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摘要：县域经济是国民经济中最基本的子系统，在我国政治、经济、社会、文化等诸多方面处于承上启下的关键地位，大力发展县域经济是全面建设小康社会的重要基础。县域金融作为执行和实施货币政策的终端环节，在支持县域经济发展中具有举足轻重的地位。金融业必须顺应县域经济发展的需要，充分发挥职能作用，以实现县域经济金融的和谐发展。
关键词：县域经济 县域金融 体制创新 和谐发展
County territory finance development present situation and the countermeasure study
Jia Hongjie
Abstract:The county territory economy is in the national economy the most basic subsystem,in our country politics,the economy,the society,the culture and so on many aspects is at the essential position which links the preceding with the following,develops the county territory economy is vigorously the comprehensive construction well-off society’s important foundation.The county territory finance took the execution and the implementation monetary policy terminal link,has the pivotal status in the support county territory economy development.The financial industry must comply with county territory economy the need to develop,displays the function fully,realizes the county territory economical finance harmonious development.
Keywords:County territory economyCounty territory financeSystem innovationHarmonious development
【中图分类号】F83 【文献标识码】A【文章编号】1009-9646(2009)02-0136-04
县域经济是以县域为中心，以产业为纽带，以市场为导向，以农村为重点，以县域行政范围为基础，以实现生产要素充分流动和产业高度聚合为途径的、既相对独立而又高度开放的一种经济形态，是联系城市与乡村的纽带。特别是在全面建设小康社会的新的历史时期，加快县域经济发展，既是促进城乡协调发展的重要内容，也是建设社会主义新农村的一项重大战略任务。金融作为现代经济的核心，在县域经济发展中的作用不可替代，支持县域经济发展既是金融部门义不容辞的责任，也是金融业自身发展的需要。面对新形势、新任务，如何发挥自身在配置县域资源和调节县域经济中的核心作用和杠杆作用，有效支持县域经济发展，实现县域经济金融良性互动，是金融部门面临的一个十分重要的课题。本文从县域金融发展的现状及成因分析入手，提出了进一步改善县域金融生态的政策建议。
1.县域金融发展现状与成因
县域经济与县域金融的和谐发展是一个涉及到产业结构调整、基础设施改善、农村小城镇建设、县域企业改制、民营企业发展、市场环境建设、政府职能转变以及思想观念解放等诸多方面的经济社会问题。从总体上看，县域经济与县域金融基础较差，和谐发展能力较弱，金融生态链条脱节，社会信用程度低、企业信用等级低下，经济主体“融资难”与银行“难贷款”的问题较为突出，县域金融生存发展环境不容乐观。
1.1 县域金融组织体系不健全，适应性差。
现状：县域金融组织体系不健全，金融主体弱小，服务品种单一。经济体制改革以来，县域经济组织的产权结构、组织形式发生了深刻的变化，实现了多元化和市场化，其特点是综合性、区域性、层次性、差异性和开放性。而目前存在的县域金融组织体系不健全的现状，已无法与之相适应。除东部经济较发达的县域，金融服务主体的区域布局相对较为完善，县域金融商品供给较为充分外，大多数县域金融机构一般只有部分国有商业银行分支机构、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄和少量的保险机构。金融分业经营和分业管理制度实施以及事实上存在的“农村金融歧视”，导致了县域金融体系不健全，金融创新产品供给匮乏。目前绝大多数农村县及县以下没有证券交易网点，保险机构特别是人寿保险机构也不健全，股份制商业银行、信托公司、金融租赁公司、财务公司等其他类金融机构几乎为零，而国有商业银行分支机构又大量退出，即使保留下来的县域国有商业银行分支机构，其服务面也非常狭窄，不少已成为实际上的“大储蓄所”。
金融产品传统、单一。在县域经济发展中，金融产品基本上属于卖方市场，在产品开发、业务创新和金融服务方面，商业性金融机构缺乏市场竞争意识，仍然固守计划经济体制下的经营观念和工作思路，维持着传统的存贷款业务，低效运转。金融创新和金融电子化产品缺乏，广大县域城乡居民根本享受不到现代金融的便利。
成因：县域金融组织体系改革明显滞后于县域经济改革发展的步伐，适应性差。金融组织体系的适应性是指任何一种交易行为都只有在与之相适应的制度约束条件下才能发生，即不同的交易方式，与之相对应的制度约束框架也应该不相同。它主要体现在三个方面：①与经济发展水平或阶段的适应程度。在不同的经济发展水平和阶段上，会存在不同的分工程度、交易方式和市场规模，要求金融组织体系有不同的结构特征和复杂程度。②与经济运行机制的适应程度。不同的经济运行机制要求以不同的金融制度结构为基础。在计划经济管理体制下，经济运行机制是计划机制，要求单一计划金融制度结构与之相适应；而在市场经济条件下，经济运行机制是市场机制，必然要求现代金融制度结构。就金融组织体系而言，它必须是建立在市场经济运行机制基础上的，具有货币资金商品化、金融实体法人化、金融调控间接化和金融行为法制化的特征。③与经济运行结构的适应程度。经济运行结构是经济运行过程中各个不同领域和不同区域商品经济发展的有机组合。不同领域或区域内的微观经济组织，其经济活动存在着不同层次的融资需要，为了促进经济有效运行和增长，金融组织体系应根据不同区域商品经济的发展程度，实行分层次的组织运行结构，并通过不同的管理方式来调节资金的运行，以实现不同区域的资金配置和有效运用。
通过对我国县域金融制度发展的考察我们不难发现，它的每次变迁均是自上而下的政府强制性行为，而非自下而上的诱发性政府行为，更不是县域经济主体自主性行为。这样就容易导致或造成县域金融制度变迁与县域经济制度变迁的路径相悖。如国有商业银行体制改革从宏观层面锁定了县域金融机构的运营弹性，造成了金融支持县域经济发展力度的弱化，主要表现在：一是信贷资源配置从风险偏好型向风险规避型转变，国有商业银行县级分支机构几乎没有授信权，对公司类贷款只有推荐权和调查监督权，信贷功能完全丧失。二是信贷配置向经济发达区域、大城市、垄断性行业、大型企业倾斜的趋势进一步强化。三是整合机构布局，提高营运效率，经济欠发达县域的分支机构被大量裁撤业务受到很大限制，所保留的基层分支机构成为资金输出通道。
1.2 县域金融组织体系调节机制发育不全，培育不足，稳定性差。
现状：县域金融组织体系自我调节机制失灵。一是自1994年进行农村金融体制改革至今，我国虽然业已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但是，由于资本的趋利性与欠发达县域经济主体特别是农业和农村经济比较效益低、风险性大的矛盾，以及受政策性因素限制，造成了正规商业金融机构大幅缩减，政策性金融机构业务狭窄，合作金融机构实力弱化，农村资金大量非农化。近年来，由于“三农”问题突出，在国有商业银行基层分支机构退出县域市场后，国家极力强调农村信用社不能脱离“三农”，农村信用社无论怎么改革都不能摆脱支农任务。但是，金融“嫌贫爱富”的本性使其总是出于规模经济和利润最大化来考虑业务发展模式。农村信用社为了自己的脱困，也选择规模经营、撤并集中之路，大量撤并基层业务代办点，清退农民代办员，推行一级法人管理，将资金回收到县联社层次。二是现行的邮政储蓄体制使县域资金大量自下而上单向流动。长期以来，邮政储蓄以其邮政代办点遍布乡村和办理邮政汇款的优势，将农民出售农副产品的资金和外出务工人员汇回的资金，最大限度地吸收并逐级上划。三是基层人民银行职能定位不清，转变较慢。自银行业监管职能分离后，人民银行县支行职能定位还不是十分清晰，转变没有完全到位，在县域金融竞争不充分、道德风险依然比较严重的情况下，基层人民银行传导货币政策的功能和调节金融的作用均十分有限。四是基层银行监管部门的外部调节错位。从县域金融监管的现状来看，重审轻监、重查轻罚、重救助轻防范等现象仍比较普遍。另外，监管权力的运作缺乏有效的再监督机制，县域监管机构之间缺少协调合作机制。
成因：县域金融组织体系调节机制发育不全，培育不足，稳定性差。金融组织体系的稳定性是指金融组织体系在保证金融稳定、均衡、协调和有序运行方面的能力状态。它主要体现在三个方面：①金融组织机构的健全性。这包括两个方面内容：一是金融组织种类的多样性和完整性；健全金融组织体系必须由中央银行、金融监管部门、商业银行、政策性银行和非银行金融机构组成，以提供各方面的金融服务，满足社会经济发展对金融的需要。二是金融组织机构具有较强的生存能力。通过金融监管制度，维护和提高金融组织机构生存能力，特别是在公众预期对金融机构带来相当大的压力时 (如公众对金融机构支付能力产生不信任时)，能保持金融机构正常营运，不致产生“金融恐慌”和“金融机构倒闭”的连锁反应。②货币控制的稳定性。货币监管当局在金融市场运行状况趋于恶化的状态下，甚至在经济衰退和通货膨胀来临之际，能够通过各种有效措施调控货币，以熨平经济周期，保证金融秩序的正常和经济稳定。③防范风险的可靠性。各类金融组织机构要能通过外部监管、内部控制和存款保险等措施有效地降低和分散系统风险，以使金融行为主体对未来金融活动产生稳定的预期，把金融风险控制在有限范围内。
通过上述分析，我们认为，造成县域金融组织体系调节机制发育不全，培育不足，稳定性差的主要原因：一是农村金融主体长期缺位，县域金融主体自我发展、自我创新能力较弱，自我调节、自我平衡能力不足。由于我国农村金融体制改革由于长期受其他体制改革“惯性”作用以及其他诸多因素的影响，时至今日我国县域没有哪一家金融机构能够独立成为县域金融的主体，发挥服务于县域经济的主体作用。二是由于县域经济主体变化比较快，风险比较高，投资回报也有不确定性，加之贷款风险责任追究制度的严格实施，因而它不是商业银行和农村信用社的理想客户。三是由于县域经济发展的融资模式和人们的思维观念仍停留在传统金融的范畴，没有跳出主要靠银行贷款来支持经济发展的思维模式，致使国有商业银行撤并后没有创新出新的金融体系和金融服务而产生了“断层”，适应不了县域经济发展的需要。四是基层央行实施“窗口指导”难度加大及基层金融监管部门的外部调节错位。
1.3 县域金融生态环境不容乐观，效率性差。
现状：一是县域金融结构与县域经济结构不协调。目前我国县域经济结构进行了重大调整，第二、三产业的比重上升，就农业内部结构看，畜牧业和渔业在农业中的比重不断提高；随着乡镇企业的“改制”，私营经济和股份经济得到较快发展，农业的资金投入量和科技含量不断增强，因此，对融资的规模、渠道、方式有了更高的要求。但是，县域金融结构的调整却没有跟上县域经济结构优化的步伐，金融机构单一，金融品种不多。从金融服务方面看，发端于20世纪90年代以来的农业产业化经营，不仅打破了行业界限、地区界限，而且规模越做做大，从而需要有全方位的金融服务，从贷款融资、货款结算到保险、咨询、代理服务等，但是由于县域金融组织资源供给不足，而不能提供农业产业化经营的技改信贷、进出口结算等金融服务，至于保险、证券以及其他代理业务更不能完全提供，缺乏较为完整的金融服务体系。二是金融供给与金融需求矛盾加剧。经济决定金融，县域经济发展水平直接决定县域金融的发展程度。同时，县域金融是县域经济发展的催化剂、助推器。从目前我国县域金融的现实情况看，县域金融供给虽不能领先于金融需求但却主导和制约着金融需求的发展，正是这种由我国县域外生性的金融制度决定的模式，才导致了我国县域金融供需矛盾的加剧。①经营体制性问题。家庭联产承包责任制与农业产业化趋势，导致了社会资金支配主体的分散性与大农业发展对资金需求规模化的矛盾，形成了大需求与小供给、大产业与小体制等问题。②经营效益性问题。资本的趋利性与县域经济主体经济比较效益低、风险性大的矛盾，造成了县域性资金非农化现象十分突出。③县域产业结构调整和升级过程中的“趋同”与“跟风”问题。这种不切实际的做法消耗了大量金融资本，造成县域性金融投入比较效益和积极性双下降，削弱了县域性的金融资本支农实力。
成因：县域经济基础相对薄弱，法制环境、信用环境和制度环境有待于进一步改善。一是经济环境不理想，结构性问题突出，区域间不平衡，发展后劲不足。它是指：由于各县总体生产力水平相对不足，其各产业所占比重不合理；由于各县的资源禀赋不同，县域经济发展不平衡，县域间经济差距扩大；县域金融支持力度与县域经济发展不匹配等。二是法制环境不宽松，法律体系不完善，行为主体偿债意愿不强，执法效果有待提高。它是指：在债权保全、资产接受、资产处置过程中税率过高；金融案件诉讼费过高；法院判决执行难度大，资金收回率低；司法机关缺少案件执行的有效手段，执法效率有待提高。三是信用环境建设任重道远。征信体系建设滞后，县域经济主体诚信意识淡薄，地方政府履约意识淡薄，失信效仿现象比较严重，恶意逃废金融债务现象屡见不鲜。四是制度环境有待于进一步优化。行政干预时有发生，银政、银企关系不够融洽，中介机构不完善，机制有待调整等。
2.加快县域金融发展的政策建议
2.1 构建适应县域经济发展的金融组织体系。由于我国幅员辽阔，各县的资源禀赋不同，经济结构差异较大，经济活动主体的层次特征明显，因而，必须根据县域经济发展多层次需求，构建政策性金融、商业金融、社区互助金融相结合的金融组织体系。
2.1.1 建立支持县域经济发展的金融机构体系。一是要调整国有商业银行机构体系。要创新精简思路，国有商业银行县域分支机构的“改造”优于“撤并”，把县域分支机构逐步改造成以经营微小企业、小企业和个体户业务为主的专业零售支行，也可借鉴工行云南省分行的精简撤并办法，将所属县级支行整体移交给当地农村信用社，既解决了自身的“瘦身”问题，又充实了农村信用社的力量，增加了对当地经济发展的支持力度。二是继续深化农村信用社改革。主要内容包括：在明确产权的基础上，完善股权设置，按照现代企业制度的要求，建立决策、执行、监督相互制约的法人治理结构；严格风险监控考核，建立健全风险校正和市场退出机制。三是进一步强化政策性金融支农作用。农发行应在遵循政策性银行经营原则的前提下，在不同地区、不同发展阶段，找准业务领域和支持重点，逐步向农业结构调整、扶持农业规模经营、农产品质量安全体系建设、农产品市场体系建设、农业社会化服务体系建设以及村镇房地产和基础设施建设等方向渗透。四是开放县域金融市场，允许新的县域金融组织形式产生。要适应县域经济主体需求小型与个性化特点，发展区域性民有小型金融机构以及县域合作金融组织。要积极发展社区银行。这是因为：社区银行具有以下功能，即为农村地区和中小城市提供着重要的金融服务；较好地解决了中小企业、社区居民的贷款难问题；为中央银行的决策提供了可靠的信息，起到了为大银行拾遗补缺，与大银行共同繁荣经济的重要作用；分散了现代金融系统的运行风险。因此，要加快转变经营观念，认真研究制定社区金融发展战略；要牢固树立为个人金融服务的经营理念，加快发展个人理财业务，增强对社区服务的渗透力；重视培养理财通才，营造个性化理财特色品牌。五是积极稳妥地发展县域非银行金融机构。随着县域经济结构调整和现代化进程的加快，县域经济组织对金融服务提出了全方位多层次的更高要求，因此，要积极稳妥地发展保险、信托、租赁、信用担保、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本运营、外汇等非金融组织机构。六是加快邮政储蓄银行组建步伐，明确其业务范围、职能定位，并通过批发、委托贷款方式，借助与其他银行合作的平台，实现其信贷功能。
2.1.2 创新适应县域经济融资要求的金融产品体系。金融机构要经常性地研究县域经济的特色及其对金融服务的要求，积极开拓信贷市场，加速金融创新和金融新产品的推广应用。一是要根据实际情况大力开展股东财产和企业主个人资产抵押贷款，仓单质押贷款、应收账款质押贷款等新型信贷品种；二是积极开展票据承兑、信用证、贷款承诺履约保函、代收代付等中间业务，积极灵活地运用多种金融工具为中小企业提供结算、汇兑、转帐和财务管理等方面的服务；三是中小金融机构要牢固树立以中小企业、社区居民为主要对象的经营策略，为之提供存款、贷款、结算、授信、咨询、代理等全方位、灵活多样的金融服务。如通过认真研究制定社区金融发展战略，结合社区经济的特点，根据不同的社区的服务需求，进行产品梳理和组合，建立开放式柜台和具有专业化功能的各种中心（理财中心、信用卡中心、ATM）等，让社区内的每个客户都能享受到个性化服务。四是要加大市场营销和金融创新力度，完善授权授信制度，在防范风险的前提下，适当简化贷款手续，缩短审批时间，为县域经济主体提供融资便利。
2.1.3 制定扶持县域银行业发展的政策。它包含以下内容：一是鼓励性措施。可参考借鉴外国的做法，国家对银行发放的支农贷款、在县域经营的营业收入给予税收优惠，对贷款给予贴息扶持或风险补偿；地方给予相应的奖励。二是吸引性措施。加大对县域的财政投入，改善县域经济的发展基础，为银行“孵化”出更多的客户；加大县域发展环境的整治力度，整饬社会信用环境，维护银行合法权益。三是支持性措施。地方政府应尽快落实农村信用社营业税返还政策；有条件的可通过不良资产置换、直接补亏等措施，扶助农村信用社尽快达到组建农村社区银行的条件，助推县域银行业发展。
2.2 大力优化金融生态环境。县域经济发展融资难的根本问题是金融生态环境不理想，核心问题是县域经济运行质量不高，换言之，只有提高承贷主体的自身素质，才是解决融资难的根本所在。改善与优化金融生态环境是一项需要在地方党政领导下，各部门密切配合、协同运作的整体工程，是一项涉及到宏观层面和微观层面的机制再造工程，而更是一项有利于地方、有利于企业、有利于金融的“多赢”工程。县域金融生态环境建设存在的突出问题，要求我们真正立足县域经济金融发展的实际，从历史的角度来认识问题，用发展的眼光来破解问题，致力于建构更加动态化的“生态金融”，综合地、配套地解决金融生态环境中存在的不和谐的各方面因素，为县域经济提供宽松、有序的金融环境，并实现县域经济与金融的良性互动和整体发展。
2.2.1 强化政府主导作用，形成全社会共建氛围。要发挥政府主导作用，形成“政府主导、部门联动、社会参与”的工作运行机制，构建整体联动的金融生态维护机制。一是加强地方政府对区域金融生态环境建设的组织领导，制定区域金融生态环境建设规划，明确区域金融生态环境建设的总体目标和工作任务，并把金融生态环境建设纳入政府的考核内容，把金融生态环境建设作为经济工作重要内容来抓，打造“诚信政府”。二是建立改善金融生态环境的长效机制。构建经济金融协调发展的长效机制，逐步探索建立金融生态环境的评价体系，把金融生态建设工作的评价纳入各级政府的目标考核范围，推动金融生态建设进程。
2.2.2 加强社会信用体系建设，营造良好的信用环境。政府部门应成为诚信行为的倡导者、实践者、监督者。政府部门要明确诚信环境是创造最佳投资环境的必备条件，是促进当地经济发展的根本点。一是政府通过协调好各部门的关系，制定统一的标准，建立信息大平台，实现金融、税务、工商、社保、海关等部门所掌握的有关市场主体信用状况的互通和共享；二是积极培育各类信用市场主体，构建多层次、多样化、全方位的社会信用服务体系，建立公开的社会信用信息网络，以便交易各方获取当事人的信用信息，减少交易风险；三是惩戒失信行为，应当提高法制观念，提高执法人员的素质和执法水平，依法处理失信行为，形成守信者受益、失信者承担相应责任的氛围；四是努力建设良好的社会信用文化。把建立和健全社会信用文化作为县域改革和发展的重要内容，纳入地方经济和社会发展规划，通过广泛开展诚实守信宣传、教育，引导全社会着力培植社会信用观念，并把诚信观念作为树立地方形象，塑造地方品牌，提高地方文化品位的重要内容，努力培养广大公民诚实守信的高尚品德，为金融业发展提供良好的社会信用环境。
2.2.3 完善金融法制环境，为优化金融生态环境提供保障。金融法制化的目的是通过建立完备的金融法律体系、严格的执法制度和公正的司法制度，为金融市场参与者提供一系列规则，以保护金融市场主体的合法权益，维护金融运行的良好秩序，保障金融市场的公正与效率。金融法制化是建设和谐金融生态的实质内容，是金融立法、执法与司法的综合体现，是金融业有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的有机统一。鉴于我国金融法制建设的现状和县域金融所面临的实际情况，我们认为应从以下方面入手：一是尽快制定《县域金融促进法》或《社区再投资法》，强制要求金融机构从农村吸收的部分资金用于农村，避免资金过分集中在大城市、大项目和大企业，建立资金“返哺”机制；二是完善金融法律，切实保障金融债权。要完善金融法律体系，特别是与银行债权保护密切相关的《破产法》和《担保法》。《破产法》应成为债权人依法保护其债权的最后底限，强化债权人在企业破产和重组中的法律地位，特别是赋予债权人主动申请将债务企业破产清偿的权利。在完善《担保法》方面，应强化担保债权的优先受偿顺序，使担保确实成为规避债权风险的有效屏障；三是建立健全独立监管与问责制度；四是健全完善行政管理制度，规范行政行为，有效防止行政对金融监管及金融业务运行的不正当干预。
2.2.4 构建县域金融生态调节机制。一是加快建立地方政府领导下，人民银行、金融监管部门、地方经济综合部门、公安部门、司法部门、新闻部门等共同参加的金融稳定协调机制。二是人民银行县支行要积极发挥基层央行职能，疏通货币政策传导渠道，增强货币政策在县域的传导效果。要依靠地方政府，充分发挥基层央行职能，积极引导县域金融机构规范竞争，争取在县域金融机构之间形成一种既竞争又合作的良好氛围。三是建立激励与约束兼容的监管机制。一方面，实行鼓励性措施。调整有关监管规定，对县域的农户贷款、小企业贷款在拨备提取、风险权数计算、五级分类等方面采取鼓励性政策，在问责制度上也实行与大企业贷款、城市授信业务有差别的规定，督促银行进一步完善对县域分支机构的考核机制。另一方面，加大监管力度。加强对银行业金融机构特别是法人机构的大额资产业务、信贷集中度和资本充足率的监管，促进和引导银行业金融机构向县域拓展信贷市场，发展更多的小企业客户。对银行业金融机构违规从县域市场吸收存款、违规进行债券等投资活动，进行严厉查处，力避县域的银行资金违规外流。四是金融机构要转换经营机制，增强自我发展和调节能力。要加快经营机制改革，构建总、分、支行间信贷经营的约束与激励兼容机制，加强法人治理结构和分支行治理结构建设，确立“以市场为导向，以客户为中心，以控制和防范风险为约束条件，以效益为目标”的经营决策和管理机制。五是积极引导民间金融的规范发展。要从县域经济发展的实际出发，放宽民间资本进入金融领域的限制，创新适应县域经济融资要求的金融体系。六是要按照“政策引导，多方出资，市场运行”的模式，完善融资抵押担保机制。积极探索实行有限担保公司担保，动产抵押、权益质押等多种担保形式，创造条件扩大和完善中小企业担保机构和农业担保机构，为辖内金融机构增加信贷投入扫除障碍。七是搭建政、银、企信息共享平台，增进银、企、政的相互了解与合作。通过与县银监办建立信息共享制度、与财税部门建立工作协调会议制度、与政府综合部门建立信息沟通联系制度、进一步完善金融系统行长联席会议制度和经济金融形势分析会议制度，搭建起一个高效运作的经济金融互动交流平台，从而增进银、企、政的相互了解与合作，为县域经济的协调、可持续发展起到积极的推动作用。
关键词：县域经济 县域金融 体制创新 和谐发展
County territory finance development present situation and the countermeasure study
Jia Hongjie
Abstract:The county territory economy is in the national economy the most basic subsystem,in our country politics,the economy,the society,the culture and so on many aspects is at the essential position which links the preceding with the following,develops the county territory economy is vigorously the comprehensive construction well-off society’s important foundation.The county territory finance took the execution and the implementation monetary policy terminal link,has the pivotal status in the support county territory economy development.The financial industry must comply with county territory economy the need to develop,displays the function fully,realizes the county territory economical finance harmonious development.
Keywords:County territory economyCounty territory financeSystem innovationHarmonious development
【中图分类号】F83 【文献标识码】A【文章编号】1009-9646(2009)02-0136-04
县域经济是以县域为中心，以产业为纽带，以市场为导向，以农村为重点，以县域行政范围为基础，以实现生产要素充分流动和产业高度聚合为途径的、既相对独立而又高度开放的一种经济形态，是联系城市与乡村的纽带。特别是在全面建设小康社会的新的历史时期，加快县域经济发展，既是促进城乡协调发展的重要内容，也是建设社会主义新农村的一项重大战略任务。金融作为现代经济的核心，在县域经济发展中的作用不可替代，支持县域经济发展既是金融部门义不容辞的责任，也是金融业自身发展的需要。面对新形势、新任务，如何发挥自身在配置县域资源和调节县域经济中的核心作用和杠杆作用，有效支持县域经济发展，实现县域经济金融良性互动，是金融部门面临的一个十分重要的课题。本文从县域金融发展的现状及成因分析入手，提出了进一步改善县域金融生态的政策建议。
1.县域金融发展现状与成因
县域经济与县域金融的和谐发展是一个涉及到产业结构调整、基础设施改善、农村小城镇建设、县域企业改制、民营企业发展、市场环境建设、政府职能转变以及思想观念解放等诸多方面的经济社会问题。从总体上看，县域经济与县域金融基础较差，和谐发展能力较弱，金融生态链条脱节，社会信用程度低、企业信用等级低下，经济主体“融资难”与银行“难贷款”的问题较为突出，县域金融生存发展环境不容乐观。
1.1 县域金融组织体系不健全，适应性差。
现状：县域金融组织体系不健全，金融主体弱小，服务品种单一。经济体制改革以来，县域经济组织的产权结构、组织形式发生了深刻的变化，实现了多元化和市场化，其特点是综合性、区域性、层次性、差异性和开放性。而目前存在的县域金融组织体系不健全的现状，已无法与之相适应。除东部经济较发达的县域，金融服务主体的区域布局相对较为完善，县域金融商品供给较为充分外，大多数县域金融机构一般只有部分国有商业银行分支机构、农业发展银行、农村信用社、邮政储蓄和少量的保险机构。金融分业经营和分业管理制度实施以及事实上存在的“农村金融歧视”，导致了县域金融体系不健全，金融创新产品供给匮乏。目前绝大多数农村县及县以下没有证券交易网点，保险机构特别是人寿保险机构也不健全，股份制商业银行、信托公司、金融租赁公司、财务公司等其他类金融机构几乎为零，而国有商业银行分支机构又大量退出，即使保留下来的县域国有商业银行分支机构，其服务面也非常狭窄，不少已成为实际上的“大储蓄所”。
金融产品传统、单一。在县域经济发展中，金融产品基本上属于卖方市场，在产品开发、业务创新和金融服务方面，商业性金融机构缺乏市场竞争意识，仍然固守计划经济体制下的经营观念和工作思路，维持着传统的存贷款业务，低效运转。金融创新和金融电子化产品缺乏，广大县域城乡居民根本享受不到现代金融的便利。
成因：县域金融组织体系改革明显滞后于县域经济改革发展的步伐，适应性差。金融组织体系的适应性是指任何一种交易行为都只有在与之相适应的制度约束条件下才能发生，即不同的交易方式，与之相对应的制度约束框架也应该不相同。它主要体现在三个方面：①与经济发展水平或阶段的适应程度。在不同的经济发展水平和阶段上，会存在不同的分工程度、交易方式和市场规模，要求金融组织体系有不同的结构特征和复杂程度。②与经济运行机制的适应程度。不同的经济运行机制要求以不同的金融制度结构为基础。在计划经济管理体制下，经济运行机制是计划机制，要求单一计划金融制度结构与之相适应；而在市场经济条件下，经济运行机制是市场机制，必然要求现代金融制度结构。就金融组织体系而言，它必须是建立在市场经济运行机制基础上的，具有货币资金商品化、金融实体法人化、金融调控间接化和金融行为法制化的特征。③与经济运行结构的适应程度。经济运行结构是经济运行过程中各个不同领域和不同区域商品经济发展的有机组合。不同领域或区域内的微观经济组织，其经济活动存在着不同层次的融资需要，为了促进经济有效运行和增长，金融组织体系应根据不同区域商品经济的发展程度，实行分层次的组织运行结构，并通过不同的管理方式来调节资金的运行，以实现不同区域的资金配置和有效运用。
通过对我国县域金融制度发展的考察我们不难发现，它的每次变迁均是自上而下的政府强制性行为，而非自下而上的诱发性政府行为，更不是县域经济主体自主性行为。这样就容易导致或造成县域金融制度变迁与县域经济制度变迁的路径相悖。如国有商业银行体制改革从宏观层面锁定了县域金融机构的运营弹性，造成了金融支持县域经济发展力度的弱化，主要表现在：一是信贷资源配置从风险偏好型向风险规避型转变，国有商业银行县级分支机构几乎没有授信权，对公司类贷款只有推荐权和调查监督权，信贷功能完全丧失。二是信贷配置向经济发达区域、大城市、垄断性行业、大型企业倾斜的趋势进一步强化。三是整合机构布局，提高营运效率，经济欠发达县域的分支机构被大量裁撤业务受到很大限制，所保留的基层分支机构成为资金输出通道。
1.2 县域金融组织体系调节机制发育不全，培育不足，稳定性差。
现状：县域金融组织体系自我调节机制失灵。一是自1994年进行农村金融体制改革至今，我国虽然业已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但是，由于资本的趋利性与欠发达县域经济主体特别是农业和农村经济比较效益低、风险性大的矛盾，以及受政策性因素限制，造成了正规商业金融机构大幅缩减，政策性金融机构业务狭窄，合作金融机构实力弱化，农村资金大量非农化。近年来，由于“三农”问题突出，在国有商业银行基层分支机构退出县域市场后，国家极力强调农村信用社不能脱离“三农”，农村信用社无论怎么改革都不能摆脱支农任务。但是，金融“嫌贫爱富”的本性使其总是出于规模经济和利润最大化来考虑业务发展模式。农村信用社为了自己的脱困，也选择规模经营、撤并集中之路，大量撤并基层业务代办点，清退农民代办员，推行一级法人管理，将资金回收到县联社层次。二是现行的邮政储蓄体制使县域资金大量自下而上单向流动。长期以来，邮政储蓄以其邮政代办点遍布乡村和办理邮政汇款的优势，将农民出售农副产品的资金和外出务工人员汇回的资金，最大限度地吸收并逐级上划。三是基层人民银行职能定位不清，转变较慢。自银行业监管职能分离后，人民银行县支行职能定位还不是十分清晰，转变没有完全到位，在县域金融竞争不充分、道德风险依然比较严重的情况下，基层人民银行传导货币政策的功能和调节金融的作用均十分有限。四是基层银行监管部门的外部调节错位。从县域金融监管的现状来看，重审轻监、重查轻罚、重救助轻防范等现象仍比较普遍。另外，监管权力的运作缺乏有效的再监督机制，县域监管机构之间缺少协调合作机制。
成因：县域金融组织体系调节机制发育不全，培育不足，稳定性差。金融组织体系的稳定性是指金融组织体系在保证金融稳定、均衡、协调和有序运行方面的能力状态。它主要体现在三个方面：①金融组织机构的健全性。这包括两个方面内容：一是金融组织种类的多样性和完整性；健全金融组织体系必须由中央银行、金融监管部门、商业银行、政策性银行和非银行金融机构组成，以提供各方面的金融服务，满足社会经济发展对金融的需要。二是金融组织机构具有较强的生存能力。通过金融监管制度，维护和提高金融组织机构生存能力，特别是在公众预期对金融机构带来相当大的压力时 (如公众对金融机构支付能力产生不信任时)，能保持金融机构正常营运，不致产生“金融恐慌”和“金融机构倒闭”的连锁反应。②货币控制的稳定性。货币监管当局在金融市场运行状况趋于恶化的状态下，甚至在经济衰退和通货膨胀来临之际，能够通过各种有效措施调控货币，以熨平经济周期，保证金融秩序的正常和经济稳定。③防范风险的可靠性。各类金融组织机构要能通过外部监管、内部控制和存款保险等措施有效地降低和分散系统风险，以使金融行为主体对未来金融活动产生稳定的预期，把金融风险控制在有限范围内。
通过上述分析，我们认为，造成县域金融组织体系调节机制发育不全，培育不足，稳定性差的主要原因：一是农村金融主体长期缺位，县域金融主体自我发展、自我创新能力较弱，自我调节、自我平衡能力不足。由于我国农村金融体制改革由于长期受其他体制改革“惯性”作用以及其他诸多因素的影响，时至今日我国县域没有哪一家金融机构能够独立成为县域金融的主体，发挥服务于县域经济的主体作用。二是由于县域经济主体变化比较快，风险比较高，投资回报也有不确定性，加之贷款风险责任追究制度的严格实施，因而它不是商业银行和农村信用社的理想客户。三是由于县域经济发展的融资模式和人们的思维观念仍停留在传统金融的范畴，没有跳出主要靠银行贷款来支持经济发展的思维模式，致使国有商业银行撤并后没有创新出新的金融体系和金融服务而产生了“断层”，适应不了县域经济发展的需要。四是基层央行实施“窗口指导”难度加大及基层金融监管部门的外部调节错位。
1.3 县域金融生态环境不容乐观，效率性差。
现状：一是县域金融结构与县域经济结构不协调。目前我国县域经济结构进行了重大调整，第二、三产业的比重上升，就农业内部结构看，畜牧业和渔业在农业中的比重不断提高；随着乡镇企业的“改制”，私营经济和股份经济得到较快发展，农业的资金投入量和科技含量不断增强，因此，对融资的规模、渠道、方式有了更高的要求。但是，县域金融结构的调整却没有跟上县域经济结构优化的步伐，金融机构单一，金融品种不多。从金融服务方面看，发端于20世纪90年代以来的农业产业化经营，不仅打破了行业界限、地区界限，而且规模越做做大，从而需要有全方位的金融服务，从贷款融资、货款结算到保险、咨询、代理服务等，但是由于县域金融组织资源供给不足，而不能提供农业产业化经营的技改信贷、进出口结算等金融服务，至于保险、证券以及其他代理业务更不能完全提供，缺乏较为完整的金融服务体系。二是金融供给与金融需求矛盾加剧。经济决定金融，县域经济发展水平直接决定县域金融的发展程度。同时，县域金融是县域经济发展的催化剂、助推器。从目前我国县域金融的现实情况看，县域金融供给虽不能领先于金融需求但却主导和制约着金融需求的发展，正是这种由我国县域外生性的金融制度决定的模式，才导致了我国县域金融供需矛盾的加剧。①经营体制性问题。家庭联产承包责任制与农业产业化趋势，导致了社会资金支配主体的分散性与大农业发展对资金需求规模化的矛盾，形成了大需求与小供给、大产业与小体制等问题。②经营效益性问题。资本的趋利性与县域经济主体经济比较效益低、风险性大的矛盾，造成了县域性资金非农化现象十分突出。③县域产业结构调整和升级过程中的“趋同”与“跟风”问题。这种不切实际的做法消耗了大量金融资本，造成县域性金融投入比较效益和积极性双下降，削弱了县域性的金融资本支农实力。
成因：县域经济基础相对薄弱，法制环境、信用环境和制度环境有待于进一步改善。一是经济环境不理想，结构性问题突出，区域间不平衡，发展后劲不足。它是指：由于各县总体生产力水平相对不足，其各产业所占比重不合理；由于各县的资源禀赋不同，县域经济发展不平衡，县域间经济差距扩大；县域金融支持力度与县域经济发展不匹配等。二是法制环境不宽松，法律体系不完善，行为主体偿债意愿不强，执法效果有待提高。它是指：在债权保全、资产接受、资产处置过程中税率过高；金融案件诉讼费过高；法院判决执行难度大，资金收回率低；司法机关缺少案件执行的有效手段，执法效率有待提高。三是信用环境建设任重道远。征信体系建设滞后，县域经济主体诚信意识淡薄，地方政府履约意识淡薄，失信效仿现象比较严重，恶意逃废金融债务现象屡见不鲜。四是制度环境有待于进一步优化。行政干预时有发生，银政、银企关系不够融洽，中介机构不完善，机制有待调整等。
2.加快县域金融发展的政策建议
2.1 构建适应县域经济发展的金融组织体系。由于我国幅员辽阔，各县的资源禀赋不同，经济结构差异较大，经济活动主体的层次特征明显，因而，必须根据县域经济发展多层次需求，构建政策性金融、商业金融、社区互助金融相结合的金融组织体系。
2.1.1 建立支持县域经济发展的金融机构体系。一是要调整国有商业银行机构体系。要创新精简思路，国有商业银行县域分支机构的“改造”优于“撤并”，把县域分支机构逐步改造成以经营微小企业、小企业和个体户业务为主的专业零售支行，也可借鉴工行云南省分行的精简撤并办法，将所属县级支行整体移交给当地农村信用社，既解决了自身的“瘦身”问题，又充实了农村信用社的力量，增加了对当地经济发展的支持力度。二是继续深化农村信用社改革。主要内容包括：在明确产权的基础上，完善股权设置，按照现代企业制度的要求，建立决策、执行、监督相互制约的法人治理结构；严格风险监控考核，建立健全风险校正和市场退出机制。三是进一步强化政策性金融支农作用。农发行应在遵循政策性银行经营原则的前提下，在不同地区、不同发展阶段，找准业务领域和支持重点，逐步向农业结构调整、扶持农业规模经营、农产品质量安全体系建设、农产品市场体系建设、农业社会化服务体系建设以及村镇房地产和基础设施建设等方向渗透。四是开放县域金融市场，允许新的县域金融组织形式产生。要适应县域经济主体需求小型与个性化特点，发展区域性民有小型金融机构以及县域合作金融组织。要积极发展社区银行。这是因为：社区银行具有以下功能，即为农村地区和中小城市提供着重要的金融服务；较好地解决了中小企业、社区居民的贷款难问题；为中央银行的决策提供了可靠的信息，起到了为大银行拾遗补缺，与大银行共同繁荣经济的重要作用；分散了现代金融系统的运行风险。因此，要加快转变经营观念，认真研究制定社区金融发展战略；要牢固树立为个人金融服务的经营理念，加快发展个人理财业务，增强对社区服务的渗透力；重视培养理财通才，营造个性化理财特色品牌。五是积极稳妥地发展县域非银行金融机构。随着县域经济结构调整和现代化进程的加快，县域经济组织对金融服务提出了全方位多层次的更高要求，因此，要积极稳妥地发展保险、信托、租赁、信用担保、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本运营、外汇等非金融组织机构。六是加快邮政储蓄银行组建步伐，明确其业务范围、职能定位，并通过批发、委托贷款方式，借助与其他银行合作的平台，实现其信贷功能。
2.1.2 创新适应县域经济融资要求的金融产品体系。金融机构要经常性地研究县域经济的特色及其对金融服务的要求，积极开拓信贷市场，加速金融创新和金融新产品的推广应用。一是要根据实际情况大力开展股东财产和企业主个人资产抵押贷款，仓单质押贷款、应收账款质押贷款等新型信贷品种；二是积极开展票据承兑、信用证、贷款承诺履约保函、代收代付等中间业务，积极灵活地运用多种金融工具为中小企业提供结算、汇兑、转帐和财务管理等方面的服务；三是中小金融机构要牢固树立以中小企业、社区居民为主要对象的经营策略，为之提供存款、贷款、结算、授信、咨询、代理等全方位、灵活多样的金融服务。如通过认真研究制定社区金融发展战略，结合社区经济的特点，根据不同的社区的服务需求，进行产品梳理和组合，建立开放式柜台和具有专业化功能的各种中心（理财中心、信用卡中心、ATM）等，让社区内的每个客户都能享受到个性化服务。四是要加大市场营销和金融创新力度，完善授权授信制度，在防范风险的前提下，适当简化贷款手续，缩短审批时间，为县域经济主体提供融资便利。
2.1.3 制定扶持县域银行业发展的政策。它包含以下内容：一是鼓励性措施。可参考借鉴外国的做法，国家对银行发放的支农贷款、在县域经营的营业收入给予税收优惠，对贷款给予贴息扶持或风险补偿；地方给予相应的奖励。二是吸引性措施。加大对县域的财政投入，改善县域经济的发展基础，为银行“孵化”出更多的客户；加大县域发展环境的整治力度，整饬社会信用环境，维护银行合法权益。三是支持性措施。地方政府应尽快落实农村信用社营业税返还政策；有条件的可通过不良资产置换、直接补亏等措施，扶助农村信用社尽快达到组建农村社区银行的条件，助推县域银行业发展。
2.2 大力优化金融生态环境。县域经济发展融资难的根本问题是金融生态环境不理想，核心问题是县域经济运行质量不高，换言之，只有提高承贷主体的自身素质，才是解决融资难的根本所在。改善与优化金融生态环境是一项需要在地方党政领导下，各部门密切配合、协同运作的整体工程，是一项涉及到宏观层面和微观层面的机制再造工程，而更是一项有利于地方、有利于企业、有利于金融的“多赢”工程。县域金融生态环境建设存在的突出问题，要求我们真正立足县域经济金融发展的实际，从历史的角度来认识问题，用发展的眼光来破解问题，致力于建构更加动态化的“生态金融”，综合地、配套地解决金融生态环境中存在的不和谐的各方面因素，为县域经济提供宽松、有序的金融环境，并实现县域经济与金融的良性互动和整体发展。
2.2.1 强化政府主导作用，形成全社会共建氛围。要发挥政府主导作用，形成“政府主导、部门联动、社会参与”的工作运行机制，构建整体联动的金融生态维护机制。一是加强地方政府对区域金融生态环境建设的组织领导，制定区域金融生态环境建设规划，明确区域金融生态环境建设的总体目标和工作任务，并把金融生态环境建设纳入政府的考核内容，把金融生态环境建设作为经济工作重要内容来抓，打造“诚信政府”。二是建立改善金融生态环境的长效机制。构建经济金融协调发展的长效机制，逐步探索建立金融生态环境的评价体系，把金融生态建设工作的评价纳入各级政府的目标考核范围，推动金融生态建设进程。
2.2.2 加强社会信用体系建设，营造良好的信用环境。政府部门应成为诚信行为的倡导者、实践者、监督者。政府部门要明确诚信环境是创造最佳投资环境的必备条件，是促进当地经济发展的根本点。一是政府通过协调好各部门的关系，制定统一的标准，建立信息大平台，实现金融、税务、工商、社保、海关等部门所掌握的有关市场主体信用状况的互通和共享；二是积极培育各类信用市场主体，构建多层次、多样化、全方位的社会信用服务体系，建立公开的社会信用信息网络，以便交易各方获取当事人的信用信息，减少交易风险；三是惩戒失信行为，应当提高法制观念，提高执法人员的素质和执法水平，依法处理失信行为，形成守信者受益、失信者承担相应责任的氛围；四是努力建设良好的社会信用文化。把建立和健全社会信用文化作为县域改革和发展的重要内容，纳入地方经济和社会发展规划，通过广泛开展诚实守信宣传、教育，引导全社会着力培植社会信用观念，并把诚信观念作为树立地方形象，塑造地方品牌，提高地方文化品位的重要内容，努力培养广大公民诚实守信的高尚品德，为金融业发展提供良好的社会信用环境。
2.2.3 完善金融法制环境，为优化金融生态环境提供保障。金融法制化的目的是通过建立完备的金融法律体系、严格的执法制度和公正的司法制度，为金融市场参与者提供一系列规则，以保护金融市场主体的合法权益，维护金融运行的良好秩序，保障金融市场的公正与效率。金融法制化是建设和谐金融生态的实质内容，是金融立法、执法与司法的综合体现，是金融业有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的有机统一。鉴于我国金融法制建设的现状和县域金融所面临的实际情况，我们认为应从以下方面入手：一是尽快制定《县域金融促进法》或《社区再投资法》，强制要求金融机构从农村吸收的部分资金用于农村，避免资金过分集中在大城市、大项目和大企业，建立资金“返哺”机制；二是完善金融法律，切实保障金融债权。要完善金融法律体系，特别是与银行债权保护密切相关的《破产法》和《担保法》。《破产法》应成为债权人依法保护其债权的最后底限，强化债权人在企业破产和重组中的法律地位，特别是赋予债权人主动申请将债务企业破产清偿的权利。在完善《担保法》方面，应强化担保债权的优先受偿顺序，使担保确实成为规避债权风险的有效屏障；三是建立健全独立监管与问责制度；四是健全完善行政管理制度，规范行政行为，有效防止行政对金融监管及金融业务运行的不正当干预。
2.2.4 构建县域金融生态调节机制。一是加快建立地方政府领导下，人民银行、金融监管部门、地方经济综合部门、公安部门、司法部门、新闻部门等共同参加的金融稳定协调机制。二是人民银行县支行要积极发挥基层央行职能，疏通货币政策传导渠道，增强货币政策在县域的传导效果。要依靠地方政府，充分发挥基层央行职能，积极引导县域金融机构规范竞争，争取在县域金融机构之间形成一种既竞争又合作的良好氛围。三是建立激励与约束兼容的监管机制。一方面，实行鼓励性措施。调整有关监管规定，对县域的农户贷款、小企业贷款在拨备提取、风险权数计算、五级分类等方面采取鼓励性政策，在问责制度上也实行与大企业贷款、城市授信业务有差别的规定，督促银行进一步完善对县域分支机构的考核机制。另一方面，加大监管力度。加强对银行业金融机构特别是法人机构的大额资产业务、信贷集中度和资本充足率的监管，促进和引导银行业金融机构向县域拓展信贷市场，发展更多的小企业客户。对银行业金融机构违规从县域市场吸收存款、违规进行债券等投资活动，进行严厉查处，力避县域的银行资金违规外流。四是金融机构要转换经营机制，增强自我发展和调节能力。要加快经营机制改革，构建总、分、支行间信贷经营的约束与激励兼容机制，加强法人治理结构和分支行治理结构建设，确立“以市场为导向，以客户为中心，以控制和防范风险为约束条件，以效益为目标”的经营决策和管理机制。五是积极引导民间金融的规范发展。要从县域经济发展的实际出发，放宽民间资本进入金融领域的限制，创新适应县域经济融资要求的金融体系。六是要按照“政策引导，多方出资，市场运行”的模式，完善融资抵押担保机制。积极探索实行有限担保公司担保，动产抵押、权益质押等多种担保形式，创造条件扩大和完善中小企业担保机构和农业担保机构，为辖内金融机构增加信贷投入扫除障碍。七是搭建政、银、企信息共享平台，增进银、企、政的相互了解与合作。通过与县银监办建立信息共享制度、与财税部门建立工作协调会议制度、与政府综合部门建立信息沟通联系制度、进一步完善金融系统行长联席会议制度和经济金融形势分析会议制度，搭建起一个高效运作的经济金融互动交流平台，从而增进银、企、政的相互了解与合作，为县域经济的协调、可持续发展起到积极的推动作用。