论文部分内容阅读
摘要：为了预防与化解行政事业单位的战略与战术风险，必须按照国家的战略部署与财政部的具体要求有效构建内部控制体系。为此，就高职院校存在的问题进行了简要的分析，并有针对性的提出了提高内控作用认识、调整预算工作重心、构建权威性的内控体系与建立内外结合的监督机制等措施。
关键词：内控体系；全面预算；监督机制
中图分类号：F23
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.050
职业教育已经进入到了一个飞速发展的阶段，为了预防与化解发展战略与战术上的风险，使资金得到更为合理有效的使用，高职院校必须尽快建立和完善内部控制体系。
1高职院校内部控制体系的现状
1.1内部控制概念与边界模糊
当前大部分的高职院校对于内部控制这一观念或多或少都有了一定的了解，但是这种了解往往存在一定的片面性。他们认为，内部控制仅仅只是针对财务工作而言，与其他的部门关系不大。因此，内控体系的搭建和完善，完全是财务部门的工作，其他部门不需要参与。而财务部门内部，在搭建内控体系的过程中，由于缺乏其他部门的相关数据制度支撑，从而会导致内控体系的搭建难以同实际工作紧密联系，最终导致建立的内控体系完全没有实操性。其次，个别高职院校的财务部门对财务工作的定义往往还是停留在仅仅只是学院的报账机构这一过时的固化思维。同时，当前很多的高职院校要求财务部门形成服务意识，为广大师生员工提供更为优质的服务体验。从财务工作的基本职能而言，强化财务工作的服务质量的确是对财务部门的一项外在要求。但同时我们应该明确，管理才是学院财务控制的内在驱动力。由于缺乏管理意识，财务人员的工作被动，在考虑问题的角度上，对财务成本的管理与控制，难以站在学院未来发展战略以及可持续发展的角度去思考。这样建立的内控体系过于主观及片面，难以满足实际工作的需要。
1.2内控制度难以形成体系化的控制
由于对内控体系缺乏一个统一性的认识，高职院校各个行政部门虽然已就部门的本职工作设计并实行了内部控制制度，但由于各部门之间在设计制度时，只考虑本部门的实际工作，而忽视了其他部门的实际需求，从而造成各部门制度间的衔接存在一定的隔阂，制度间的对接难以达到完全契合的程度。有的高职院校在针对固定资产管理制度的建设上，财务一个标准、资产管理部门一个标准、审计部门还有一个标准。这样就造成在资产管理过程中，由于制度未统一，财务同资产管理部门在对资产的后续计量上存在一定的差异，从而在对固定资产进行清查时，成本难以统一。在对一些金额价值不高但量大的设备进行管理时，由于核算口径的不一致，造成核算存在差异。比如在对电脑进行核算时，财务部可能是以个别计价来进行计量和核算，但资产管理部门可能又是通过种类、用途、使用部门、购买批次来进行清算，无论是采用哪一种核算方式进行核算都有一定的利弊，这需要结合学院的实际情况来确定，故制度上的统一这是建立内部控制体系的前提。
1.3全面预算的内控作用收效甚微
由于习惯集中型或松散型管理，大部分高职院校尤其是地方的高职院校基本上均未实现全面预算管理。随着近几年职业教育的发展，高职院校手中可供分配的资源越来越多，因此越来越多的高职院校开始进行全面预算管理。然而在预算管理过程中，达到的内控效果确与设想的完全不一致。一方面，由于高职院校的项目资金来源较少，预算编制时院级各个部门及教学系部的支出均只能在学院有限的资源内寻求部门利益的最大化。因此部门负责人为能控制更多资金，往往会想方设法争取项目，多报预算。虽然，在对部门预算进行审核时，财务、审计等职能部门能对其进行一定控制，但实际删减部分的金额并不大。同时，由于高职院校处于发展阶段，百废待兴，部门上报的各种预算项目实际上也是当前高职院校发展的必须，因此增加了预算草案审核调整的难度，最终造成学院的预算管理在事前就产生了不必要的风险。而在预算的执行过程中，各个预算项目的实际管理职能基本上都是集中在对应的职能部门，而财务对预算执行过程的监督，仅仅只是体现在部门项目预算是否有超支的情况出现，而对项目开展的具体事项，很少会进行控制。也就是说，项目在具体执行过程中，财务只管总数，各个部门自行对资金进行分配。虽然在一定程度上，提高了部门工作的自主性，但这一模式下的支出，均以职能部门自己为中心，很难达到合理高效节约的成本支出效果。
1.4内控体系搭建后缺乏刚性的约束
内控体系的搭建从根本上是为了降低高职院校财务成本在产生过程中存在的风险。但是，在当前大部分的高职院校中，由于过往的办学历程中形成的各种陈规陋习以及固有的工作处理模式难以从根本上得到根除。归根结底是由于大部分的人依然缺乏革新的意识，只管当前自己工作是否顺手，而难以从全局的角度来考虑问题。而在这部分人中处于管理层的还占多数。因此，在内控体系搭建初期，基本上都保持着一份抵制的心态，在对内控制度的审查和调整时，往往会结合自身及部门的利益来考虑问题。而当内控体系开始运转时，由于缺乏刚性的约束，这部分墨守成规的人，马上就会变成体系执行对抗的壁垒。当执行与不执行相互博弈后，往往在最后会形成一个居中的处理方案。而这项调整的方案从根本上就使得原有的制度体系形成不必要的漏洞，从而产生风险。比如在对往来款项的清查过程中，一旦存在学院领导的借款长期挂账时，往往就会产生不同的处理意见和方法。要就不去进行核实，要就在领导的授意下通过不符合财务要求的发票进行报账冲抵处理。因此很容易形成一种财务内控体系只针对普通人员，领导处于控制外这一怪圈。
1.5内控体系运行的外部监督缺失
内控体系从根本上而言，只是单位内部的一种管控风险的模式。内控体系的制定和执行第一责任人及受益人实际上为高职院校本身。因此，在内控体系的实施过程中，往往只注重单位内部的审计或稽核，而外部监督体系基本上是处于缺位状态，从而造成体系在实施过程中很难保证独立性。近年来，虽然各级财政、审计、税务等职能部门对高职院校的内控制度制定和实施情况在一定程度上进行了监督和把控。但这些外部监督往往只监督制度体系是否完整，对制度体系的具体执行一般都不会过多的去审查。而作为高职院校而言，考虑到成本等因素影响，基本上不会外聘事务所等机构来针对内控体系执行情况进行独立的审计，从而造成高职院校的内控体系难以充分发挥其独特的作用。 2内控体系存在问题的解决对策
2.1提高对内控作用的认识
实施高职院校的内部控制，其目的并非是为了削减支出，而是为了在学院战略层次上更好的统筹利用现有资源，降低支出中存在的各种风险，从而使高职院校的可控资金在合理的项目之间进行最优化的配比。只有真正的理解内控体系建立的意义，才能排除抵制与不屑一顾的情绪，才能从本质上主动的建立、完善及实施内控体系。
强化对财务成本内控体系的认识主要应当从学院的各个层级的领导入手，因为他们是整个学院各项制度的具体制定者，同时也是内控体系实施的直接监管者。实际上大部分高职院校的领导层或多或少对内控体系还是有一定理论基础的，但是对实行内控体系后，能给自身的工作带来什么变化，能给学院发展达到一个什么样的效果，还是心存疑虑的。同时，在实行内控后，从一定程度上的确会触动到领导层的权利，大部分高职院校的领导还是存在抵触的心理，从而造成内控体系执行困难。因此，在考虑到管理层对内控还是有一定的了解的前提下，应当从效果层面让管理层对内控实施的效果有一个理性的认识。首先，学院的管理层应当多去其他内控体系完善的高校进行考察，同其管理人员进行深入的交流，了解内控实施后对工作的影响，充分比较其内控实施前后的效果。其次，在进行充分的考察了解后，尝试在学院内进行内控体系建设试点，根据实际反馈的效果，再逐步完善其内控机制与全面进行推开，最终形成一套完整的内控体系。只有从实际出发，真切的感受到内控的作用和重要性后，才能从根本上重视内控。
2.2制定权威性的内控体系
高职学院各部门之间应当加强联系，共同参与并制定标准统一的内控体系。在此过程中，各部门必须以学院的发展战略为统一思想，结合各部门实际工作情况，进行制度体系的建设。在建立本部门的制度体系后，由财务部门及内审部门牵头对各部门已形成的制度体系进行整合。整合过程中，各部门的负责人必须全程参与，对涉及到多部门重合的工作领域时，应当对各部门的相应的规章制度结合实际情况进行细致分析，选择或整合出符合学院可持续发展的内控制度。整合完成后，应当交由学院的财经委员会进行审查，对不合理不完善的地方进一步修改，最终形成统一的内控体系。体系一旦形成，整个学院的内控管理就应当以此为唯一标准，各部门必须以体系内的规章制度来开展本职工作，对部门过去独立形成的规章制度一律取缔。
2.3调整全面预算工作重心
实施全面预算整体上可以从三个方面进行控制：预算编制时的事情控制、预算执行过程中的事中控制、对完成项目进行绩效评价的事后控制。而当前大部分的高职院校在实施全面预算时，往往将控制重心放在预算的编制过程中。实际上，对编报预算项目进行控制，成效很难达到预期。因此，在执行全面预算管理时，应当将控制重心调整为对预算执行过程中的事中控制以及对已完成预算项目科学的绩效评价。通过事中和事后的预算控制，不仅能够在很大程度上缓解高职院校资金压力，同时，也能够促使学院各部门在未来编报年初预算项目时更为谨慎及科学。
2.4建立内外结合的监督机制
高职院校内控体系的健康运行离不开刚性的约束。而这种约束行为应当是建立在内外结合的基础上，即以单位内部审计为主，聘请院外专家对内控进行评价反馈为辅。通过内部审计部门对控制体系的执行过程进行全程的参与并科学的测算各项目是否能达到预期目标。为了避免内部审计过程存在的风险，应当聘请院外专家定期的对学院内控体系执行情况进行系统性评价，针对反馈信息进一步完善体制建设。只有通过内外结合的监督机制，才能保障内控体系执行过程中的刚性约束。
参考文献
[1]财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[Z].财会[2015]24号.
[2]财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知[Z].财会[2016]11号.
[3]周建.浅析高校校内预算管理工作[J].会计之友，2011，（17）.
[4]廖新来.高校内部控制设计原则[J].财经界，2012，（12）.
[5]D·B·Jonestone.高等教育财政问题与出路[M].沈红，李红桃译.北京：人民教育出版社，2004.
关键词：内控体系；全面预算；监督机制
中图分类号：F23
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.050
职业教育已经进入到了一个飞速发展的阶段，为了预防与化解发展战略与战术上的风险，使资金得到更为合理有效的使用，高职院校必须尽快建立和完善内部控制体系。
1高职院校内部控制体系的现状
1.1内部控制概念与边界模糊
当前大部分的高职院校对于内部控制这一观念或多或少都有了一定的了解，但是这种了解往往存在一定的片面性。他们认为，内部控制仅仅只是针对财务工作而言，与其他的部门关系不大。因此，内控体系的搭建和完善，完全是财务部门的工作，其他部门不需要参与。而财务部门内部，在搭建内控体系的过程中，由于缺乏其他部门的相关数据制度支撑，从而会导致内控体系的搭建难以同实际工作紧密联系，最终导致建立的内控体系完全没有实操性。其次，个别高职院校的财务部门对财务工作的定义往往还是停留在仅仅只是学院的报账机构这一过时的固化思维。同时，当前很多的高职院校要求财务部门形成服务意识，为广大师生员工提供更为优质的服务体验。从财务工作的基本职能而言，强化财务工作的服务质量的确是对财务部门的一项外在要求。但同时我们应该明确，管理才是学院财务控制的内在驱动力。由于缺乏管理意识，财务人员的工作被动，在考虑问题的角度上，对财务成本的管理与控制，难以站在学院未来发展战略以及可持续发展的角度去思考。这样建立的内控体系过于主观及片面，难以满足实际工作的需要。
1.2内控制度难以形成体系化的控制
由于对内控体系缺乏一个统一性的认识，高职院校各个行政部门虽然已就部门的本职工作设计并实行了内部控制制度，但由于各部门之间在设计制度时，只考虑本部门的实际工作，而忽视了其他部门的实际需求，从而造成各部门制度间的衔接存在一定的隔阂，制度间的对接难以达到完全契合的程度。有的高职院校在针对固定资产管理制度的建设上，财务一个标准、资产管理部门一个标准、审计部门还有一个标准。这样就造成在资产管理过程中，由于制度未统一，财务同资产管理部门在对资产的后续计量上存在一定的差异，从而在对固定资产进行清查时，成本难以统一。在对一些金额价值不高但量大的设备进行管理时，由于核算口径的不一致，造成核算存在差异。比如在对电脑进行核算时，财务部可能是以个别计价来进行计量和核算，但资产管理部门可能又是通过种类、用途、使用部门、购买批次来进行清算，无论是采用哪一种核算方式进行核算都有一定的利弊，这需要结合学院的实际情况来确定，故制度上的统一这是建立内部控制体系的前提。
1.3全面预算的内控作用收效甚微
由于习惯集中型或松散型管理，大部分高职院校尤其是地方的高职院校基本上均未实现全面预算管理。随着近几年职业教育的发展，高职院校手中可供分配的资源越来越多，因此越来越多的高职院校开始进行全面预算管理。然而在预算管理过程中，达到的内控效果确与设想的完全不一致。一方面，由于高职院校的项目资金来源较少，预算编制时院级各个部门及教学系部的支出均只能在学院有限的资源内寻求部门利益的最大化。因此部门负责人为能控制更多资金，往往会想方设法争取项目，多报预算。虽然，在对部门预算进行审核时，财务、审计等职能部门能对其进行一定控制，但实际删减部分的金额并不大。同时，由于高职院校处于发展阶段，百废待兴，部门上报的各种预算项目实际上也是当前高职院校发展的必须，因此增加了预算草案审核调整的难度，最终造成学院的预算管理在事前就产生了不必要的风险。而在预算的执行过程中，各个预算项目的实际管理职能基本上都是集中在对应的职能部门，而财务对预算执行过程的监督，仅仅只是体现在部门项目预算是否有超支的情况出现，而对项目开展的具体事项，很少会进行控制。也就是说，项目在具体执行过程中，财务只管总数，各个部门自行对资金进行分配。虽然在一定程度上，提高了部门工作的自主性，但这一模式下的支出，均以职能部门自己为中心，很难达到合理高效节约的成本支出效果。
1.4内控体系搭建后缺乏刚性的约束
内控体系的搭建从根本上是为了降低高职院校财务成本在产生过程中存在的风险。但是，在当前大部分的高职院校中，由于过往的办学历程中形成的各种陈规陋习以及固有的工作处理模式难以从根本上得到根除。归根结底是由于大部分的人依然缺乏革新的意识，只管当前自己工作是否顺手，而难以从全局的角度来考虑问题。而在这部分人中处于管理层的还占多数。因此，在内控体系搭建初期，基本上都保持着一份抵制的心态，在对内控制度的审查和调整时，往往会结合自身及部门的利益来考虑问题。而当内控体系开始运转时，由于缺乏刚性的约束，这部分墨守成规的人，马上就会变成体系执行对抗的壁垒。当执行与不执行相互博弈后，往往在最后会形成一个居中的处理方案。而这项调整的方案从根本上就使得原有的制度体系形成不必要的漏洞，从而产生风险。比如在对往来款项的清查过程中，一旦存在学院领导的借款长期挂账时，往往就会产生不同的处理意见和方法。要就不去进行核实，要就在领导的授意下通过不符合财务要求的发票进行报账冲抵处理。因此很容易形成一种财务内控体系只针对普通人员，领导处于控制外这一怪圈。
1.5内控体系运行的外部监督缺失
内控体系从根本上而言，只是单位内部的一种管控风险的模式。内控体系的制定和执行第一责任人及受益人实际上为高职院校本身。因此，在内控体系的实施过程中，往往只注重单位内部的审计或稽核，而外部监督体系基本上是处于缺位状态，从而造成体系在实施过程中很难保证独立性。近年来，虽然各级财政、审计、税务等职能部门对高职院校的内控制度制定和实施情况在一定程度上进行了监督和把控。但这些外部监督往往只监督制度体系是否完整，对制度体系的具体执行一般都不会过多的去审查。而作为高职院校而言，考虑到成本等因素影响，基本上不会外聘事务所等机构来针对内控体系执行情况进行独立的审计，从而造成高职院校的内控体系难以充分发挥其独特的作用。 2内控体系存在问题的解决对策
2.1提高对内控作用的认识
实施高职院校的内部控制，其目的并非是为了削减支出，而是为了在学院战略层次上更好的统筹利用现有资源，降低支出中存在的各种风险，从而使高职院校的可控资金在合理的项目之间进行最优化的配比。只有真正的理解内控体系建立的意义，才能排除抵制与不屑一顾的情绪，才能从本质上主动的建立、完善及实施内控体系。
强化对财务成本内控体系的认识主要应当从学院的各个层级的领导入手，因为他们是整个学院各项制度的具体制定者，同时也是内控体系实施的直接监管者。实际上大部分高职院校的领导层或多或少对内控体系还是有一定理论基础的，但是对实行内控体系后，能给自身的工作带来什么变化，能给学院发展达到一个什么样的效果，还是心存疑虑的。同时，在实行内控后，从一定程度上的确会触动到领导层的权利，大部分高职院校的领导还是存在抵触的心理，从而造成内控体系执行困难。因此，在考虑到管理层对内控还是有一定的了解的前提下，应当从效果层面让管理层对内控实施的效果有一个理性的认识。首先，学院的管理层应当多去其他内控体系完善的高校进行考察，同其管理人员进行深入的交流，了解内控实施后对工作的影响，充分比较其内控实施前后的效果。其次，在进行充分的考察了解后，尝试在学院内进行内控体系建设试点，根据实际反馈的效果，再逐步完善其内控机制与全面进行推开，最终形成一套完整的内控体系。只有从实际出发，真切的感受到内控的作用和重要性后，才能从根本上重视内控。
2.2制定权威性的内控体系
高职学院各部门之间应当加强联系，共同参与并制定标准统一的内控体系。在此过程中，各部门必须以学院的发展战略为统一思想，结合各部门实际工作情况，进行制度体系的建设。在建立本部门的制度体系后，由财务部门及内审部门牵头对各部门已形成的制度体系进行整合。整合过程中，各部门的负责人必须全程参与，对涉及到多部门重合的工作领域时，应当对各部门的相应的规章制度结合实际情况进行细致分析，选择或整合出符合学院可持续发展的内控制度。整合完成后，应当交由学院的财经委员会进行审查，对不合理不完善的地方进一步修改，最终形成统一的内控体系。体系一旦形成，整个学院的内控管理就应当以此为唯一标准，各部门必须以体系内的规章制度来开展本职工作，对部门过去独立形成的规章制度一律取缔。
2.3调整全面预算工作重心
实施全面预算整体上可以从三个方面进行控制：预算编制时的事情控制、预算执行过程中的事中控制、对完成项目进行绩效评价的事后控制。而当前大部分的高职院校在实施全面预算时，往往将控制重心放在预算的编制过程中。实际上，对编报预算项目进行控制，成效很难达到预期。因此，在执行全面预算管理时，应当将控制重心调整为对预算执行过程中的事中控制以及对已完成预算项目科学的绩效评价。通过事中和事后的预算控制，不仅能够在很大程度上缓解高职院校资金压力，同时，也能够促使学院各部门在未来编报年初预算项目时更为谨慎及科学。
2.4建立内外结合的监督机制
高职院校内控体系的健康运行离不开刚性的约束。而这种约束行为应当是建立在内外结合的基础上，即以单位内部审计为主，聘请院外专家对内控进行评价反馈为辅。通过内部审计部门对控制体系的执行过程进行全程的参与并科学的测算各项目是否能达到预期目标。为了避免内部审计过程存在的风险，应当聘请院外专家定期的对学院内控体系执行情况进行系统性评价，针对反馈信息进一步完善体制建设。只有通过内外结合的监督机制，才能保障内控体系执行过程中的刚性约束。
参考文献
[1]财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[Z].财会[2015]24号.
[2]财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知[Z].财会[2016]11号.
[3]周建.浅析高校校内预算管理工作[J].会计之友，2011，（17）.
[4]廖新来.高校内部控制设计原则[J].财经界，2012，（12）.
[5]D·B·Jonestone.高等教育财政问题与出路[M].沈红，李红桃译.北京：人民教育出版社，2004.