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摘要：党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，选择了“依法行政”这个“纲”来统帅推进依法治国的所有事项，包括科教文卫事业。可以说，依法行政或者依法治理成为了当前相当长一段时间的新常态。基层电大作为国家高等教育的重要组成部分，是终身教育体系中的主力军，但各基层电大在办学过程差异极大，推进其“依法治理”显得尤为重要。为此，基于新常态的视角，对推进基层电大依法治理的重要意义，存在的障碍方面进行剖析和解读，进而从法治文化氛围、依法管理水平、依法治校的制度体系和监督、指导机制等维度对全面推进基层电大依法治理提供参考借鉴。
关键词：新常态；基层电大；依法治理；困境；路径
2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”[1]。这里的常态指的就是正常状态，新常态就是特指的经过一段时间不正常的状态之后，重新恢复到正常状态。对于基层广播电视大学来讲，就是要在当前“四个全面”的宏观背景下，适应新常态、把握新常态、引领新常态，针对当前的突出问题，尊重规律顺势而为，依法治理，不要动辄进行过度干预。“法者，治之端也”，新形势下党的十八届四中全会审议通过了《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》，选择了“依法行政”这个“纲”来统帅推进依法治国的所有事项，包括科教文卫事业。为此，新常态下基层电大推进依法治理就显得尤为重要和突出。
一、新形势下推进基层电大依法治理的重要意义
（一）推进基层电大依法治理是依法治国需要
“治国凭圭臬，安邦靠准绳。”党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大問题的决定》，进一步说明了当前我们要快速的建设社会主义法治国家的需要，这是国家在顶层上的设计。然“九层之台，始于垒土”，全面推进依法治国，既需要顶层设计，同时更多的是在于基层的法治化，在于基层教育的法治化，正如《决定》所指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。这就为我们推进基层电大依法治理指明了方向，为全面推进依法治国进一步夯实了基础。
（二）推进基层电大依法治理是适应全面深化改革，促进基层电大健康发展的需要
改革就是基于利益的调整，是为了解决当前在发展中遇到的困境和矛盾，而进行的政治、经济等体制上的调整。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要深化文化体制改革。当前推进基层电大依法治理就是为了迎合全面深化改革中文化体制改革的需要，是为了解决基层电大在治校中的不依法的种种“短板”，促进基层电大健康科学发展，实现“依法治校、依法治教、依法治学”的需要，提升国家综合软实力，实现中国梦的新起点。
（三）推进基层电大依法治理能够构建和谐校园，保障师生权利的需要
从社会学的角度去分析和谐校园，它直接表现为各方面的利益关系得到妥善协调，使教育的主体和客体处于相对融洽的状态，同时也是使学校能够和家庭、社区和谐相处，建立一个符合人性规律和教育规律构筑的生态系统。推进基层电大依法治理，就是用法治方式进行治理，着力解决管理中的不学法、不懂法、不守法的问题，保障学校、教师、学生的基本权利，积极培育电大发展新的增长点，增强办学实力，稳定办学规模，提升内涵质量。
（四）推进基层电大依法治理是促进并实现终身教育的需要
所谓的终身教育就是指人们从呱呱坠地来到这个世上开始到离开人世为止，在一生当中各个阶段所受的教育的总和，也是人所受不同类型教育的统一综合。比如学校教育和社会教育，还有正规教育和非正规教育等，通过这些教育其最终目的就是为了维持和提升自己的社会生活质量。电大作为国民教育的重要组成部分，在实现终身教育中具有突出的地位和作用。基层电大能不能科学发展、能不能在人的全面发展中得到学生、单位、政府、社会的认可，直接关系着终身教育的实现度。推进基层电大依法治理就是为了提升学校的综合实力，扩大其影响并得到普遍认可，稳定办学规模，促进并实现终身教育的需要。
二、推进基层电大依法治理存在的主要障碍
（一）基层电大思想观念解放不够，法治观念不强
法治是基层电大实现科学发展的保证，是国家治理现代化的核心内容之一。基层电大由于处于基层社会，受传统“人情观念”和“固有地缘”色彩的影响，未能真正的解放思想、创新观念。一是“人治”观念仍然存在。在走访中了解到，有的基层电大为扩大招生人数实现“创收”，违规招生（降低入学条件和资格），乱设招生点，委托中介组织生员、组织招收全日制脱产学习或者应届高中毕业生，屡屡突破国家教育部和国家开放大学的招生底线，部分领导干部淡漠法律法规，对社会主义法治存在历史虚无主义的态度，避开法律法规而用自己的“意念”去处理电大相关事务；二是“官本位”现象严重。当前一些地方的基层电大的领导，往往是从普通中学年龄大的领导同志转任的，甘当“闲官”，凡正自己级别上去了，职称也评了，不思进取，不愿深入教师和学生中去了解情况，安心于坐办公室喝喝茶，看看报纸，看看文件，想问题、做决策存在靠习惯思维、凭经验落实。面对基层电大违反法治的问题存在“睁一只眼闭一只眼”。
（二）基层电大管理人员法律素养有待提高，依法管理水平不高
在电大事务工作中，管理是一项最重要的学校活动之一，然而由于地缘和历史性发展的因素，基层电大存在着依法管理水平不高的问题。一是基层电大管理人员的学历综合素质还有待于提升，法律素养有待提高。目前，基层电大管理人员基本上达到了本科或研究生文化程度，但全日制学历占少数，相当一部分是通过函授教育等其它学历进修形式获得。在调研中了解到，某基层电大，从事电大管理人员中，具有本科以上文化程度的约占94.7%，其中具有全日制学历的占比不足20%；二是虽然这部分管理人员学历获得了晋升，也对依法管理有了了解，但还是未能内化为自觉行动。在基层电大招生过程中，存在部分招生管理老师乱承诺，包分配、包考试、包毕业的“三包”乱象。在考试的过程中，部分管理人员作为考试的监考教师，“漠视”或“默许”学生的作弊行为等；三是部分基层电大编制紧缺，不干事的人占据编制，干事的人进不来，只好聘请合同工、临时工。有的靠本事，靠实干，有的则是“关系户”，造成水平参差不齐。课题组在调研中发现，某基层电大学历科、学生科、招办共有13名人员，其中科级干部4人，4名临近退休人员，合同工和临时工6名，占47%，第一学历中专2人，专科3人，本科1人，这部分合同或临时工学历普遍不高，职称无法评定，工资福利受到影响，把自己的主要职责界定为就是安排师生的上课及考试，在处理纠纷之类的学生工作上认为那是学校领导的事情，不能够主动第一时间去化解，造成了负面影响。 （三）基层教育法制监督力度不够
监督就是基于一定的预期目标，对某一特定环节、过程而进行监视、督促和管理。基层电大的监督既有上级主管部门对其的监督，又有学校领导之间的互相监督和对师生的监督和管理，也有师生对校级领导的监督。然而在走访调研中了解到，大部分基层电大管理不健全，较少成立职工代表大会或已经成立仍为摆设，校务不公开，存在着“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的现象，在事关学校发展等重大问题决策中，只重党委会或校长办公委意见，不征求职工或者职工代表大会的意见，更有甚者，搞个人“一言堂”，凌驾于组织和班子之上；二是部分基层电大普通教师法制监督意识不强，认为我的本职工作就是上好每一堂课，学校的发展、是否违法、身边的教育腐败问题与我无关，当“老好人”，久而久之也为部分人不依法、不守法提供了间接的鼓励和支持。
三、全面推进基层电大依法治理的路径创新启示
（一）深入开展法制宣传教育，形成浓厚的法治文化氛围
基层电大具有的法治文化氛围应是一种理性和权力相结合的法治和谐文化，需要領导、教师、学生三者共同缔造。一是加强重视，上下齐抓共管。上级电大要加强对基层电大法治教育的宣传和引导，并纳入年终考评；二是基层电大校级领导要常把法律知识内化为自觉行动，做到“心中有法、行中用法”；三是基层电大全体师生应有意识地培养运用法律逻辑思考教学、科研及管理的能力，训练运用法律知识分析日常工作生活问题的能力，强化运用法律手段处理其问题的能力。
（二）注重法治管理，有效提升依法管理水平
法治作为一个动态或能动的法律范畴，其精神核心就是要求工作人员能够严格依法办事。正如英国著名学者所说“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束―这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务”[2]。为此基层电大要注重法治管理，提升依法管理水平。一是基层电大校长要具有法治思想和理念，以管理的法治化去推动学校的各项任务和目标，让办学中的各个环节能够在“阳光下”运行；二是基层电大要加大法治教育，提升管理者的法治素养，运用法治思维解决学校生活中遇到的“疑难”问题。
（三）加强章程建设，健全学校依法治校的制度体系
管理的科学与否，直接关系到基层电大的生命线，而法治则是基层电大生存的大动脉。为此，基层电大就要加强自身的规章制度建设，使得学校的各项工作保持在阳光下正常运行。一是基层电大要依照法律的规定和教育部对电大办学的要求，以及上级电大办学规章，制定相关的规章制度，依法治校，依法治教，依法治学；二是基层电大还要结合自身的实际，遵循民主、公开的程序征求利益相关方的意见，制定切合实际的规章制度；三是基层电大规章制度应加以汇编并公布，有条件的学校可以挂入学校的网站，便于查询和监督，形成威慑。
（四）加强权力的约束，依法健全监督和指导机制
“权力一旦不受制度的约束和监督，就会被滥用”，为此基层电大要构建权力的制约和监督机制。一是上级部门要不定期的对基层电大的依法治理进行监督和指导，同时要发挥纪检组和巡视组的作用，遇到问题要敢于“逗硬”；二是设立监督投诉信箱，校级领导要依法如实接受师生监督；三是要在教职工中成立“动态”的教职工代表，充分发挥民主监督机制的作用；四是实行校务公开制度，加大学校事务的披露力度，尤其是在财务支出上的力度，方便各渠道监督。
参考文献：
[1]http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0811/c1003-25441622.html人民网评：以积极心态迎接中国经济“新常态”.
[2]〔英〕哈耶克著，王明毅等.译：《通往奴役之路》[M]，中国社会科学出版社1997年版，第73页
作者简介：刘海涛，男，（1984-），重庆市永川区委党校，讲师，硕士研究生，主要研究方向：马克思主义理论与方法，公共管理。
*基金项目：本文系重庆市广播电视大学2015年度学校事业改革与发展规划研究项目[CQGBDD2015-08]
关键词：新常态；基层电大；依法治理；困境；路径
2014年5月，习近平总书记在河南考察时指出：“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”[1]。这里的常态指的就是正常状态，新常态就是特指的经过一段时间不正常的状态之后，重新恢复到正常状态。对于基层广播电视大学来讲，就是要在当前“四个全面”的宏观背景下，适应新常态、把握新常态、引领新常态，针对当前的突出问题，尊重规律顺势而为，依法治理，不要动辄进行过度干预。“法者，治之端也”，新形势下党的十八届四中全会审议通过了《中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》，选择了“依法行政”这个“纲”来统帅推进依法治国的所有事项，包括科教文卫事业。为此，新常态下基层电大推进依法治理就显得尤为重要和突出。
一、新形势下推进基层电大依法治理的重要意义
（一）推进基层电大依法治理是依法治国需要
“治国凭圭臬，安邦靠准绳。”党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大問题的决定》，进一步说明了当前我们要快速的建设社会主义法治国家的需要，这是国家在顶层上的设计。然“九层之台，始于垒土”，全面推进依法治国，既需要顶层设计，同时更多的是在于基层的法治化，在于基层教育的法治化，正如《决定》所指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。这就为我们推进基层电大依法治理指明了方向，为全面推进依法治国进一步夯实了基础。
（二）推进基层电大依法治理是适应全面深化改革，促进基层电大健康发展的需要
改革就是基于利益的调整，是为了解决当前在发展中遇到的困境和矛盾，而进行的政治、经济等体制上的调整。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要深化文化体制改革。当前推进基层电大依法治理就是为了迎合全面深化改革中文化体制改革的需要，是为了解决基层电大在治校中的不依法的种种“短板”，促进基层电大健康科学发展，实现“依法治校、依法治教、依法治学”的需要，提升国家综合软实力，实现中国梦的新起点。
（三）推进基层电大依法治理能够构建和谐校园，保障师生权利的需要
从社会学的角度去分析和谐校园，它直接表现为各方面的利益关系得到妥善协调，使教育的主体和客体处于相对融洽的状态，同时也是使学校能够和家庭、社区和谐相处，建立一个符合人性规律和教育规律构筑的生态系统。推进基层电大依法治理，就是用法治方式进行治理，着力解决管理中的不学法、不懂法、不守法的问题，保障学校、教师、学生的基本权利，积极培育电大发展新的增长点，增强办学实力，稳定办学规模，提升内涵质量。
（四）推进基层电大依法治理是促进并实现终身教育的需要
所谓的终身教育就是指人们从呱呱坠地来到这个世上开始到离开人世为止，在一生当中各个阶段所受的教育的总和，也是人所受不同类型教育的统一综合。比如学校教育和社会教育，还有正规教育和非正规教育等，通过这些教育其最终目的就是为了维持和提升自己的社会生活质量。电大作为国民教育的重要组成部分，在实现终身教育中具有突出的地位和作用。基层电大能不能科学发展、能不能在人的全面发展中得到学生、单位、政府、社会的认可，直接关系着终身教育的实现度。推进基层电大依法治理就是为了提升学校的综合实力，扩大其影响并得到普遍认可，稳定办学规模，促进并实现终身教育的需要。
二、推进基层电大依法治理存在的主要障碍
（一）基层电大思想观念解放不够，法治观念不强
法治是基层电大实现科学发展的保证，是国家治理现代化的核心内容之一。基层电大由于处于基层社会，受传统“人情观念”和“固有地缘”色彩的影响，未能真正的解放思想、创新观念。一是“人治”观念仍然存在。在走访中了解到，有的基层电大为扩大招生人数实现“创收”，违规招生（降低入学条件和资格），乱设招生点，委托中介组织生员、组织招收全日制脱产学习或者应届高中毕业生，屡屡突破国家教育部和国家开放大学的招生底线，部分领导干部淡漠法律法规，对社会主义法治存在历史虚无主义的态度，避开法律法规而用自己的“意念”去处理电大相关事务；二是“官本位”现象严重。当前一些地方的基层电大的领导，往往是从普通中学年龄大的领导同志转任的，甘当“闲官”，凡正自己级别上去了，职称也评了，不思进取，不愿深入教师和学生中去了解情况，安心于坐办公室喝喝茶，看看报纸，看看文件，想问题、做决策存在靠习惯思维、凭经验落实。面对基层电大违反法治的问题存在“睁一只眼闭一只眼”。
（二）基层电大管理人员法律素养有待提高，依法管理水平不高
在电大事务工作中，管理是一项最重要的学校活动之一，然而由于地缘和历史性发展的因素，基层电大存在着依法管理水平不高的问题。一是基层电大管理人员的学历综合素质还有待于提升，法律素养有待提高。目前，基层电大管理人员基本上达到了本科或研究生文化程度，但全日制学历占少数，相当一部分是通过函授教育等其它学历进修形式获得。在调研中了解到，某基层电大，从事电大管理人员中，具有本科以上文化程度的约占94.7%，其中具有全日制学历的占比不足20%；二是虽然这部分管理人员学历获得了晋升，也对依法管理有了了解，但还是未能内化为自觉行动。在基层电大招生过程中，存在部分招生管理老师乱承诺，包分配、包考试、包毕业的“三包”乱象。在考试的过程中，部分管理人员作为考试的监考教师，“漠视”或“默许”学生的作弊行为等；三是部分基层电大编制紧缺，不干事的人占据编制，干事的人进不来，只好聘请合同工、临时工。有的靠本事，靠实干，有的则是“关系户”，造成水平参差不齐。课题组在调研中发现，某基层电大学历科、学生科、招办共有13名人员，其中科级干部4人，4名临近退休人员，合同工和临时工6名，占47%，第一学历中专2人，专科3人，本科1人，这部分合同或临时工学历普遍不高，职称无法评定，工资福利受到影响，把自己的主要职责界定为就是安排师生的上课及考试，在处理纠纷之类的学生工作上认为那是学校领导的事情，不能够主动第一时间去化解，造成了负面影响。 （三）基层教育法制监督力度不够
监督就是基于一定的预期目标，对某一特定环节、过程而进行监视、督促和管理。基层电大的监督既有上级主管部门对其的监督，又有学校领导之间的互相监督和对师生的监督和管理，也有师生对校级领导的监督。然而在走访调研中了解到，大部分基层电大管理不健全，较少成立职工代表大会或已经成立仍为摆设，校务不公开，存在着“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的现象，在事关学校发展等重大问题决策中，只重党委会或校长办公委意见，不征求职工或者职工代表大会的意见，更有甚者，搞个人“一言堂”，凌驾于组织和班子之上；二是部分基层电大普通教师法制监督意识不强，认为我的本职工作就是上好每一堂课，学校的发展、是否违法、身边的教育腐败问题与我无关，当“老好人”，久而久之也为部分人不依法、不守法提供了间接的鼓励和支持。
三、全面推进基层电大依法治理的路径创新启示
（一）深入开展法制宣传教育，形成浓厚的法治文化氛围
基层电大具有的法治文化氛围应是一种理性和权力相结合的法治和谐文化，需要領导、教师、学生三者共同缔造。一是加强重视，上下齐抓共管。上级电大要加强对基层电大法治教育的宣传和引导，并纳入年终考评；二是基层电大校级领导要常把法律知识内化为自觉行动，做到“心中有法、行中用法”；三是基层电大全体师生应有意识地培养运用法律逻辑思考教学、科研及管理的能力，训练运用法律知识分析日常工作生活问题的能力，强化运用法律手段处理其问题的能力。
（二）注重法治管理，有效提升依法管理水平
法治作为一个动态或能动的法律范畴，其精神核心就是要求工作人员能够严格依法办事。正如英国著名学者所说“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束―这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务”[2]。为此基层电大要注重法治管理，提升依法管理水平。一是基层电大校长要具有法治思想和理念，以管理的法治化去推动学校的各项任务和目标，让办学中的各个环节能够在“阳光下”运行；二是基层电大要加大法治教育，提升管理者的法治素养，运用法治思维解决学校生活中遇到的“疑难”问题。
（三）加强章程建设，健全学校依法治校的制度体系
管理的科学与否，直接关系到基层电大的生命线，而法治则是基层电大生存的大动脉。为此，基层电大就要加强自身的规章制度建设，使得学校的各项工作保持在阳光下正常运行。一是基层电大要依照法律的规定和教育部对电大办学的要求，以及上级电大办学规章，制定相关的规章制度，依法治校，依法治教，依法治学；二是基层电大还要结合自身的实际，遵循民主、公开的程序征求利益相关方的意见，制定切合实际的规章制度；三是基层电大规章制度应加以汇编并公布，有条件的学校可以挂入学校的网站，便于查询和监督，形成威慑。
（四）加强权力的约束，依法健全监督和指导机制
“权力一旦不受制度的约束和监督，就会被滥用”，为此基层电大要构建权力的制约和监督机制。一是上级部门要不定期的对基层电大的依法治理进行监督和指导，同时要发挥纪检组和巡视组的作用，遇到问题要敢于“逗硬”；二是设立监督投诉信箱，校级领导要依法如实接受师生监督；三是要在教职工中成立“动态”的教职工代表，充分发挥民主监督机制的作用；四是实行校务公开制度，加大学校事务的披露力度，尤其是在财务支出上的力度，方便各渠道监督。
参考文献：
[1]http：//opinion.people.com.cn/n/2014/0811/c1003-25441622.html人民网评：以积极心态迎接中国经济“新常态”.
[2]〔英〕哈耶克著，王明毅等.译：《通往奴役之路》[M]，中国社会科学出版社1997年版，第73页
作者简介：刘海涛，男，（1984-），重庆市永川区委党校，讲师，硕士研究生，主要研究方向：马克思主义理论与方法，公共管理。
*基金项目：本文系重庆市广播电视大学2015年度学校事业改革与发展规划研究项目[CQGBDD2015-08]