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摘要本文通过对湖南“3 5”城市群经济发展面临的困境进行分析,提出了组建湖南“3 5”城市群经济合作管理委员会,出台《湖南“3 5”城市群经济合作条例》,提高行政执法水平,创建司法协调机制等保障湖南城市群经济发展的建议。
关键词城市群经济发展法律保障
中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-149-02
一、湖南“3 5”城市群经济发展面临的困境
湖南“3 5”城市群,是以长沙、株洲、湘潭3个城市为中心,1个半小时通行圈为半径,包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5个城市在内的城市群。经济全球化的关键是区域经济一体化,城市群作为区域经济一体化的空间布局,正在决定区域经济的发展命运。“3 5”城市群,是湖南对区域发展政策的最新部署。为进一步增强长株潭经济一体化的辐射功能,带动周边地区发展,湖南提出了按照“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”的“五同”要求。以长株潭经济一体化为基础,规划启动以长株潭为中心的“3 5”更大规模的城市群建设,以构建经济建设崛起的更大效应,以实现湖南的率先崛起。
然而,地区利益冲突是区域经济发展面临的最大障碍。这主要是因为目前在对地方政府工作业绩的考核标准上,地区经济总量和增长速度往往是最重要的指标,从而使得地方保护主义盛行,产业结构严重趋同,经济的粗放型增长和地区间重复建设现象比比皆是。因此,进行区域协调的前提是必须承认地方经济利益的存在。目前,湖南“3 5”城市群在经济发展过程中,发生地区利益冲突最明显的领域是城市群环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等几个方面。而正是这几个领域的经济活动会对上述的地区经济总量和增长速度产生重大的影响,从而形成最大的地区利益冲突和协调障碍。在这些障碍的影响下,市场配置资源的功能受阻,地区间恶性竞争现象频发,土地资源浪费严重,环境污染恶化。
近几年来,对以上困境的研究颇多,但基本上局限于经济学的角度,很少有从法学的角度对城市群经济发展面临的困境进行研究。事实上,城市群的经济发展不仅仅是一种经济发展的潮流和趋势,同时也必定是一种法治完善的过程和趋势。因为城市群经济一体化是一个既与经济学又与法学相联系的现实,即当经济学确认了一定的经济发展模式时,人们需要将其法治化,这就需要借助于法律,即通过法律来保障城市群经济一体化的实现。
二、组建“3 5”城市群经济合作管理委员会
城市群发展的经验表明,城市群的发展关键在于建立和完善统一高效的合作协调机制。湖南“3 5”城市群是由利益千差万别的八个不同的行政区划所组成,因此八个城市的市政府难免考虑本地区的应获利益比考虑应尽义务要多。M·奥尔森的集团行动理论告诉我们,如果一个大的团体的成员在理性地追求其个人最大福利时,就不会起到使他们共同或团体目标利益进步的作用。如果团体越大,任何人在总团体利益中所获取利益越少;团体成员越多,组织成本也越大。湖南“3 5”城市群的经济发展,涉及八个不同的行政区域和利益主体,这么庞大的城市群发展,仅依靠他们自发地进行协调无疑困难重重。因此,可以设立一个跨行政区划的专门协调机构,即“3 5”城市群经济合作管理委员会。
“3 5”城市群经济合作管理委员会,主要在于发挥以下两方面作用:一是统一协调,二是争议处理。统一协调职能主要表现为:协调各个地方的区域发展规划、资源开发和利用以及产业结构调整,协调各地的执法行动。徒法不足以自行,法律本身并不能保障一个自由的市场环境,任何法律的效力都依赖其实效。城市群经济合作管理委员会完全有能力解决这个问题,通过统一协调,扫除执法中的地方本位主义,增强市场的统一性。另外,对于由于履行区域合作协议所产生的争议,应该由该委员会出面进行处理。该委员会可以考虑建立起类似仲裁的机制来处理这类纷争。
三、出台《湖南“3 5”城市群经济合作条例》
目前,有关湖南城市群经济发展的地方法规、规章仅有一部由湖南省人大常委会制定,于2008年1月1日起实施的《长株潭城市群区域规划条例》,这部条例仅有21条,很不完善,实施一年多来,效果并不明显。因此,借鉴发达国家在城市群发展中的立法经验,并结合湖南“3 5”城市群经济发展的实情,建议湖南省人大常委会尽快出台《湖南“3 5”城市群经济合作条例》。地方立法对湖南城市群经济一体化的实现尤为重要,它是保障湖南城市群经济发展的必要手段,也是完善区域经济地方立法的重要尝试。
建议《湖南“3 5”城市群经济合作条例》由以下几个部分组成:第一章,总则,主要规定立法目的、湖南“3 5”城市群经济合作条例的概念、性质、地位、区域经济发展目标和基本原则。第二章,“3 5”城市群经济合作管理委员会的组建方式、方法和条件等。第三章,八个合作城市内部法律关系,包括市政府的法律地位、政府在区域经济协调中的责、权、义务及企业、公民的利益保护等。第四章,地方政府与“3 5”城市群经济合作管理委员会的关系,包括地方政府在组织协调机构过程中的职、权及管理制度等。第五章,法律责任,包括协调机构、政府、企业、公民及相关机构和人员的法律责任等。第六章,附则,包括湖南“3 5”城市群经济合作条例的效力范围、解释和修改机关等。
四、提高行政执法水平
依法行政是依法治国的重要组成部分,行政执法是构成法律环境的重要环节。大量的法律法规都会通过行政机关的执法活动来首先实施的,所以,行政机关能否严格依法行政,杜绝各种违法行为,都可能成为影响投资环境的决定性因素,可以说依法行政是最好的投资环境。“良好的法律”只是法治实现的前提,“普遍的遵守”更是法治实现的保障。经济法律关系的主体特别是行政部门,应自觉接受法律的规制,充分尊重法律制度对自身的约束功效。
实践中,八个城市的一些部门有法不依、执法不严和违法不究的现象仍然存在。因此,要改变这种状况,完善执法制度、规范行政执法行为、提高行政执法水平,就必须严格依法行政,加大行政执法力度。一切行政行为必须符合法律、法规、规章,切实做到依法办事、严格执法、依法行政,决不允许滥用职权、执法犯法、徇私枉法,要坚决消除执法中的腐败现象,坚决纠正不顾国家利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义,切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
因此,八个城市市政府及其所属部门,首先,要加强对执法工作的管理,建立和完善行政执法工作制度,抓好行政执法队伍建设,全面提高行政执法人员的政治业务素质,支持行政执法人员依法履行法定职责。其次,行政机关工作人员要牢固树立依法行政的观念,认真学习相关法律知识,严格执法、文明执法,树立维护行政机关、国家公务员廉洁奉公的良好形象。最后,要强化行政执法监督,即要建立健全的监督机制,保证法律、法规、规章的正确实施。切实解决行政执法中有依不依、执法不严、违法不究以及滥施处罚的问题,促进国家行政机关及行政人员廉政、勤政、高效,保证宪法、法律、法规、规章得以正确实施。
五、创建司法协调机制
湖南“3 5”城市群经济发展过程中,法律冲突的情形不可能避免,法院经常会遇到法律选择问题。这一问题的解决,可以仿照处理一个国家内部多个法域之间法律冲突的区际冲突法方法来解决。虽然湖南“3 5”城市群中八个城市制定的法规、规章、制度、决定等并非是分属于不同法域的法律,但这并不妨碍解决这种规范性文件冲突时借鉴区际冲突法的解决途径。具体来说,可以由八个城市的中级人民法院共同制定指导性的、在八个地区法院审理所涉法律关系涉及不同行政区域的案件时的法律选择规范,下发给本辖区内的各级法院参照执行。这些规范不同于传统的实体法和程序法,它既不直接规定当事人的实体权利和义务,也不是程序规范,而是一种审理案件时遇到八个地区内地方法律冲突的法律选择规范,是用来指引一个案件适用哪一城市法律的规范。
当然,这里还需面对的一个问题是,按照我国关于司法解释权限的规定,只有最高人民法院和最高人民检察院才有司法解释权,地方人民法院未被授予这一权力。因而,这种指导性的规范不是严格意义上的司法解释,但可视为是一种上级人民法院监督下级人民法院审判工作的特殊形式。虽不能赋予这种指导性的规范以强制执行的效力,但鉴于两审终审制的审判制度的存在,下级法院通常会参照执行。在国家的法律以及最高人民法院的司法解释对此问题未作出统一规定前,这种方法是可行的,也是实践中一些地方法院经常运用的。通过上述司法协调机制,对于人民法院在审判工作中行使管辖权中出现的问题、以及地方保护的问题,也可以在一定程度上得以抑制。但对于这些问题的彻底解决,还有赖于国家司法改革的推进。
综上所述,城市群经济的协调发展和城市群的发展程度是一个国家经济发展程度的综合反映。从法律上保障湖南“3 5”城市群的经济协调发展有利于避免政策的不连贯性和不稳定性,为城市群经济政策的制定和实施提供一个相对权威、稳定和连续的法律环境,从而为城市群经济的良性发展提供法律保障。
关键词城市群经济发展法律保障
中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-149-02
一、湖南“3 5”城市群经济发展面临的困境
湖南“3 5”城市群,是以长沙、株洲、湘潭3个城市为中心,1个半小时通行圈为半径,包括岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳5个城市在内的城市群。经济全球化的关键是区域经济一体化,城市群作为区域经济一体化的空间布局,正在决定区域经济的发展命运。“3 5”城市群,是湖南对区域发展政策的最新部署。为进一步增强长株潭经济一体化的辐射功能,带动周边地区发展,湖南提出了按照“交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治”的“五同”要求。以长株潭经济一体化为基础,规划启动以长株潭为中心的“3 5”更大规模的城市群建设,以构建经济建设崛起的更大效应,以实现湖南的率先崛起。
然而,地区利益冲突是区域经济发展面临的最大障碍。这主要是因为目前在对地方政府工作业绩的考核标准上,地区经济总量和增长速度往往是最重要的指标,从而使得地方保护主义盛行,产业结构严重趋同,经济的粗放型增长和地区间重复建设现象比比皆是。因此,进行区域协调的前提是必须承认地方经济利益的存在。目前,湖南“3 5”城市群在经济发展过程中,发生地区利益冲突最明显的领域是城市群环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等几个方面。而正是这几个领域的经济活动会对上述的地区经济总量和增长速度产生重大的影响,从而形成最大的地区利益冲突和协调障碍。在这些障碍的影响下,市场配置资源的功能受阻,地区间恶性竞争现象频发,土地资源浪费严重,环境污染恶化。
近几年来,对以上困境的研究颇多,但基本上局限于经济学的角度,很少有从法学的角度对城市群经济发展面临的困境进行研究。事实上,城市群的经济发展不仅仅是一种经济发展的潮流和趋势,同时也必定是一种法治完善的过程和趋势。因为城市群经济一体化是一个既与经济学又与法学相联系的现实,即当经济学确认了一定的经济发展模式时,人们需要将其法治化,这就需要借助于法律,即通过法律来保障城市群经济一体化的实现。
二、组建“3 5”城市群经济合作管理委员会
城市群发展的经验表明,城市群的发展关键在于建立和完善统一高效的合作协调机制。湖南“3 5”城市群是由利益千差万别的八个不同的行政区划所组成,因此八个城市的市政府难免考虑本地区的应获利益比考虑应尽义务要多。M·奥尔森的集团行动理论告诉我们,如果一个大的团体的成员在理性地追求其个人最大福利时,就不会起到使他们共同或团体目标利益进步的作用。如果团体越大,任何人在总团体利益中所获取利益越少;团体成员越多,组织成本也越大。湖南“3 5”城市群的经济发展,涉及八个不同的行政区域和利益主体,这么庞大的城市群发展,仅依靠他们自发地进行协调无疑困难重重。因此,可以设立一个跨行政区划的专门协调机构,即“3 5”城市群经济合作管理委员会。
“3 5”城市群经济合作管理委员会,主要在于发挥以下两方面作用:一是统一协调,二是争议处理。统一协调职能主要表现为:协调各个地方的区域发展规划、资源开发和利用以及产业结构调整,协调各地的执法行动。徒法不足以自行,法律本身并不能保障一个自由的市场环境,任何法律的效力都依赖其实效。城市群经济合作管理委员会完全有能力解决这个问题,通过统一协调,扫除执法中的地方本位主义,增强市场的统一性。另外,对于由于履行区域合作协议所产生的争议,应该由该委员会出面进行处理。该委员会可以考虑建立起类似仲裁的机制来处理这类纷争。
三、出台《湖南“3 5”城市群经济合作条例》
目前,有关湖南城市群经济发展的地方法规、规章仅有一部由湖南省人大常委会制定,于2008年1月1日起实施的《长株潭城市群区域规划条例》,这部条例仅有21条,很不完善,实施一年多来,效果并不明显。因此,借鉴发达国家在城市群发展中的立法经验,并结合湖南“3 5”城市群经济发展的实情,建议湖南省人大常委会尽快出台《湖南“3 5”城市群经济合作条例》。地方立法对湖南城市群经济一体化的实现尤为重要,它是保障湖南城市群经济发展的必要手段,也是完善区域经济地方立法的重要尝试。
建议《湖南“3 5”城市群经济合作条例》由以下几个部分组成:第一章,总则,主要规定立法目的、湖南“3 5”城市群经济合作条例的概念、性质、地位、区域经济发展目标和基本原则。第二章,“3 5”城市群经济合作管理委员会的组建方式、方法和条件等。第三章,八个合作城市内部法律关系,包括市政府的法律地位、政府在区域经济协调中的责、权、义务及企业、公民的利益保护等。第四章,地方政府与“3 5”城市群经济合作管理委员会的关系,包括地方政府在组织协调机构过程中的职、权及管理制度等。第五章,法律责任,包括协调机构、政府、企业、公民及相关机构和人员的法律责任等。第六章,附则,包括湖南“3 5”城市群经济合作条例的效力范围、解释和修改机关等。
四、提高行政执法水平
依法行政是依法治国的重要组成部分,行政执法是构成法律环境的重要环节。大量的法律法规都会通过行政机关的执法活动来首先实施的,所以,行政机关能否严格依法行政,杜绝各种违法行为,都可能成为影响投资环境的决定性因素,可以说依法行政是最好的投资环境。“良好的法律”只是法治实现的前提,“普遍的遵守”更是法治实现的保障。经济法律关系的主体特别是行政部门,应自觉接受法律的规制,充分尊重法律制度对自身的约束功效。
实践中,八个城市的一些部门有法不依、执法不严和违法不究的现象仍然存在。因此,要改变这种状况,完善执法制度、规范行政执法行为、提高行政执法水平,就必须严格依法行政,加大行政执法力度。一切行政行为必须符合法律、法规、规章,切实做到依法办事、严格执法、依法行政,决不允许滥用职权、执法犯法、徇私枉法,要坚决消除执法中的腐败现象,坚决纠正不顾国家利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义,切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
因此,八个城市市政府及其所属部门,首先,要加强对执法工作的管理,建立和完善行政执法工作制度,抓好行政执法队伍建设,全面提高行政执法人员的政治业务素质,支持行政执法人员依法履行法定职责。其次,行政机关工作人员要牢固树立依法行政的观念,认真学习相关法律知识,严格执法、文明执法,树立维护行政机关、国家公务员廉洁奉公的良好形象。最后,要强化行政执法监督,即要建立健全的监督机制,保证法律、法规、规章的正确实施。切实解决行政执法中有依不依、执法不严、违法不究以及滥施处罚的问题,促进国家行政机关及行政人员廉政、勤政、高效,保证宪法、法律、法规、规章得以正确实施。
五、创建司法协调机制
湖南“3 5”城市群经济发展过程中,法律冲突的情形不可能避免,法院经常会遇到法律选择问题。这一问题的解决,可以仿照处理一个国家内部多个法域之间法律冲突的区际冲突法方法来解决。虽然湖南“3 5”城市群中八个城市制定的法规、规章、制度、决定等并非是分属于不同法域的法律,但这并不妨碍解决这种规范性文件冲突时借鉴区际冲突法的解决途径。具体来说,可以由八个城市的中级人民法院共同制定指导性的、在八个地区法院审理所涉法律关系涉及不同行政区域的案件时的法律选择规范,下发给本辖区内的各级法院参照执行。这些规范不同于传统的实体法和程序法,它既不直接规定当事人的实体权利和义务,也不是程序规范,而是一种审理案件时遇到八个地区内地方法律冲突的法律选择规范,是用来指引一个案件适用哪一城市法律的规范。
当然,这里还需面对的一个问题是,按照我国关于司法解释权限的规定,只有最高人民法院和最高人民检察院才有司法解释权,地方人民法院未被授予这一权力。因而,这种指导性的规范不是严格意义上的司法解释,但可视为是一种上级人民法院监督下级人民法院审判工作的特殊形式。虽不能赋予这种指导性的规范以强制执行的效力,但鉴于两审终审制的审判制度的存在,下级法院通常会参照执行。在国家的法律以及最高人民法院的司法解释对此问题未作出统一规定前,这种方法是可行的,也是实践中一些地方法院经常运用的。通过上述司法协调机制,对于人民法院在审判工作中行使管辖权中出现的问题、以及地方保护的问题,也可以在一定程度上得以抑制。但对于这些问题的彻底解决,还有赖于国家司法改革的推进。
综上所述,城市群经济的协调发展和城市群的发展程度是一个国家经济发展程度的综合反映。从法律上保障湖南“3 5”城市群的经济协调发展有利于避免政策的不连贯性和不稳定性,为城市群经济政策的制定和实施提供一个相对权威、稳定和连续的法律环境,从而为城市群经济的良性发展提供法律保障。