论文部分内容阅读
将农户原先承包的土地全部收回，整合后重新分配。经过整改，全村原1246块土地整合为433块；破除田间道路、灌溉盲区，又新增土地229亩。重新分配时，尽可能使每户只分配一大块土地。同时，积极引导外出农户就亲就近流转。重新分配后的土地，单块最大面积有80多亩，最小4亩。由村集体集中流转土地1320亩，实行确权确股不确地，村民共同受益。
今年，榆林市榆阳区以区委一号文件的形式出台了《关于深化农村改革加快现代特色农业发展的实施意见》，确定了6个整乡推进示范乡镇和30个改革重点村。其中，马合镇补兔村推行的“一户一田制”，是榆阳区结合区情实际，在农村集体产权制度改革上重点推广的三种改革模式之一，也是北部滩区村组的一个典型示范项目。日前，《新西部》调研团队实地调查了补兔村“一户一田制”的推进情况，掌握了许多有研究价值的第一手资料。
有争议的“一号文件”
榆阳区总面积7053平方公里，居全省第二。其中，榆阳区耕地总面积109万亩，占全市的15%，常用耕地面积96万亩，是传统的农业大区。境内以明长城为界，北部为风沙草滩区，约占总面积的75%；南部属丘陵沟壑区，约占25%。
2017年，榆阳区推出关于“三农”的“一号文件”《关于深化农村改革加快现代特色农业发展的实施意见》。文件结合区情实际，提出在农村集体产权制度改革上重点推广三种改革模式：一是集体经营性土地股份合作制模式，主要在北部滩区村组，利用未承包到户的“四荒地”、土地整理中新增的集体耕地以及农民自愿流转的承包地，成立村土地股份合作社集体开发，或者引进工商资本建设现代农业基地。二是综合经济股份合作制模式，主要在集体经济薄弱村，特别是南部山区村组，以土地股为基础，灵活设置资金、技术、人口、劳龄、房产股等，发展股份合作经济。三是集体经营性资产股份合作制模式，主要在城中村、城郊村和经济发达村，明晰产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，作为参加集体收益分配的基本依据。
马合镇位于榆阳区西北部，属于典型的风沙草滩区，也是一个纯农业乡镇。马合镇补兔村有5个村民小组，739户，1996人。区域总面积17.6平方公里，耕地面积6166亩，以种养殖业为主导产业，2016年村人均可支配收入13112元。57岁的补兔村村委会主任王忠明说，2017年1月，马合镇党委、政府决定抓点带面，在补兔村率先开展一户耕种一块田的试点改革，即“一户一田制”。
据王忠明介绍，没有实行“一户一田制”之前，村上地分沙地、泥地、盐碱地等不同地块，每家每户的地这里一块，那里一块，有的一户竟多达十几块地。当时村里最大的地块有12亩，小的只有二三分地，加之水利配套不平衡，不利于大型机械作业，产量一直上不去。
“现在的生产条件和过去不同了，多数人都认识到这一点，但因为历史原因和土地本身质量的差异，一直没能找到有效的解决办法。”王忠明说，“这次区上提出搞‘一户一田制’试点，村上95%的人都认为是好事，但仍然有少数人想不通，不接受。”于是，镇干部和村组干部到各个农户调查摸底，宣传动员，同时召开村“三委”、党员、群众等各种会议。王忠明记得光第二组就前前后后开了八九次会。有村干部回忆起当时的情景还哭笑不得。有一次，会开到一半人都走光了，村组干部不得不利用晚上时间给村民开会，甚至不惜采取武断的方式，开会时把大门上了锁，不同意不让走。有些老人不接受新的事物，镇村干部、党员就动员他们的亲戚、朋友、儿女做工作。
王忠明说，28岁的村会计张鹏涛就因土地整改和他母亲還闹过别扭。张鹏涛的母亲生病在医院住院，听说要动她家的地，从医院赶回来，气得病也不看了。张鹏涛好说歹说，总算做通了母亲的工作。村组干部和部分党员承诺在整合后重新分配土地的过程中优先给群众和贫困户分配，不参与抓阄，根据地块位置的远近和地质差异，采取意向分配，最终赢得了村民一致同意和支持，并结合村组实际情况，制定了土地调整方案。
土地整改示范村
补兔村的土地整改从今年农历正月初九开始，只用了50多天就完成了。
补兔村的主要做法是，重点突破土地整合流转的瓶颈问题，对全村的土地实行一次科学改造改良，其中改良土地4701亩，实施泥地垫沙181669方，沙地垫土66427方，并且开渠修路，整治农田配套设施，使土地质量差异和基础设施配套不平衡不再成为制约土地整合流转的“先天因素”。
利用这次土地整改的机会，补兔村将农户原先承包的土地全部收回，整合后重新分配。经过整改，全村原1246块土地已整合为433块；破除田间道路、灌溉盲区，又新增土地229亩。重新分配时，采取群众和贫困户优先抓阄的办法，尽可能使每户只分配一大块土地。同时，积极引导外出农户就亲就近流转。据介绍，重新分配后的土地，单块最大面积有80多亩，最小4亩。由村集体集中流转土地1320亩，实行确权确股不确地，村民共同受益。
76岁的村民王小秀向我们证实，土地没有整改前，他家共有5块地，分散在村子不同的方向，耕种起来很不方便。现在他家有两块地，但是他说这是特殊情况，本来应该是一块地，因为一大块地分到他家时所剩面积不够了，只能再补一块地。这样他家的地分成了两块，村里大多数人都是一家一户一块地。
王忠明说：“老辈人常说，沙地盖土，盐地盖沙，等于上肥，既保水又防沙。可是工程太大，不是一家一户能搞得了的，如果没有政府支持搞试点，谁家都动不起。”根据今年庄稼的长势，村民们发现，过去所谓的好地，还不如改良后的差地。
马合镇驻村干部李远介绍，村里人承包地的积极性也高了，2001年时，一亩地50元还没有人愿意包，现在一亩200元还争着承包。村里的地已经没有明显的好赖差别，不用地膜的地，比以前用地膜的庄稼长势还要好。不过，调查中，也有村民向我们道出了一种“幸福的烦恼”，那就是过去地块小，一家一户的地都挨得很近，大家在地里干活常见面。现在地块大了，就算都在地里干活，如果一个在东头一个在西头，也难得见面。因此有村民“抱怨”，地里干活“见不上邻居，拉不上话了”，也看不到过去那一条条的地界了。 我们了解到，为了鼓励扶持典型示范村镇，因地制宜，深入推进土地流转工作，榆阳区还先后制定出台了《榆阳区农村土地承包经营权流转工作实施方案》和《榆阳区农村土地经营权流转工作考核奖励办法》，对北部滩区推广集中连片流转二轮承包地200亩以上或单块种植面积100亩以上，南部山区推广集中连片流转二轮承包地100亩以上或单块种植面积50亩以上的合作社、家庭农场和种粮大户均给予政策奖励。据说，榆阳区农业局为补兔村土地整改前期工程提供了100万元的配套资金。而据王忠明说，补兔村实际投入了170余万元。
经过“一户一田制”改造后，补兔村农户的土地100%达到了机耕要求。在当地的奥丰农机专业合作社的带动和帮助下，村民们几乎一夜之间告别了传统的农耕作业，向规模化、集约化和全程机械化的现代种植业迈出了坚实的步伐。
值得研究的改革探索
受访者普遍反映，“一户一田制”给补兔村带来的另一个变化是，加快了土地流转承包的进程。
土地产权制度改革实施前，该村地块零散，农户承包经营土地多至十多块，少则三四块，耕作和收割时费时费力，更不便于机械化操作，部分外出务工农户承包的零散耕地不要转让费都无人愿意耕种，致使一些土地出现撂荒现象。
“一户一田制”实施后，农户生产经营耕地普遍由原来的几块变成了现在的一块，顶多两块，面积由原来的每块不到一亩或数亩变成现在的十几亩甚至几十亩，增加了土地面积，杜绝了土地撂荒。同时，种养殖大户承包了村上外出务工人员的耕地，形成了集中连片生产经营格局，便于高价流转，便于开展机械化耕作，便于灌溉，便于管理，使农业的机械化效益和集约化效益得到了充分体现。
当地有关部门将这一变化总结为“五省三提高一促进”。“五省”即省工、省力、省时、省肥、省水。“三提高”为提高了土地利用率，提高了土地产值，提高了农业机械化水平。“一促进”则是，促进了劳动力转移，释放了一部分劳动力从事二三产业，从而拓宽了农民增收渠道。
据补兔村会计张鹏涛介绍，在他们这个近2000人的村子里，平时能见到的30岁以下的年轻人不超过6个，30岁至40岁的不到20人，种地主要靠40岁到60岁的中老年人。村里的青壮年劳动力大多外出打工。过去因为小片的耕地不便转包，有些农户不得不留人在家务农。现在“地价”涨了，耕种方便了，机械化又节省了很多劳动力，村里有劳动力的人自然就更少了。
我们在调查中了解到，补兔村在实施“一户一田制”过程中，也触碰到了变更土地这样敏感的政策性话题。比如，国家规定耕地的承包期为三十年，补兔村在土地承包期内，不仅将农户原承包的土地全部收回整合后重新分配，而且在重新分配过程中，针对人地矛盾给出了不同的破解对策。
张鹏涛告诉我们，补兔村五个村民小组人均耕地面积是不一样的，一组人均二亩四分地，二组人均二亩六分地，三组人均二亩二分地，四组和五组人均都超过了三亩，甚至接近四亩。在这次重新分配承包土地时，村上充分尊重各村民小组及村民的意见，通过“一事一议”的方式，对承包地的面积和份额做了不同的调整。其中，一组仍按照原土地承包政策执行。二、三组对亡故、外嫁、出生、迎娶的分别给予剔除或增加0.5人份。四、五组分别给予剔除或增加1人份。
2016年，榆阳区实现流转耕地3万亩。马合镇的补兔、麻生圐圙等村为榆阳区2017年农业农村改革发展的先行示范村。补兔村的经验以及所遇到的问题，在榆阳区北部地区具有一定的代表性。
“一户一田制”可视为既是一项自上而下的农村土地改革，也可视为农民自下而上的积极探索。补兔村“一户一田制”的實践至少告诉我们，任何触及农民自身利益的改革，如果不能唤起农民主动参与，都有可能流于形式。对补兔村“一户一田制”的详细解读与评判，有待有关专家学者以及决策部门进行更专业的研究与分析。
今年，榆林市榆阳区以区委一号文件的形式出台了《关于深化农村改革加快现代特色农业发展的实施意见》，确定了6个整乡推进示范乡镇和30个改革重点村。其中，马合镇补兔村推行的“一户一田制”，是榆阳区结合区情实际，在农村集体产权制度改革上重点推广的三种改革模式之一，也是北部滩区村组的一个典型示范项目。日前，《新西部》调研团队实地调查了补兔村“一户一田制”的推进情况，掌握了许多有研究价值的第一手资料。
有争议的“一号文件”
榆阳区总面积7053平方公里，居全省第二。其中，榆阳区耕地总面积109万亩，占全市的15%，常用耕地面积96万亩，是传统的农业大区。境内以明长城为界，北部为风沙草滩区，约占总面积的75%；南部属丘陵沟壑区，约占25%。
2017年，榆阳区推出关于“三农”的“一号文件”《关于深化农村改革加快现代特色农业发展的实施意见》。文件结合区情实际，提出在农村集体产权制度改革上重点推广三种改革模式：一是集体经营性土地股份合作制模式，主要在北部滩区村组，利用未承包到户的“四荒地”、土地整理中新增的集体耕地以及农民自愿流转的承包地，成立村土地股份合作社集体开发，或者引进工商资本建设现代农业基地。二是综合经济股份合作制模式，主要在集体经济薄弱村，特别是南部山区村组，以土地股为基础，灵活设置资金、技术、人口、劳龄、房产股等，发展股份合作经济。三是集体经营性资产股份合作制模式，主要在城中村、城郊村和经济发达村，明晰产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，作为参加集体收益分配的基本依据。
马合镇位于榆阳区西北部，属于典型的风沙草滩区，也是一个纯农业乡镇。马合镇补兔村有5个村民小组，739户，1996人。区域总面积17.6平方公里，耕地面积6166亩，以种养殖业为主导产业，2016年村人均可支配收入13112元。57岁的补兔村村委会主任王忠明说，2017年1月，马合镇党委、政府决定抓点带面，在补兔村率先开展一户耕种一块田的试点改革，即“一户一田制”。
据王忠明介绍，没有实行“一户一田制”之前，村上地分沙地、泥地、盐碱地等不同地块，每家每户的地这里一块，那里一块，有的一户竟多达十几块地。当时村里最大的地块有12亩，小的只有二三分地，加之水利配套不平衡，不利于大型机械作业，产量一直上不去。
“现在的生产条件和过去不同了，多数人都认识到这一点，但因为历史原因和土地本身质量的差异，一直没能找到有效的解决办法。”王忠明说，“这次区上提出搞‘一户一田制’试点，村上95%的人都认为是好事，但仍然有少数人想不通，不接受。”于是，镇干部和村组干部到各个农户调查摸底，宣传动员，同时召开村“三委”、党员、群众等各种会议。王忠明记得光第二组就前前后后开了八九次会。有村干部回忆起当时的情景还哭笑不得。有一次，会开到一半人都走光了，村组干部不得不利用晚上时间给村民开会，甚至不惜采取武断的方式，开会时把大门上了锁，不同意不让走。有些老人不接受新的事物，镇村干部、党员就动员他们的亲戚、朋友、儿女做工作。
王忠明说，28岁的村会计张鹏涛就因土地整改和他母亲還闹过别扭。张鹏涛的母亲生病在医院住院，听说要动她家的地，从医院赶回来，气得病也不看了。张鹏涛好说歹说，总算做通了母亲的工作。村组干部和部分党员承诺在整合后重新分配土地的过程中优先给群众和贫困户分配，不参与抓阄，根据地块位置的远近和地质差异，采取意向分配，最终赢得了村民一致同意和支持，并结合村组实际情况，制定了土地调整方案。
土地整改示范村
补兔村的土地整改从今年农历正月初九开始，只用了50多天就完成了。
补兔村的主要做法是，重点突破土地整合流转的瓶颈问题，对全村的土地实行一次科学改造改良，其中改良土地4701亩，实施泥地垫沙181669方，沙地垫土66427方，并且开渠修路，整治农田配套设施，使土地质量差异和基础设施配套不平衡不再成为制约土地整合流转的“先天因素”。
利用这次土地整改的机会，补兔村将农户原先承包的土地全部收回，整合后重新分配。经过整改，全村原1246块土地已整合为433块；破除田间道路、灌溉盲区，又新增土地229亩。重新分配时，采取群众和贫困户优先抓阄的办法，尽可能使每户只分配一大块土地。同时，积极引导外出农户就亲就近流转。据介绍，重新分配后的土地，单块最大面积有80多亩，最小4亩。由村集体集中流转土地1320亩，实行确权确股不确地，村民共同受益。
76岁的村民王小秀向我们证实，土地没有整改前，他家共有5块地，分散在村子不同的方向，耕种起来很不方便。现在他家有两块地，但是他说这是特殊情况，本来应该是一块地，因为一大块地分到他家时所剩面积不够了，只能再补一块地。这样他家的地分成了两块，村里大多数人都是一家一户一块地。
王忠明说：“老辈人常说，沙地盖土，盐地盖沙，等于上肥，既保水又防沙。可是工程太大，不是一家一户能搞得了的，如果没有政府支持搞试点，谁家都动不起。”根据今年庄稼的长势，村民们发现，过去所谓的好地，还不如改良后的差地。
马合镇驻村干部李远介绍，村里人承包地的积极性也高了，2001年时，一亩地50元还没有人愿意包，现在一亩200元还争着承包。村里的地已经没有明显的好赖差别，不用地膜的地，比以前用地膜的庄稼长势还要好。不过，调查中，也有村民向我们道出了一种“幸福的烦恼”，那就是过去地块小，一家一户的地都挨得很近，大家在地里干活常见面。现在地块大了，就算都在地里干活，如果一个在东头一个在西头，也难得见面。因此有村民“抱怨”，地里干活“见不上邻居，拉不上话了”，也看不到过去那一条条的地界了。 我们了解到，为了鼓励扶持典型示范村镇，因地制宜，深入推进土地流转工作，榆阳区还先后制定出台了《榆阳区农村土地承包经营权流转工作实施方案》和《榆阳区农村土地经营权流转工作考核奖励办法》，对北部滩区推广集中连片流转二轮承包地200亩以上或单块种植面积100亩以上，南部山区推广集中连片流转二轮承包地100亩以上或单块种植面积50亩以上的合作社、家庭农场和种粮大户均给予政策奖励。据说，榆阳区农业局为补兔村土地整改前期工程提供了100万元的配套资金。而据王忠明说，补兔村实际投入了170余万元。
经过“一户一田制”改造后，补兔村农户的土地100%达到了机耕要求。在当地的奥丰农机专业合作社的带动和帮助下，村民们几乎一夜之间告别了传统的农耕作业，向规模化、集约化和全程机械化的现代种植业迈出了坚实的步伐。
值得研究的改革探索
受访者普遍反映，“一户一田制”给补兔村带来的另一个变化是，加快了土地流转承包的进程。
土地产权制度改革实施前，该村地块零散，农户承包经营土地多至十多块，少则三四块，耕作和收割时费时费力，更不便于机械化操作，部分外出务工农户承包的零散耕地不要转让费都无人愿意耕种，致使一些土地出现撂荒现象。
“一户一田制”实施后，农户生产经营耕地普遍由原来的几块变成了现在的一块，顶多两块，面积由原来的每块不到一亩或数亩变成现在的十几亩甚至几十亩，增加了土地面积，杜绝了土地撂荒。同时，种养殖大户承包了村上外出务工人员的耕地，形成了集中连片生产经营格局，便于高价流转，便于开展机械化耕作，便于灌溉，便于管理，使农业的机械化效益和集约化效益得到了充分体现。
当地有关部门将这一变化总结为“五省三提高一促进”。“五省”即省工、省力、省时、省肥、省水。“三提高”为提高了土地利用率，提高了土地产值，提高了农业机械化水平。“一促进”则是，促进了劳动力转移，释放了一部分劳动力从事二三产业，从而拓宽了农民增收渠道。
据补兔村会计张鹏涛介绍，在他们这个近2000人的村子里，平时能见到的30岁以下的年轻人不超过6个，30岁至40岁的不到20人，种地主要靠40岁到60岁的中老年人。村里的青壮年劳动力大多外出打工。过去因为小片的耕地不便转包，有些农户不得不留人在家务农。现在“地价”涨了，耕种方便了，机械化又节省了很多劳动力，村里有劳动力的人自然就更少了。
我们在调查中了解到，补兔村在实施“一户一田制”过程中，也触碰到了变更土地这样敏感的政策性话题。比如，国家规定耕地的承包期为三十年，补兔村在土地承包期内，不仅将农户原承包的土地全部收回整合后重新分配，而且在重新分配过程中，针对人地矛盾给出了不同的破解对策。
张鹏涛告诉我们，补兔村五个村民小组人均耕地面积是不一样的，一组人均二亩四分地，二组人均二亩六分地，三组人均二亩二分地，四组和五组人均都超过了三亩，甚至接近四亩。在这次重新分配承包土地时，村上充分尊重各村民小组及村民的意见，通过“一事一议”的方式，对承包地的面积和份额做了不同的调整。其中，一组仍按照原土地承包政策执行。二、三组对亡故、外嫁、出生、迎娶的分别给予剔除或增加0.5人份。四、五组分别给予剔除或增加1人份。
2016年，榆阳区实现流转耕地3万亩。马合镇的补兔、麻生圐圙等村为榆阳区2017年农业农村改革发展的先行示范村。补兔村的经验以及所遇到的问题，在榆阳区北部地区具有一定的代表性。
“一户一田制”可视为既是一项自上而下的农村土地改革，也可视为农民自下而上的积极探索。补兔村“一户一田制”的實践至少告诉我们，任何触及农民自身利益的改革，如果不能唤起农民主动参与，都有可能流于形式。对补兔村“一户一田制”的详细解读与评判，有待有关专家学者以及决策部门进行更专业的研究与分析。