戏并杂耍承应”，这场酒席费了千两金银，排场惊人，“当时哄动了东平府，大闹了清河县”。席罢，西门庆令手下把两张桌席连同金银器皿，已都装在食盒内，共有二十抬。作者特意将这些金银酒器开了个清单：
　　宋御史的一张大桌席，两坛酒，两牵羊，两封金丝花，两匹红段，一副金台盘，两把银执壶，十个银酒杯，两个银折盂，一双牙箸。
　　这一份大礼送上，两位巡按大喜过望。蔡御史既得了实利，又得了盛名。西门庆晚上的款待，又自是不同，细吹细打，笙箫和鸣，更有娇娘相伴。蔡御史不胜感激，西门庆一看火候已到，便从容言道：“去岁因舍亲在边上纳过些粮草，坐派了些盐引，正派在贵治扬州支盐。望乞到那里青目青目，早些支放，就是爱厚。”蔡御史看了，上面写着：“商人来保、崔本，旧派淮盐三万引，乞到日早掣。”蔡御史看了笑道：“这个甚么打紧。……我到扬州，你等径来察院见我，我比别人早掣一个月。”西门庆道：“老先生下顾，早放十日就勾了。”
　　这段简短的对话，勾勒出了明朝（小说中言为宋时之事，实写明朝社会）食盐制度的一些真实现象。纳粮支边，领取盐引、至官府支盐、官府掣盐等，都是当时盐制中常用的专有名词。西门庆作为提刑官，涉及食盐经营，甚至不惜千金之巨，向负责两淮盐务的“蔡御史”请求早派引盐以求厚利，却是明朝食盐经营实有之现象，这些细节都非常真实。
　　如果从盐制演变历史来解读这段话，那么小说所描写的现象与明中后期实行的食盐管理制度——开中法极为吻合。所谓开中法，即由官府招募商人输粮于边疆，以支援边饷，由官府给盐引以偿粮草之值。商人获得盐引之后，可向相关官府支领引盐，并销售于指定区域。此法亦称“纳米中盐法”。这一制度的实行，使政府节省了大量粮食、食盐转运之费，同时也使边疆粮饷得到了保障。同时，由于纳粮换盐，再销售食盐能带来一定利润，调动了当时商人的积极性。有些商人为了避免长途运输粮食，招募人夫，在边境开荒种粮，直接缴纳，称为“商屯”，与明初实行的军屯互为补充，这也在一定程度上促进了边境农业的发展。
　　明朝实行开中法，亦只是指定商人纳粮得盐，但像西门庆这种官商一体的人，深悉经营食盐的厚利，所以用来保、崔本等人的名义，进入官控官营的食盐买卖。并且，他深知早支引盐在商业中的战略性意义。这三万引盐早放一个月，每引可支盐200斤。他这一次赚回来的银钱，当远远超过了一千两。按明朝相关法律，官员不得参与食盐经营，但西门庆看中了这其中的暴利，所以对蔡御史毕恭毕敬，蔡先后两次前来打秋风，他都有求必应，而且优厚招待，送上大笔金银，所谓“将欲取之，必先与之。”西门庆可谓深谙此道。

　　发端
　　作为关系到民生日用的必备之物，食盐一直是人类生活中的必须品，人若稍长时间断盐，会导致浮肿等疾病。尤其是当人类从原始时期的茹毛饮血方式过渡到以采集、农业生产为主的农耕生活之后，食盐对人类的意义更为重要。因为此时人类对氯化钠的摄取，更多通过直接食用食物中的盐分，而非此前从动物血肉中获取。人类的饮食越接近文明，对食盐的需求就越迫切。 　　可以推测，在国家政府等机构尚未产生之前，食盐的生产和经营肯定是自由的、自发的，自然也无从谈及食盐管理。当国家政府出现以后，食盐就开始被纳入严格、严厉的管理体制之中了。
　　要说中国盐制的发端，还得提到中国历史上一位神奇的人物——管子。在中国历史上，许多重要事情都与他产生了关系。如盐铁的专卖，如官妓的第一次集中和抽税，如“利出一孔”的规定等，都出自管仲的手笔。以至于孔子也不得不由衷地赞扬他：“微管仲，吾其被发左衽矣。”
　　战国时期，当时担任齐国相国的管仲认为，“海王之国，谨正盐策”。他认为，要使国家收入稳定提高而不惊扰百姓，与其提高税收，不如从大家每天都离不开的食盐上作文章。于是，他规定：“官山海。”即规定所有的山川草泽、盐池之利，皆为国家官有，私人不得擅自从事相关生产和经营。从他规定盐业官营之日起，我国的食盐官卖，断断续续到今天，已经有2600多年的历史。从春秋时期到现在，食盐专卖的制度经历了十几个朝代，也发生了一些变化，但其中最重要的关系没有变，就是“盐由官卖”。
　　演进
　　如果对我国2600年的食盐管理制度进行梳理，可知古代中国的盐制大致分为三个阶段、四个时期：
　　/第一阶段/自有人类以来至公元前120年，即从古至汉武帝元狩四年以前，在此期间，食盐经营民间自由贸易为主，官府专卖为辅。
　　/第二阶段/自公元120年至公元761年，即从汉武帝元狩四年盐铁专卖至唐肃宗上元二年任命第五琦制定推行盐法，此期间基本为官府垄断食盐专卖，也可以称为官府直接专卖期。
　　/第三阶段/从唐代宗宝应元年（762年）刘晏主持盐铁专卖以来至清末，这一时期食盐管理制度特点为官府控制监督下的商人分销或包销。这一阶段又可以分为两个时期，前期从唐代宗宝应元年至明神宗万历四十四年（1616年），是官府控制下的商民分销时期。后期从明万历四十五年（1617年）袁世振推行盐运纲法至清末，是官府监督下的商人包销时期。
　　这些只是中国历史上盐制的大概轮廓，而实际盐制实施情况，要复杂得多。某一制度的出现到消失，曾出现数次反复，或因人而异，或因事而析，不一而足。而且，同一时期的不同地区，也往往因为当地政府的差异而实施不同的盐制。
　　纵览各个朝代实施的盐制，可以概述如下：
　　春秋战国时期，齐国管仲开创了中国食盐专卖制度。管仲提出“海王之国，谨正盐策”，他认为，食盐是民众日用必需品，实行官府专卖，国家可提高收入而不会影响民众生活。而在其他方面加税，则会影响国家安定。他所采取的措施是在农闲时期，让农民生产食盐，由政府收购、存储。到农忙时期，农民转入农业生产，此时盐产量降低，价格大涨，甚至达到产盐时期的10倍。官府将所储之盐发卖各地，获利甚厚。这一举措使得齐国国力大增，为提高军备，称霸诸侯打下了坚实的基础。
　　到了汉初，由于连年战乱，文帝、景帝等深感需要让民众缓口气，采取有名的“休养生息”的政策，对食盐经营也听任民间自行措置。时间不久，一些经营盐业的商人资产厚实，富比王侯。由于经济力量的崛起，他们也不甘于商人地位，结交官府，在朝廷内部扶植自己的力量，从而影响一方政局，使得当时的统治者也感觉到了威胁。到汉武帝中期，由于连年战争，国库空虚，汉武帝元狩四年（公元前119年），开始任命御史大夫张汤等实行盐铁官营，对食盐经营进行严格管理，禁止富豪雇人擅有山泽之利。对私自煮盐者，没收煮盐工具，还要处以“釱左趾”的酷刑。所谓“釱左趾”，是用镣铐锁住犯人左趾。
　　食盐官营给汉朝政府带来了巨额收入，但也影响了民众生活，导致民间反对声浪甚大。在这样的历史背景下，汉昭帝六年（公元前81年），举行了中国经济史上著名的“盐铁会议”，重点讨论了汉武帝时期的“盐制”得失，并形成了重要文件——《盐铁论》。这次大辩论，御史大夫桑弘羊代表官府，与从各地推举出来的贤良之间，双方展开了长时间的激烈讨论。最后，桑弘羊总结说，如果放松盐铁这些关系到国计民生的重要行业，会造成严重的后果：“成奸伪之业，遂朋党之权。其轻为非亦大矣。”他认为，实行全国统一的盐铁专营，不但能有力地遏制富甲一方的盐商，也是削弱豪强和地方割据势力的重要措施。
　　唐代初期，食盐的生产与销售比较自由。安史之乱后，在动乱中即位的唐肃宗深感国力空虚，于是任命第五琦为盐铁铸钱使。第五琦上任后，制定了榷盐法（榷指政府机构）。榷盐法规定：凡是产盐之处，均设置管理机构，食盐生产者确定户籍，称亭户，可免除徭役，但必须专门制盐。所生产之盐，全部由官府收购，不得私卖。官府将从亭户收来之盐，每斗加价100文出售，以此获利。第五琦的榷盐法，简单概括就是实行食盐民制、官收、官运、官销。
　　肃宗宝应元年（762年），天下财力大减，理财使刘宴受命改革盐制，开创并推行就场征税制度。在产盐之处设置盐官，负责收购盐户所煮之盐，再转卖于商人，商人将盐运输至各地销售，这也是食盐官府专卖制度。刘晏改革盐制后，使盐铁与漕运有机结合，促进了包括食盐在内的百货流通，国家获得了重大收益，而天下物价得到了合理平衡，这次改革还是比较成功的。这次改革之后，盐税收益达到全国赋税总收入的一半，政府也富起来了，东南的经济也得到了发展，但转嫁到民众头上的负担也重了不少。
　　北宋时期，食盐以官卖为主，只有局部地区实行“通商”政策。通商法包括入中法（折中法）、钱盐法、钞法、引法等内容。而在宋太宗至真宗这段时间，主要实行禁榷法。禁榷法包括官卖、计口授盐、计税敷盐、计产敷盐和常平盐等。在整个宋朝，官府对食盐的控制是比较严厉的，宋朝盐课是国家主要财政收入之一。
　　元朝政府对食盐的生产和运输非常重视，也制订了非常严格周密的管理制度，食盐的生产、运输和销售都处于政府的监控之下，政府也获得了丰厚的收益。负责盐务的机构主要为都转盐运使司，即盐运司，下设盐场、盐团等基层机构，共同管理食盐的生产、运输和销售。 　　明朝主要实行民产、官收，就场专卖的办法。专卖制主要有三种：开中法、计口授盐法、商专卖法。
　　开中法即招募商人输粮于边，由官府给盐的办法，也称为纳米中盐法。国家节省了大量转运之费，边疆粮饷也得到了保障。《金瓶梅》所描述的盐引，即属此类。
　　计口授盐法，令庶民在河南开封等处输粮米以供军粮，官府给盐以补偿其值。每户大口给盐一斤，小口给半斤。
　　开中法和计口授盐法相差不大，不过是纳粮对象不同。商户，实力雄厚，是纳米和支盐的主力，而平民则只是起补充作用。
　　商专卖法是盐专商直接与灶户交易，官府不再向灶户收盐，而令灶户按引纳银，商人则直接向灶户购盐而不经官。国家将收盐、运销之权全部交给商人，这是食盐产、销制度的一次重大改革。
　　到了清代，盐制日益复杂，综其大概，主要采取官督商办、官运商销、商运商销、商运民销、民运民销、官督民销、官督商销等七种形式。
　　私盐
　　食盐专卖，其实质在于官府垄断，即排斥一切官府以外的竞争。然而，由于食盐买卖所能带来的暴利，引发了一些胆大民众的觊觎。他们或者与官府结合，或者铤而走险，自己贩卖私盐，成了富甲一方的豪门。如历史上与陶朱公齐名的猗顿，经营盐业不过十数年，已经富比王侯，势类公卿。事实上，自有官府专卖以来，私盐就一直存在，即便各个朝代对私盐均处以重刑，也无法彻底遏制这种现象。如明代的《私盐法》就明确确定：“凡犯私盐者，杖一百，徒三年。”如持军器贩私盐，罪加一等：“杖一百，流二千里。”如果再持械拒捕，“斩无赦”，其“盐货、车船头疋，并入官”。当时规定，如果千户、百户“知情纵容及贩卖者，则与私盐法同”。处置应是相当严厉的，但在法制日渐松散的明末，身为千户使兼提刑官的西门庆公开向负责两淮盐务的蔡御史请求早派引盐，这不能不说是一种反讽。而在明朝历史上，盐税监等官员勾结太监对盐法的破坏力度更大，官商勾结、欺行霸市等现象层出不穷。如万历年间的程守训，原来只不过是一个市井无赖，后来巴结上了税监陈增，在淮扬、安徽一带私设公堂，无恶不作，欺压善良，甚至诬良为盗。当时南京盐商王懋佶等人都被他逼得家破人亡，不得不远走他乡。
　　事实上，即便是非常严厉的刑法也并未能杜绝私盐的存在，我国历史上，私盐始终与官盐形影不离。只是在更多的时候，私盐及其贩卖者默默无闻，一旦到某个朝代末期，这些坐拥盐业之富的私盐贩子便会伺机而动，成为政府安定的隐患。如唐末的黄巢、王仙芝等就曾贩过私盐，并以此聚集了大量财富，成为后来起事的物质基础。宋明以后，私盐非但没有因为官府的打压而销声匿迹，反而有日益扩张的势头。福建广东一带的私盐贩子，聚集起来，往往声势浩大，武器精良，连当地官府也闻风辟易。他们平时以贩卖私盐为主，遇到一些富商，则直接进行劫掠，是影响社会稳定的力量。《喻世明言》卷二十一《临安里钱婆留发迹》中，描写钱婆留，即后来的钱鏐发迹之前，与顾全等私盐贩一同贩卖私盐、劫杀商户，正是这一社会现实的艺术反映。
　　由于食盐的特殊属性，一旦有风吹草动，总是普通民众屯积的首选，也是政府重点调控的对象。2011年3月，日本福岛发生核泄漏事件，我国民众便上演了抢购食盐的小风潮，一时间，超市少盐，人心惶惶。好在政府采取有力措施，迅速从其他地区调拨大量食盐以保证供给，迅速抑止了这次“抢盐”风波。
　　作为人类调理口味和生理机能的必须品，今天的盐务体制改革虽然不像历史上的盐政改革影响巨大，然而作为社会主义市场经济的一部分，自有其重大意义。