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2008年10月16日，欧盟27国首脑会议批准了《欧洲移民与难民庇护公约》，这标志着欧盟在统一的移民政策道路上又迈出了一大步。近年来，特别是2004年欧盟大规模东扩后，从经济欠发达的新成员国和周边亚非地区大批劳动力涌入欧盟老成员国，非法移民大量涌现，移民犯罪日益猖獗，由此所造成的“移民失控”局面使各成员国无力招架，于是，超国家的“欧盟一体化移民治理模式”便应运而生。欧盟的移民管理是从制定统一的移民政策开始的，但由于各民族国家把移民政策看做是维护本国主权的核心利益之一，迟迟不肯让渡移民治理的垄断权，便形成了缺乏外部强制力的一种欧盟移民政策磋商机制。在这种背景下，《欧洲移民与难民庇护公约》的签订无疑为提升欧盟移民治理的权威注入了一剂强心针。
移民政策一体化的必要性
长期以来，欧盟各成员国在移民问题上不断加大管理力度，但由于没有统一的强有力的移民政策，各行其是的移民管理体制已经远远不能适应移民数量、模式和利益诉求的变化。
一、各成员国之间的移民管理措施充满矛盾
西欧在200年来的历史中，主要是移出人口，自20世纪60年代中期后，移入欧盟的人口才开始大增，随之带来的是管理的困境，主要表现在：各成员国对于新安全形势下的边界控制总是意见不一，保护人权的决心与避难系统滥用、限制移民就业与人口老龄化的矛盾状态。一些成员国提出，应该开放移民流动并与世界接轨，不能再回到“堡垒欧洲”时代，反对因安全考虑而在欧盟地区拉下另一个“铁幕”；另一些成员国则认为应当优先给那些需要人道保护的人提供绿色通道和“避风港”。
二、欧盟各成员国移民管理力度差别很大
由于各国对待移民态度不一，松紧不同，有的是申根国家，有的不是；有的国家对非法移民可以特赦，有的国家则实行“零移民”政策(如瑞士)，这种状况导致部分非法移民利用各成员国的差异打“擦边球”，从事非法活动。在整体趋紧的背景下，英国、西班牙和意大利是移民管理比较温和的国家。英国的移民政策一直比较宽松。2003年，英国开始实施高技术移民政策，制定了一系列刚性的评分制度，但移民评估标准相对宽松，对语言、职业要求有一定的灵活性，审批程序也相对快捷简便。
三、欧盟充当“指挥员”已责无旁贷
欧盟对于移民和救济事务的干预事关国家主权的基本内核，因为原先的欧共体条约并不能提供旨在促进该地区超国家权威的规则。到1993年，欧盟实现了单一市场内人员的自由流动，这种跨界流动意味着原来的国家疆域和治理边界已经难以应对新的移民状况，从而给共同体出面解决各成员国双边或多边问题提供了现实需要的条件，同时对欧共体的效能和权威也构成潜在的挑战。由于西欧各国在无边界状况下无法有效应对移民问题，因此欧盟的作用便无可替代。
多边磋商促成《坦佩雷框架》
过去的30年，是移民和避难决策由民族国家大包独揽过渡到欧盟治理的30年，是由政府间合作上升到欧盟多边合作的30年。1992年，《马斯特里赫特条约》将移民问题作为正式议题展开讨论，使之成为欧共体“第三支柱”的重要组成部分。1999年，《阿姆斯特丹条约》修改了《马约》的部分内容，使移民问题上升为“第一支柱”，申根协定签署后，移民政策开始加速法制化进程，最后于2004年欧盟理事会将之引入《海牙计划》和《宪法条约》，前者使避难政策欧共体化，后者则将移民条款上升为欧盟的根本大法，规定在移民和避难政策上实行特定多数表决制。
欧盟在移民问题上参与决策的程度加深，会给各成员国及国会游说群体造成多大影响呢?各成员国会对此做出何种应对呢?欧盟移民政策由制定到实施经历了激烈的讨价还价，共召开了三次重要会议才形成了原则框架。
第一次会议是申根会议。早在19世纪50年代后期欧共体成立之初，《罗马条约》签订之时，欧共体成员国曾就“四大自由”进行过讨论。在前三项自由(商品、服务、资金自由流动)相继实现过程中，第四项自由人员自由往来也逐渐进入决策者视野。1980年，欧共体各成员国开始考虑是否彻底取消国家间边界检查，还是只将人员的自由流动仅限于欧共体国家内部。三国经济联盟在1970年建立了共同护照制度。后来，德法边境发生货车司机因跨境堵塞抗议事件，德法两国于1984年签订双边协议取消共同边界控制。1985年6月14日，法、德、比、卢、荷在卢森堡小城申根开会并签订了《申根协定》^但是协定并没有立即生效，遗留的问题是自由流动是否扩大到参与国之外的入境游客。1990年申根信息系统开始创立，申根国家间有关外国移民、避难者和犯罪活动的数据得以共享，由此形成了“对内部边界开放的必要补充”。
《申根协定》在处理旅客滞留期限上做出如下规定：短期旅游(90天以内)按照协定共同原则处理，长期旅游(90天以上)由各参与国自己处理。《申根协定》还列出了一些国家名单，名单上的国家公民入境必须签证。此外，警察部门可以越境追查逃犯。协定国之外游客可以在一个申根国签证后无需再次签证，在申根区自由流动。1995年，申根国对协定第30条有关外国避难申请负责做出修改。1997年9月1日，《都柏林协定》生效，对避难申请做出相关规定，但到2003年，《都柏林规定》又取代了《都柏林协定》。
1995年7月，《申根协定》正式全面生效。《申根协定》的目的是取消相互之间的边境检查点，并协调对申根区之外的边境控制，即在七个成员国中的六个国家之间取消边境管制，持有任意成员国有效身份证或签证的人可以在所有成员国境内自由流动。根据该协定，旅游者如果持有其中一国的有效签证即可合法地到所有其他申根国家参观。《申根协定》生效以后不断有新的国家加入进来，截至2003年，申根成员国增加到15个，这些国家构成了今天的申根区。申根国家中除挪威和冰岛之外均为欧盟国家，相反英国和爱尔兰是欧盟国家，但不是《申根协定》的成员国。于2004年5月加入欧盟的10个国家也加入了《申根协定》，并于2007年开始具体实施。
第二次会议是阿姆斯特丹会议。相对于《申根协定》，1997年6月欧盟理事会通过的《阿姆斯特丹条约》，对移民问题及对策做出了详细的阐释。该条约有6个部分共19章，从条文内容上看主要是对欧盟现有条约(《马斯特里赫特条约》与《罗马条约》)做了一些改写、添加或删节。
《阿约》将《马约》的第三支柱“民政与司法合作”中与人员自由流动相关的民政与司法事务移植升格为共同体行动(但英国、爱尔兰与丹麦保留了自愿参与的权利)。阿姆斯特丹条约第一次为移民和难民提供了公众救济能力，将本来属于“第三支柱”的事务上升为“第一支柱”。
第三次会议是坦佩雷会议。欧盟委员会在1999年10月坦佩雷会议上通过了《坦佩雷协定》并为制定实施该政策的具体步骤进行了激烈辩论。坦佩雷会议达成了一项共 识：需要根据欧盟经济和人口发展状况为第三国移民就准入和定居制定相应立法。
欧盟就是通过这三次会议，形成和推动了共同的移民政策治理机制和框架，确立了共同的原则，这些原则包括：与来源国合作，共同的难民收容系统、善待第三国移民和加强对移民流动的管理等具体内容。在这个框架内，欧盟也强调决策的效率，并在第三国移民准入和居留方面与来源国法律相衔接，以便于促进欧盟和来源国经济人口的共同发展。它并不对政策制定和执行的具体内容做出指示。
为了达到目标，在欧盟框架内对成员国层面的行动进行协调和实行透明化是必要的，因为这些行动影响了整个欧盟的政策，这就为坦佩雷会议所呼吁的共同建立合法移民管道，强化移民措施的立法细节提供了依据。
“超国家”作用还需“软硬兼施”
上述几次会议突出反映了欧盟正面临的一个难题，即欧盟在移民管理中究竟应该发挥怎样的作用和担当何种角色?欧盟未来的角色是“协调员”还是“宪兵”?
二战后，欧洲的人口政策长期无所作为，导致大批劳动力匮乏而不得不采取“人口替代政策”，同时在一些国家实行了非法移民合法化(特赦)计划。从实践层面看，过去的人口政策导致移民在劳动、就业、融入和认同方面矛盾加剧，从而为人口走私和移民犯罪大开方便之门。根据上述新情况，考虑到不同的政治观点和公众的各种反应，有必要从新的视角反思和展望《坦佩雷框架》下的移民政策。
在共同为第三国移民提供合法移民身份和合法定居的渠道，强化执行的细节的背景下，制定旨在加强移民(包括已经定居欧盟的人)的融合政策具有非凡的意义。欧盟收容和移民政策的制定必须包括与移民原籍国和中转国密切合作，应当与这些国家一道对移民采取综合措施，解决政治和人权问题。为此，欧盟应以负责任的态度面对移民从原籍国移出的事实，仔细分析这些国家人口流动的经济、人口、社会和政治因素，以及造成移民的人权背景。
第一，与移民输出国建立伙伴关系。由于经济和政治原因导致移民流动日益增加，移民问题日益成为合作伙伴协议框架内欧盟与俄罗斯、乌克兰和地中海地区的战略对话以及欧盟与非洲、欧盟与加勒比海地区和环太平洋国家商讨的主要内容。在寻求移民问题解决措施的同时，要试图找到导致移民的影响因素，为此，欧盟应当检视移民移出对其原籍国所带来的影响，考虑导致移民流动的各种经济、人口、社会、政治和人权状况，因为这不仅反映了欧盟自身的价值观，而且也是欧盟和移民原籍国的利益所在。伙伴关系途径应该为灵活处理移民潮提供一个框架，移民的机动灵活性促使其保持和发展与其原籍国的关系，应确保法律框架不会切断移民与其原籍国的联系，同时使他们有可能在来往旅途中不会丢失其在东道国的身份和地位。但应当看到，伙伴关系仅仅是欧盟的一项长期战略，其效果如何还要看移民原籍国的经济和社会状况改善的程度。
第二，共同的收容制度。寻求救济的权利是实行欧盟移民政策一体化的前提条件。欧盟的收容制度应当确保《日内瓦条约》关于难民的条款得到切实执行，不允许任何被遣送回去的移民遭受迫害。
第三，第三国公平待遇。欧盟设想出了一系列实施计划，在欧共体成员国的受雇人员、自谋职业者以及加入了成员国保险范围的移民都在此计划范围之内。该计划重申，允许移民在成员国长期居留而不遭驱逐并在另一个成员国也适用这一原则。
对于家庭团聚，欧盟认为其正当性在于：家庭团聚不是简单地由一国作出规定，因为许多国际组织和地区就此事有明文规定，而且在过去的20年，家庭团聚已经成了移民的核心动因之一，同时，这个主题自1991年以来就已经是欧委会的优先考虑项目。
第四，加强对移民流动的管理。采取综合措施管理移民流动中的政治、人权和发展问题，与移民原籍国和中转国一道规范移民流动，包括在移民接受国、中转国、来源国和移民之间加强对话，是杜绝非法移民源头的根本举措。关键在于要扩大信息宣传，使想移民者能够找到移民的合法途径，目的国能够提供的最大利益空间，以及意识到非法移民和人口走私的危险。这就要求欧盟展开多边合作，结合反欺诈、反伪造旅行证件等措施，切实搞好共同的签证政策。
欧盟移民政策的“人权原则”决定了欧盟对移民甚至是非法移民的人道待遇，按照这一原则，被欧盟成员国拒签或已经超期不能在欧盟停留的移民应当按自愿原则返回原籍国。如果劝其自愿回国未果，则应按欧盟移民融合政策强制遣返，而最能促其回国的措施是通过与其签订再次准入许可。
总的说来，欧盟在移民问题“超国家化”进程中正在发挥越来越重要的作用。但应强调的是，即使基于制度化的背景把超国家行动集中在移民事务上，欧盟的作用也是有限的。欧盟提出的一些关于移民和避难救济制度的改革建议是建立在主权国家移民政策条款基础之上的，这就决定了欧盟既要采取共同措施一致行动，还要及时处理欧盟成员国之间因移民和避难问题产生的紧张关系，但欧盟的软肋在于缺乏立法约束和监督约束的强制手段，这就弱化了欧盟共同移民政策的执行力，只要不能解决执行力问题，各成员国仍然会根据本国利益理解欧盟政策，或者有取舍有保留地执行欧盟政策。因此，未来一段时间，欧盟最艰巨的任务是如何清理由各成员国在移民事务上所设置的重重障碍，在承担“协调员”角色的同时，在移民犯罪、移民恐怖威胁和移民外交等领域发挥“欧洲警察”的作用，这样才能赋予欧盟实体的内涵，在欧洲移民政策一体化进程中发挥更大作用。
(责任编辑：王栋)
移民政策一体化的必要性
长期以来，欧盟各成员国在移民问题上不断加大管理力度，但由于没有统一的强有力的移民政策，各行其是的移民管理体制已经远远不能适应移民数量、模式和利益诉求的变化。
一、各成员国之间的移民管理措施充满矛盾
西欧在200年来的历史中，主要是移出人口，自20世纪60年代中期后，移入欧盟的人口才开始大增，随之带来的是管理的困境，主要表现在：各成员国对于新安全形势下的边界控制总是意见不一，保护人权的决心与避难系统滥用、限制移民就业与人口老龄化的矛盾状态。一些成员国提出，应该开放移民流动并与世界接轨，不能再回到“堡垒欧洲”时代，反对因安全考虑而在欧盟地区拉下另一个“铁幕”；另一些成员国则认为应当优先给那些需要人道保护的人提供绿色通道和“避风港”。
二、欧盟各成员国移民管理力度差别很大
由于各国对待移民态度不一，松紧不同，有的是申根国家，有的不是；有的国家对非法移民可以特赦，有的国家则实行“零移民”政策(如瑞士)，这种状况导致部分非法移民利用各成员国的差异打“擦边球”，从事非法活动。在整体趋紧的背景下，英国、西班牙和意大利是移民管理比较温和的国家。英国的移民政策一直比较宽松。2003年，英国开始实施高技术移民政策，制定了一系列刚性的评分制度，但移民评估标准相对宽松，对语言、职业要求有一定的灵活性，审批程序也相对快捷简便。
三、欧盟充当“指挥员”已责无旁贷
欧盟对于移民和救济事务的干预事关国家主权的基本内核，因为原先的欧共体条约并不能提供旨在促进该地区超国家权威的规则。到1993年，欧盟实现了单一市场内人员的自由流动，这种跨界流动意味着原来的国家疆域和治理边界已经难以应对新的移民状况，从而给共同体出面解决各成员国双边或多边问题提供了现实需要的条件，同时对欧共体的效能和权威也构成潜在的挑战。由于西欧各国在无边界状况下无法有效应对移民问题，因此欧盟的作用便无可替代。
多边磋商促成《坦佩雷框架》
过去的30年，是移民和避难决策由民族国家大包独揽过渡到欧盟治理的30年，是由政府间合作上升到欧盟多边合作的30年。1992年，《马斯特里赫特条约》将移民问题作为正式议题展开讨论，使之成为欧共体“第三支柱”的重要组成部分。1999年，《阿姆斯特丹条约》修改了《马约》的部分内容，使移民问题上升为“第一支柱”，申根协定签署后，移民政策开始加速法制化进程，最后于2004年欧盟理事会将之引入《海牙计划》和《宪法条约》，前者使避难政策欧共体化，后者则将移民条款上升为欧盟的根本大法，规定在移民和避难政策上实行特定多数表决制。
欧盟在移民问题上参与决策的程度加深，会给各成员国及国会游说群体造成多大影响呢?各成员国会对此做出何种应对呢?欧盟移民政策由制定到实施经历了激烈的讨价还价，共召开了三次重要会议才形成了原则框架。
第一次会议是申根会议。早在19世纪50年代后期欧共体成立之初，《罗马条约》签订之时，欧共体成员国曾就“四大自由”进行过讨论。在前三项自由(商品、服务、资金自由流动)相继实现过程中，第四项自由人员自由往来也逐渐进入决策者视野。1980年，欧共体各成员国开始考虑是否彻底取消国家间边界检查，还是只将人员的自由流动仅限于欧共体国家内部。三国经济联盟在1970年建立了共同护照制度。后来，德法边境发生货车司机因跨境堵塞抗议事件，德法两国于1984年签订双边协议取消共同边界控制。1985年6月14日，法、德、比、卢、荷在卢森堡小城申根开会并签订了《申根协定》^但是协定并没有立即生效，遗留的问题是自由流动是否扩大到参与国之外的入境游客。1990年申根信息系统开始创立，申根国家间有关外国移民、避难者和犯罪活动的数据得以共享，由此形成了“对内部边界开放的必要补充”。
《申根协定》在处理旅客滞留期限上做出如下规定：短期旅游(90天以内)按照协定共同原则处理，长期旅游(90天以上)由各参与国自己处理。《申根协定》还列出了一些国家名单，名单上的国家公民入境必须签证。此外，警察部门可以越境追查逃犯。协定国之外游客可以在一个申根国签证后无需再次签证，在申根区自由流动。1995年，申根国对协定第30条有关外国避难申请负责做出修改。1997年9月1日，《都柏林协定》生效，对避难申请做出相关规定，但到2003年，《都柏林规定》又取代了《都柏林协定》。
1995年7月，《申根协定》正式全面生效。《申根协定》的目的是取消相互之间的边境检查点，并协调对申根区之外的边境控制，即在七个成员国中的六个国家之间取消边境管制，持有任意成员国有效身份证或签证的人可以在所有成员国境内自由流动。根据该协定，旅游者如果持有其中一国的有效签证即可合法地到所有其他申根国家参观。《申根协定》生效以后不断有新的国家加入进来，截至2003年，申根成员国增加到15个，这些国家构成了今天的申根区。申根国家中除挪威和冰岛之外均为欧盟国家，相反英国和爱尔兰是欧盟国家，但不是《申根协定》的成员国。于2004年5月加入欧盟的10个国家也加入了《申根协定》，并于2007年开始具体实施。
第二次会议是阿姆斯特丹会议。相对于《申根协定》，1997年6月欧盟理事会通过的《阿姆斯特丹条约》，对移民问题及对策做出了详细的阐释。该条约有6个部分共19章，从条文内容上看主要是对欧盟现有条约(《马斯特里赫特条约》与《罗马条约》)做了一些改写、添加或删节。
《阿约》将《马约》的第三支柱“民政与司法合作”中与人员自由流动相关的民政与司法事务移植升格为共同体行动(但英国、爱尔兰与丹麦保留了自愿参与的权利)。阿姆斯特丹条约第一次为移民和难民提供了公众救济能力，将本来属于“第三支柱”的事务上升为“第一支柱”。
第三次会议是坦佩雷会议。欧盟委员会在1999年10月坦佩雷会议上通过了《坦佩雷协定》并为制定实施该政策的具体步骤进行了激烈辩论。坦佩雷会议达成了一项共 识：需要根据欧盟经济和人口发展状况为第三国移民就准入和定居制定相应立法。
欧盟就是通过这三次会议，形成和推动了共同的移民政策治理机制和框架，确立了共同的原则，这些原则包括：与来源国合作，共同的难民收容系统、善待第三国移民和加强对移民流动的管理等具体内容。在这个框架内，欧盟也强调决策的效率，并在第三国移民准入和居留方面与来源国法律相衔接，以便于促进欧盟和来源国经济人口的共同发展。它并不对政策制定和执行的具体内容做出指示。
为了达到目标，在欧盟框架内对成员国层面的行动进行协调和实行透明化是必要的，因为这些行动影响了整个欧盟的政策，这就为坦佩雷会议所呼吁的共同建立合法移民管道，强化移民措施的立法细节提供了依据。
“超国家”作用还需“软硬兼施”
上述几次会议突出反映了欧盟正面临的一个难题，即欧盟在移民管理中究竟应该发挥怎样的作用和担当何种角色?欧盟未来的角色是“协调员”还是“宪兵”?
二战后，欧洲的人口政策长期无所作为，导致大批劳动力匮乏而不得不采取“人口替代政策”，同时在一些国家实行了非法移民合法化(特赦)计划。从实践层面看，过去的人口政策导致移民在劳动、就业、融入和认同方面矛盾加剧，从而为人口走私和移民犯罪大开方便之门。根据上述新情况，考虑到不同的政治观点和公众的各种反应，有必要从新的视角反思和展望《坦佩雷框架》下的移民政策。
在共同为第三国移民提供合法移民身份和合法定居的渠道，强化执行的细节的背景下，制定旨在加强移民(包括已经定居欧盟的人)的融合政策具有非凡的意义。欧盟收容和移民政策的制定必须包括与移民原籍国和中转国密切合作，应当与这些国家一道对移民采取综合措施，解决政治和人权问题。为此，欧盟应以负责任的态度面对移民从原籍国移出的事实，仔细分析这些国家人口流动的经济、人口、社会和政治因素，以及造成移民的人权背景。
第一，与移民输出国建立伙伴关系。由于经济和政治原因导致移民流动日益增加，移民问题日益成为合作伙伴协议框架内欧盟与俄罗斯、乌克兰和地中海地区的战略对话以及欧盟与非洲、欧盟与加勒比海地区和环太平洋国家商讨的主要内容。在寻求移民问题解决措施的同时，要试图找到导致移民的影响因素，为此，欧盟应当检视移民移出对其原籍国所带来的影响，考虑导致移民流动的各种经济、人口、社会、政治和人权状况，因为这不仅反映了欧盟自身的价值观，而且也是欧盟和移民原籍国的利益所在。伙伴关系途径应该为灵活处理移民潮提供一个框架，移民的机动灵活性促使其保持和发展与其原籍国的关系，应确保法律框架不会切断移民与其原籍国的联系，同时使他们有可能在来往旅途中不会丢失其在东道国的身份和地位。但应当看到，伙伴关系仅仅是欧盟的一项长期战略，其效果如何还要看移民原籍国的经济和社会状况改善的程度。
第二，共同的收容制度。寻求救济的权利是实行欧盟移民政策一体化的前提条件。欧盟的收容制度应当确保《日内瓦条约》关于难民的条款得到切实执行，不允许任何被遣送回去的移民遭受迫害。
第三，第三国公平待遇。欧盟设想出了一系列实施计划，在欧共体成员国的受雇人员、自谋职业者以及加入了成员国保险范围的移民都在此计划范围之内。该计划重申，允许移民在成员国长期居留而不遭驱逐并在另一个成员国也适用这一原则。
对于家庭团聚，欧盟认为其正当性在于：家庭团聚不是简单地由一国作出规定，因为许多国际组织和地区就此事有明文规定，而且在过去的20年，家庭团聚已经成了移民的核心动因之一，同时，这个主题自1991年以来就已经是欧委会的优先考虑项目。
第四，加强对移民流动的管理。采取综合措施管理移民流动中的政治、人权和发展问题，与移民原籍国和中转国一道规范移民流动，包括在移民接受国、中转国、来源国和移民之间加强对话，是杜绝非法移民源头的根本举措。关键在于要扩大信息宣传，使想移民者能够找到移民的合法途径，目的国能够提供的最大利益空间，以及意识到非法移民和人口走私的危险。这就要求欧盟展开多边合作，结合反欺诈、反伪造旅行证件等措施，切实搞好共同的签证政策。
欧盟移民政策的“人权原则”决定了欧盟对移民甚至是非法移民的人道待遇，按照这一原则，被欧盟成员国拒签或已经超期不能在欧盟停留的移民应当按自愿原则返回原籍国。如果劝其自愿回国未果，则应按欧盟移民融合政策强制遣返，而最能促其回国的措施是通过与其签订再次准入许可。
总的说来，欧盟在移民问题“超国家化”进程中正在发挥越来越重要的作用。但应强调的是，即使基于制度化的背景把超国家行动集中在移民事务上，欧盟的作用也是有限的。欧盟提出的一些关于移民和避难救济制度的改革建议是建立在主权国家移民政策条款基础之上的，这就决定了欧盟既要采取共同措施一致行动，还要及时处理欧盟成员国之间因移民和避难问题产生的紧张关系，但欧盟的软肋在于缺乏立法约束和监督约束的强制手段，这就弱化了欧盟共同移民政策的执行力，只要不能解决执行力问题，各成员国仍然会根据本国利益理解欧盟政策，或者有取舍有保留地执行欧盟政策。因此，未来一段时间，欧盟最艰巨的任务是如何清理由各成员国在移民事务上所设置的重重障碍，在承担“协调员”角色的同时，在移民犯罪、移民恐怖威胁和移民外交等领域发挥“欧洲警察”的作用，这样才能赋予欧盟实体的内涵，在欧洲移民政策一体化进程中发挥更大作用。
(责任编辑：王栋)