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一、我国新型农村合作金融发展现状
（一）农村资金互助社
新型农村资金互助社是真正意义上的合作金融组织，主要特征：一是合作性，使资金互助社与其他的政策性金融、商业性金融区别开来，实现了经济弱者的资金联合，是真正的“草根金融”；二是互助性，是一种互助合作的金融形式，它不以盈利为目的，主要为社员提供相关金融服务；三是灵活性，规模小、手续简便，能快捷地为社员提供资金融通服务；四是地域性，地域范围较窄，社员之间信息对称，有利于形成“小而精”的植根于农村的内生性合作金融体系。
2007年1月22日银监会正式发布《农村资金互助社管理暂行规定》。2007年3月，吉林梨树闫家村百信农村资金互助社正式开业，成为《农村资金互助社管理暂行规定》颁布后成立的第一家农村资金互助社。截止到2011年11月，经银监会批准成立的农村资金互助社共有46家，其中39家在西部省份设立，在中东部地区只有少数省份设立了资金互助社。这样的分布现状与地方政府推动积极性、互助社的功能定位及中西部不同的经济发展状况有关。
（二）农民专业合作社内的资金互助组织
在缺乏资本的情况下，绝大多数合作社只能从事对资本要求较低的业务，使得合作社收益难以进一步提高，合作社发展处于低水平的均衡。因此，一方面是合作社寻求在激烈的市场竞争中壮大发展，另一方面是农户在扩大生产中有着强烈的融资意愿，在“外援式”资金供给极少的情况下，“内源式”资金供给无疑成为满足合作社与社员在发展中解决资金瓶颈的必要选项。而合作社又为社员提供了一个可以进行资金融通的平台，借助合作社这个载体，合作社成员之间以“个体利他（互助）以换取利己（融资）”进行资金互助的可能性就可以变成现实。不同于纯粹的合作金融组织（如农村资金互助社），这种合作金融的组织内生于农民专业合作社，不仅仅是为成员之间提供融资方便，满足不同成员之间的资金需求，同时也存在着服务于农民专业合作社的倾向。这种模式的发展已经受到广泛的重视，从近几年的中央一号文件对它的阐述中可见一斑，并且农业主管部门对于这种合作金融组织的发展也给予了重点关注。
（三）贫困村村级发展资金互助协会
贫困村村级发展资金互助协会是由国务院扶贫办倡导发起，以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。现在我国14个省28个县的140个贫困村进行试点。这类资金互助社没有在工商部门登记注册，也没有金融营业许可证。从全国平均水平来看，每个村铺底的扶贫资金加上农户入股的互助金基本上在30万元左右，在实际运作中还需要扣除一部分作为风险防范，真正能用于资金融通的并不多，平均每户5000元左右的贷款额很难满足农户真正的融资需求。
二、我国新型农村合作金融发展中存在的问题
（一）内外部产权不完善
外部法人产权欠缺，使得合作金融在市场运行中没有法律的保护；内部产权的不完善，使得合作金融组织在运行中经常偏离合作金融应有本意。
（二）农户异质性导致民主管理缺位
随着经济体制改革不断深化，工业化和市场化不断推进，我国农村社会结构发生了巨大变化，农民农户之间收入的差距呈不断增大态势，先富起来的一部分农户拥有更多的政治资源、经济资源和信息资源，在村级发展资金互助中扮演着大户、能人、经纪人等角色，而贫困的或者未发展起来的农户依然保持传统的农业生产方式，在村级发展资金互助中往往居于从属地位，收入差距导致的农村社区成员异质性逐渐显现出来。农户之间的异质性往往导致管理中的民主程序缺位。
（三）对外融资渠道不畅
目前，我国发展中的合作金融组织普遍遇到融资渠道不畅问题。现在的合作金融一般仅仅依靠社员内部股金和存款，股金和存款数量有限，很难满足成员生产生活资金需求。而对外融资又没有通畅的渠道，资金有限，难以满足成员融资的需求。
三、国外农村合作金融经验借鉴
（一）德国
随着H.舒尔茨和雷发巽创设信贷所以及储金社，德国被世界公认为是合作金融组织的发源地。合作金融组织也同样成为德国合作经济的主要支柱和银行体系的重要组成部分。德国合作社的经营范围极其广泛，涉及到了农业、非农业、金融、消费品、住房等多个行业。德国的合作金融组织是世界上最为发达的，拥有个体社员1460万人，呈三角形结构，顶层为德国中央合作银行，中间有3家区域性的合作银行，最底层的则是2500家地方合作银行和包括18700个分支机构的营业网点。德国合作银行体系采取的是自上而下的持股方式，2500家地方合作银行都是由农民、城市居民等弱小群体入股组成；这3家区域性的合作银行通常由地方合作银行入股而成；中央合作银行由相关的区域性合作银行以及地方合作银行入股构成。德国的合作银行体系也正是用这种从下到上持股以及从上到下服务的管理制度来维护相互独立，实现了经济上的相互联合，从而形成了强大的合作银行系统，发挥出其整体优势。
在德国，整个合作金融系统的监管主要由联邦中央银行和行业自律组织承担。联邦金融监察局和联邦中央银行作为国家行政性质的监管部门，对银行业进行监督管理。德国信用合作联盟作为全国所有合作银行的行业自律组织，对全国所有合作银行开展培训和审计工作。另外，还设立了11家区域性的合作社审计协会，主要负责地区一级的行业审计监督。建立了专供农村合作金融组织使用的资金清算、融通系统，保证了资金的安全性、流动性和收益性。在整个过程中，农村合作银行组建的行业自律组织发挥着举足轻重的作用。
（二）美国
20世纪30年代，伴随着西方社会的经济危机，合作金融在美国悄然兴起。当时，美国的合作金融不以盈利为目的，实行“一人一票”的民主经营管理方式。经过近一个世纪的发展，美国已经发展形成了完整的合作金融体系，在推动社会进步方面发挥着巨大的作用。美国信用合作金融的组织结构也是三层结构，银行主要由联邦土地银行、联邦中期信用银行、合作社银行三家银行组成。三家银行都有各自的组织体系。中层是12个以农作物生产划分的农业信用区。联邦土地银行、联邦中期信用银行、合作社银行在每一个农业信用区都设置了相互独立的区一级银行。农业信用管理局也在每一个农业信用区设置了一家农业信用分局。最底层为联邦土地银行合作社和信用合作社。 美国全国信用社监管局负责对联邦注册的信用社实施监管，是独立于中央银行之外的行政管理部门。全国设有6个监管分局，对农村信用社实施现场和非现场监管。另外，美国还有发达的信用社行业协会体系，帮助协调信用社与监管部门、信用社与联邦政府以及各州政府之间的关系等。美国还建立了完整的合作金融保险制度，美国信用保险集团为信用社及其会员提供300多种的保险产品。美国信用社及其会员90%以上都购买了该集团的保险。良好的保险制度为信用社的发展起到了引领推动作用。此外，美国也设有专门服务信用社的资金调剂、清算系统，并建立了丰富齐全的合作金融法规，以法律形式给予信用社政策扶持。
（三）法国
1926年，法国94家省农业互助信贷银行和国家农业信贷金库组建形成了农业信贷银行，现在己经发展为法国最大的合作金融组织。法国农业信贷银行总行属于国有性质的银行，设有地区行49个，基层社2672个和营业所7679个，均采用股份制的经营模式。法国的合作金融机构总体上呈现出“半官半民”的特性。法国农业信贷银行由农业部和财政部双重领导，是法国农业信贷互助银行的法人代表；省农业信贷互助银行采用股份制的经营模式，是辖内互助银行的法人代表；地方农业信贷合作社是基层的农村合作金融组织，遍布全国各地，负责推荐、审查入社社员贷款。
法国农业信贷银行作为最高管理机构，不面向客户提供业务，主要负责向下级农业信贷银行或合作社提供管理、审批、服务等功能，帮助办理各省行之间的票据业务。省农业信贷互助银行作为地方农业信贷互助银行的领导机构，主要负责省内各互助信贷银行的协调，拥有较大的管理自主权。处在最基层的地方农业信贷合作社由入股社员按照“一人一票”的管理原则，参与民主管理；地方农业信贷合作社设有贷款审批委员会，专门负责调查和审批贷款。
（四）日本
日本的合作金融组织起源于20世纪40年代末期，当时日本政府在罗虚戴尔原则的基础上制定了《农业协同组合法》，该法规最主要体现了两个原则：一是农民自愿原则，二是农民自主原则。在这两个原则的基础上，日本成立了农业协同组合协会，在经过十几年的发展变革后，日本逐渐形成了比较普及的农协系统，其范围和影响都比较大。这个系统重点是以信用、储蓄业务作为主要内容，同时还经营其他许多相关的业务，既是一个代表农民利益、指导农业生产的农业团体以及为农民经济生活服务的事业团体，又是一种农村合作经济的组织形式，受到日本政府的大力扶持。
日本农协通常按照行政区进行划分，可以分为市、町、村—都、道、府、县—中央三级，对应起来，由市、町、村的农民和其他一些居民以及团体入股组成基层农协，包括那些基层农协入股参与的都、道、府、县各种各样的专门农协联合会，农协联合会入股共同来组成农林中央金库。当前，全日本基层农协的金融机构有办事处2200个，本店4500多个，事务所4800个，支店大约有 11000多个。这些基层的机构能够深入农户，灵活地吸收会员进行存款以及发放生产和生活贷款。每个都、道、府、县农协联合会当中都会有专门从事信用业务的联合会，这里联合会通常是指信用农业协同组合联合会，它大多数情况下是农协系统的中层金融机构，以所属会员为重点的业务对象，经过存、贷款调节每个基层农协之间的资金余缺，从而强化对基层农协金融工作的相关指导。农林中央金库的业务可以分为按照政府法令的相关规定的代理业务以及自身业务两大类别，前者含有农林渔业金融公库的委托放款以及粮食收购款的代理支付的相关业务，后者则是对会员的存、放、汇业务和农村债券发行业务。目前，日本合作金融组织的主要机构—日本农林中央金库的发展速度很快，其存款额已名列日本国内金融榜首，日本的合作金融也逐渐成为世界合作金融的重要组成部分。
（五）国外农村合作金融模式的共同特征
1、坚持服务于农村经济发展的合作性体制
伴随着经济体制和金融体制的改革，各国农村合作金融组织在从小到大、从无到有的发展过程中，都进行了不同程度的调整，但在调整过程中，合作金融的根本原则没有发生改变，社员无论出资入股金额多少，直接参与管理，享有权利，承担义务。坚持为社员服务的原则，各国都严格界定了农村合作金融组织的服务对象，只有在满足社员的金融服务需求后，才能为非社员客户提供服务。
2、形成上下互相制约的行业管理制度
从以上四个国家的情况不难看出，合作金融组织大多实行多级法人制的管理模式，基层合作银行、省级合作银行和中央合作银行各自都拥有独立自主的经营权，上一级机构由下一级机构入股联合形成，承担一定的管理职能，但主要任务还是为下一层农村合作银行提供信息、资金结算等综合性的服务。合作银行总行与省级行之间、省级行与基层行之间，通过各种代表大会制度和技术委员会连接起来，形成了持股方式从下往上、决策服务自上而下的行业组织管理系统，有效增强了合作金融组织资金结算、融通的效率。另外，各国农村合作金融组织还普遍建立了行业协会制度，在协调农村合作金融组织与政府部门以及监管机关之间的关系、加强行业自律、提供市场信息等方面起到了良好的作用。
3、建立了完整的合作金融法律法规体系
合作金融比较发达的国家都建立了完整的合作金融法律体系，像德国的《合作银行法》、美国的《联邦信用社法》、日本的《农业协同组合法》、《农林中央金库法》等，这些符合合作金融自身特点的法律为合作金融组织发展提供了有效保障。
4、建立专门服务于农村金融的监管和保险制度
国外很多国家都建立了适合农村合作金融发展的监管体系和专门为农村信用合作机构服务的保险制度，成为保证农村合作金融可持续发展的重要条件。如美国专门设置了独立于商业银行监管部门的农村信用合作监管体系，德国建立了严格的审计监督、风险防控与自我保护系统。
5、政府长期扶持
农业作为弱势产业，支持农业发展的农村合作金融组织在与其他金融机构的竞争上也存在一定的劣势。为支持农村金融组织的发展，从而带动农村经济发展，很多国家都出台了支持农村合作金融发展的政策性措施，通过税收减免、财政补贴、资金扶持、信贷政策等方式扶持农村合作金融组织的发展。与此同时，国家的政策性金融机构还经常提供一些无偿的帮助给农村合作金融组织，两者之间相互协作，形成完整的农村合作金融支持系统。 （六）国外模式对我国农村合作金融发展的启发
1、坚持合作制
通过分析以上四个国家的发展模式，可以看出国与国之间经济发展情况不一样，农村合作金融组织选择的发展模式也会不一样。但它们都具备一个共同点，就是坚持合作制。
2、区别发展各地区农村合作金融
我们不能完全照搬国外某一种制度模式，应该结合我国的实际经济情况和市场需求，注意差别对待，分类指导运行，对于农村合作金融体系的改革和发展不能搞“一刀切”。我国的国内经济发展目前存在着比较显著的不平衡性，呈现出多元化的经济结构特征，东部沿海发达地区与中、西部部分落后地区在经济发展状况和人们的思想观念上有很大差别。因此，在制定和实施农村合作金融发展方案时，要注意区域性的差别，因地制宜，发展符合当地实际的模式。
3、建立多层次且相互制约的管理体制
合作金融组织多层次的管理模式，要求必须建立一整套上下沟通顺畅的组织体系，否则很难适应市场化发展的目的。这种管理体制的优势在于通过从下往上持有股金，保持了独立自主的经营原则，又能形成整体优势，增强市场谈判能力。
4、建立健全合作金融法律法规以及监管体系
国务院先后发布了《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》，中国人民银行虽先后制定发布了《农村信用社管理规定》和《农村信用社县级联合社管理规定》，但其作为行政法规和行政规章，法律层级相当低，法律效力较弱，缺乏相应的权威。农村合作金融地位、作用重要，必须制定专门性的法律，而农村合作金融存在的大量严重问题使得合作金融立法具有迫切性。我国应当尽快将农村合作金融立法纳入到全国人大常委会的立法日程中来。
5、用发展的眼光研究合作金融
国外发达国家合作金融发展的成功经验表明，合作金融的特点和内涵不是亘古不变的，它的外延和具体表现形式会随着社会经济体制和金融体制的改革不断变化，表现出千差万别的不同模式。因此，我们要在用辩证的观念分析社会环境的变化、思想观念的变化和社会科学技术进步的基础上，分析合作金融的改革发展。
四、新型农村合作金融体系建设的政策建议
（一）尽快出台合作金融法，确保农村合作金融组织的主体地位
基于国外合作金融发展的经验和我国合作金融发展的现实状况，立法仍然是发展合作金融的首要任务。立法的主要原则是以法律的形式保障合作金融组织在市场中的主体地位。我国颁布了《农民专业合作社法》，但是一直没有出台关于合作金融的法律。没有完备的合作金融法，难以确保农村新型合作金融组织在整个金融体系中的主体地位及其合法利益不受侵害。政策变动的随意性，难免不会使得农村新型合作金融组织像农村信用社一样完全丧失合作制度的本质属性。
（二）鼓励合作金融试点运营，转变监管方式
一是扩大试点。目前大多数农村金融组织规模不等、形式多样，有的表现比较混乱，因此，仍然需要扩大试点，树立典型，通过复制推广典型，达到总体量的增加和质的提高。二是继续降低农村金融准入门槛，提高培育农村新型合作金融的力度。降低门槛有利于合作金融量的增加。三是改革审批监管体制，变银监会审批监管为银监会监管，地方政府审批。事权下放分散有利于合作金融的快速发展。
（三）设立灵活的产权制度，保证组织有效率且公平地运行
合作金融组织内部运作也会产生交易成本，比如信息费用和交易费用。为降低交易成本就要规范内部产权制度。产权制度的核心是产权形式多样化，将多种类型产权主体融入到合作金融组织内部，明晰各个主体之间的产权，做到产权的兼容性和最终目标的统一性。为保障合作金融组织有效率并且公平运行，鉴于目前我国合作金融主体异质性，在出资额和股份额不一的情况下，在体现民主管理原则基础上，应当采用一人一票制与一人多票制相结合的决策办法，体现民主管理的公平性和平等性，保障运行的效率性。
（四）加大财政支持力度，创新资金支持方式
首先，要发挥财政资金引导作用。一要设立财政专项资金入股资金互助社，对落后地区贫困户实行全额配股，扩大资金互助社的受益面；二要在有条件的地区整合现有财政支农资源，将无偿扶持资金、扶贫资金、“三项直补”等财政支农资金以及农业开发资金、贴息贷款等政策性资金统一通过资金互助社平台运作，如此既可引导公益、捐赠等社会资金流入农村，亦可提高支农资金使用透明度，有效遏制“跑冒滴漏”现象。更重要的是要坚持商业可持续原则，将“救济款”还原为发展资金，改变扶贫施与关系，增强借款者的风险意识，有利于充分发挥其生产积极性。其次，要建立支农激励机制。建议采取“两头补”的方式，支持互助社按市场化利率贷款。一方面，可采用招标方式，对于支持资金互助社的商业金融机构提供批发贷款补贴、服务费用补贴、贷款增量奖励、涉农贷款损失准备金税前扣等优惠，引导金融机构通过资金互助社进入农村市场。另一方面，通过直补借款人，鼓励社员向互助社借款，扩大资金互助社的业务量。免除互助社一切税收，对商业金融通过资金互助社的涉农业务、社会捐赠资金等明确税收支持政策。最后，对于财政困难地区，建议央行按照互助社资本额发放支农再贷款，作为开办费用、周转性铺底资金，降低互助社建立的成本负担。
（作者单位：国家发展改革委体管所）
（一）农村资金互助社
新型农村资金互助社是真正意义上的合作金融组织，主要特征：一是合作性，使资金互助社与其他的政策性金融、商业性金融区别开来，实现了经济弱者的资金联合，是真正的“草根金融”；二是互助性，是一种互助合作的金融形式，它不以盈利为目的，主要为社员提供相关金融服务；三是灵活性，规模小、手续简便，能快捷地为社员提供资金融通服务；四是地域性，地域范围较窄，社员之间信息对称，有利于形成“小而精”的植根于农村的内生性合作金融体系。
2007年1月22日银监会正式发布《农村资金互助社管理暂行规定》。2007年3月，吉林梨树闫家村百信农村资金互助社正式开业，成为《农村资金互助社管理暂行规定》颁布后成立的第一家农村资金互助社。截止到2011年11月，经银监会批准成立的农村资金互助社共有46家，其中39家在西部省份设立，在中东部地区只有少数省份设立了资金互助社。这样的分布现状与地方政府推动积极性、互助社的功能定位及中西部不同的经济发展状况有关。
（二）农民专业合作社内的资金互助组织
在缺乏资本的情况下，绝大多数合作社只能从事对资本要求较低的业务，使得合作社收益难以进一步提高，合作社发展处于低水平的均衡。因此，一方面是合作社寻求在激烈的市场竞争中壮大发展，另一方面是农户在扩大生产中有着强烈的融资意愿，在“外援式”资金供给极少的情况下，“内源式”资金供给无疑成为满足合作社与社员在发展中解决资金瓶颈的必要选项。而合作社又为社员提供了一个可以进行资金融通的平台，借助合作社这个载体，合作社成员之间以“个体利他（互助）以换取利己（融资）”进行资金互助的可能性就可以变成现实。不同于纯粹的合作金融组织（如农村资金互助社），这种合作金融的组织内生于农民专业合作社，不仅仅是为成员之间提供融资方便，满足不同成员之间的资金需求，同时也存在着服务于农民专业合作社的倾向。这种模式的发展已经受到广泛的重视，从近几年的中央一号文件对它的阐述中可见一斑，并且农业主管部门对于这种合作金融组织的发展也给予了重点关注。
（三）贫困村村级发展资金互助协会
贫困村村级发展资金互助协会是由国务院扶贫办倡导发起，以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。现在我国14个省28个县的140个贫困村进行试点。这类资金互助社没有在工商部门登记注册，也没有金融营业许可证。从全国平均水平来看，每个村铺底的扶贫资金加上农户入股的互助金基本上在30万元左右，在实际运作中还需要扣除一部分作为风险防范，真正能用于资金融通的并不多，平均每户5000元左右的贷款额很难满足农户真正的融资需求。
二、我国新型农村合作金融发展中存在的问题
（一）内外部产权不完善
外部法人产权欠缺，使得合作金融在市场运行中没有法律的保护；内部产权的不完善，使得合作金融组织在运行中经常偏离合作金融应有本意。
（二）农户异质性导致民主管理缺位
随着经济体制改革不断深化，工业化和市场化不断推进，我国农村社会结构发生了巨大变化，农民农户之间收入的差距呈不断增大态势，先富起来的一部分农户拥有更多的政治资源、经济资源和信息资源，在村级发展资金互助中扮演着大户、能人、经纪人等角色，而贫困的或者未发展起来的农户依然保持传统的农业生产方式，在村级发展资金互助中往往居于从属地位，收入差距导致的农村社区成员异质性逐渐显现出来。农户之间的异质性往往导致管理中的民主程序缺位。
（三）对外融资渠道不畅
目前，我国发展中的合作金融组织普遍遇到融资渠道不畅问题。现在的合作金融一般仅仅依靠社员内部股金和存款，股金和存款数量有限，很难满足成员生产生活资金需求。而对外融资又没有通畅的渠道，资金有限，难以满足成员融资的需求。
三、国外农村合作金融经验借鉴
（一）德国
随着H.舒尔茨和雷发巽创设信贷所以及储金社，德国被世界公认为是合作金融组织的发源地。合作金融组织也同样成为德国合作经济的主要支柱和银行体系的重要组成部分。德国合作社的经营范围极其广泛，涉及到了农业、非农业、金融、消费品、住房等多个行业。德国的合作金融组织是世界上最为发达的，拥有个体社员1460万人，呈三角形结构，顶层为德国中央合作银行，中间有3家区域性的合作银行，最底层的则是2500家地方合作银行和包括18700个分支机构的营业网点。德国合作银行体系采取的是自上而下的持股方式，2500家地方合作银行都是由农民、城市居民等弱小群体入股组成；这3家区域性的合作银行通常由地方合作银行入股而成；中央合作银行由相关的区域性合作银行以及地方合作银行入股构成。德国的合作银行体系也正是用这种从下到上持股以及从上到下服务的管理制度来维护相互独立，实现了经济上的相互联合，从而形成了强大的合作银行系统，发挥出其整体优势。
在德国，整个合作金融系统的监管主要由联邦中央银行和行业自律组织承担。联邦金融监察局和联邦中央银行作为国家行政性质的监管部门，对银行业进行监督管理。德国信用合作联盟作为全国所有合作银行的行业自律组织，对全国所有合作银行开展培训和审计工作。另外，还设立了11家区域性的合作社审计协会，主要负责地区一级的行业审计监督。建立了专供农村合作金融组织使用的资金清算、融通系统，保证了资金的安全性、流动性和收益性。在整个过程中，农村合作银行组建的行业自律组织发挥着举足轻重的作用。
（二）美国
20世纪30年代，伴随着西方社会的经济危机，合作金融在美国悄然兴起。当时，美国的合作金融不以盈利为目的，实行“一人一票”的民主经营管理方式。经过近一个世纪的发展，美国已经发展形成了完整的合作金融体系，在推动社会进步方面发挥着巨大的作用。美国信用合作金融的组织结构也是三层结构，银行主要由联邦土地银行、联邦中期信用银行、合作社银行三家银行组成。三家银行都有各自的组织体系。中层是12个以农作物生产划分的农业信用区。联邦土地银行、联邦中期信用银行、合作社银行在每一个农业信用区都设置了相互独立的区一级银行。农业信用管理局也在每一个农业信用区设置了一家农业信用分局。最底层为联邦土地银行合作社和信用合作社。 美国全国信用社监管局负责对联邦注册的信用社实施监管，是独立于中央银行之外的行政管理部门。全国设有6个监管分局，对农村信用社实施现场和非现场监管。另外，美国还有发达的信用社行业协会体系，帮助协调信用社与监管部门、信用社与联邦政府以及各州政府之间的关系等。美国还建立了完整的合作金融保险制度，美国信用保险集团为信用社及其会员提供300多种的保险产品。美国信用社及其会员90%以上都购买了该集团的保险。良好的保险制度为信用社的发展起到了引领推动作用。此外，美国也设有专门服务信用社的资金调剂、清算系统，并建立了丰富齐全的合作金融法规，以法律形式给予信用社政策扶持。
（三）法国
1926年，法国94家省农业互助信贷银行和国家农业信贷金库组建形成了农业信贷银行，现在己经发展为法国最大的合作金融组织。法国农业信贷银行总行属于国有性质的银行，设有地区行49个，基层社2672个和营业所7679个，均采用股份制的经营模式。法国的合作金融机构总体上呈现出“半官半民”的特性。法国农业信贷银行由农业部和财政部双重领导，是法国农业信贷互助银行的法人代表；省农业信贷互助银行采用股份制的经营模式，是辖内互助银行的法人代表；地方农业信贷合作社是基层的农村合作金融组织，遍布全国各地，负责推荐、审查入社社员贷款。
法国农业信贷银行作为最高管理机构，不面向客户提供业务，主要负责向下级农业信贷银行或合作社提供管理、审批、服务等功能，帮助办理各省行之间的票据业务。省农业信贷互助银行作为地方农业信贷互助银行的领导机构，主要负责省内各互助信贷银行的协调，拥有较大的管理自主权。处在最基层的地方农业信贷合作社由入股社员按照“一人一票”的管理原则，参与民主管理；地方农业信贷合作社设有贷款审批委员会，专门负责调查和审批贷款。
（四）日本
日本的合作金融组织起源于20世纪40年代末期，当时日本政府在罗虚戴尔原则的基础上制定了《农业协同组合法》，该法规最主要体现了两个原则：一是农民自愿原则，二是农民自主原则。在这两个原则的基础上，日本成立了农业协同组合协会，在经过十几年的发展变革后，日本逐渐形成了比较普及的农协系统，其范围和影响都比较大。这个系统重点是以信用、储蓄业务作为主要内容，同时还经营其他许多相关的业务，既是一个代表农民利益、指导农业生产的农业团体以及为农民经济生活服务的事业团体，又是一种农村合作经济的组织形式，受到日本政府的大力扶持。
日本农协通常按照行政区进行划分，可以分为市、町、村—都、道、府、县—中央三级，对应起来，由市、町、村的农民和其他一些居民以及团体入股组成基层农协，包括那些基层农协入股参与的都、道、府、县各种各样的专门农协联合会，农协联合会入股共同来组成农林中央金库。当前，全日本基层农协的金融机构有办事处2200个，本店4500多个，事务所4800个，支店大约有 11000多个。这些基层的机构能够深入农户，灵活地吸收会员进行存款以及发放生产和生活贷款。每个都、道、府、县农协联合会当中都会有专门从事信用业务的联合会，这里联合会通常是指信用农业协同组合联合会，它大多数情况下是农协系统的中层金融机构，以所属会员为重点的业务对象，经过存、贷款调节每个基层农协之间的资金余缺，从而强化对基层农协金融工作的相关指导。农林中央金库的业务可以分为按照政府法令的相关规定的代理业务以及自身业务两大类别，前者含有农林渔业金融公库的委托放款以及粮食收购款的代理支付的相关业务，后者则是对会员的存、放、汇业务和农村债券发行业务。目前，日本合作金融组织的主要机构—日本农林中央金库的发展速度很快，其存款额已名列日本国内金融榜首，日本的合作金融也逐渐成为世界合作金融的重要组成部分。
（五）国外农村合作金融模式的共同特征
1、坚持服务于农村经济发展的合作性体制
伴随着经济体制和金融体制的改革，各国农村合作金融组织在从小到大、从无到有的发展过程中，都进行了不同程度的调整，但在调整过程中，合作金融的根本原则没有发生改变，社员无论出资入股金额多少，直接参与管理，享有权利，承担义务。坚持为社员服务的原则，各国都严格界定了农村合作金融组织的服务对象，只有在满足社员的金融服务需求后，才能为非社员客户提供服务。
2、形成上下互相制约的行业管理制度
从以上四个国家的情况不难看出，合作金融组织大多实行多级法人制的管理模式，基层合作银行、省级合作银行和中央合作银行各自都拥有独立自主的经营权，上一级机构由下一级机构入股联合形成，承担一定的管理职能，但主要任务还是为下一层农村合作银行提供信息、资金结算等综合性的服务。合作银行总行与省级行之间、省级行与基层行之间，通过各种代表大会制度和技术委员会连接起来，形成了持股方式从下往上、决策服务自上而下的行业组织管理系统，有效增强了合作金融组织资金结算、融通的效率。另外，各国农村合作金融组织还普遍建立了行业协会制度，在协调农村合作金融组织与政府部门以及监管机关之间的关系、加强行业自律、提供市场信息等方面起到了良好的作用。
3、建立了完整的合作金融法律法规体系
合作金融比较发达的国家都建立了完整的合作金融法律体系，像德国的《合作银行法》、美国的《联邦信用社法》、日本的《农业协同组合法》、《农林中央金库法》等，这些符合合作金融自身特点的法律为合作金融组织发展提供了有效保障。
4、建立专门服务于农村金融的监管和保险制度
国外很多国家都建立了适合农村合作金融发展的监管体系和专门为农村信用合作机构服务的保险制度，成为保证农村合作金融可持续发展的重要条件。如美国专门设置了独立于商业银行监管部门的农村信用合作监管体系，德国建立了严格的审计监督、风险防控与自我保护系统。
5、政府长期扶持
农业作为弱势产业，支持农业发展的农村合作金融组织在与其他金融机构的竞争上也存在一定的劣势。为支持农村金融组织的发展，从而带动农村经济发展，很多国家都出台了支持农村合作金融发展的政策性措施，通过税收减免、财政补贴、资金扶持、信贷政策等方式扶持农村合作金融组织的发展。与此同时，国家的政策性金融机构还经常提供一些无偿的帮助给农村合作金融组织，两者之间相互协作，形成完整的农村合作金融支持系统。 （六）国外模式对我国农村合作金融发展的启发
1、坚持合作制
通过分析以上四个国家的发展模式，可以看出国与国之间经济发展情况不一样，农村合作金融组织选择的发展模式也会不一样。但它们都具备一个共同点，就是坚持合作制。
2、区别发展各地区农村合作金融
我们不能完全照搬国外某一种制度模式，应该结合我国的实际经济情况和市场需求，注意差别对待，分类指导运行，对于农村合作金融体系的改革和发展不能搞“一刀切”。我国的国内经济发展目前存在着比较显著的不平衡性，呈现出多元化的经济结构特征，东部沿海发达地区与中、西部部分落后地区在经济发展状况和人们的思想观念上有很大差别。因此，在制定和实施农村合作金融发展方案时，要注意区域性的差别，因地制宜，发展符合当地实际的模式。
3、建立多层次且相互制约的管理体制
合作金融组织多层次的管理模式，要求必须建立一整套上下沟通顺畅的组织体系，否则很难适应市场化发展的目的。这种管理体制的优势在于通过从下往上持有股金，保持了独立自主的经营原则，又能形成整体优势，增强市场谈判能力。
4、建立健全合作金融法律法规以及监管体系
国务院先后发布了《国务院关于金融体制改革的决定》和《国务院关于农村金融体制改革的决定》，中国人民银行虽先后制定发布了《农村信用社管理规定》和《农村信用社县级联合社管理规定》，但其作为行政法规和行政规章，法律层级相当低，法律效力较弱，缺乏相应的权威。农村合作金融地位、作用重要，必须制定专门性的法律，而农村合作金融存在的大量严重问题使得合作金融立法具有迫切性。我国应当尽快将农村合作金融立法纳入到全国人大常委会的立法日程中来。
5、用发展的眼光研究合作金融
国外发达国家合作金融发展的成功经验表明，合作金融的特点和内涵不是亘古不变的，它的外延和具体表现形式会随着社会经济体制和金融体制的改革不断变化，表现出千差万别的不同模式。因此，我们要在用辩证的观念分析社会环境的变化、思想观念的变化和社会科学技术进步的基础上，分析合作金融的改革发展。
四、新型农村合作金融体系建设的政策建议
（一）尽快出台合作金融法，确保农村合作金融组织的主体地位
基于国外合作金融发展的经验和我国合作金融发展的现实状况，立法仍然是发展合作金融的首要任务。立法的主要原则是以法律的形式保障合作金融组织在市场中的主体地位。我国颁布了《农民专业合作社法》，但是一直没有出台关于合作金融的法律。没有完备的合作金融法，难以确保农村新型合作金融组织在整个金融体系中的主体地位及其合法利益不受侵害。政策变动的随意性，难免不会使得农村新型合作金融组织像农村信用社一样完全丧失合作制度的本质属性。
（二）鼓励合作金融试点运营，转变监管方式
一是扩大试点。目前大多数农村金融组织规模不等、形式多样，有的表现比较混乱，因此，仍然需要扩大试点，树立典型，通过复制推广典型，达到总体量的增加和质的提高。二是继续降低农村金融准入门槛，提高培育农村新型合作金融的力度。降低门槛有利于合作金融量的增加。三是改革审批监管体制，变银监会审批监管为银监会监管，地方政府审批。事权下放分散有利于合作金融的快速发展。
（三）设立灵活的产权制度，保证组织有效率且公平地运行
合作金融组织内部运作也会产生交易成本，比如信息费用和交易费用。为降低交易成本就要规范内部产权制度。产权制度的核心是产权形式多样化，将多种类型产权主体融入到合作金融组织内部，明晰各个主体之间的产权，做到产权的兼容性和最终目标的统一性。为保障合作金融组织有效率并且公平运行，鉴于目前我国合作金融主体异质性，在出资额和股份额不一的情况下，在体现民主管理原则基础上，应当采用一人一票制与一人多票制相结合的决策办法，体现民主管理的公平性和平等性，保障运行的效率性。
（四）加大财政支持力度，创新资金支持方式
首先，要发挥财政资金引导作用。一要设立财政专项资金入股资金互助社，对落后地区贫困户实行全额配股，扩大资金互助社的受益面；二要在有条件的地区整合现有财政支农资源，将无偿扶持资金、扶贫资金、“三项直补”等财政支农资金以及农业开发资金、贴息贷款等政策性资金统一通过资金互助社平台运作，如此既可引导公益、捐赠等社会资金流入农村，亦可提高支农资金使用透明度，有效遏制“跑冒滴漏”现象。更重要的是要坚持商业可持续原则，将“救济款”还原为发展资金，改变扶贫施与关系，增强借款者的风险意识，有利于充分发挥其生产积极性。其次，要建立支农激励机制。建议采取“两头补”的方式，支持互助社按市场化利率贷款。一方面，可采用招标方式，对于支持资金互助社的商业金融机构提供批发贷款补贴、服务费用补贴、贷款增量奖励、涉农贷款损失准备金税前扣等优惠，引导金融机构通过资金互助社进入农村市场。另一方面，通过直补借款人，鼓励社员向互助社借款，扩大资金互助社的业务量。免除互助社一切税收，对商业金融通过资金互助社的涉农业务、社会捐赠资金等明确税收支持政策。最后，对于财政困难地区，建议央行按照互助社资本额发放支农再贷款，作为开办费用、周转性铺底资金，降低互助社建立的成本负担。
（作者单位：国家发展改革委体管所）