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摘 要 根据村民自治制度的设计，村民会议是村级最高决策形式，但是，在很多地区村民会议难以发挥作用，而村民代表会议正在取代村民会议成为民主决策、民主管理、民主监督的主要形式。那么，村民代表的选举就至关重要了，他们的选举不仅要符合法律的条件，而且还要符合一般的道德标准，否则其权力的运用以及其做出的决定会对村庄民主造成重大的损害。同时也会给村民自治带来负面影响。要克服上述困境，必须要进一步完善村民自治制度，加强公民教育，完善代表选举制度，探索出更合理的选举办法。
关键词 村民自治 村民代表 村民代表会议 村民代表选举
作者简介：贺彦兵，内蒙古大学满洲里学院。
中图分类号：D921.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-211-02
村民自治经过二十多年的发展，已成为中国基层民主政治建设的一道亮丽的风景线。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治也变为世人所关注的公共话题。在这一过程中，村民自治取得了一系列的成就，但是就目前情况来看，绝大部分农村村民自治在地方政府的动员下基本实现了民主选举，但总体情况不是很乐观，民主选举之后的民主决策、民主管理、民主监督的实施也并不令人满意。只有真正实现了民主决策、民主管理、民主监督，才能实现实质民主，这样才能调动广大村民参与日常的村级治理，才能避免“选举有民主，选举之后无民主”和“选的好管的不好”的现象发生。
其实近年来，通过在呼和浩特市周边村庄问卷调查和实地走访，甚至亲身体验其选举等方法，发现其实在呼和浩特周边的农村地区这样的实际情况也屡见不鲜了。主要表现在以下几个方面。（1）村民委员会不再为村民谋取利益，而仅仅是追求自己的政绩，做一些面子工程，权利在无限制的膨胀。如现在有很多开发商开发城郊，发展一些污染比较严重的企业，村民委员会不采取村民任何意见，只要他们可以见到眼前利益就与开发商签订协议，不顾村民的意见与反对，更不管村里的长远利益；（2）村民代表会议直接凌驾于村民会议，村里任何事情都不召开村民会议，仅仅是召开村民代表会议，不听取村民意见只是一意孤行。村民代表对村委会没有任何的约束力，反而成为一丘之貉，共同为自己谋取利益。以村民权益为代价，而谋取自身的利益。（3）村民代表代表的不是村民利益，而是代表自己的，甚至是代表的村委会的利益，根本不会为村民而争取利益，除非受到强有力的外部压力时才会为村民的利益“出头”。出现这样的问题的原因是多方位的，接下来我们从选举这个角度来窥探一下其中的奥妙。
二、村民代表选举的浅析
依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）设计，村民自治是通过村民会议进行决策，村委会工作的主要任务之一就是贯彻村民会议的决定。而根据《村组法》，村民代表是由村民按每五户至十户推选一人，或者由村民小组推选产生，村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民的监督，村民代表是在村民会议授权下开展工作。但是由于农村中大部分农民是文化程度低、缺乏民主意识的群体，所以导致村民会议这一决策形式形同虚设。村民会议在平时很少甚至不召开，只有在村委会换届选举的时候方能召集起来，但并不是全部，是一大部分人。即使举行了这样的村民会议，其作用和意义也大打折扣，村民自治遭遇严重的挑战。在此背景下，村民代表会议由村民会议的必要补充一跃而成为民主决策、民主管理、民主监督的主要形式，村民代表的重要性也就显现出来。
（一）现实中村民代表的产生
按照《村组法》的相关规定，村民代表由推选产生或是村民小组推选产生，并且村民代表要向推选其村民或村民小组负责，接受村民的监督，并且是在村委会的授权下开展工作的。但在基层实践中却发生了变化。接下来我以呼和浩特周围村庄实际情况为例谈谈村民代表的选举。事实上在这些村庄中，村民代表的选举并非通过推选产生，而是靠关系产生，在选举之前村长和有些候选人会在下面进行“活动”，其实也就是贿选，这个时候村民并不是去积极地检举、告发，而是欣然的接受其贿选的钱财。当大家拿到贿选的钱财的那一霎那间，其实实际的村长和委员就已经定了，选举只是走个过场罢了。那么这个时候，有些人为了能够以后在村里得到更多的利益，他们会把收到的钱会如数的退还，同时也表明其“忠心”，所以，村民代表基于这样标准选出来代表最广大村民的利益，其结果我们可想而知。其实他们并不是村民的最直接的代表者，而仅仅是村委会“捞财”的守护者。他们会为村委会的行为而向无知的村民做出冠冕堂皇的解释，因为这样做他们也可以从哪里获益，也就实现了一开始他们拥护新一届的领导的目的。
（二）村民代表必备条件
我国《村组法》只规定了如何选举产生村民代表，而并没有规定到底怎么的人以及这个人必备怎样的条件才可以当选村民代表。那么对于文化程度本来就不高的农民无疑是面临的一个难题，也是我们在立法中的一部分缺失。到底怎么样的人才可以当选？这也是一个亟待解决的问题，因为一旦确定了一些标准就可以在一定程度上规范村民代表的选举和产生、一定程度上也会遏制关系代表。那么接下来我以自己的视角来谈谈村民代表必备的一些条件。
（1）选举出的村民代表要有广泛的人民群众基础，这样一来，当村委会做出一些比较艰难的但对村庄的发展有利的决策时，拥有广泛群众基础的代表可以发动部分群众给他们做工作让他们认识到决策的重要性和有利性，会减少一些不必要的阻碍和麻烦，可以使决策顺利进行。（2）选举出的村民代表要有相对较高的文化程度或丰富的社会治理经验。在农村文化程度可以决定一个人的威望，如果有一定的文化，那么不会像其他的村民逆来顺受，他们会有一定的民主意识，会通过一些手段捍卫村民和自己的权益，而且会对村委会形成一定的制约作用，会为所代表的村民的利益而努力。如果有一定的社会治理经验，那么对于村庄的发展会有所裨益。会为村里的发展提出一些建设性的意见，进一步为所代表的村民谋取利益，维护其合法的权益。同时也促进村委会的正确决策，促进村里的一些机制逐步完善。（3）选举出的村民代表要相对较高的道德素养。这样对于村委会内部的一些勾当可以刚正不阿，敢于提出不同意见，反对有损村民利益的一些做法。为村民的权益而进一步奋战，并且对于一些不道德的行为或事，敢于提出批评，不畏强权等品德。 （三）村民代表的权域
按照《村组法》 的规定和“谁授权，就对谁负责”的基本政治原则，村民代表应该向其推选户或村民小组负责，代表并维护授权者的利益，反映他们的心声，因村民代表的任何行动，首先征得授权人多数同意，否则就是越权。如果代表是通过“人情”选举出来的代表，那么他们不会是村民的最直接的代言人，而是村委会的代言人。就呼和浩特周围村庄来看，近年来，国家大力发展新农村，并且拨下大笔的款项投入新农村的建设，尤其是对于新农村道路问题进行了大规模的整改，要求村委会利用国家款项为村民新修水泥路，便于农民生活和劳作出行。这就涉及到如何安排修路的分布，如果正常情况下村委会会召集村民大会集体讨论决定，而现实是仅仅召开村民代表会议，将其村委会的决定公布一下。其实，召开会议只是走过场而已，修路分配早已由代表和其他成员决定好。对于一些城郊村，近几年面临城市发展要面对国家或一些企业征地的问题，这些问题切实关系到村民的切身利益，村委会和代表并不是想着如何维护村民的最大化利益，而是和一些商家勾结出卖村民的利益，出卖村民的土地。因为这样他们可以获得开发商巨额的利润，这些人正好可以乘此机会把他们在选举中付出的钱财捞回来，纵观以上所谈到的问题的根源在于村民代表的选举的合法性以及村民代表所具备的素质等都是决定村民代表可否代表村民利益的关键因素。那么如何解决以上问题，这不仅需要国家的进一步完善法律，加快立法的脚步。还在于各村委会对于村民代表的选举与制约。如何完善是我们亟待解决的问题。
三、村民代表选举的完善
根据村民自治制度的安排，在农村实行直接民主，并通过这种直接民主形式，赋予村民当家作主的权利。从理论上说，直接民主是最佳的民主形式，但其必备条件之一就是较小的范围。但是这种美好的愿望却与实际大相径庭，一旦村委会和村民代表的选举出现问题，就会导致一系列的连锁问题。那么，如何改善或是如何规范以上所涉及的问题，就要从以下几个方面来加以努力和完善。首先，我国《村组法》在规定代表选举的方面太笼统，并没有解释清楚到底什么样的人，拥有什么样的条件才可以被选举为代表，代表广大村民的利益。在这方面，国家应该完善其中条款的修订与增加，使其内容完整、执行简易，如果太含蓄或是其含义模棱两可的话，对于文化程度不高的村民适用法律会增加其难度甚至会导致他们歪曲或是错误的理解法律，再错误的执行会导致严重的后果，影响村民自治的效果，以至于会影响基层的“群体性事件”会层出不穷，同时也会导致社会的不和谐和不稳定因素的增加。
其次，要正确处理好村民会议和村民代表会议的关系，让村民代表会议的决策能代表村民的利益，反映村民的心声，即解决村民代表会议决策的合法性问题。这一问题解决的前提条件是解决授权问题，而授权问题的解决关键是要规范村民代表的选举和建立村代表向授权村民通报制度。那么以呼和浩特周围自治村庄为例，其代表的选举的以及其代表的代表性都难以体现合法性和规范性，代表根本没有履行村民代表的职责，所以这一问题应高度关注与重视。因此需要像重视村民委员会选举一样重视村民代表的选举是解决授权问题的基础性工作。而要将授权问题落到实处，建立村民代表向授权村民通报制度就变得十分重要。这一方面可以提高村民代表的代表性，另一方面可以提高村民代表会议决策的合法性，维护村民的利益与权益。
最后，我们的村民自治制度的设计既要关注农民的眼前利益，又要兼顾能够合理诱导农民看到其长远利益之所在，并为之努力。农民在广泛的政治参与中，将会逐步养成自己的主体意识。只有具备主体意识的农民才能具备“主人意识”，进而产生“主人行动”。而要培养农民的政治参与意识，必须通过公民教育提高公民素养。因为从长远来看受教育程度与政治参与程度呈正相关。中国很多数农民，一方面深受传统文化官本位和臣文化的影响，另一方面缺少系统而持续的公民教育，公民意识，尤其是政治参与意识十分的缺乏。加强农民的公民教育，一方面教授他们现代政治文化，另一方面通过村民自治时间训练其政治参与能力，将他们培养成现代公民。这样可以克服他们局限的利益观，从而将个人的眼前利益与长远利益有机结合起来，进而克服公共事务参与不足的问题，消解村民自治的若干问题。
参考文献：
[1]贺雪峰.村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论.学习与探究.2002（3）.
[2]高洁.论我国村民会议代表制度.法学研究.1995（2）.
[3]郎友兴，何包钢.村民会议于村民代表会议——村级民主完善之尝试.政治学研究.2000（3）.
[4]徐勇.中国农村村民自治.武汉华中师范大学出版社.2002.
[5]张旭光.论村民代表会议制度及其安排.浙江学刊.2001（1）.
关键词 村民自治 村民代表 村民代表会议 村民代表选举
作者简介：贺彦兵，内蒙古大学满洲里学院。
中图分类号：D921.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-211-02
村民自治经过二十多年的发展，已成为中国基层民主政治建设的一道亮丽的风景线。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治也变为世人所关注的公共话题。在这一过程中，村民自治取得了一系列的成就，但是就目前情况来看，绝大部分农村村民自治在地方政府的动员下基本实现了民主选举，但总体情况不是很乐观，民主选举之后的民主决策、民主管理、民主监督的实施也并不令人满意。只有真正实现了民主决策、民主管理、民主监督，才能实现实质民主，这样才能调动广大村民参与日常的村级治理，才能避免“选举有民主，选举之后无民主”和“选的好管的不好”的现象发生。
其实近年来，通过在呼和浩特市周边村庄问卷调查和实地走访，甚至亲身体验其选举等方法，发现其实在呼和浩特周边的农村地区这样的实际情况也屡见不鲜了。主要表现在以下几个方面。（1）村民委员会不再为村民谋取利益，而仅仅是追求自己的政绩，做一些面子工程，权利在无限制的膨胀。如现在有很多开发商开发城郊，发展一些污染比较严重的企业，村民委员会不采取村民任何意见，只要他们可以见到眼前利益就与开发商签订协议，不顾村民的意见与反对，更不管村里的长远利益；（2）村民代表会议直接凌驾于村民会议，村里任何事情都不召开村民会议，仅仅是召开村民代表会议，不听取村民意见只是一意孤行。村民代表对村委会没有任何的约束力，反而成为一丘之貉，共同为自己谋取利益。以村民权益为代价，而谋取自身的利益。（3）村民代表代表的不是村民利益，而是代表自己的，甚至是代表的村委会的利益，根本不会为村民而争取利益，除非受到强有力的外部压力时才会为村民的利益“出头”。出现这样的问题的原因是多方位的，接下来我们从选举这个角度来窥探一下其中的奥妙。
二、村民代表选举的浅析
依据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）设计，村民自治是通过村民会议进行决策，村委会工作的主要任务之一就是贯彻村民会议的决定。而根据《村组法》，村民代表是由村民按每五户至十户推选一人，或者由村民小组推选产生，村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民的监督，村民代表是在村民会议授权下开展工作。但是由于农村中大部分农民是文化程度低、缺乏民主意识的群体，所以导致村民会议这一决策形式形同虚设。村民会议在平时很少甚至不召开，只有在村委会换届选举的时候方能召集起来，但并不是全部，是一大部分人。即使举行了这样的村民会议，其作用和意义也大打折扣，村民自治遭遇严重的挑战。在此背景下，村民代表会议由村民会议的必要补充一跃而成为民主决策、民主管理、民主监督的主要形式，村民代表的重要性也就显现出来。
（一）现实中村民代表的产生
按照《村组法》的相关规定，村民代表由推选产生或是村民小组推选产生，并且村民代表要向推选其村民或村民小组负责，接受村民的监督，并且是在村委会的授权下开展工作的。但在基层实践中却发生了变化。接下来我以呼和浩特周围村庄实际情况为例谈谈村民代表的选举。事实上在这些村庄中，村民代表的选举并非通过推选产生，而是靠关系产生，在选举之前村长和有些候选人会在下面进行“活动”，其实也就是贿选，这个时候村民并不是去积极地检举、告发，而是欣然的接受其贿选的钱财。当大家拿到贿选的钱财的那一霎那间，其实实际的村长和委员就已经定了，选举只是走个过场罢了。那么这个时候，有些人为了能够以后在村里得到更多的利益，他们会把收到的钱会如数的退还，同时也表明其“忠心”，所以，村民代表基于这样标准选出来代表最广大村民的利益，其结果我们可想而知。其实他们并不是村民的最直接的代表者，而仅仅是村委会“捞财”的守护者。他们会为村委会的行为而向无知的村民做出冠冕堂皇的解释，因为这样做他们也可以从哪里获益，也就实现了一开始他们拥护新一届的领导的目的。
（二）村民代表必备条件
我国《村组法》只规定了如何选举产生村民代表，而并没有规定到底怎么的人以及这个人必备怎样的条件才可以当选村民代表。那么对于文化程度本来就不高的农民无疑是面临的一个难题，也是我们在立法中的一部分缺失。到底怎么样的人才可以当选？这也是一个亟待解决的问题，因为一旦确定了一些标准就可以在一定程度上规范村民代表的选举和产生、一定程度上也会遏制关系代表。那么接下来我以自己的视角来谈谈村民代表必备的一些条件。
（1）选举出的村民代表要有广泛的人民群众基础，这样一来，当村委会做出一些比较艰难的但对村庄的发展有利的决策时，拥有广泛群众基础的代表可以发动部分群众给他们做工作让他们认识到决策的重要性和有利性，会减少一些不必要的阻碍和麻烦，可以使决策顺利进行。（2）选举出的村民代表要有相对较高的文化程度或丰富的社会治理经验。在农村文化程度可以决定一个人的威望，如果有一定的文化，那么不会像其他的村民逆来顺受，他们会有一定的民主意识，会通过一些手段捍卫村民和自己的权益，而且会对村委会形成一定的制约作用，会为所代表的村民的利益而努力。如果有一定的社会治理经验，那么对于村庄的发展会有所裨益。会为村里的发展提出一些建设性的意见，进一步为所代表的村民谋取利益，维护其合法的权益。同时也促进村委会的正确决策，促进村里的一些机制逐步完善。（3）选举出的村民代表要相对较高的道德素养。这样对于村委会内部的一些勾当可以刚正不阿，敢于提出不同意见，反对有损村民利益的一些做法。为村民的权益而进一步奋战，并且对于一些不道德的行为或事，敢于提出批评，不畏强权等品德。 （三）村民代表的权域
按照《村组法》 的规定和“谁授权，就对谁负责”的基本政治原则，村民代表应该向其推选户或村民小组负责，代表并维护授权者的利益，反映他们的心声，因村民代表的任何行动，首先征得授权人多数同意，否则就是越权。如果代表是通过“人情”选举出来的代表，那么他们不会是村民的最直接的代言人，而是村委会的代言人。就呼和浩特周围村庄来看，近年来，国家大力发展新农村，并且拨下大笔的款项投入新农村的建设，尤其是对于新农村道路问题进行了大规模的整改，要求村委会利用国家款项为村民新修水泥路，便于农民生活和劳作出行。这就涉及到如何安排修路的分布，如果正常情况下村委会会召集村民大会集体讨论决定，而现实是仅仅召开村民代表会议，将其村委会的决定公布一下。其实，召开会议只是走过场而已，修路分配早已由代表和其他成员决定好。对于一些城郊村，近几年面临城市发展要面对国家或一些企业征地的问题，这些问题切实关系到村民的切身利益，村委会和代表并不是想着如何维护村民的最大化利益，而是和一些商家勾结出卖村民的利益，出卖村民的土地。因为这样他们可以获得开发商巨额的利润，这些人正好可以乘此机会把他们在选举中付出的钱财捞回来，纵观以上所谈到的问题的根源在于村民代表的选举的合法性以及村民代表所具备的素质等都是决定村民代表可否代表村民利益的关键因素。那么如何解决以上问题，这不仅需要国家的进一步完善法律，加快立法的脚步。还在于各村委会对于村民代表的选举与制约。如何完善是我们亟待解决的问题。
三、村民代表选举的完善
根据村民自治制度的安排，在农村实行直接民主，并通过这种直接民主形式，赋予村民当家作主的权利。从理论上说，直接民主是最佳的民主形式，但其必备条件之一就是较小的范围。但是这种美好的愿望却与实际大相径庭，一旦村委会和村民代表的选举出现问题，就会导致一系列的连锁问题。那么，如何改善或是如何规范以上所涉及的问题，就要从以下几个方面来加以努力和完善。首先，我国《村组法》在规定代表选举的方面太笼统，并没有解释清楚到底什么样的人，拥有什么样的条件才可以被选举为代表，代表广大村民的利益。在这方面，国家应该完善其中条款的修订与增加，使其内容完整、执行简易，如果太含蓄或是其含义模棱两可的话，对于文化程度不高的村民适用法律会增加其难度甚至会导致他们歪曲或是错误的理解法律，再错误的执行会导致严重的后果，影响村民自治的效果，以至于会影响基层的“群体性事件”会层出不穷，同时也会导致社会的不和谐和不稳定因素的增加。
其次，要正确处理好村民会议和村民代表会议的关系，让村民代表会议的决策能代表村民的利益，反映村民的心声，即解决村民代表会议决策的合法性问题。这一问题解决的前提条件是解决授权问题，而授权问题的解决关键是要规范村民代表的选举和建立村代表向授权村民通报制度。那么以呼和浩特周围自治村庄为例，其代表的选举的以及其代表的代表性都难以体现合法性和规范性，代表根本没有履行村民代表的职责，所以这一问题应高度关注与重视。因此需要像重视村民委员会选举一样重视村民代表的选举是解决授权问题的基础性工作。而要将授权问题落到实处，建立村民代表向授权村民通报制度就变得十分重要。这一方面可以提高村民代表的代表性，另一方面可以提高村民代表会议决策的合法性，维护村民的利益与权益。
最后，我们的村民自治制度的设计既要关注农民的眼前利益，又要兼顾能够合理诱导农民看到其长远利益之所在，并为之努力。农民在广泛的政治参与中，将会逐步养成自己的主体意识。只有具备主体意识的农民才能具备“主人意识”，进而产生“主人行动”。而要培养农民的政治参与意识，必须通过公民教育提高公民素养。因为从长远来看受教育程度与政治参与程度呈正相关。中国很多数农民，一方面深受传统文化官本位和臣文化的影响，另一方面缺少系统而持续的公民教育，公民意识，尤其是政治参与意识十分的缺乏。加强农民的公民教育，一方面教授他们现代政治文化，另一方面通过村民自治时间训练其政治参与能力，将他们培养成现代公民。这样可以克服他们局限的利益观，从而将个人的眼前利益与长远利益有机结合起来，进而克服公共事务参与不足的问题，消解村民自治的若干问题。
参考文献：
[1]贺雪峰.村级治理中的村民代表——关于村民代表会议制度效能的讨论.学习与探究.2002（3）.
[2]高洁.论我国村民会议代表制度.法学研究.1995（2）.
[3]郎友兴，何包钢.村民会议于村民代表会议——村级民主完善之尝试.政治学研究.2000（3）.
[4]徐勇.中国农村村民自治.武汉华中师范大学出版社.2002.
[5]张旭光.论村民代表会议制度及其安排.浙江学刊.2001（1）.