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摘 要：河长制作为一种制度创新被提出，并在全国得以全面实施。嘉陵江流经多个省市，其生态环境质量对流域可持续发展至关重要。本文对嘉陵江南充段的河长制实施进行实证研究，表明南充市虽然已初步建立了四级河长体系，但在实施过程中存在内外部协调性不足、被动工作、宣传不到位等问题。因此，提出了加强法律约束，构建常态化机制，强化公众参与等完善南充市河长制的建议，希望通过更优化的河长制以促进嘉陵江流域的可持续发展。
关键词：河长制;嘉陵江;南充;可持续发展
中图分类号：X37 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2021）06-0140-03
河长制是在我国严峻的水环境情势下，水环境行政治理模式的创新，由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的整治和管理，以实现河道水质与水环境持续改善[1]。
2007年，河长制缘起无锡太湖[2]。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，明确要求到2018年年底前全面建立河长制[3]。2018年6月底，我国全面建立河长制，全国31个省、自治区、直辖市实现每条河流都有河长。截至2019年1月，全国共有河长123万多名，其中省级河长409人，60位省级党政主要负责人担任总河长，村级河长93万多名[4]。
各地按照《关于全面推行河长制的意见》文件精神和水利部的有关要求，建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等6项制度，还结合本地实际出台了河长巡河、工作督办等制度，初步形成了党政负责、水利牵头、部门合作、社会参与的工作格局[5]。
河长制推动解决了水环境污染问题，并取得了一定成效。上海全面消除了中小河道黑臭问题，劣Ⅴ类水体比例下降到18%[6];无锡市国考、省考断面水质达标率达到91.1%，重点水功能区水质达标率达97.8%，7个饮用水水源地水质达标率为100%，太湖水质总体达到Ⅳ类水标准，主要水质指标逐年改善，大面积“湖泛”现象基本消失[7]。
嘉陵江流经我国多个省市，其生态环境质量直接关系流域可持续发展。嘉陵江流域河长制实施效果如何？还存在哪些问题？该如何改进？为回答上述问题，本文选择嘉陵江南充段进行实证研究，有助于总结当地河长制实施情况、实施成效及存在的问题，有利于河长制制度的完善，对流域可持续发展具有重要意义。
1研究区域
南充市位于四川盆地东北部，嘉陵江中游，东西跨度143km，南北跨度165km。总面积12479.96km2。南充市辖顺庆、高坪、嘉陵三区，营山、西充、南部、蓬安、仪陇五县，及阆中县级市。2020年户籍人口723.71万，其中，乡村人口512.95万人，城镇人口210.76万人。
嘉陵江纵贯南充境内（图1），在四川省境内，嘉陵江干流自陕西凤县向南与西汉水汇合后嘉陵江四川省阆中市流径略阳县、阳平关入川，过广元市，在昭化区接纳白龙江，南流至閬中市，东河自左岸来汇，在南部县和蓬安县接纳西河至合川区，渠江、涪江分别在左、右岸汇入，于重庆市朝天门注入长江，四川省境内河长796km。
2南充市河长制建立及实施
2.1河长制基本情况
2017年2月，南充市委、市政府印发了《南充市贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》，标志着南充市在四川省率先启动全面推行河长制工作。南充市开展“一河一长”“一河一档”“一河一策”“一河一察”“一河一清”的“五个一”工作。目前，南充市已建立市、县、乡、村四级河长体系（图2），嘉陵江南充段及26条市级河流共落实市级河长28名，县级河长172名，乡级河长667名，村级河长4003名。
此外，南充已形成了“党政河长+”的河长制新格局（图3），即除“党政河长”外，还设立了389名“河道警长”、11名“记者河长”、290名“河长制工作义务服务员”以及由22名小学生担任的“小河长”。
2018年南充市级河长巡河检查76次、县乡两级河长巡河检查27280次、记者河长暗访督查60余次[8];开展“一河一策”管理保护方案修编工作，现已形成嘉陵江“一河一策”管理保护方案修编稿，启动剩余26条市级河长河流“一河一策”管理保护方案修编，做到因地制宜，对症下药，加强河流管理的有效性与针对性，为实现“一河一清”总体目标打下坚实基础。
河长制体系完善后，南充市全面开展了清河、护岸、净水、保水“四项行动”和水环境治理“20项专项行动”。
2.2河长制实施成效
南充市全面推行河长制取得了一定实效，实现了四类河长全面覆盖、工作体系全面建立、流域水质全面改善的工作目标，嘉陵江干流断面水质常年保持Ⅱ类以上[9]。2018年以来，26条市级河长河流59个考核断面和27个出口断面水质达标率分别为89.8%、96.3%[10]。
2.3河长制存在的主要问题
通过研究，本文发现南充市在河长制的具体实施过程中，还存在内外部协调性不足、河长制的被动性和公众了解度低等问题。
2.3.1内外部协调性不足
嘉陵江南充段流经南充市50多个乡镇[11]，污染物从上游转移到下游，上游区（市、县）、乡镇（街道）、村难免主体责任不明，缺乏主动担当意识。河长制内部分段分区存在清理责任的转移。外部而言，河长制工作涉及水利、环保、财政、规划、交通运输等部门，一定程度上存在着职责的交叉重叠。各部门难免出于对自身利益的优先考虑而出现推诿塞责的情况，部门间协调性不足，导致工作不扎实，达不到最佳效果。
2.3.2河长制的被动性 河长制建立之初是作为一种被动应急机制被提出的。河长制工作的重点是执法监管，这种发现污染再去制止、去治理的工作机制存在滞后性，且治标不治本。尽管河长数量众多，但监督无法做到随时随地。监管发生在污染产生之后，未能将污染扼杀在源头处，存在监管的被动性。
另一方面，迫于政府目标责任制和一票否决制的压力，各级河长必须将自己所管辖的河流保护、治理好。河长的工作成效直接取决于河流水质监测指标，“数字压力”使河长不得不被动地采取措施严于监管，层层施压。河长制作为“人治”的河流治理方式，产生了人治的被动性。
2.3.3河长制的公众了解度低
在河长制的实施过程中，由于党政领导负责，导致河长制成为政府与行政部门间的工作任务，缺乏公众的参与。
为调查河长制在南充的公众了解度，本次对西华师范大学204名大学生（其中环境类专业48人）进行了随机调查。
由图4可以看出，完全没听过河长制的人数占比最大，为74.5%;听过但不了解具体信息的占17.7%;听过并了解河长制的比例仅为7.8%。环境类专业中听过并了解河长制的人数也仅占环境类专业参与调查的人数的8.3%。
大学生在社会群体中是离环保最近的人群，但绝大多数仍不知道河长制，其中包括大部分环境类专业学生。可见，无论是在南充市大学生群体中或是普通公众中河长制的影响力都较低。
3嘉陵江南充段河长制改进建议
3.1加强法律在河长制体系中的运用
南充市河长制办公室是通过发文宣布成立的，但在这种情况下设立的组织机构是无法评判组织的组成质量，也难以对相应人员的行为进行规范与制约[11]。所以，需要进一步加强法律制度的建设，对跨部门协同的领导小组办公室等机构进行有效的规范和约束。同时，以法律的形式规范明确各部门、各区域的职责与权限，减少职能的交叉与重叠，使各部门、各区域承担起各自的职责，真正做到各尽其职，联防联控，解决问题，以法律为武器，变被动为主动。
3.2转变河长制为常态化机制
对于水污染，既要治标，又要治本。河长制工作不该仅仅停留在治理已有污染和监督管理层面，更要提升到治理源头的高度。河长制应该成为一种常态化的河流保护制度，不是单方面的监督，而是共同监督，自觉保护。其根本在于加强人民群众的环保意识。让人们意识到保护水环境的重要性，意识到保护和管理嘉陵江不是行政部门的工作，而是大家共同的事业。
3.3进一步强化公众参与度
河长制的最终目的应是达到全民参与。但调查结果显示，公众了解河长制的途径十分有限。据调查，大学生主要通过新闻以及河长公示牌等两种途径了解河长制的情况，说明河长制的宣传还不到位。南充市政府应充分利用西华师范大学、西南石油大学、川北医学院、南充职业技术学院等高校的教育资源，协助其开展河长制宣传工作。
具体办法是充分利用学校的学生会、各社团协会的影响力，通过设立“大学生河长”，并且采取“大学生河长”与“小河长”结对子的模式，充分开展嘉陵江水环境保护和环境教育活动。南充市高校参与河长制运行模式如图5所示：
大学生的宣传不只是局限于大学校园内、网络上，还可以走村入户，促进河长制全面普及，加强对各家各户的环境宣传教育，达到治标治本的效果。“大学生河长”和“小河长”结对子，可以利用教育实习期或课余时间开展巡河，清理河岸垃圾，观察水质变化，检测水质等活动。另外，还可结合嘉陵江生态环境保护宣传月来开展各种大型环保志愿活动。通过小家影响大家，形成全市保护水环境的良好氛围与环境行为，让每一位公众不仅成为监督者，更要成为环境保护的宣传者和践行者。
另外，南充市政府应畅通公众参与河长制渠道，做好信息公开工作。在南充市水务局官网中用关键词“河长”进行搜索，仅检索到52条信息，最新一条更新于2019年2月26日，前一条更新于2018年12月21日。52條信息分布为：2016年1条，2017年28条，2018年22条，2019年1条。由此可以看出，河长制相关信息更新频率不高，因此，水务局等相关职能部门应进一步加强信息反馈工作力度。
4结论
本文对嘉陵江南充段河长制的实施情况进行了相关研究，表明南充市已基本建立起市、县、乡、村四级河长制，市级河长28名，县级河长172名，乡级河长667名，村级河长4003名。河长制在实施过程中存在内外部协调性不足、被动、宣传不到位等问题。对嘉陵江的保护应是全民行动。南充市应加强法律的约束作用，使河长制工作成为常态化工作，加大宣传，做到人人参与、治标治本，最终实现流域可持续发展。
参考文献：
[1] 李成艾，孟祥霞.水环境治理模式创新向长效机制演化的路径研究—基于“河长制”的思考[J].城市环境与城市生态，2015，28（06）：34-38.
[2] 姜斌.对河长制管理制度问题的思考[J].中国水利，2016，21：015.
[3] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》[EB/OL].（2016-12-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-12/11/content_5146628.htm.
[4] 人民日报：河长制湖长制全面建立，河湖管护进入新阶段[EB/OL].（2019-01-16）.http：//www.mwr.gov.cn/xw /mtzs/rmrb/201901/t20190116_1104874.html.
[5] 水利部、生态环境部联合印发河长制湖长制总结评估工作方案[J].海河水利，2019（01）：4.
[6] 上海中小河道全面消除黑臭，劣Ⅴ类下降至18%[EB/OL].http：//sh.people.com.cn /n2/2019/0325/c134768-32775213.html.2019-03-25.
[7] 首创河长制保护水质，升级版河长制呵护“太湖明珠”[EB/OL].http：//www.js.chinanews.com/ news/2019/0321/186960.html.2019-03-21.
[8] 夯实绿色生态底色，南充建设嘉陵江中游生态屏障[EB/OL].http：//www.cnncw.cn/2019/ 0327/271437.shtml.2019-03-27.
[9] 鄂竟平.形成人与自然和谐发展的河湖生态新格局[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1 /2018/0817/c64102-30235677.html.2018-08-17.
[10] 余懿臻.河长制实施困境及完善对策—杭州河长制实践的成效与问题解析[J].岭南师范学院学报，2018，39（01）：62-66.
[11] 赵东.嘉陵江流域水环境的现状调查与保护建议—以南充段为例[J].天府新论，2006（S1）：98-105.
基金项目：西华师范大学英才科研基金（17YC141）、西华师范大学教学改革与研究项目（jgxmzd1826）。
关键词：河长制;嘉陵江;南充;可持续发展
中图分类号：X37 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2021）06-0140-03
河长制是在我国严峻的水环境情势下，水环境行政治理模式的创新，由各级党政主要负责人担任河长，负责辖区内河流的整治和管理，以实现河道水质与水环境持续改善[1]。
2007年，河长制缘起无锡太湖[2]。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，明确要求到2018年年底前全面建立河长制[3]。2018年6月底，我国全面建立河长制，全国31个省、自治区、直辖市实现每条河流都有河长。截至2019年1月，全国共有河长123万多名，其中省级河长409人，60位省级党政主要负责人担任总河长，村级河长93万多名[4]。
各地按照《关于全面推行河长制的意见》文件精神和水利部的有关要求，建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等6项制度，还结合本地实际出台了河长巡河、工作督办等制度，初步形成了党政负责、水利牵头、部门合作、社会参与的工作格局[5]。
河长制推动解决了水环境污染问题，并取得了一定成效。上海全面消除了中小河道黑臭问题，劣Ⅴ类水体比例下降到18%[6];无锡市国考、省考断面水质达标率达到91.1%，重点水功能区水质达标率达97.8%，7个饮用水水源地水质达标率为100%，太湖水质总体达到Ⅳ类水标准，主要水质指标逐年改善，大面积“湖泛”现象基本消失[7]。
嘉陵江流经我国多个省市，其生态环境质量直接关系流域可持续发展。嘉陵江流域河长制实施效果如何？还存在哪些问题？该如何改进？为回答上述问题，本文选择嘉陵江南充段进行实证研究，有助于总结当地河长制实施情况、实施成效及存在的问题，有利于河长制制度的完善，对流域可持续发展具有重要意义。
1研究区域
南充市位于四川盆地东北部，嘉陵江中游，东西跨度143km，南北跨度165km。总面积12479.96km2。南充市辖顺庆、高坪、嘉陵三区，营山、西充、南部、蓬安、仪陇五县，及阆中县级市。2020年户籍人口723.71万，其中，乡村人口512.95万人，城镇人口210.76万人。
嘉陵江纵贯南充境内（图1），在四川省境内，嘉陵江干流自陕西凤县向南与西汉水汇合后嘉陵江四川省阆中市流径略阳县、阳平关入川，过广元市，在昭化区接纳白龙江，南流至閬中市，东河自左岸来汇，在南部县和蓬安县接纳西河至合川区，渠江、涪江分别在左、右岸汇入，于重庆市朝天门注入长江，四川省境内河长796km。
2南充市河长制建立及实施
2.1河长制基本情况
2017年2月，南充市委、市政府印发了《南充市贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》，标志着南充市在四川省率先启动全面推行河长制工作。南充市开展“一河一长”“一河一档”“一河一策”“一河一察”“一河一清”的“五个一”工作。目前，南充市已建立市、县、乡、村四级河长体系（图2），嘉陵江南充段及26条市级河流共落实市级河长28名，县级河长172名，乡级河长667名，村级河长4003名。
此外，南充已形成了“党政河长+”的河长制新格局（图3），即除“党政河长”外，还设立了389名“河道警长”、11名“记者河长”、290名“河长制工作义务服务员”以及由22名小学生担任的“小河长”。
2018年南充市级河长巡河检查76次、县乡两级河长巡河检查27280次、记者河长暗访督查60余次[8];开展“一河一策”管理保护方案修编工作，现已形成嘉陵江“一河一策”管理保护方案修编稿，启动剩余26条市级河长河流“一河一策”管理保护方案修编，做到因地制宜，对症下药，加强河流管理的有效性与针对性，为实现“一河一清”总体目标打下坚实基础。
河长制体系完善后，南充市全面开展了清河、护岸、净水、保水“四项行动”和水环境治理“20项专项行动”。
2.2河长制实施成效
南充市全面推行河长制取得了一定实效，实现了四类河长全面覆盖、工作体系全面建立、流域水质全面改善的工作目标，嘉陵江干流断面水质常年保持Ⅱ类以上[9]。2018年以来，26条市级河长河流59个考核断面和27个出口断面水质达标率分别为89.8%、96.3%[10]。
2.3河长制存在的主要问题
通过研究，本文发现南充市在河长制的具体实施过程中，还存在内外部协调性不足、河长制的被动性和公众了解度低等问题。
2.3.1内外部协调性不足
嘉陵江南充段流经南充市50多个乡镇[11]，污染物从上游转移到下游，上游区（市、县）、乡镇（街道）、村难免主体责任不明，缺乏主动担当意识。河长制内部分段分区存在清理责任的转移。外部而言，河长制工作涉及水利、环保、财政、规划、交通运输等部门，一定程度上存在着职责的交叉重叠。各部门难免出于对自身利益的优先考虑而出现推诿塞责的情况，部门间协调性不足，导致工作不扎实，达不到最佳效果。
2.3.2河长制的被动性 河长制建立之初是作为一种被动应急机制被提出的。河长制工作的重点是执法监管，这种发现污染再去制止、去治理的工作机制存在滞后性，且治标不治本。尽管河长数量众多，但监督无法做到随时随地。监管发生在污染产生之后，未能将污染扼杀在源头处，存在监管的被动性。
另一方面，迫于政府目标责任制和一票否决制的压力，各级河长必须将自己所管辖的河流保护、治理好。河长的工作成效直接取决于河流水质监测指标，“数字压力”使河长不得不被动地采取措施严于监管，层层施压。河长制作为“人治”的河流治理方式，产生了人治的被动性。
2.3.3河长制的公众了解度低
在河长制的实施过程中，由于党政领导负责，导致河长制成为政府与行政部门间的工作任务，缺乏公众的参与。
为调查河长制在南充的公众了解度，本次对西华师范大学204名大学生（其中环境类专业48人）进行了随机调查。
由图4可以看出，完全没听过河长制的人数占比最大，为74.5%;听过但不了解具体信息的占17.7%;听过并了解河长制的比例仅为7.8%。环境类专业中听过并了解河长制的人数也仅占环境类专业参与调查的人数的8.3%。
大学生在社会群体中是离环保最近的人群，但绝大多数仍不知道河长制，其中包括大部分环境类专业学生。可见，无论是在南充市大学生群体中或是普通公众中河长制的影响力都较低。
3嘉陵江南充段河长制改进建议
3.1加强法律在河长制体系中的运用
南充市河长制办公室是通过发文宣布成立的，但在这种情况下设立的组织机构是无法评判组织的组成质量，也难以对相应人员的行为进行规范与制约[11]。所以，需要进一步加强法律制度的建设，对跨部门协同的领导小组办公室等机构进行有效的规范和约束。同时，以法律的形式规范明确各部门、各区域的职责与权限，减少职能的交叉与重叠，使各部门、各区域承担起各自的职责，真正做到各尽其职，联防联控，解决问题，以法律为武器，变被动为主动。
3.2转变河长制为常态化机制
对于水污染，既要治标，又要治本。河长制工作不该仅仅停留在治理已有污染和监督管理层面，更要提升到治理源头的高度。河长制应该成为一种常态化的河流保护制度，不是单方面的监督，而是共同监督，自觉保护。其根本在于加强人民群众的环保意识。让人们意识到保护水环境的重要性，意识到保护和管理嘉陵江不是行政部门的工作，而是大家共同的事业。
3.3进一步强化公众参与度
河长制的最终目的应是达到全民参与。但调查结果显示，公众了解河长制的途径十分有限。据调查，大学生主要通过新闻以及河长公示牌等两种途径了解河长制的情况，说明河长制的宣传还不到位。南充市政府应充分利用西华师范大学、西南石油大学、川北医学院、南充职业技术学院等高校的教育资源，协助其开展河长制宣传工作。
具体办法是充分利用学校的学生会、各社团协会的影响力，通过设立“大学生河长”，并且采取“大学生河长”与“小河长”结对子的模式，充分开展嘉陵江水环境保护和环境教育活动。南充市高校参与河长制运行模式如图5所示：
大学生的宣传不只是局限于大学校园内、网络上，还可以走村入户，促进河长制全面普及，加强对各家各户的环境宣传教育，达到治标治本的效果。“大学生河长”和“小河长”结对子，可以利用教育实习期或课余时间开展巡河，清理河岸垃圾，观察水质变化，检测水质等活动。另外，还可结合嘉陵江生态环境保护宣传月来开展各种大型环保志愿活动。通过小家影响大家，形成全市保护水环境的良好氛围与环境行为，让每一位公众不仅成为监督者，更要成为环境保护的宣传者和践行者。
另外，南充市政府应畅通公众参与河长制渠道，做好信息公开工作。在南充市水务局官网中用关键词“河长”进行搜索，仅检索到52条信息，最新一条更新于2019年2月26日，前一条更新于2018年12月21日。52條信息分布为：2016年1条，2017年28条，2018年22条，2019年1条。由此可以看出，河长制相关信息更新频率不高，因此，水务局等相关职能部门应进一步加强信息反馈工作力度。
4结论
本文对嘉陵江南充段河长制的实施情况进行了相关研究，表明南充市已基本建立起市、县、乡、村四级河长制，市级河长28名，县级河长172名，乡级河长667名，村级河长4003名。河长制在实施过程中存在内外部协调性不足、被动、宣传不到位等问题。对嘉陵江的保护应是全民行动。南充市应加强法律的约束作用，使河长制工作成为常态化工作，加大宣传，做到人人参与、治标治本，最终实现流域可持续发展。
参考文献：
[1] 李成艾，孟祥霞.水环境治理模式创新向长效机制演化的路径研究—基于“河长制”的思考[J].城市环境与城市生态，2015，28（06）：34-38.
[2] 姜斌.对河长制管理制度问题的思考[J].中国水利，2016，21：015.
[3] 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于全面推行河长制的意见〉的通知》[EB/OL].（2016-12-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/2016-12/11/content_5146628.htm.
[4] 人民日报：河长制湖长制全面建立，河湖管护进入新阶段[EB/OL].（2019-01-16）.http：//www.mwr.gov.cn/xw /mtzs/rmrb/201901/t20190116_1104874.html.
[5] 水利部、生态环境部联合印发河长制湖长制总结评估工作方案[J].海河水利，2019（01）：4.
[6] 上海中小河道全面消除黑臭，劣Ⅴ类下降至18%[EB/OL].http：//sh.people.com.cn /n2/2019/0325/c134768-32775213.html.2019-03-25.
[7] 首创河长制保护水质，升级版河长制呵护“太湖明珠”[EB/OL].http：//www.js.chinanews.com/ news/2019/0321/186960.html.2019-03-21.
[8] 夯实绿色生态底色，南充建设嘉陵江中游生态屏障[EB/OL].http：//www.cnncw.cn/2019/ 0327/271437.shtml.2019-03-27.
[9] 鄂竟平.形成人与自然和谐发展的河湖生态新格局[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1 /2018/0817/c64102-30235677.html.2018-08-17.
[10] 余懿臻.河长制实施困境及完善对策—杭州河长制实践的成效与问题解析[J].岭南师范学院学报，2018，39（01）：62-66.
[11] 赵东.嘉陵江流域水环境的现状调查与保护建议—以南充段为例[J].天府新论，2006（S1）：98-105.
基金项目：西华师范大学英才科研基金（17YC141）、西华师范大学教学改革与研究项目（jgxmzd1826）。